Au fil des siècles, les guerres et les bouleversements politiques et économiques ont générés les migrations vers l'Europe et au sein même du continent, créant des sociétés riches de diversité ethnique, linguistique et culturelle. En conséquence, de nombreuses minorités se sont trouvées en butte à la discrimination et même au déni de citoyenneté.

Elles ont souvent été, et sont encore, exclues de l'emploi, du logement, de l'éducation, de l'accès aux soins de santé ou à la justice. Nombre d'entre elles sont sous-représentées au sein des institutions et gouvernements européens et ont du mal, de ce fait, à obtenir des solutions politiques à la violation de leurs droits.

La protection des minorités nationales a toujours été inscrite au programme d'action du Conseil de l'Europe, mais la question a pris une importance encore plus grande avec l'effondrement des régimes communistes européens, l'ultranationalisme et les conflits dans certaines régions d'Europe.

Comment le Conseil de l'Europe protège-t-il les minorités nationales ?

L'action du Conseil de l'Europe dans ce domaine se fonde sur le principe selon lequel la protection des minorités fait partie de la protection universelle des droits de l'homme. Elle comporte l'établissement de normes, la coopération intergouvernementale, les activités de développement et de consolidation de la stabilité démocratique et les mesures de renforcement de la confiance au sein de la société civile. Elle s'étend à de nombreux domaines connexes et suppose la coopération avec de nombreux organes différents tant au sein du Conseil de l'Europe qu’à l'extérieur.

La Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (FCNM) est le texte du Conseil de l'Europe le plus complet en matière de protection des droits des personnes appartenant à une minorité nationale. C'est le premier instrument multilatéral juridiquement contraignant consacré à la protection des minorités nationales au niveau mondial. Le Comité des Ministres l'a adopté le 10 novembre 1994 et son entrée en vigueur date du 1er février 1998. A ce jour, 39 pays sont parties à la Convention.

Les autres documents importants du Conseil de l'Europe en la matière sont les suivants :

  • La Convention européenne des droits de l'homme car, du fait de leur applicabilité universelle, les droits individuels qu'elle défend peuvent aussi être revendiqués par les personnes appartenant à une minorité nationale.
  • La Charte sociale européenne qui garantit la protection des minorités dans les domaines économique et social.
  • La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, qui met l'accent sur la protection et la promotion des langues minoritaires.

Outre ces documents, la Commission européenne du Conseil de l’Europe contre le racisme et l'intolérance (ECRI) contribue notablement à la lutte contre la discrimination à l'égard des personnes appartenant à des minorités.


Qu'est‑ce qu'une minorité nationale ?

Dans la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (FCNM), le concept de « minorité nationale » n'est pas défini, car il n'existe pas de définition générale approuvée par l'ensemble des Etats membres du Conseil de l'Europe. Chaque partie à la Convention-cadre dispose d’une marge d’appréciation pour déterminer quels groupes seront couverts par la convention sur son territoire. Cette décision doit être prise de bonne foi et conformément aux principes généraux du droit international, et notamment au principe de libre identification énoncé à l'article 3 de la Convention-cadre. Chaque personne a le droit de décider si elle souhaite ou non être traitée comme appartenant à une minorité nationale. Toutefois, sa décision doit se fonder sur des critères objectifs liés à son identité, tels que sa langue, sa religion, ses traditions et son patrimoine culturel.


Dans quelle mesure la définition d'une minorité nationale varie-t-elle d'un pays à l'autre ?

S'agissant de définir une minorité nationale, les Etats parties à la convention ont des approches diverses : certains en ont une conception restrictive, se traduisant notamment par une liste définie de groupes traditionnels pouvant bénéficier de la protection de la Convention-cadre, tandis que d'autres en ont une conception plus large, incluant même les non-ressortissants. Le Comité consultatif, groupe d’experts indépendants veillant au suivi de l’application de la convention, évaluera si les Etats parties n’excluent pas arbitrairement certains groupes souhaitant être couverts par la convention.

Pour plus d'information à ce sujet, veuillez consulter le commentaire thématique no. 4 sur le champ d'application de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, adopté le 27 mai 2016.


Dans les Etats européens, quelle est la proportion de personnes appartenant à une minorité nationale ?

Il est très difficile d'obtenir des statistiques précises sur l'effectif des populations minoritaires dans les Etats européens. Cette situation est due, d’une part, au fait que de nombreux Etats ne ventilent pas les données en fonction des origines ethniques pour toute une série de raisons politiques et historiques et, d’autre part, au fait que les Etats ne disposent pas de chiffres de recensement fiables ou actualisés. Dans pratiquement tous les Etats européens, une partie de la population appartient à une minorité nationale.


Que fait le Conseil de l'Europe pour améliorer la situation des Roms ?

Les Roms sont présents dans la presque totalité des Etats membres du Conseil de l'Europe. Ils seraient au nombre d'environ dix millions. Très dispersées, les communautés roms constituent encore les groupes les plus marginalisés d'Europe.

Le Conseil de l'Europe mène de nombreuses activités sur les problèmes concrets auxquels se heurtent les Roms. Le coordinateur de ses activités relatives aux Roms/Tsiganes et le groupe de spécialistes sur les Roms, Tsiganes et Gens du voyage fournissent de précieux conseils, notamment pour élaborer des stratégies nationales en faveur des Roms dans les Etats membres. L'Organisation a également soutenu la création du Forum européen des Roms et des Gens du voyage en 2005. Ce forum est géré par les Roms et les Gens du voyage eux-mêmes et vise à leur donner la possibilité de s'exprimer d'une même voix dans les politiques européennes. L’année 2011 a été marquée par une intensification des travaux du Conseil de l’Europe concernant les questions roms avec la création d’une équipe transversale spécialisée, dirigée par le Représentant spécial du Secrétaire Général pour les questions relatives aux Roms.


