Médias - liberté d'expression et d'information

 

MCM(2000)003

 
 

6e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse

Cracovie (Pologne), 15-16 juin 2000

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Une politique de la communication pour demain

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Document historique sur les activités et réalisations du CDMM

préparé par Monsieur Bernd Möwes,
ancien Président du CDMM

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Cinquante ans d'activités dans le domaine des médias au Conseil de l'Europe – un bilan

Sommaire

Remarques préliminaires

A. Les débuts - les médias font partie intégrante des domaines d'activité traditionnels (jusqu’en 1976)

B. Les médias deviennent un domaine d'activité indépendant – le Comité ad hoc d’experts sur les moyens de communication de masse (CAHMM), 1976-1981

C. Émancipation – la création du Comité directeur sur les moyens de communication de masse (CDMM), 1981

D. Les années 80 – la contribution du Conseil de l'Europe à la création d'un espace audiovisuel européen

E. Les nouveaux défis depuis 1989

F. Evaluation et perspectives pour l'avenir

Annexe

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Sommaire 

1. Plus de 40 déclarations, recommandations et résolutions (voir Annexe), ainsi que plusieurs conventions : tels sont les résultats concrets des activités du Conseil de l'Europe dans le domaine du droit et de la politique des médias depuis sa fondation, en 1949. Ce rapport dresse un panorama de ces activités et porte principalement sur la coopération intergouvernementale des Etats membres au sein du Conseil de l'Europe. A l’aide d’un certain nombre d’exemples, il vise à illustrer comment le Conseil de l'Europe a réagi à l’évolution du paysage des médias au cours des cinquante dernières années, et comment il a donné un élan vital au développement de politiques nationales et européennes en faveur des médias, conformément à son objectif visant à protéger et à encourager la liberté de l’information.

2. Comme dans la plupart des Etats membres, les moyens de communication de masse n’étaient pas considérés comme un domaine d’activité à part entière durant les premières années d’existence du Conseil de l'Europe. Ils étaient plutôt envisagés comme un appendice à d’autres domaines politiques bien établis, comme la culture, le droit, les droits de l’homme ou la technologie et étaient donc traités dans le cadre des comités compétents. Toutefois, le Conseil de l'Europe a reconnu relativement tôt qu’il fallait une approche globale des problèmes communs à tous les médias, indépendamment des lignes de démarcation des domaines d’activité traditionnels. Dès 1976, le Comité des Ministres a décidé de faire des moyens de communication de masse un domaine d’activité à part entière et a constitué un comité d’experts. En 1981, le statut du comité a été modifié et celui-ci est devenu le Comité directeur sur les moyens de communication de masse (CDMM). Celui-ci est composé de représentants des Etats membres et d’observateurs sans droit de vote issus d’autres pays ou d’organisations internationales intéressés, de l’Assemblée parlementaire et des principales organisations européennes de radiodiffusion publique et privée. Des groupes de travail comprenant des représentants d’autres organisations professionnelles sont créés sur une base temporaire pour mener un travail précis sur des problèmes spécifiques.

Parallèlement, la responsabilité administrative du CDMM a été transférée de la Direction des Affaires Juridiques à la Direction des Droits de l’Homme. Ainsi, on faisait clairement savoir à l’extérieur que la politique des médias ne consistait pas seulement à traiter des questions juridiques mais aussi à examiner attentivement le rôle des médias dans la promotion de la démocratie et des droits de l’homme.

Cette décision a coïncidé avec le débat Est/Ouest et Nord/Sud sur le nouvel ordre mondial de l’information et de la communication, particulièrement animé à l’UNESCO. Pour les pays d’Europe occidentale, ce débat mettait en lumière la nécessité de trouver une tribune où l’on pourrait définir une approche commune en faveur de la défense de la liberté d’expression et d’information.

3. Pendant ses premières années d’activité dans le domaine du droit des médias, le Conseil de l'Europe s’est intéressé avant tout au droit d’auteur et aux droits voisins. Il a élaboré trois conventions, partiellement amendées à plusieurs reprises, afin d’encourager les échanges entre les organismes de radiodiffusion et d’aider à lutter contre la piraterie. Les progrès technologiques rapides ont en effet pour conséquence que les conditions-cadre de la protection des droits d’auteur sont en perpétuelle évolution. Afin de garantir les droits d’auteur même à l’ère de la radiodiffusion par satellite et de la numérisation croissante, les travaux se sont poursuivis jusqu’à aujourd’hui, se traduisant par un certain nombre de recommandations et par une Convention concernant des questions de droit d’auteur et de droits voisins dans le cadre de la radiodiffusion transfrontière par satellite (1994).

4. Dans les années 70, les menaces résultant de grandes fusions et de faillites spectaculaires survenues dans le secteur de la presse ont fait l’objet de toute l’attention. Le Comité des Ministres a réagi à cette évolution en adoptant une résolution visant à aider les journaux en difficulté, et l’Assemblée parlementaire a adopté une recommandation sur la liberté intérieure de la presse. Le droit de réponse et le privilège des journalistes, en tant que témoins, de refuser de répondre à des questions constituaient d’autres points importants de la discussion. Une recommandation sur ce sujet vient d’être adoptée seulement récemment. En outre, le Conseil de l'Europe a organisé un débat approfondi sur le droit du public d’avoir accès aux informations détenues par les pouvoirs publics - une question qui commence à peine à devenir une réalité en Europe.

5. Dans les années 80, la croissance des capacités de radiodiffusion, avec l’utilisation accrue des réseaux par satellite et par câble et l’extension consécutive des zones de radiodiffusion, a mis sur le devant de la scène les problèmes de la télévision transfrontière. Ces problèmes ne pouvaient plus être résolus par les régimes juridiques nationaux. Le Conseil de l'Europe a tout d’abord essayé de parvenir à une harmonisation volontaire très rapide des divers régimes juridiques européens à l’aide d’une série de recommandations sur la publicité à la télévision, l’utilisation des capacités des satellites et les questions de droit d’auteur, mais cette approche s’est très vite révélée inefficace. A l’initiative de la première Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse, qui s’est tenue à Vienne en 1986, le Conseil de l'Europe a élaboré la Convention européenne sur la Télévision Transfrontière (1989), un instrument contraignant au regard du droit international. Encourageant la liberté de l’information, elle vise à minimiser les obstacles à la diffusion des programmes de télévision dans les Etats parties. Elle fixe des règles minimales pour la protection des mineurs, la publicité, le parrainage et le droit de réponse, cherche à promouvoir la production et la diffusion de programmes d'origine européenne et définit les principes essentiels relatifs à la programmation. En outre, elle fixe des normes établissant la responsabilité juridique des Etats parties pour les programmes de télévision. L’élaboration de cette Convention, qui, dans une certaine mesure, innovait dans le domaine du droit, a été au départ très difficile et n’a pu être achevée qu’à l’issue de deux conférences ministérielles (Vienne, avril 1988, et Stockholm, novembre 1988). Ces difficultés étaient essentiellement dues au fait que la Commission européenne présentait simultanément une proposition de Directive en vue de coordonner certaines lois relatives à la radiodiffusion concernant les activités de la télévision dans les Etats membres, les deux instruments juridiques présentant toutefois des différences évidentes quant à leur philosophie de départ. Dans un cas, l’accent était mis sur la fonction sociale, culturelle et politique de la radiodiffusion; dans l’autre, il portait plutôt sur les impératifs économiques du marché. En outre, la Commission européenne voulait que la Directive communautaire soit adoptée avant la Convention du Conseil de l'Europe. Ce conflit politique a été résolu par les chefs d’Etat et de gouvernement des pays de la Communauté européenne, réunis à Rhodes en décembre 1988, qui ont demandé à la Commission européenne d’adapter son projet de Directive au projet de Convention du Conseil de l'Europe. Ainsi, l’objectif visant à créer un cadre juridique essentiellement homogène sur les conditions applicables à la télévision transfrontière en Europe a pu être atteint grâce à cette coopération, qui s’est finalement révélée fructueuse malgré des tensions importantes durant tout le processus d’élaboration. Cette réussite est principalement due à la coopération fondée sur la confiance entre les Etats membres du Conseil de l'Europe.

6. Parallèlement à ce travail réglementaire, le Conseil de l’Europe a déployé d’importants efforts pour promouvoir la production audiovisuelle en Europe. La création du fonds de soutien Eurimages est l’une des réalisations à mettre au crédit de ces activités. Etabli en 1988, Eurimages compte aujourd’hui 25 pays membres. Il a soutenu à ce jour la coproduction de plus de 700 œuvres pour un montant total de 1,2 milliards de francs.

