The European Commission for the Efficiency of Justice


Strasbourg, le 7 décembre 2016

CEPEJ(2016)5

COMMISSION EUROPÉENNE POUR L’EFFICACITÉ DE LA JUSTICE
(CEPEJ)

Vers des délais-cadres judiciaires européens

Guide de mise en œuvre

Vers des délais-cadres judiciaires européens
Guide de mise en œuvre

Document adopté par la CEPEJ le 7 décembre 2016, sur la base d’un travail préparatoire du Groupe de pilotage du Centre SATURN s’appuyant sur les travaux de M. Marco FABRI, expert scientifique (Italie).

TABLE DES MATIERES

1. Introduction 3
1.1. Méthode utilisée pour fixer les délais-cadre 4

1.2. Principaux objectifs et perspectives d’évolution 4

1.3. Champ d’application 5

2. Description des délais-cadre 5

3. Méthodologie de mise en œuvre des délais-cadre 8
3.1. Etape 1 : diagnostic de la situation actuelle 8

3.2. Etape 2 : fixer et mettre en œuvre les délais-cadre 9

3.3. Etape 3 : suivi 9

Annexe : Tableau Excel à télécharger du site de la CEPEJ

1. Introduction

Comme chacun sait, l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme dispose que « toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable ».

Ce but est à atteindre par les responsables, le personnel des tribunaux, les avocats et avec la collaboration des parties prenantes en s’appuyant sur certains outils, politiques, procédures et actions.

Les délais-cadre sont l’un de ces outils. Ils ne sauraient à eux seuls réduire la durée des procédures judiciaires, mais ils se sont révélés utiles dans l’évaluation du fonctionnement et des politiques de la justice, puis dans l’accélération du règlement des litiges.

Les délais-cadre peuvent être considérés comme des outils opérationnels puisqu’ils sont des indicateurs concrets qui serviront à évaluer dans quelle mesure chaque tribunal et, de manière plus générale, l’administration de la justice, traitent les affaires en temps utile et satisfont au principe de procès équitable dans un délai raisonnable énoncé par la Convention européenne des droits de l’homme.

La fixation de délais-cadre est un premier pas indispensable à la mesure et à la comparaison du traitement des affaires, ainsi qu’à une meilleure définition de la notion d’ « arriéré », à savoir le nombre ou le pourcentage d’affaires qui ne respectent pas le délai fixé ou planifié.

Veuillez noter que, dans le présent document, les termes qui suivent sont utilisés dans le sens suivant :
Charge de travail – Il s’agit de l’ensemble du travail que le tribunal, ou un juge, doit accomplir. C’est la somme de toutes les activités menées par un tribunal ou un juge (par exemple, volume d’affaires, tâches de gestion, toute autre activité faisant partie du travail d’un tribunal ou d’un juge).

Volume d’affaires – C’est le nombre d’affaires qu’un tribunal ou un juge doit traiter. C’est la somme calculée à un moment donné des affaires pendantes et des nouvelles affaires reçues pendant une certaine période.

Affaires pendantes – C’est le nombre d’affaires qui doivent encore être traitées par le tribunal ou le juge à un moment donné (ex. affaires pendantes au 1er janvier).

Délais-cadre – C’est le nombre ou pourcentage d’affaires qui doivent être résolus dans un certain délai, en tenant compte de l’âge des affaires pendantes. Les délais-cadre sont un outil de gestion qui peut être fixé par les autorités centrales (par ex., Conseil supérieur de la magistrature, Cour suprême, ministère de la Justice, Parlement) et/ou par les tribunaux. Les délais-cadre ne doivent pas être confondus avec les délais procéduraux ou dates limites de procédure, qui concernent des affaires spécifiques. Les délais procéduraux ou dates limites de procédure sont habituellement fixés par le droit procédural et signifient qu’une action doit être accomplie dans un délai précis sous peine de conséquences juridiques.

Arriéré – C’est le nombre ou pourcentage d’affaires pendantes non résolues dans un délai fixé. Par exemple, si le délai a été fixé à 24 mois pour toutes les procédures civiles, l’arriéré est le nombre d’affaires pendantes de plus de 24 mois.

Des délais-cadre devraient être fixés non seulement pour les trois grands domaines du droit (civil, pénal, administratif) mais devraient aussi être progressivement mis en place pour les différentes « catégories d’affaires » que traite un tribunal. Les délais-cadre devraient être définis pour chaque catégorie d’affaires (par ex. affaires familiales, faillite, travail, etc.) en fonction des circonstances locales, des difficultés procédurales, des ressources disponibles et du cadre légal.