Quels pays ont ratifié la Convention-cadre ?

La Convention-cadre a été ratifiée par 39 Etats : Albanie, Allemagne, Arménie, Autriche, Azerbaïdjan, Bosnie‑Herzégovine, Bulgarie, Chypre, Croatie, Danemark, Espagne, Estonie, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », Finlande, Géorgie, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Malte, République de Moldova, Monténégro, Norvège, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Roumanie, Royaume‑Uni, Fédération de Russie, Saint-Marin, Serbie, République slovaque, Slovénie, Suède, Suisse et Ukraine. La Belgique, la Grèce, l'Islande et le Luxembourg l'ont signée mais ne l'ont pas ratifiée. Andorre, la France, Monaco et la Turquie ne l'ont ni signée, ni ratifiée. Un accord de suivi spécial existe concernant le Kosovo*.


Pourquoi s’intitule-t-elle Convention « cadre » ?

La convention étant un instrument juridiquement contraignant en droit international, le terme « cadre » souligne la possibilité pour les Etats membres d'adapter les dispositions de la convention à la situation spécifique de leur pays par le biais de la législation nationale et de politiques gouvernementales appropriées.


Quels engagements prennent les Etats lorsqu'ils ratifient la FCNM ?

La Convention-cadre fixe les principes à respecter ainsi que les objectifs à atteindre par les Etats afin d'assurer la protection des minorités nationales. Les parties à la Convention-cadre s'attachent à promouvoir l’égalité pleine et effective des personnes appartenant à une minorité dans tous les domaines de la vie économique, sociale, politique, publique et culturelle ainsi que les conditions propres à leur permettre d'exprimer, de conserver et de développer leur culture, leur religion, leur langue et leurs traditions. Elles doivent leur garantir la liberté de réunion, d'association, d'expression, de pensée, de conscience et de religion ainsi que l'accès aux médias et la possibilité de les utiliser. La convention fournit également des lignes directrices concernant leurs droits et libertés linguistiques en matière d'éducation.


Quelles libertés linguistiques la Convention-cadre inclut-elle ?

Les dispositions de la Convention-cadre couvrent l'usage de la langue minoritaire en privé comme en public ainsi que, sous certaines conditions, dans les relations avec les autorités administratives. Elles incluent aussi le droit d'utiliser son propre nom ainsi que celui de présenter des informations à caractère privé et des indications topographiques dans la langue minoritaire.


Qui est responsable du suivi de la Convention-cadre ?

Le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe et le Comité consultatif assurent, l'un et l'autre, le suivi de la Convention-cadre.


Qu'est-ce que le Comité consultatif (ACFC) ?

Le Comité consultatif, créé en 1998, joue un rôle clé dans le suivi de l'application de la Convention‑cadre par les Etats. Il a pour mission de veiller à ce que tous les Etats concernés appliquent les normes de la convention dans les divers domaines d'intérêt pour les personnes appartenant à une minorité nationale. Il se compose de 18 experts indépendants désignés par le Comité des Ministres.


Comment vérifie-t-on que les Etats se conforment aux dispositions de la Convention-cadre ?

C'est le Comité des Ministres, assisté du Comité consultatif, qui évalue l'application de la Convention-cadre par les Parties. Les Etats sont tenus de soumettre un rapport comportant des informations complètes sur les mesures législatives et autres adoptées pour respecter les principes de la Convention‑cadre dans un délai d’un an après son entrée en vigueur. D'autres rapports doivent être soumis périodiquement et chaque fois que le Comité des Ministres le demande. Si les Etats manquent à leur obligation de soumettre leurs rapports, le Comité des Ministres peut autoriser le Comité consultatif à engager, néanmoins, le processus de suivi.

Le Comité consultatif examine les rapports étatiques et effectue généralement des visites sur le terrain pour nouer un dialogue constructif avec les autorités et la société civile. A la suite d’un examen approfondi de la situation du pays, le Comité consultatif adopte un avis, qui est transmis aux autorités concernées. Les Etats parties bénéficient d’un délai de quatre mois pour présenter leurs éventuelles observations concernant cet avis avant que l’avis et les commentaires ne soient rendus publics. Après avoir pris connaissance de l'avis du Comité consultatif, le Comité des Ministres adopte une résolution comprenant des conclusions et des recommandations destinées à l'Etat en question. La mise en œuvre des recommandations est encouragée par le biais d'activités de suivi menées dans les Etats.


Quel est le bilan de la FCNM et de son mécanisme de suivi ?

Le mécanisme de suivi de la FCNM contribue à améliorer le dialogue entre les organismes gouvernementaux et les minorités nationales. Il favorise en outre l’adoption de nouvelles lois consacrées à la protection des minorités nationales et encourage les Etats à améliorer leur législation et leur pratique en matière de lutte contre la discrimination.

Le Comité consultatif est à présent un organe reconnu et hautement respecté dans le milieu international de la protection des minorités. Ses avis sont devenus une référence essentielle dans les travaux d'autres organes internationaux comme le Haut-commissaire de l'OSCE sur les minorités nationales et l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne (FRA).


Mise à jour : octobre 2016

*Toute référence au Kosovo dans le présent document, qu'il s'agisse de son territoire, de ses institutions ou de sa population, doit être entendue dans le plein respect de la Résolution 1244 du Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations Unies, sans préjuger du statut du Kosovo.

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