Dans son avis intérimaire urgent sur la réforme constitutionnelle au Bélarus, la Commission de Venise a déclaré que les projets d’amendements qui seront soumis à référendum le 27 février 2022 « ne corrigent pas le fort déséquilibre des pouvoirs qui existe déjà dans la Constitution actuelle et l’aggraveront même ». Elle a également critiqué l’absence de participation du Parlement dans l’élaboration des amendements, le manque de transparence du processus de rédaction et l’absence manifeste d’une coopération constructive entre le gouvernement, d’une part, et l’opposition en exil, les autres parties prenantes et la société civile, d’autre part.
Cet avis intérimaire a été préparé à la suite d’une procédure d’urgence, dans un délai court et en l’absence de réunions avec les autorités, refusées malgré les tentatives de la Commission de Venise, ou avec l’opposition, les institutions publiques et la société civile au Bélarus. L’avis intérimaire n’analyse pas en détail toutes les modifications proposées, mais se concentre plutôt sur le processus d’amendement et la répartition des pouvoirs en vertu des projets d’amendements.
En ce qui concerne la procédure d’amendement menée par les autorités, la Commission de Venise a relevé un certain nombre de points problématiques. Il est tout d’abord regrettable que, bien qu’une interprétation de la Constitution actuelle puisse le permettre, les projets d’amendements aient été soumis directement à référendum, sans aucune participation du Parlement, ce qui, selon la Commission, présente un risque important que le référendum constitutionnel se transforme en plébiscite sur la direction du pays et soit utilisé comme un moyen de légitimer des tendances autoritaires. Bien que l’on puisse s’interroger sur la composition démocratique du Parlement bélarusse, la Commission estime qu’il aurait dû être impliqué dans le processus d’amendement.
En outre, le processus de rédaction ne semble pas avoir satisfait au critère de transparence qu’exige la légitimité de l’amendement constitutionnel. De plus, après la publication des projets d’amendements et leur ouverture à la consultation publique, rien n’indique que l’opposition ait pu exprimer son point de vue, ni que les autres parties prenantes et la société civile aient pu le faire de manière significative. La Commission de Venise souligne également qu’il est difficile d’imaginer comment dans le contexte d’insécurité et de répression qui a suivi l’élection présidentielle contestée en août 2020, en l’absence de médias pluralistes, le processus d’amendement pourrait dûment garantir des normes européennes.
En ce qui concerne l’équilibre des pouvoirs, bien qu’ils introduisent certaines restrictions aux pouvoirs du Président, les projets d’amendements permettent au Président actuel de rester au centre du pouvoir d’État et sa position personnelle semble être encore renforcée, étant donné que les amendements prévoient des règles et des garanties sur mesure visant à préserver l’état actuel des choses. En outre, les nouvelles exigences imposées aux candidats à la présidence excluraient de fait les opposants à l’étranger du processus électoral. La limitation des mandats du Président à deux périodes ne s’appliquerait qu’après les prochaines élections. L’immunité générale dont bénéficie le Président continuerait de s’appliquer après l’expiration de son mandat.
Les projets d’amendements inscriraient dans la Constitution et définiraient l’Assemblée populaire bélarusse (l’APB) comme l’organe représentatif le plus élevé. Le grand nombre de membres de l’APB, dont le mode d’élection n’a pas été précisé, soulève des questions quant à la capacité de cet organe à remplir les fonctions exécutives étendues qui lui sont attribuées. La compétence et les pouvoirs du Présidium de l’APB n’ont pas été précisés non plus, ni limités ; sa composition est indéterminée, et certaines fonctions de l’Assemblée ne sont pas claires, notamment le droit de l’APB d’examiner « la question de la légitimité des élections ».
En même temps, le pouvoir de l’APB de donner des instructions contraignantes aux organes et fonctionnaires de l’État et son pouvoir d’annuler tous les actes juridiques et autres décisions, à l’exception des actes des organes judiciaires, empiètent sur les compétences des autres organes de l’État. Il apparaît que le Présidium de l’APB constituerait une sorte de « gouvernement parallèle », qui fonctionnerait parallèlement au cabinet et au Parlement élu et, si nécessaire aux yeux du Président, se substituerait à eux. En somme, il est difficile de voir la logique d’une telle institution, si ce n’est un outil de conservation du pouvoir et, surtout, de contrôle pour l’actuel Président de la République, ce qui la rend incompatible avec les valeurs démocratiques consacrées par le Conseil de l’Europe.
Si les changements institutionnels proposés appellent ainsi globalement une appréciation négative, cela ne signifie pas que la réforme constitutionnelle au Bélarus n’est ni nécessaire, ni souhaitable. Au contraire, la Commission de Venise invite les autorités à entreprendre une réforme constitutionnelle qui corrigerait le déséquilibre des pouvoirs et mettrait en place les freins et contrepoids appropriés, notamment en ce qui concerne la procédure d’amendement de la Constitution, conformément aux normes internationales.
Cet avis intérimaire ne contient pas une analyse complète de tous les projets d’amendements constitutionnels, notamment des questions liées aux garanties des droits de l’homme dans la Constitution bélarusse, bien qu’elles soulèvent de sérieuses préoccupations à la lumière des normes européennes. La Commission de Venise procédera à un examen approfondi des amendements constitutionnels après leur approbation par référendum, le cas échéant.
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