7. Le travail du Conseil de l’Europe en matière de politique des médias a été modelé et transformé par deux processus essentiels au cours de ces dernières décennies : le changement politique radical en Europe centrale et orientale, et l’avènement de la Société de l’Information. Autrefois, le Conseil de l’Europe constituait un lien important entre l’«Europe des Douze» et les pays d’Europe occidentale et centrale n’appartenant pas à la communauté européenne. L’adhésion de la Suède, de la Finlande et de l’Autriche à l’Union européenne a rendu cet aspect moins important. En revanche, à la suite des changements politiques intervenus en Europe centrale et orientale, l’attention s’est portée sur les problèmes des nouvelles démocraties; après avoir connu, des décennies durant, des médias placés sous le contrôle de l’Etat, celles-ci ont dû instaurer tout d’abord un système médiatique libre, et créer des médias indépendants et pluralistes. Les Conférences ministérielles de Nicosie en 1991 et de Prague en 1994 se sont engagées, dans leurs déclarations, à apporter un soutien politique à ce processus. Le Conseil de l’Europe, conjointement avec de nombreuses organisations professionnelles, a fourni une aide pratique comprenant des expertises législatives, des ateliers, des cours de formation, des bourses et des visites d’étude - plus de 400 activités en tout - dans le cadre du programme Démosthène, puis dans le cadre des Activités pour le développement et la consolidation de la stabilité démocratique. Le CDMM a également orienté son travail et adapté sa structure en fonction de ces besoins, en organisant des séminaires analogues.

8. Dans ses réflexions sur les problèmes soulevés par l’utilisation de plus en plus fréquente des nouvelles technologies de l’information, le Conseil de l’Europe a porté grande attention à ce qu’il soit tenu compte de la protection des droits garantis par la Convention européenne des Droits de l’Homme (CEDH), ainsi que de la promotion des valeurs démocratiques, sociales et culturelles. Dès 1991, lors de la conférence de Nicosie, les ministres européens responsables des médias ont recommandé qu’une grande partie de la population ait accès aux nouveaux systèmes et services de communication, et déclaré leur intention d’en promouvoir l’utilisation ciblée. La 5e Conférence ministérielle, tenue en 1997 à Thessalonique, a été consacrée exclusivement aux défis liés, pour le droit et la société, aux nouvelles technologies de la communication et au phénomène de convergence. Dans le but de permettre à tous d’accéder aux technologies et services avancés, ainsi que de prévenir toute ségrégation sociale, les ministres ont proposé de reconnaître le principe du service universel communautaire. La mise en œuvre de ce principe et l’élaboration de solutions destinées à écarter les menaces potentielles que les nouvelles technologies de l’information font peser, par exemple, sur la protection des mineurs et la diversité des opinions, ont également été des préoccupations centrales du CDMM.

9. Le Conseil de l’Europe a souvent, par le passé, joué un rôle pionnier dans les efforts déployés pour définir une politique et un droit européens en matière de médias. Il a veillé à ce que les valeurs symbolisées par l’Organisation et contenues notamment dans la CEDH soient dûment prises en compte dans le débat européen. En dépit de la convergence soutenue et du nombre croissant des acteurs impliqués - et en raison de cela précisément -, il demeure nécessaire de se fonder, dans la poursuite du débat, sur la longue et irremplaçable expérience du Conseil de l’Europe.

Remarques préliminaires* 

A l'occasion du cinquantenaire de la création du Conseil de l'Europe, le 5 mai 1999, du cinquantenaire de la première signature de la Convention européenne des Droits de l'Homme (le 4 novembre 2000) et de la 50e réunion du Comité directeur sur les moyens de communication de masse (CDMM), ce dernier a décidé de faire le bilan des activités menées par le Conseil de l'Europe dans le domaine des médias. Le présent rapport porte principalement sur la coopération intergouvernementale au sein du CDMM et de ses prédécesseurs. Il ne pourra qu'effleurer la contribution importante de la Cour et de la Commission européennes des Droits de l'Homme, ainsi que de l'Assemblée parlementaire, au développement de la liberté des médias. Une étude plus approfondie dépasserait le cadre du présent rapport. De même, il est impossible de présenter en détail les quarante et quelques déclarations, recommandations et résolutions sur les médias qui ont été adoptées par le Comité des Ministres depuis 1958 sur proposition du CDMM et de ses prédécesseurs, ou en étroite coopération avec lui. Nous avons pris le parti d'illustrer, à l'aide d'un certain nombre d'exemples, la manière dont le Conseil de l'Europe et ses structures ont, au moyen de divers instruments, réagi à l’évolution du paysage des médias au cours des cinquante dernières années, dans le cadre des buts énoncés dans les Statuts du Conseil de l'Europe et de l'objectif fixé à l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme relatif à la protection et au développement de la liberté d'information.

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A. Les débuts - les médias font partie intégrante des domaines d'activité traditionnels (jusqu’en 1976) 

1. La création, en 1981, du Comité directeur sur les moyens de communication de masse ne marque en aucun cas le point de départ des activités du Conseil de l'Europe dans le domaine des médias, qui remonte aux années 50. Comme dans la plupart des Etats membres, les moyens de communication de masse n'étaient alors pas considérés comme un domaine d'activité à part entière, mais comme un appendice à d’autres domaines d'activité comme la culture, le droit, les droits de l'homme ou la technologie. A ce titre, ils étaient donc traités dans le cadre des comités ou sous-comités compétents du Conseil de l'Europe.

Les travaux dans ce domaine avaient pour principe et objectif «de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun et de favoriser leur progrès économique et social» par la coopération intergouvernementale, comme le dispose l'article 1.a du Statut du Conseil de l'Europe. A cet égard, une importance particulière était (et est toujours) accordée aux idées formulées dans la Convention européenne des Droits de l'Homme, notamment à l'article 10, qui vise à protéger la liberté d'expression et d'information. Le mandat de la Cour et de la Commission européennes des Droits de l'Homme, qui étaient à l'époque les organes de la Convention européenne des Droits de l'Homme, limitait leur rôle à l'interprétation et à l'application de cet instrument et de ses protocoles. En revanche, les comités du Conseil de l'Europe n'étaient pas entravés par de telles restrictions, si bien qu’ils ont pu aborder très tôt tous les aspects de la liberté d'expression et d'information ainsi que le rôle des moyens de communication de masse dans la société. Cependant, jusque vers le milieu des années 70, cette question n'a donné lieu à aucune approche transversale dépassant les domaines d'activité traditionnels, qui se reflétaient dans la structure même du Conseil de l'Europe.

2. Très tôt, les experts juridiques du Conseil de l'Europe portèrent leur attention sur le droit d'auteur et les droits voisins, particulièrement importants dans le domaine des médias. Un comité d'experts juridiques sur la radio et la télévision, resté distinct du Comité européen de coopération juridique (CDCJ), élabora divers accords juridiquement contraignants destinés à protéger le droit d'auteur dans un domaine qui, par nature, déborde les frontières nationales, et dans lequel les régimes juridiques nationaux ne pouvaient pas garantir une protection suffisante.

Le premier de ces accords, l'Arrangement européen sur l'échange des programmes aux moyens de films de télévision (1958) a notamment permis de faciliter l'échange de programmes au sein de l'Union européenne de Radiodiffusion (UER). L'Arrangement européen pour la protection des émissions de télévision (1960), son protocole de 1965 et ses protocoles additionnels de 1974, 1983 et 1989 a quant à lui permis aux sociétés de télévision d’autoriser ou d'interdire la retransmission ou la diffusion de leurs programmes par câble, ou toute autre utilisation de leurs programmes sur le territoire national des Etats parties. Enfin, en 1965, le Conseil de l'Europe a réagi à l'apparition de stations dites pirates en adoptant l'Accord européen pour la répression des émissions de radiodiffusion effectuées par des stations hors des territoires nationaux. Ces stations pirates avaient commencé à ébranler le monopole des sociétés de radiodiffusion publiques en animant des radios financées par la publicité sur des bateaux ou des plates-formes pétrolières situés, notamment, hors du territoire national des pays riverains de la mer du Nord. La protection du droit d'auteur est toujours un aspect important des activités menées par le Conseil de l'Europe dans le domaine des médias.

3. Le Comité d'experts en matière de droits de l'homme a, dans les années 70, donné lui aussi une impulsion décisive à la poursuite des activités du Conseil de l'Europe dans le domaine des médias. En 1974, le Comité des Ministres a adopté une Résolution (n° R (74) 26) du Comité d'experts invitant les Etats membres à instituer, s'ils ne l'ont pas encore fait, le droit des individus de répondre à la presse, à la radio ou à la télévision, et qui prévoit des règles minimales à cette fin. Aujourd'hui, ces normes font partie intégrante de la législation d'un grand nombre d'Etats membres du Conseil de l'Europe.

Cette Résolution cherchait aussi à protéger le droit des individus au respect de leur vie privée face aux médias, ce qui a amené le Comité d'experts à réfléchir aussi à la création de conseils de presse. Aucune recommandation n'a toutefois été adoptée sur ce point. Le point de vue qui a prévalu à l'époque, selon lequel les mécanismes d'autorégulation sont souvent mieux à même que les pouvoirs publics, dans ce domaine sensible, de préserver le difficile équilibre entre le droit des individus au respect de leur vie privée et la liberté de la presse a de nouveau été invoqué récemment au Conseil de l'Europe et dans d'autres enceintes à l'occasion du débat actuel sur la régulation de moyens de communication modernes comme Internet.

La question de la protection des journalistes est un autre problème épineux qui a suscité des débats. Dès 1974, le Comité d'experts avait rédigé un texte, mais le Comité des Ministres n'est pas parvenu à un accord. Il faudra attendre l’an 2000 pour que soit adoptée la Recommandation n° R (2000) 7 sur le droit des journalistes de ne pas révéler leurs sources d'information, après qu’une Recommandation analogue sur la protection des journalistes en situation de conflit et de tension eut été adoptée en 1996.