Malgré cela, un indicateur européen constitue un guide fondamental afin de développer des délais aux niveaux nationaux et locaux et de commencer à construire une vision partagée des attentes communes en la matière dans l’ensemble de l’Europe.

Il convient également de souligner que des indicateurs et objectifs quantitatifs ne donnent qu’une représentation photographique du fonctionnement des tribunaux et de leurs objectifs, qui ne pourront être atteints que moyennant des ressources, des politiques efficace, des règles de procédure adéquates et des actions concrètes.

La durée des procédures judiciaires n’est en outre que l’une des trois exigences auxquelles doit satisfaire un système judiciaire, dont le fonctionnement doit être équitable, accessible par des coûts abordables et efficaces par un traitement des affaires dans des délais raisonnables.

1.1. Méthode utilisée pour fixer les délais-cadre

Les délais-cadre proposés ici sont le résultat d’un processus qui a été effectué selon les étapes suivantes : a) analyse des ouvrages spécialisés sur les délais judiciaires ; b) jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ; c) collecte de données et analyse de deux enquêtes soumises à la fois aux correspondants nationaux et aux tribunaux référents de la CEPEJ ; d) discussion des délais-cadre proposés pendant la réunion des tribunaux référents de la CEPEJ de 2014, 2015 et 2016 et pendant les réunions plénières de décembre 2015 et juin 2016.

Cette méthode permet de proposer quatre niveaux de délais-cadre (A, B, C, D), qui tiennent compte de la grande diversité des situations dans les Etats membres.

En se fondant sur les données disponibles, nous sommes conscients que certains pays ne seront pas capables de respecter les délais proposés, tandis que d’autres pourront probablement bien mieux faire. Les quatre délais-cadre proposés ici doivent servir de valeurs de référence de base. Chaque pays est invité à établir ses propres délais-cadre pour chaque tribunal et catégorie d’affaires.

Ces délais-cadre ou d’autres sont par ailleurs susceptibles de s’appliquer à chaque instance de la procédure judiciaire (première instance, appel, cour suprême). Par exemple, le délai-cadre de niveau D pourra être réaliste pour les tribunaux de première instance, au moins en tant que point de départ, tandis que le délai-cadre de niveau A pourra être utilisé par les cours suprêmes.

1.2. Principaux objectifs et perspectives d’évolution

Nous pensons que ces délais-cadre représentent un compromis pragmatique des situations et contextes très différents rencontrés dans les divers Etats membres. Ils doivent être considérés comme des objectifs que devront petit à petit atteindre tous les Etats membres, dans un effort de promotion des services de justice et de rapprochement vers une durée similaire des procédures juridictionnelles dans toute l’Europe.

Cela signifie que l’objectif global pour tous les Etats membres du Conseil de l'Europe devrait être d’atteindre la série de délais-cadre de niveau A pour toutes les procédures, en suivant une approche progressive qui passe par exemple par les délais-cadre de niveau B, C et D.
Les délais-cadre proposés devraient être considérés comme un exemple particulier de repères européens pour les Etats membres : chacun adoptera ensuite son propre dispositif à l’échelon du pays, du district et du tribunal, en fonction de chaque contexte.

Il convient également de souligner que les délais-cadre proposés sont des outils de gestion, qui traitent du volume d’affaires consolidé d’un tribunal ou d’un système judiciaire.

Ils ne sont donc pas censés être considérés de quelque manière que ce soit comme une garantie pour éviter une condamnation de la Cour européenne des droits de l’homme.

Le critère du délai raisonnable prévu à l’article 6 porte sur chaque affaire individuellement. Cela signifie que la Cour européenne des droits de l’homme (CEDJ) est l’institution chargée d’évaluer, en sa qualité d’autorité de dernier recours, si une affaire a violé l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.

La première série de délais-cadre est destinée à être appliquée aux trois grandes « familles » d’affaires (civiles, pénales et administratives). A l’avenir, il est envisagé de proposer des délais-cadre pour les différentes catégories d’affaires au sein de ces grands domaines.

1.3. Champ d’application

Dans l’état actuel des choses, les délais-cadre proposés dans ce document n’englobent pas la procédure d’exécution, en raison de sa complexité et de sa variabilité d’un pays à l’autre. Il n’en faut pas moins prendre en considération que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme l’inclut dans l’appréciation de la durée excessive d’une procédure juridictionnelle.

De même, les délais-cadre s’appliquant aux affaires pénales ne tiennent pas compte de la phase d’instruction ou « avant-procès », mais se limitent au traitement de l’affaire au sein du tribunal. Il convient néanmoins de prendre en compte que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme l’inclut dans l’appréciation de la durée excessive d’une procédure juridictionnelle.