Les débats sur ces questions furent également alimentés par les grandes fusions et les faillites spectaculaires survenues dans le secteur de la presse à la fin des années 60 et au début des années 70. Un grand nombre de quotidiens avaient cessé de paraître ou avaient été rachetés par des concurrents. Face à la disparition d’un nombre important de titres, et dans la crainte que cette tendance ne menace gravement la liberté d'expression et d'information, de nombreuses voix s’élevèrent, tant dans la population – parfois avec violence, comme lors des manifestations estudiantines de 1968 qui visaient aussi les monopoles de la presse – qu’à l’intérieur des hémicycles parlementaires des Etats membres. C'est ainsi, par exemple, que des règles furent introduites pour garantir aux journalistes une plus grande indépendance par rapport à leurs éditeurs, et, ce faisant, une «liberté intérieure de la presse», tandis qu'un soutien financier concret devait garantir la survie des journaux menacés de fermeture ou de rachat.

L'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe prit très tôt conscience de la menace que cette évolution faisait peser sur le pluralisme de la presse, d'autant qu'elle s'accompagnait d'une révolution technique dans le domaine de l'impression des journaux, révolution qui entraînait d'énormes coûts de restructuration impossibles à supporter pour beaucoup de quotidiens. C'est pourquoi, l'Assemblée parlementaire a adopté une Recommandation relative aux concentrations de presse (n° 747 (1975)) dans laquelle elle recommandait notamment:

- d'élaborer un statut type pour garantir la liberté intérieure de la presse ;
- de définir des critères d'une politique responsable de l'information ;
- de créer un centre d'information, dans le cadre du Conseil de l'Europe, sur les fusions et les faillites dans le secteur de la presse.

Une Résolution adoptée par le Comité des Ministres (Résolution (74) 43) contenait déjà certains éléments essentiels de cette Recommandation, puisqu'elle proposait aux Etats membres d’apporter, le cas échéant, une aide financière pour contrecarrer la menace de disparition ou de rachat de journaux.

Enfin, la situation juridique dans les pays du Nord de l'Europe, ainsi que la loi sur la liberté de l'information aux Etats-Unis ont incité le Comité d'experts à examiner la question de l'accès des individus aux informations détenues par les autorités publiques. Toutefois, ce n'est que plusieurs années plus tard que le Comité des Ministres, s'appuyant sur les travaux du Comité d'experts, recommandera aux Etats membres d'accorder à toute personne le droit d'accéder aux informations détenues par les autorités publiques (Recommandation n° R (81) 19).

4. Les activités du Conseil de l’Europe dans le domaine des médias se sont ouvertes à la dimension culturelle grâce notamment à l’initiative du Conseil de la coopération culturelle (CDCC). Sur sa proposition, le Comité des Ministres a adopté les textes suivants:

- la Résolution (66) 37 sur les écoles de cinéma en Europe occidentale ;
- la Résolution (67) 13 sur la presse et la protection des jeunes ;
- la Résolution (69) 6 sur le cinéma et la protection des jeunes ;
- la Résolution (70) 19 concernant les emplois éducatifs et culturels de la radio et de la télévision en Europe.

La question des «médias et la protection des mineurs» devait rester à l'ordre du jour des comités compétents pendant les années suivantes. Du reste, l'invitation faite aux Etats membres, dans la Résolution (70) 19, à équiper les écoles en récepteurs et moyens d'enregistrement de programmes éducatifs et culturels rejoint les recommandations et déclarations adoptées dans les années 90 sur l'accès à Internet.

B. Les médias deviennent un domaine d'activité indépendant – le Comité ad hoc d’experts sur les moyens de communication de masse (CAHMM), 1976-1981 

1. En 1976, le Comité des Ministres décida de faire des moyens de communication de masse (presse, radio et télévision) un domaine d'activité à part entière du Conseil de l'Europe. Le Comité d'experts sur les moyens de communication de masse fut donc constitué avec le statut de comité directement responsable devant le Comité des Ministres. En 1977, il fut rebaptisé Comité ad hoc d’experts sur les moyens de communication de masse (CAHMM).

Cette décision fut notamment motivée par les raisons suivantes:

- Il devenait manifeste que l'évolution technique, qui allait vraisemblablement augmenter les possibilités de transmission par câble et par satellite, entraînerait une plus grande interdépendance entre les médias. De plus en plus de voix s'élevaient pour remettre en cause le monopole des stations de radiodiffusion publiques, toujours en vigueur dans la plupart des Etats membres ; il importait donc d’élaborer une nouvelle politique de radiodiffusion.

- L'étude, par différents comités du Conseil de l'Europe agissant isolément, des questions juridiques, culturelles ou politiques associées aux divers médias fut jugée inefficace. Il manquait une unité organisationnelle abordant de façon globale les problèmes rencontrés par l'ensemble des médias.

Cette lacune fut jugée particulièrement grave au vu des débats sur les médias menés dans d'autres organisations internationales, notamment à l'UNESCO. Il n'existait aucune tribune où les pays européens du Conseil de l'Europe pouvaient échanger des informations ou définir des positions communes dans le débat qui agitait l'UNESCO sur le nouvel ordre mondial de l’information et de la communication. Ce débat avait été lancé par les pays en développement, convaincus que les monopoles occidentaux sur l’information étaient contraires à leurs intérêts, si bien qu'il fallait «équilibrer» l'échange d'informations à l’échelon international. A cette fin, il fallait aider les pays en développement à mettre en place une infrastructure d'information et de communication.

Ce débat ne s’est pas limité à l’UNESCO. Il s’est développé également dans le cadre des Nations Unies et d’organisations régionales comme la Conférence sur la Sécurité et la Coopération en Europe (CSCE), en opposant les notions de liberté et de contrôle: les démocraties occidentales estimaient que la meilleure garantie de la liberté d’expression était l’absence d’influence de l’Etat sur le contenu et la libre circulation de l’information par-delà les frontières, tandis que pour l’Union Soviétique et ses satellites, la légitimité de l’information dépendait du but dans lequel elle était utilisée. La circulation de l'information par-delà les frontières était permise dès lors qu’elle servait la paix et ne mettait pas en cause la souveraineté de l’Etat de réception, qui devait en conséquence donner son «accord préalable».

2. Le CAHMM devait être un lieu de réflexion sur le fonctionnement des médias dans une société démocratique et pluraliste. Par l’élaboration de rapports, d’études et d’analyses, il devait aider les gouvernements des Etats membres à formuler une politique des médias et à rédiger des lois s'inspirant d'un certain nombre d'idéaux européens communs en la matière, ceux énoncés par exemple dans la Convention européenne des Droits de l'Homme.

3. En 1976, le Comité des Ministres lança également le premier plan à moyen terme du Conseil de l'Europe (1976-1980), dans lequel les moyens de communication de masse étaient rattachés aux questions juridiques, tandis que le secrétariat était confié à la Direction des Affaires Juridiques. Ce rattachement aux affaires juridiques reposait notamment sur l'idée que le CAHMM allait proposer aux Etats membres des principes ou des règles régissant leur politique législative. Cependant, le CAHMM ne répondit pas à cette attente, considérant qu'il avait un rôle plus vaste à jouer : celui d'un «brain-trust» s'occupant de toutes les facettes des moyens de communication de masse, et pas uniquement des aspects juridiques. En outre, il était conscient qu'en matière de liberté d'information, toute mesure réglementaire de la part de l'Etat exige une prudence extrême.

Sur proposition du CAHMM, trois comités subordonnés d'experts furent constitués pour s’occuper des questions suivantes:

- les fonctions et le rôle des médias (MM-FR) ;
- les médias électroniques (MM-ME) ; et
- la protection juridique en matière de médias (MM-PJ).

Ces organes étudièrent de manière systématique les problèmes rencontrés par la presse, la radio et la télévision selon un plan de travail défini par le CAHMM.

C. Émancipation – la création du Comité directeur sur les moyens de communication de masse (CDMM), 1981 

1. Au vu du succès des travaux du CAHMM, le Comité des Ministres fut conduit à modifier le statut du Comité ad hoc. C'est ainsi que fut créé pour lui succéder, en février 1981, le Comité directeur sur les moyens de communication de masse (CDMM).

Le rattachement du CAHMM à la Direction des Affaires Juridiques du Conseil de l'Europe paraissait inapproprié, en ce sens que les travaux du Comité portaient sur tous les aspects des médias, et pas seulement sur leurs aspects juridiques. C'est pourquoi le deuxième plan à moyen terme (1981-1985), qui instituait des liens étroits entre les moyens de communication de masse et la défense de la démocratie et des droits de l'homme, proposait aussi de rattacher le CDMM aux droits de l'homme. En effet, la liberté d'expression et d'information n'est pas uniquement l'un des droits fondamentaux les plus importants de la Convention européenne des Droits de l'Homme ; c’est aussi une condition de base sans laquelle les autres droits énoncés par la Convention ne peuvent être exercés.

En octobre 1981, le CDMM arrêta son plan de travail et créa deux comités d’experts subordonnés chargés respectivement:

- de la politique en matière de médias (MM-PO), et
- des questions juridiques relatives aux médias (MM-JU).

2. Le changement de nom et de statut du CAHMM, devenu officiellement un Comité directeur, ne modifia pas immédiatement sa structure. Il continua d'être composé d'experts de haut niveau des Etats membres, et d'un représentant du Saint-Siège et de l'Union européenne de Radiodiffusion ayant statut d'observateur sans droit de vote. Ce même statut fut accordé en 1983 à la Finlande et au Conseil des Ministres Nordique puis, en 1984, à la Commission européenne. Après les bouleversements survenus en Europe centrale et orientale en 1989, le nombre d'observateurs devait augmenter fortement à mesure que prenaient part aux travaux du Comité les pays souhaitant adhérer au Conseil de l'Europe. L'octroi du statut d'observateur au Canada et aux Etats-Unis a montré que les progrès techniques donnaient aux médias une dimension non seulement paneuropéenne mais aussi mondiale. Plus tard, l'OSCE, qui avait manifesté son intérêt pour cette question en désignant un Représentant sur la liberté des médias, a envoyé un observateur, de même qu’EUREKA Audiovisuel et l'Observatoire européen de l'audiovisuel, qui sont des organismes internationaux œuvrant dans le secteur de l'audiovisuel. L'Assemblée parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux de l'Europe (CPLRE) sont, eux aussi, représentés.

A l'intérieur du Conseil de l'Europe, des représentants d'autres comités directeurs participent, le cas échéant, aux réunions ou aux séminaires du CDMM pour garantir une communication suffisante sur les questions d'intérêt commun et pour éviter tout chevauchement d'activité. Il n'est pas rare que les travaux du CDCC et du CDMM présentent des aspects communs, et il arrive parfois qu’ils fassent double emploi.

Cependant, le CDMM a, par principe, refusé le statut d'observateur à un grand nombre d'organismes professionnels, à l'exception de l'Association des télévisions commerciales européennes (ACT), créée pour faire pendant à l'UER. Cette politique restrictive correspond au désir du CDMM de mener une coopération internationale fondée sur un dialogue ouvert mais à l’abri de l’influence d’intérêts catégoriels, en n’impliquant que des ONG couvrant dans la mesure du possible l'ensemble des questions intéressant le Comité et représentatives dans leur domaine de spécialisation et dans leur champ d'action géographique. Ce parti pris ne signifie en aucun cas que le CDMM refuse la précieuse contribution que peut apporter la compétence d’organisations techniquement ou économiquement impliquées dans ce secteur. La participation efficace et constructive des ONG s’est faite sous la forme de déclarations, de débats sur des sujets pointus, de participation à des études et à des séminaires, mais aussi par l'octroi du statut d'observateur dans des comités subordonnés, notamment le MM-JU. Ce dialogue a été institutionnalisé par la création, en 1991, du Bureau de Liaison Conseil de l’Europe – Bureau européen du cinéma et de la télévision (BECT), lieu d'échange régulier d'opinions entre les diverses instances du Conseil de l'Europe s'occupant des médias (CDMM, CDCC, Eurimages, Observatoire européen de l'audiovisuel) et les organismes professionnels de l'industrie européenne du cinéma et de la télévision.

3. A partir de 1982, les travaux du CDMM ont été guidés non plus seulement par l'article 10 de la CEDH, mais aussi par la Déclaration sur la liberté d'expression et d'information, adoptée par le Comité des Ministres le 29 avril 1982, qui donna, au moins partiellement, une réponse européenne au débat de l'UNESCO. Dans cette importante «charte européenne des médias», les ministres ne se sont pas contentés de rappeler leur ferme attachement aux droits énoncés à l'article 10 de la CEDH. Ils ont également formulé des lignes directrices applicables à la politique nationale et internationale de leurs Etats membres dans le domaine des médias. Outre la protection des droits susvisés contre toute violation – objectif suprême de la CEDH – ces lignes directrices ont pour objet de créer les conditions positives de la promotion de ces droits, notamment en favorisant l'accès à l'information et aux moyens de télécommunication, mais aussi la coopération et l'entraide internationales.

4. Le CDMM a décidé de rationaliser ses travaux et de porter son attention sur certaines questions d'actualité hautement prioritaires.

La question de la radiodiffusion directe par satellite – évoquée également dans la Déclaration de 1982 – était alors en tête des priorités. L'utilisation de satellites de télédiffusion était déjà une réalité quotidienne lors de la création du CDMM. Etant donné leur faible puissance de transmission et les techniques de réception encore peu performantes, la réception des signaux de télévision n'était possible qu'à l’aide de grandes et puissantes antennes dans les têtes de réseau câblé. Les signaux ainsi reçus étaient ensuite transmis par l’intermédiaire du réseau câblé ou des réseaux terrestres traditionnels. Cependant, les organisations internationales compétentes et un grand nombre d’Etats et de sociétés privées avaient déjà entrepris d'ouvrir la voie à la réception directe d'images de télévision satellitaires, technique aujourd'hui très répandue.

Il est devenu manifeste que serait bientôt révolue l’époque où, du fait des limites techniques (pénurie de fréquences et radiodiffusion par voie terrestre), la radiodiffusion resterait un phénomène strictement national limité à quelques programmes ; la télévision transfrontière faisait son apparition. Les prévisions annonçant une surabondance de fréquences (qui, à ce jour, ne s’est pas matérialisée) semblaient infirmer l'argument selon lequel il fallait maintenir les monopoles de radiodiffusion d'Etat ou publics en raison de la pénurie de fréquences. L'invitation faite à des sociétés privées de participer à la radiodiffusion a été bien accueillie, même si, dans un grand nombre de pays européens, elle n'a pas été immédiatement suivie d'effet.

De toute évidence, il manquait un cadre juridique pour tenir compte de l'émergence de cette télévision authentiquement transfrontière. Certes, il existait quelques accords de coopération entre certains pays, notamment de même langue. En outre, les organismes de radiodiffusion entretenaient une étroite coopération au sein de l'UER. Toutefois, ces accords avaient des effets très limités sur l’infrastructure des systèmes de radiodiffusion nationaux et sur la législation pertinente, toujours étroitement liées aux particularismes politiques, culturels et sociaux de chaque pays. Il manquait une dimension spécifiquement européenne aux lois européennes en matière de radiodiffusion. C'est pourquoi, le CDMM chargea le MM-PO d’examiner en priorité les problèmes que poserait le recours aux satellites de télévision directe.

Pour sa part, le MM-JU devait examiner avant tout les aspects juridiques de la télévision par câble.

Ses travaux portèrent également sur le droit d'auteur et les droits voisins, afin de garantir aux auteurs une juste rémunération et de sauvegarder leur créativité tout en évitant d'affaiblir leur droit de contrôle sur leurs œuvres à une époque où le copiage devenait de plus en plus rapide et techniquement plus facile, et, parallèlement, de mettre cette production à la disposition d'un large public, par exemple grâce à la transmission par satellite. Par ailleurs, il y avait lieu de développer la législation sur le droit d'auteur de manière à l’empêcher de faire obstacle à l'utilisation des nouvelles technologies.

Ces travaux aboutirent à de nombreuses études et à des Recommandations, en particulier, la Recommandation n° R (88) 1 sur la copie privée sonore et audiovisuelle, qui propose par exemple d'instaurer une redevance sur les cassettes vierges, la Recommandation n° R (88) 2 concernant des mesures visant à combattre la piraterie dans le domaine du droit d'auteur et des droits voisins, qui invite à prendre des sanctions en matière de droit pénal et de droit civil, et la Recommandation n° R (86) 2 concernant des principes relatifs aux questions de droit d'auteur dans le domaine de la télévision par satellite et par câble.

Le CDMM lança par ailleurs des études sur les nouveaux médias électroniques, sur les questions de droit d'auteur soulevées par les nouvelles techniques de reproduction, ainsi que sur la radiocommunication (notamment la radio CB et les émetteurs amateurs). Son nouveau statut de «groupe de réflexion» lui valut d'être invité par d'autres comités du Conseil de l'Europe à donner son avis sur toutes sortes de questions touchant aux médias, par exemple les médias et l'industrie de la culture, les médias et le terrorisme, les femmes dans les médias, ou les médias et la violence, qui est une question sur laquelle le CDMM s'est penché jusqu'à très récemment, notamment sous l’angle de la protection des mineurs: dans les années 80, des appels à une réduction de la violence, de la brutalité et de la pornographie dans les programmes et les vidéogrammes furent lancés à la fois par l'Assemblée parlementaire – par le biais de plusieurs recommandations (963 (1983), 996 (1984), 1067 (1987)) – et par les Ministres européens de la Culture, de la Jeunesse et de la Justice, dans des résolutions adoptées lors de leurs conférences respectives (1984, 1985 et 1988).

Réagissant à ces préoccupations, le CDMM rédigea une Recommandation sur la distribution de ce genre de vidéos, que le Comité des Ministres adopta en 1989 (Recommandation n° R (89) 7 concernant des principes relatifs à la distribution de vidéogrammes à contenu violent, brutal ou pornographique). Ce texte invitait les Etats membres à encourager les professions concernées à établir des codes de conduite et à instaurer des mécanismes d’autorégulation efficaces en ce qui concerne les systèmes de classification et les restrictions à la distribution, et, le cas échéant, à garantir le respect de ces dispositions par l'application de sanctions. Face au développement et à la généralisation de l'informatique, le Comité des Ministres a, en 1992, recommandé (dans la Recommandation n° R (92) 19) d'englober les jeux vidéos à contenu raciste dans le champ d'application de la Recommandation n° R (89) 7.