Par conséquent, pour ces délais, la date de début de chaque affaire devrait être le jour où le tribunal en est saisi, tandis que les affaires peuvent être définies comme traitées lorsque le tribunal a pris une « décision définitive ou finale », ce qui signifie que la procédure est terminée.

Pour les affaires civiles, nous avons proposé d’exclure du décompte toutes les affaires non contentieuses (non litigieuses) (ex. « ordre de paiement ou injonctions », tutelle, etc.), qui suivent habituellement une procédure particulière et peuvent avoir un délai de traitement très différent. Nous sommes conscients que cette distinction n’est pas forcément au sein de tous les Etats membres. C’est pourquoi il est laissé à chaque Etat membre de l’adopter ou non.
1. Description des délais-cadre

Chaque délai-cadre prend en considération le degré de complexité des affaires, comme il est défini dans la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme.

Les « affaires prioritaires » doivent être jugées le plus rapidement possible (voir à ce sujet la jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l’Homme qui définit en les énumérant les « affaires prioritaires »).

Les «affaires normales » sont généralement celles qui constituent la majorité des affaires traitées par un tribunal. Pour des raisons de simplicité, à ce stade du projet, le pourcentage d’affaires prioritaires a été inclus dans celui des affaires normales. Il va sans dire que chaque Etat membre ou chaque tribunal peut fixer des délais-cadre spécifiques pour ces affaires.

Les tribunaux doivent aussi trancher des « affaires très complexes » qui requièrent un délai de traitement plus long. C’est la raison pour laquelle un pourcentage tampon de 5 à 10% a été introduit pour les affaires très complexes qui ne sont pas comprises dans le délai-cadre de 90 à 95% du volume des affaires du tribunal. Toutefois, les affaires qui font partie de ce pourcentage tampon requièrent une attention particulière afin qu’elle soit traitée dans les meilleurs délais possibles à l’intérieur du délai-cadre fixé.

La décision de fixer le pourcentage tampon à 5 ou à 10% est laissé à chaque Etat membre ou à chaque tribunal en fonction du pourcentage d’affaires très complexes qu’ils ont à traiter.

Comme cela a été mentionné précédemment, les tribunaux sont libres d’utiliser des délais-cadre différents pour les diverses catégories d’affaires. Par exemple, un tribunal pourrait utiliser les délais-cadre de niveau A au civil, les délais-cadre de niveau B au pénal, ainsi que des délais-cadre de niveau A en matière d’affaires familiales mais de niveau C pour les faillites.

Les délais-cadre constituent des outils flexibles qui doivent être adaptés à chaque situation spécifique.

Les délais proposés sont indicatifs et ne possèdent aucune force normative. Ils constituent un outil, qui peut être utile aux Etats afin de leur permettre de se fixer des objectifs pour améliorer la durée de traitement des procédures judiciaires. Une appropriation et une adaptation des délais au contexte judiciaire national sont nécessaires.

DELAIS-CADRE DE NIVEAU A

Délais-cadre de niveau A pour les affaires civiles contentieuses et les affaires administratives

90 ou 95 % de toutes les affaires civiles et administratives devraient être traitées en l’espace de 18 mois à partir de la date de leur inscription au rôle.
Tampon
5 % ou 10% des affaires civiles et administratives pendantes très complexes pourraient être inscrites au rôle depuis plus de 18 mois.

Délais-cadre de niveau A pour les affaires pénales

90 ou 95% de toutes les affaires pénales devraient être traitées en l’espace de 12 mois à partir de la date de leur inscription au rôle.

Tampon
5% ou 10% des affaires pénales pendantes très complexes pourraient être inscrites au rôle depuis plus de 12 mois.

DELAIS-CADRE DE NIVEAU B

Délais-cadre de niveau B pour les affaires civiles contentieuses et les affaires administratives

90 ou 95 % de toutes les affaires civiles et administratives devraient être traitées en l’espace de 24 mois à partir de la date de leur inscription au rôle.

Tampon
5 % ou 10% des affaires civiles et administratives pendantes très complexes pourraient être inscrites au rôle depuis plus de 24 mois.

Délais-cadre de niveau B pour les affaires pénales

90 ou 95% de toutes les affaires pénales devraient être traitées en l’espace de 18 mois à partir de la date de leur inscription au rôle.

Tampon
5% ou 10% des affaires pénales pendantes très complexes pourraient être inscrites au rôle depuis plus de 18 mois.