Compte tenu de la difficulté toujours plus grande qu'ont les pays d'établir avec certitude les violations de la loi commises à travers les réseaux de communication modernes, la notion d'autorégulation ancrée dans ce texte et l'appel lancé aux professions concernées à adopter un comportement responsable ont, par la suite, occupé une place toujours plus grande dans les efforts déployés sans relâche par le CDMM (et d'autres organisations) pour parvenir à un équilibre entre la défense de l’intérêt général (la protection des mineurs, par exemple) et le droit énoncé à l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme à une liberté d'information et d'expression sans entrave. C’est dans cette même ligne que s’inscrit la dernière recommandation sur le problème de la violence (Recommandation n° R (97) 19 sur la représentation de la violence dans les médias électroniques), rédigée sur proposition de la quatrième Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse, en 1994, et qui porte sur les nouveaux services et moyens de communication électronique utilisés par le public.

D. Les années 80 – la contribution du Conseil de l'Europe à la création d'un espace audiovisuel européen 

1. Le 5 mai 1989, jour du 40e anniversaire de la fondation du Conseil de l'Europe, fut ouverte à signature la Convention européenne sur la Télévision Transfrontière. A ce jour, vingt-deux pays l'ont ratifiée. Avec la Directive communautaire conclue quelques mois plus tard seulement, le 3 octobre 1989, «visant à la coordination de certaines dispositions législatives, réglementaires et administratives des Etats membres relatives à l’exercice d’activités de radiodiffusion télévisuelle» (la «Directive Télévision»), cet ensemble juridiquement contraignant de règles internationales a contribué de façon majeure à l'élaboration et à la structuration de l'espace audiovisuel européen d'aujourd'hui, où la réception libre et sans entrave de programmes de télévisions étrangères est devenue une réalité quotidienne.

2. L'élaboration de la Convention sur la télévision est un exemple typique de la manière dont fonctionne le CDMM (et probablement aussi l'ensemble du Conseil de l'Europe). Elle montre en effet comment l'identification d'un problème, l'échange de vues sur ce problème, l'élaboration d'études, l'engagement d'experts extérieurs et le développement de recommandations non contraignantes sur certains aspects spécifiques évoluent pour aboutir à une convention. Cet exemple montre aussi que la critique que l’on entend parfois, selon laquelle le Conseil de l'Europe attache trop d'importance à la contemplation et pas assez à l'action, ne s'applique certainement pas aux travaux du CDMM dans les années 80. L'élaboration de la Convention sur la télévision montre aussi que des travaux parallèles menés par deux organisations comme le Conseil de l'Europe et la Communauté européenne sur des textes juridiques comparables ne font pas nécessairement double emploi; ils représentent plutôt une façon différente d’aborder certaines tâches et certains objectifs, et débouchent sur une coopération fructueuse, même si elle pose parfois des problèmes.

3. Il fallut au CDMM presque une décennie pour concevoir les règles fondamentales de la télévision transfrontière et, dans la deuxième moitié des années 80 notamment, cette tâche absorba presque toute son attention.

La première étape devait consister à clarifier les objectifs fondamentaux. Les pays et institutions ont réagi très différemment à l'émergence de la télévision satellite, avec un mélange d'inquiétude et d'optimisme: la France, par exemple, se souciait avant tout de préserver la culture européenne et d'éviter un envahissement possible par des programmes essentiellement américains. L'Allemagne, pour sa part, craignait que les stations commerciales étrangères par satellite ne privent le pays de certains revenus publicitaires, mettant ainsi en danger les recettes de la presse, qui sont un facteur important de la stabilité démocratique.

Les premières réactions au sein des deux parlements d'Europe – le Parlement européen et l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe – ont été typiques des différences d’approches adoptées par le Conseil de l'Europe et la Communauté européenne. Le travail du Conseil de l'Europe, qui est de réaliser une union plus étroite entre ses Etats membres, est guidé par des valeurs morales et culturelles qui constituent leur héritage commun. Le but qu'il déclare est le respect des différences d'opinion et de culture. Ainsi, en 1981, dans sa Recommandation 926 relative aux questions posées par la télévision par câble et par la radiodiffusion directe au moyen de satellites, l'Assemblée parlementaire exprimait la crainte que les nouvelles technologies de la communication ne conduisent à gommer les différences entre les structures nationales des médias. Elle s’inquiétait des influences néfastes de la publicité par satellite et de l'abaissement des normes culturelles dans la mesure où les entreprises de radiodiffusion ciblent le public le plus large possible. L'Assemblée parlementaire invitait donc le Comité des Ministres à adopter des mesures pour contrer ces effets négatifs.

En revanche, la Communauté européenne poursuit essentiellement des buts économiques ; elle est donc guidée par la volonté politique de créer un espace économique unique, sans frontières pour les citoyens de ses Etats membres. Il n'est donc pas surprenant que le Parlement européen, dans sa Résolution du 12 mars 1982 sur la radio et la télévision dans la Communauté européenne, se soit félicité des nouveaux développements intervenus dans le domaine du satellite, qui contribuent de façon essentielle à la suppression des frontières en Europe et à l’unification européenne. «Télévision sans frontières» est devenu le slogan des mesures communautaires dans ce domaine : les différences de législation entre les pays sont considérées comme un obstacle à la création d'un marché télévisuel européen commun, et l’on prône la mise en place d'un cadre juridique européen. Le Conseil de l'Europe, de son côté, accepte l'existence de frontières entre les pays comme une réalité. Il voit simplement dans l'utilisation de la télévision par satellite une façon d'améliorer la libre circulation des informations par-delà les frontières.

4. Dans sa Recommandation 926 (1981), l'Assemblée parlementaire demanda au Comité des Ministres de charger le CDMM d'étudier les problèmes posés, notamment sous l’angle juridique, pour déboucher éventuellement sur une convention. En avril 1982, le Comité des Ministres adopta cette proposition, ainsi qu'une demande semblable émanant de l'Allemagne. Le rapport présenté par le CDMM en novembre 1982 conclut à l’époque qu'il était prématuré d'envisager une convention juridiquement contraignante. Il recommanda toutefois de renforcer d'urgence la coopération entre les Etats membres afin de promouvoir les avantages de la radiodiffusion directe par satellite et d'éviter ou d'atténuer ses éventuels effets négatifs. Le Comité des Ministres partagea l'avis du CDMM et chargea le comité d'établir prioritairement des recommandations à l'intention des gouvernements.

En réponse, le CDMM élabora en février 1983 un plan d'action sur la radiodiffusion par satellite comprenant diverses sous-sections: publicité télévisée, location de canaux pour les satellites de radiodiffusion directe (DBS) et les services fixes par satellite (SFS), contacts et coopération, protection des droits des personnes, coopération industrielle, droit d'auteur et droits voisins, câblodistribution des programmes étrangers par satellite.

Le travail réalisé sur ce plan d’action par le CDMM et ses comités subordonnés – travail auquel participèrent par le biais d’auditions des organisations représentant les acteurs économiques, les consommateurs, les publicitaires, la presse, les ayants droit et les partenaires sociaux - conduisit à l'adoption des Recommandations suivantes :

- n° R (84) 3 sur les principes relatifs à la publicité télévisée ;
- n° R (84) 22 sur l’utilisation de capacités de satellite pour la télévision et la radiodiffusion sonore ;
- n° R (86) 2 sur des principes relatifs aux questions de droit d’auteur dans le domaine de la télévision par satellite et par câble ;
- n° R (86) 3 sur la promotion de la production audiovisuelle en Europe.

Le travail sur la Recommandation relative à la publicité télévisée fut particulièrement difficile: les règles très différentes en vigueur en Europe, et le fait que certains Etats membres n'autorisaient pas du tout la publicité à la télévision, semblaient exclure de parvenir à ce qui ressemblerait même de loin à une harmonisation. Cependant, le CDMM réussit à fixer quelques règles minimales, notamment sur le respect des droits de l'homme, de la dignité et de l'égalité de tous, la séparation de la publicité et des programmes, la limitation du temps de publicité, le respect de l'intégrité des programmes et les restrictions à la publicité pour les produits nuisibles.

La Recommandation sur l'utilisation de capacités de satellite visait à combler un vide juridique lié au fait que, dans le cas de la télévision par satellite, la société de télévision, l'opérateur de radiodiffusion (par satellite ou réseau câblé) et le récepteur du programme peuvent être soumis à des systèmes juridiques différents. La Recommandation proposa d'appliquer la loi de l'Etat dans lequel la capacité de satellite est mise à la disposition d'un prestataire de services. En outre, elle fixa des normes concernant la présentation des informations, la limitation de la violence, la protection des mineurs, l'interdiction de la pornographie, etc. Le droit de réponse fut également demandé. Enfin, la Recommandation stipula que la détention de droits exclusifs sur des événements d'importance majeure pour la société ne devrait pas conduire à empêcher une partie importante du public de suivre de tels événements à la radio ou à la télévision.

Ce but, consistant à garantir la plus grande ouverture possible de l'accès public à l'information, est une préoccupation fondamentale du Conseil de l'Europe. Le CDMM et le Comité permanent ont constamment pris cette dimension en compte dans leur travail normatif, et ont cherché à le traduire de plus en plus dans la réalité. On le voit dans l'article 9 de la Convention sur la télévision, qui, initialement, se contentait d'inviter les Parties à examiner ce problème, ainsi que dans la Recommandation n° R (91) 5 sur le droit aux extraits sur les événements majeurs et, enfin, dans les obligations juridiques concrètes découlant de l'article 9bis ajouté à la Convention en 1998, qui engagent les Parties à prendre une part active à la mise en œuvre de la décision d'une des Parties de rendre certains événements importants accessibles par le biais de la télévision gratuite.

Beaucoup d'autres règles contenues dans les Recommandations furent également intégrées dans la Convention sur la télévision, avec ou sans modifications.

5. Parallèlement aux travaux du Conseil de l'Europe, des efforts pour créer un espace juridique commun pour la radiodiffusion se poursuivaient au sein de la Communauté européenne. En mars 1984, le Parlement européen invitait la Commission et le Conseil à créer un cadre juridique solide dans lesquels puissent être mis en œuvre les principes du Traité de Rome applicables au domaine de la radiodiffusion. Le but était de veiller à ce que «les monopoles de radiodiffusion publique ne cherchent pas à empêcher les radiodiffuseurs privés et les producteurs de programmes de contribuer pleinement à l'évolution future».

Avec le rapport «Télévision sans frontières - Livre vert sur la création d'un marché commun pour la radiodiffusion, notamment par le satellite et le câble», la Commission présenta pour la première fois, le 14 juin 1984, une étude complète sur la radiodiffusion et élabora des lignes directrices pour la politique future de la Communauté européenne en la matière.

Dans ce Livre vert, la Commission rappela qu'elle a été chargée par le traité instituant la Communauté économique européenne de garantir la liberté de la concurrence et des échanges au niveau communautaire et le libre développement de son potentiel de croissance, y compris dans le domaine de la radiodiffusion. Elle aboutit ainsi aux conclusions suivantes:

- toute restriction introduisant une discrimination à l’encontre de la libre circulation des services devrait être supprimée ;
- les réglementations dans les Etats membres concernant la publicité et la protection des mineurs devraient être harmonisées ;
- il convient d'introduire au titre des droits d'auteur une licence juridique qui réduise fondamentalement les revendications à rémunération des ayants droit afin de faciliter la rediffusion de programmes au sein de la Communauté européenne.

Confortée par la réaction en grande partie positive du Parlement européen lors des discussions intensives sur le Livre vert, ainsi que par la ferme volonté politique exprimée par le Conseil européen les 29 et 30 mars 1985 de créer un marché intérieur européen unique avant 1992, la Commission adopta une proposition de Directive communautaire sur la télévision le 30 avril 1986. Cette Directive devait harmoniser les lois des Etats membres sur la radiodiffusion, notamment dans des domaines tels que la publicité, le parrainage, la protection des mineurs, le droit de réponse et la promotion de la production audiovisuelle. Contrairement à la version définitive adoptée en 1989, cette proposition couvrait aussi la radio et les questions de droit d'auteur.

6. Le CDMM, dont certains membres prirent part aux discussions à Bruxelles, suivit les activités de la Communauté européenne avec beaucoup d’intérêt. Certains membres de pays communautaires ou non communautaires élevèrent de vives critiques contre ce qu'ils estimaient être une orientation unilatérale vers le «marché», insistant sur le fait que l’on négligeait les aspects sociaux, culturels et politiques de la radiodiffusion, et que l'on ignorait le rôle particulier qui revenait à la radiodiffusion publique. Ils s’inquiétaient en outre de ce que la création d'un cadre juridique communautaire ne compromette les efforts du Conseil de l'Europe pour mettre en œuvre des normes communes – sur lesquelles un accord venait d'être réalisé dans diverses recommandations – pour tous les Etats membres du Conseil de l'Europe, et d'aboutir ainsi à la mise en place en Europe de deux régimes juridiques. Le CDMM demanda donc au Comité des Ministres de persuader la Commission de tenir ce débat (sur le cadre juridique futur de la radiodiffusion en Europe) dans le cadre plus vaste du Conseil de l'Europe. En même temps, et à cause des préoccupations exprimées à propos de ce qui se passait au sein de la Communauté européenne, le CDMM reprit la proposition formulée à la Conférence européenne des ministres de la culture, en 1984, d'organiser une Conférence des ministres européens responsables des médias afin d'examiner les questions fondamentales de politique de médias.

En octobre 1985, le Comité des Ministres accepta cette proposition et confia au CDMM la tâche de préparer la première Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse, sur le thème: «L'avenir de la télévision en Europe». Cette conférence devait traiter particulièrement de la promotion des oeuvres audiovisuelles européennes ainsi que des questions de radiodiffusion publique et privée en Europe.

7. La conférence, qui eut lieu à Vienne, les 9 et 10 décembre 1986, donna un élan fondamental aux activités du Conseil de l'Europe dans le domaine des médias:

- les ministres décidèrent de tenir des conférences ministérielles sur les médias à intervalles réguliers, et d’assurer ainsi la continuité de l'action du Conseil de l'Europe dans le domaine de la politique des médias ;

- les ministres, constatant une pénurie de programmes audiovisuels européens, demandèrent un accroissement des efforts pour renforcer la production et la distribution de films et d'œuvres audiovisuelles, et soutenir ainsi les buts fixés dans la Recommandation n° R (86) 3 sur la promotion de la production audiovisuelle en Europe, adoptée par le Comité des Ministres en février 1986. Dans cette Recommandation, le Comité des Ministres avait fait des propositions concrètes – y compris sur les aspects fiscaux et financiers – en vue de promouvoir une politique commune aux Etats membres. Il y était prévu, par exemple, d'ouvrir les systèmes de soutien financier nationaux aux productions étrangères. Un certain nombre d'Etats membres répondirent à cet appel du Comité des Ministres et, le 26 octobre 1988, soit moins de deux ans plus tard, créèrent le fonds «Eurimages» sous la forme d'un Accord partiel du Conseil de l'Europe, qui soutient financièrement la production et la distribution de coproductions. Vingt-cinq pays sont aujourd'hui associés au fonds, qui a aidé jusqu'ici plus de 700 projets pour un total de 1,2 milliards de francs français. En tant que premier fonds paneuropéen, il a contribué à ce que des œuvres audiovisuelles européennes soient produites et qu’elles puissent ensuite être vues en dehors de leur pays d'origine ;

- enfin, la Conférence ministérielle sur les médias lança la préparation de règles juridiquement contraignantes pour la télévision transfrontière en Europe. Dans le cadre de la préparation de la Conférence, on s'attendait généralement à ce que les ministres se prononcent uniquement en faveur d'un renforcement des principes – non contraignants pour les Etats membres – contenus dans les diverses recommandations, mais à la grande surprise de tous, la conférence vota à l'unanimité en faveur de la proposition du Royaume-Uni demandant l'élaboration rapide dans le cadre du Conseil de l'Europe d'instruments juridiques contraignants sur certains aspects essentiels de la radiodiffusion transfrontière.

8. En janvier 1987, le Comité des Ministres chargea le CDMM d'élaborer à titre de priorité une Convention européenne sur la Télévision Transfrontière, en prenant en compte les recommandations existantes du Conseil de l'Europe dans le domaine des médias.

Le cadre pour le contenu de la future Convention était donc en place. Les représentants des Etats membres du CDMM convinrent très rapidement que la Convention envisagée ne devait pas viser une harmonisation totale de la législation dans les Etats membres, mais définir plutôt des règles minimales pour la radiodiffusion transfrontière dans certains secteurs clés. Parmi ces secteurs, citons la protection des mineurs, le droit de réponse, la responsabilité des sociétés de radiodiffusion à l’égard de leurs programmes, la publicité et le parrainage, et la promotion des programmes d'origine européenne. Cependant, il se révéla très difficile de compléter cette substance: même la question du champ d'application de la Convention fut controversée. Plusieurs Etats préconisaient d'inclure la radio transfrontière, comme dans la première proposition de Directive communautaire sur la télévision. Il fut ensuite décidé de revenir ultérieurement sur la question de la radio, et de la traiter dans un protocole séparé. Ce protocole n'a pas encore été élaboré. Les problèmes soulevés par la radio transfrontière n'exigeaient manifestement pas une réglementation paneuropéenne et ils ont pu être résolus de manière satisfaisante sur des bases bilatérales. De même, la question des droits d'auteur fut mise de côté, comme dans la Directive communautaire. Elle donnera lieu plus tard à des instruments juridiques spécifiques.

Des questions telles que la limitation du temps de publicité, l'introduction de publicité durant les programmes («coupures publicitaires») et la question de savoir si une proportion donnée du temps de diffusion devait être réservée à des productions originaires des Etats membres du Conseil de l'Europe («système de quotas») se révélèrent particulièrement controversées. Une autre source de débats houleux fut la demande de respecter un certain temps entre la sortie des longs métrages en salle et leur diffusion à la télévision («hiérarchie»). En dépit de nombreuses réunions spéciales du CDMM et de ses groupes de travail, de plusieurs interventions de la part du Comité des Ministres et même d'une conférence ministérielle informelle tenue à Vienne en avril 1988, il fallut beaucoup de temps pour parvenir à un accord. La grande avancée ne se produisit qu'à la deuxième Conférence ministérielle sur la politique des communications de masse, tenue à Stockholm les 23 et 24 novembre 1988, où un compromis global fut obtenu. Cela fut possible parce que la France était prête à renoncer à un quota fixe pour les programmes européens, et que le Royaume-Uni et l'Allemagne, en tant que protagonistes des deux camps, parvinrent à un accord peu auparavant et à une position commune - l'article 14 de la version de 1989 – sur le problème des coupures publicitaires.