DELAIS-CADRE DE NIVEAU C

Délais-cadre de niveau C pour les affaires civiles contentieuses et les affaires administratives

90 ou 95 % de toutes les affaires civiles et administratives devraient être traitées en l’espace de 30 mois à partir de la date de leur inscription au rôle.

Tampon
5 % ou 10% des affaires civiles et administratives pendantes très complexes pourraient être inscrites au rôle depuis plus de 30 mois.

Délais-cadre de niveau C pour les affaires pénales

90% ou 95% de toutes les affaires pénales devraient être traitées en l’espace de 24 mois à partir de la date de leur inscription au rôle.

Tampon
5% ou 10% des affaires pénales pendantes très complexes pourraient être inscrites au rôle depuis plus de 24 mois.

DELAIS-CADRE DE NIVEAU D

Délais-cadre de niveau D pour les affaires civiles contentieuses et les affaires administratives

90 ou 95 % de toutes les affaires civiles et administratives devraient être traitées en l’espace de 36 mois à partir de la date de leur inscription au rôle.

Tampon
5% ou 10% des affaires civiles et administratives pendantes très complexes pourraient être inscrites au rôle depuis plus de 36 mois.

Délais-cadre de niveau D pour les affaires pénales

90% ou 95% de toutes les affaires pénales devraient être traitées en l’espace de 30 mois à partir de la date de leur inscription au rôle.

Tampon
5% ou 10% des affaires pénales pendantes très complexes pourraient être inscrites au rôle depuis plus de 30 mois.

DELAIS-CADRE : TABLEAU (RESUME)

3. Méthodologie de mise en œuvre des délais-cadre

Nous décrirons ci-après les étapes concrètes indispensables pour mettre en œuvre les normes relatives aux délais-cadre devant un tribunal.

Nous distinguons trois étapes principales : 1) le diagnostic de la situation actuelle, 2) la fixation de délais-cadre pour le tribunal, 3) le suivi des délais.

Sur la base de ce suivi, le tribunal sera ensuite en mesure de fixer des délais-cadre différents pour son activité future (par exemple dans l’année à venir), en tentant de progresser de manière constante afin d’atteindre les délais-cadre de niveau A, pour l’ensemble de ses affaires.

3.1. Etape 1 : diagnostic de la situation actuelle

Premièrement, le tribunal doit connaître sa propre situation concernant les durées de traitement pour les trois différents types de procédure (civile, administrative et pénale) et si possible pour les différentes catégories d’affaires représentatives de l’activité du tribunal (famille, travail, contrats, délits etc.)

Ce diagnostic pourrait être réalisé sur les 3 (ou encore mieux les 5) dernières années afin d’obtenir une vision claire du volume des affaires traitées par le tribunal.

L’exemple ci-dessous concerne les affaires civiles mais des tables identiques pourraient être renseignées pour les affaires administratives ou pénales, ainsi que pour les sous-catégories d’affaires spécifiques.

Âge des affaires pendantes à une date déterminée

         

Affaires civiles contentieuses pendantes au [DATE]

Affaires pendantes

0-12
mois

13-18
mois

19-24
mois

25-30
mois

31-36
mois

Plus de
36 mois

Total affaires pendantes

500

350

100

90

20

10

1070

Pourcentage

47

33

9

8

2

1

100

               

Catégorie d’affaires ………

Affaires pendantes

0-12
mois

13-18
mois

19-24
mois

25-30
mois

31-36
mois

Plus de
36 mois

Total affaires pendantes

250

80

20

30

10

0

390

Pourcentage

64

21

5

8

3

0

100

    3.2. Etape 2 : fixer et mettre en œuvre les délais-cadre

Lorsque le tribunal connaît l’âge des affaires pendantes pour les trois types d’affaires (civiles, administratives et pénales), et éventuellement pour les catégories spécifiques, il est possible de choisir un nouveau délai-cadre réaliste pour l'année à venir.

Les délais-cadre des tribunaux ne sont pas toujours immédiatement en accord avec les objectifs fixés par la loi ou les autorités judiciaires supérieures (juridiction supérieure, haut conseil de la justice). Dans ce cas, les délais-cadre sont des étapes intermédiaires permettant d’atteindre les délais-cadre plus courts mentionnés ci-dessus ou contenus dans des dispositions légales relatives à la durée des procédures.

Des délais-cadre plus spécifiques pour certaines catégories d’affaires peuvent être fixés, si le tribunal dispose de données sur ces catégories spécifiques.