9. Le principal problème politique durant les négociations fut de savoir comment élaborer simultanément une Convention à Strasbourg et une Directive à Bruxelles. Les différences de fond entre le projet de Convention et le projet de Directive n'étaient certainement pas insurmontables. La question était de savoir si la Directive devait, comme le voulait la Commission, être adoptée avant que la Convention du Conseil de l'Europe ne soit parachevée, ou l'inverse. La première position s’appuyait sur l'argument que pour les membres de la Communauté européenne, le droit communautaire prend le pas sur les obligations des traités. Mais le Conseil de l'Europe fit remarquer que la question de la relation entre le droit communautaire et d'autres droits liés au traité pouvait être résolue en incluant dans la Convention une «clause de découplage» déclarant la Convention inapplicable aux relations entre les Etats communautaires sur les questions relevant des réglementations communautaires. Du point de vue des priorités à adopter, beaucoup de membres estimèrent que le fait de privilégier les négociations communautaires empêcherait les Etats non communautaires de participer à l’exercice de définition de normes, ce qui les mettrait devant un fait accompli.

La deuxième Conférence ministérielle, à Stockholm, se prononça en faveur de l’option consistant à conclure la Convention du Conseil de l'Europe avant d'adopter la Directive communautaire. Le Comité des Ministres invita donc la Commission des Communautés européennes à participer aux travaux sur le projet de Convention. Ce fut la première fois que la Commission fut représentée à ce niveau au Conseil.

Les chefs d'Etat et de gouvernement de la Communauté européenne confirmèrent l'option de Strasbourg, proposant que la Convention soit conclue d'abord et que la Directive soit adaptée ensuite. Cette option fut soulignée dans la déclaration de la présidence du Conseil européen des Communautés européennes tenu à Rhodes les 2 et 3 décembre 1988: «… le Conseil européen estime important que les efforts de la Communauté se déploient d'une manière cohérente avec la Convention du Conseil de l'Europe. Le Conseil européen demande que le Conseil accélère les travaux sur la Directive «Télévision sans frontières». Il note que la Commission adaptera la proposition à la lumière de la Convention du Conseil de l'Europe…».

Cette adaptation se fit dans les mois qui suivirent, au cours de négociations qui se révélèrent très difficiles et entraînèrent des échanges d'informations constants entre Strasbourg et Bruxelles. Après la mise en échec de certaines tentatives pour revenir sur le compromis de Stockholm et après règlement de certains problèmes d'interprétation, le Comité des Ministres adopta le 15 mars 1989 le texte de la Convention sur la télévision, qui fut ouverte à la signature le 5 mai 1989.

10. Les règles définies dans la Convention sur la télévision et dans la Directive communautaire adoptée peu après couvrent le même sujet et sont identiques à certains égards. Ainsi, l'un des buts premiers du Conseil de l'Europe, à savoir d'éviter le développement de régimes juridiques divergents dans les pays communautaires et dans les autres Etats membres du Conseil de l'Europe, est largement atteint. Etant donné les buts différents qui guidaient les deux organisations au moment où elles ont commencé leur travail – d'un côté, la promotion et la concrétisation des valeurs définies à l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme et, de l'autre, la réalisation du marché intérieur – la communication et la recherche d’un consensus étaient difficiles. A certains moments, il fallut même demander aux Etats communautaires de suspendre leurs travaux sur la Convention sur la télévision. En fin de compte, les deux organisations, les deux textes et, par conséquent, l'ensemble du secteur audiovisuel européen et des personnes qui y travaillent, ont bénéficié de cette apparente concurrence. Au cours des négociations, cette concurrence a en effet donné lieu à une coopération de plus en plus étroite, notamment grâce au nombre d’acteurs participant aux négociations de Strasbourg et à celles de Bruxelles.

Un élément essentiel a été le fait que la coopération intergouvernementale, dans le cadre du Conseil de l'Europe, était en dehors des litiges sur les domaines de compétence qui compromettaient les négociations à Bruxelles. Certains Etats membres contestaient que le traité instituant la Communauté européenne permette d'établir des réglementations dans le domaine de la radiodiffusion. Pour eux, la radiodiffusion était d'abord et avant tout une question de politique culturelle, qui relevait encore de la responsabilité des Etats membres de la Communauté. Les négociateurs de Strasbourg ont pu trouver des solutions rapides à ces questions ouvertes sans s’embarrasser de tels problèmes. Ces solutions seront plus tard intégrées dans la Directive Télévision, notamment grâce à la décision de Rhodes, et elles contribueront fondamentalement à son adoption. Enfin, l'existence de la Convention sur la télévision a rendu plus facile pour un Etat membre comme l'Allemagne, où la compétence communautaire est source de beaucoup de controverses au niveau national, d'établir un cadre juridique intérieur compatible avec la Directive Télévision. Dans le débat national généré par l'intégration nécessaire de la Directive Télévision dans le droit national des Etats membres concernés, il convient de faire remarquer que la mise en œuvre répondait aussi aux obligations volontaires internationales contenues dans la Convention sur la télévision.

Après les changements fondamentaux intervenus dans les pays d'Europe centrale et orientale, un autre avantage est devenu apparent pour la Convention sur la télévision: un certain nombre d’Etats qui aspiraient à adhérer à l'Union européenne et étaient déjà membres du Conseil de l'Europe avaient déjà adopté les normes juridiques de la Convention. Etant donné le parallélisme entre les deux instruments juridiques, ils avaient déjà accompli un grand travail de fond pour l'adaptation de leurs systèmes juridiques respectifs à l'acquis communautaire, avant même que l'Union européenne ne l'exige.

11. Le rôle moteur joué par le Conseil de l'Europe et le CDMM dans la mise en place du cadre juridique européen pour la télévision transfrontière, grâce à l'élaboration de la Convention sur la télévision, n'a malheureusement pas pu être poursuivi au cours des années suivantes – du moins pas aux yeux du public. La révision de la Convention en 1997-1998, qui a consisté avant tout à changer les règles en matière de compétence, à étendre le champ d'application du télé-achat et à garantir l'accès (à la télévision) à des couches importantes de la population pour les manifestations présentant un grand intérêt public, donne l'impression que l’on a voulu rattraper les décisions prises par l'Union européenne à l’occasion des modifications apportées à la Directive Télévision en 1997. L'élaboration en 1999 de la Convention sur la protection juridique des services à accès conditionnel et des services d’accès conditionnel, qui reprend les éléments clés de la Directive correspondante de l'Union européenne 98/84/CE du 20 novembre 1998, présente un cas comparable, les deux instruments visant à garantir les prétentions à rémunération des fournisseurs de services cryptés.

Il s'agit toutefois d'une approche très simpliste qui ignore le fait que le CDMM et ses groupes de travail, comme le Comité permanent sur la Télévision Transfrontière, ont accompli très tôt un travail préparatoire majeur, qui a imprimé sa marque sur les activités menées dans les Etats membres ainsi qu'à Bruxelles.

Par exemple, le Comité des Ministres a adopté dès 1991 la Recommandation n° R (91) 14 sur la protection juridique des services de télévision cryptés, qui prévoyait des mesures comparables à celles de la Directive correspondante de l'Union européenne 98/84/CE, mais ne couvrait pas encore les «nouveaux services» émergents de la Société de l'Information. En Allemagne, cette Recommandation a servi de modèle pour un projet de loi sur le sujet. Cependant, étant donné les problèmes de plus en plus pressants liés aux «nouveaux services», le travail sur ce projet de loi a fini par être suspendu.

De même, dès 1991, le CDMM avec sa Recommandation n° R (91) 5 sur le droit aux extraits sur des événements majeurs faisant l’objet de droits d’exclusivité pour la radiodiffusion télévisée dans un contexte transfrontière, définit les principes des mesures à prendre au niveau des Etats membres pour garantir le droit du public à l'information. L’Exposé des Motifs de cette Recommandation déclare expressément que des réglementations juridiquement contraignantes pourraient se révéler nécessaires, ce qui s’est réalisé au niveau paneuropéen – quoique d'une manière légèrement modifiée – en insérant les articles 3bis et 9bis respectivement dans la Directive Télévision et dans la Convention sur la télévision. Les principes de la Recommandation ont été transformés en une loi nationale contraignante en Allemagne en 1992, par le biais d'une modification de la loi sur la radiodiffusion.

Le Conseil de l'Europe a été la première instance à aborder les questions juridiques découlant de phénomènes nouveaux dans la sphère télévisuelle. Peu après l'achèvement de la Convention sur la télévision, une étude approfondie fut ainsi menée sur le financement des programmes et les nouvelles formes de promotion commerciale (placement de produits, troc et télé-achat). Après la création du Comité permanent, les problèmes de la publicité virtuelle ont été examinés. Dans les deux cas, le Conseil de l'Europe s'est attaqué à ces problèmes bien avant que ces phénomènes ne deviennent une réalité quotidienne sur les écrans de télévision et n’attirent ainsi l'attention du grand public.