    3.3. Etape 3 : suivi

Au moins à la fin de chaque année, le tribunal devrait compléter le tableau ci-dessous afin de surveiller si les délais-cadre sont atteints ou non. Il pourrait être très utile de surveiller la situation non seulement à la fin de l'année, mais aussi souvent que possible, de préférence tous les trois mois, ainsi il serait possible de détecter d’éventuels problèmes de façon plus précoce et de prendre des mesures (voir en particulier les lignes directrices SATURN sur la gestion du temps judiciaire) pour atteindre les délais-cadre fixés.

Seule la colonne « Affaires pendantes » de la table «Age des affaires pendantes à une certaine date » est à remplir.

Les pourcentages et les arriérés, qui sont le pourcentage d'affaires pendantes qui n’ont pas été résolus dans le délai, sont automatiquement calculés par la feuille de calcul ci-jointe (cf annexe).

Un nombre négatif indique le pourcentage d’affaires qui sont traités plus rapidement que le délai-cadre fixé pour le tribunal. Cela permet de fixer un délai-cadre plus ambitieux pour les années à venir.

S'il y a un arriéré, des stratégies et des décisions doivent être déterminées afin de prévenir ou au moins diminuer cet arriéré.

L’exemple suivant illustre les concepts de délais-cadre d’arriéré. Les données ont été adaptées aux 4 types de délais identifiés.

 

Affaires civiles contentieuses pendantes au [DATE]

Affaires pendantes

0-12
mois

13-18
mois

19-24
mois

25-30
mois

31-36
mois

Plus de
36 mois

Total affaires pendantes

500

400

20

50

30

0

1000

Pourcentage

50

40

2

5

3

0

100

 

 

 

 

 

 

 

 

Délai-cadre A

   

Arriéré (pourcentage tampon 5%)

 

Suivi

   

5

 

Délai-cadre A

   

Arriéré (pourcentage tampon 10%)

 

Suivi

   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Délai-cadre B

 

   

Arriéré (pourcentage tampon 5%)

 

Suivi

 

   

3

 

Délai-cadre A

     

Arriéré (pourcentage tampon 10%)

 

Suivi

     

-2

 

 

Délai-cadre C

       

Arriéré (pourcentage tampon 5%)

 

Suivi

       

-2

 

Délai-cadre A

       

Arriéré (pourcentage tampon 10%)

 

Suivi

       

-7

 

  

Délai-cadre D

         

Arriéré (pourcentage tampon 5%)

 

Suivi

         

-5

 

Délai-cadre A

         

Arriéré (pourcentage tampon 10%)

 

Suivi

         

-10

 

  


Âge des affaires pendantes à une date déterminée

La table indique que :

Le délai-cadre de niveau A est atteint si le pourcentage tampon (affaires très complexes) est fixé à 10% ; si ce pourcentage tampon est fixé à 5%, l’arriéré s’élève à 5% des affaires. Il convient de prendre note que le pourcentage d’affaires de la zone tampon constitue des affaires en suspens et que, pour remplir les exigences du délai-cadre, il doit faire l’objet d’une attention particulière.

Le délai-cadre B est atteint, et comprend même 2% des affaires traitées plus rapidement que le délai-cadre fixé lorsque le pourcentage tampon est fixé à 10%. Lorsque ce pourcentage tampon est fixé à 5% l’arriéré s’élève à 3% ce qui signifie que 8% des affaires ont été enregistrées depuis plus de 24 mois.

Le délai-cadre de niveau C est atteint avec les 2 pourcentages tampons. Avec un pourcentage tampon fixé à 5%, 2% des affaires sont traitées plus rapidement que le délai-cadre. Avec un pourcentage tampon de 10%, 7% des affaires sont traitées dans un délai plus rapide que le délai-cadre fixé, cependant il convient de ne pas oublier que 3% des affaires ont néanmoins été enregistrées depuis plus de 30 mois.

Le délai-cadre D est atteint pour les 2 pourcentages tampons et il n’existe aucune affaire vieille de plus de 36 mois ; la valeur indiquée avec un pourcentage tampon fixé à 5% est de moins 5% et de moins 10% avec un pourcentage tampon fixé à 10% des affaires.

La même structure de table est susceptible d’être utilisée pour l’ensemble des catégories d’affaires afin de fixer et de suivre les délais.

Sur la base de ce processus de suivi, le tribunal devrait ajuster ses délais-cadre au moins une fois dans l’année, afin de se rapprocher du délai-cadre de niveau A, en mettant en place des stratégies et des actions permettant de traiter les affaires dans le délai raisonnable prévu à l’art. 6 de la Convention sans qu’il y ait un risque d’altération de la qualité des décisions.

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ANNEXE : Modèle de tableau Excel à compléter pour une utilisation concrète des fiches de calcul