E. Les nouveaux défis depuis 1989 

Deux événements fondamentaux de la dernière décennie – les changements politiques intervenus en Europe centrale et orientale et la transition vers la Société de l'Information – ont également réorienté de façon profonde les travaux du Conseil de l'Europe dans le domaine de la politique des médias, notamment parce que les nouveaux membres de l'Union européenne étaient également membres du Conseil de l'Europe.

I. Les programmes de coopération et d'assistance

1. Par le passé, le Conseil de l'Europe a servi de lien essentiel entre l'Europe des Douze et les pays non communautaires d'Europe occidentale et centrale, et en particulier ceux de l'AELE. Avec la conclusion du Traité sur l'espace économique européen et l'élargissement de l'Union européenne avec l'adhésion de la Suède, de la Finlande et de l'Autriche, cet aspect de la politique européenne des médias a perdu de son importance au Conseil de l'Europe. Cependant, la démocratisation des anciens pays communistes ou socialistes d'Europe centrale et orientale, puis leur adhésion au Conseil de l'Europe ont été l'occasion de recentrer la politique des médias du Conseil. Si les Etats membres du Conseil de l'Europe partageaient jadis un passé comparable, voire identique, en matière de tradition et d'expérience dans le domaine de la liberté de la presse et de la radiodiffusion, l'attention portait désormais sur les problèmes des démocraties émergentes qui, après des décennies de contrôle des médias par l’Etat, devaient d'abord mettre en place un système de médias libres, indépendants et pluralistes.

2. La mise en place d'un système de médias indépendants et pluralistes répondant aux exigences d'une société démocratique dans les pays d'Europe centrale et orientale est devenue un objectif primordial des activités menées par le Conseil de l'Europe pour promouvoir la sécurité démocratique au niveau paneuropéen. La déclaration adoptée par les chefs d’Etat et de gouvernement du Conseil de l'Europe au Sommet de Vienne, en octobre 1993, a souligné que la garantie de la liberté d'expression, notamment des médias, doit constituer un critère décisif dans l'évaluation de toute demande d'adhésion au Conseil de l'Europe. Dans ces conditions, certains pays d'Europe centrale et orientale se sont engagés spécifiquement à garantir la liberté des médias pour adhérer à l'Organisation.

L'importance que le Comité des Ministres attache au respect de la liberté des médias se reflète aussi à un niveau plus général dans la décision qu'il a prise d'accorder une attention particulière à la liberté d'expression et d'information dans le cadre de sa procédure de suivi du respect des engagements contractés par les Etats membres au moment de leur adhésion.

Pour aider les pays d'Europe centrale et orientale à réformer dans un sens démocratique leur système de médias, le Conseil de l'Europe a développé depuis 1989 une stratégie globale couvrant les différents aspects de la mise en place de médias libres et indépendants par le biais du programme Démosthène (pour les Etats membres) et Démosthène-bis (pour les pays candidats). Ces programmes reposent sur des formes de coopération pratique : expertises législatives, séminaires, ateliers, stages de formation, visites d'étude, etc. Les médias sont un des éléments de ces programmes, qui ont été intégrés dans les activités du Conseil de l'Europe pour le développement et la consolidation de la stabilité démocratique (ADACS) en 1999.

La composante médias est destinée à répondre aux besoins exprimés à la fois par les gouvernements et les professionnels des médias des pays d'Europe centrale et orientale concernés par ces programmes. Le but essentiel est de faciliter la mise en place et la consolidation de systèmes de médias indépendants et pluralistes dans ces pays, et d'aider les personnes travaillant dans ce secteur à s'adapter aux nouvelles demandes résultant des profondes mutations politiques, juridiques et économiques.

L'essentiel des initiatives en matière de médias consiste en une aide pour réformer les lois afin d'élaborer un cadre législatif, administratif et réglementaire pour les médias (presse écrite et médias audiovisuels) qui soit conforme aux normes européennes. Une attention particulière est accordée à la nécessité de garantir l'indépendance et le pluralisme des médias, ainsi que les libertés journalistiques, et d'éviter toute censure directe ou indirecte. L'accent porte aussi sur la transformation de la radiodiffusion d’Etat en de véritables organismes de service public, indépendants du pouvoir politique. Concernant le secteur de la presse écrite, l'accent porte sur la suppression des monopoles d’Etat sur l'impression et la distribution des quotidiens et autres publications. L'assistance législative prend la forme de conseils et de missions d'experts effectuées dans le pays concerné en présence des autorités responsables de l'élaboration des législations. Les conseils sont fournis par des experts européens indépendants, spécialisés dans ce domaine.

Des activités d'information et de sensibilisation sont également entreprises, particulièrement sous la forme de séminaires et d'ateliers s'adressant aux milieux concernés (décideurs, parlementaires, fonctionnaires, magistrats) afin de les sensibiliser aux exigences de systèmes de médias indépendants et pluralistes dans une société démocratique. Des sessions de formation pour les porte-parole du gouvernement sont également organisées dans ce contexte. Elles visent à former les officiels à travailler avec et par les médias, tout en préservant l'indépendance politique nécessaire de ces derniers.

La traduction de certains textes de base (Convention européenne des Droits de l'Homme, Convention européenne sur la Télévision Transfrontière, etc.) dans des langues non officielles du Conseil de l'Europe est un autre volet des activités de sensibilisation et d'information qui permettent aux décideurs et aux professionnels des médias de se familiariser avec les normes européennes.

Le Conseil de l'Europe fait également office d'intermédiaire pour permettre aux responsables européens dans le domaine de la politique des médias – qu’ils travaillent dans des administrations nationales ou des organismes de régulation nouvellement créés - de prendre part à des visites d'étude concrètes dans les administrations nationales ou autorités de régulation d'autres pays.

En coopération avec des organisations professionnelles comme l'Union européenne de Radio-Télévision, le Conseil de l'Europe a également pu satisfaire les besoins des entreprises de médias en apportant à ces dernières des conseils pratiques sur les problèmes relatifs aux nouvelles structures à développer ainsi qu'à la manière de les gérer. Des experts ont pu être détachés dans des entreprises de médias pendant de courtes périodes grâce à ce système de «consultation volante».

En réponse à la demande exprimée à la 3e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse, tenue à Chypre en octobre 1991, un programme de formation à moyen terme des professionnels des médias des pays d'Europe centrale et orientale a été mis sur pied. Il est aujourd'hui ouvert aux professionnels de tous les Etats membres.

Ce programme de formation à moyen terme est mis en œuvre de concert avec les organisations professionnelles compétentes, et en particulier l'Union européenne de Radio-Télévision (UER), l'Association Mondiale des Journaux (WAN), la Fédération Internationale des Journalistes (FIJ), Article 19, le Centre Européen du Journalisme, le Centre des Médias Balte, Circom Régional et le Réseau Alternatif d'Information (AIM).

De nombreuses activités de formation correspondant à une grande variété de besoins ont été proposées dans les premières années du programme, notamment dans le secteur de la gestion, essentiel pour soutenir la création de médias nouveaux et durables en remplacement des anciens monopoles d'Etat. Depuis, de nouvelles priorités ont été ajoutées au programme ; elles portent, en particulier, sur l'exercice des libertés journalistiques, la réaction des médias face au racisme, à la xénophobie, à l'antisémitisme et à toutes les formes d'intolérance, la relation entre les médias et les minorités, la couverture par les médias des élections et, plus généralement, des événements concernant la société, ainsi que les relations entre les médias et l'administration de la justice.

Par le biais de ces programmes de soutien, le Conseil de l'Europe a, au cours des dix dernières années, mené au total près de 400 opérations de toutes sortes, soit seul, soit en collaboration avec des organisations partenaires. Les experts du CDMM ont également pris part à beaucoup de ces activités. Certaines des lois promulguées depuis quelques années sont une preuve évidente du succès de ce soutien.

3. Le CDMM lui-même et ses groupes de travail ont tenu compte de la situation particulière des pays d'Europe centrale et orientale. Ainsi, le Comité d'experts sur les concentrations des médias et le pluralisme (MM-CM) observe de près l'évolution de la situation afin de pouvoir contrer dès que possible toute concentration excessive des médias, comme cela s'est produit par exemple dans certains des «anciens» Etats membres. Les textes politiques rédigés par le CDMM pour la 4e Conférence ministérielle sur la politique des communications de masse, tenue à Prague en décembre 1994 sur le thème «Libertés journalistiques et droits de l'homme» et «Avenir du service public de radiodiffusion» traitent spécifiquement des problèmes apparus en ce domaine dans les pays d'Europe centrale et orientale. Les experts accordent donc une grande attention dans les pays concernés aux décisions prises à cette Conférence.

Immédiatement après la Conférence, le CDMM créa un Groupe de Spécialistes sur les médias dans une perspective paneuropéenne (MM-S-EP). Sur la base d'une analyse des besoins réels des nouveaux Etats membres et des pays candidats dans le domaine du droit et de la politique des médias, le Groupe fut invité à formuler des propositions de mesures destinées à renforcer l'intégration de ces pays. Le Groupe de Spécialistes a organisé par la suite des séminaires de formation pratique sur des questions liées au droit des médias. Il a également élaboré la Recommandation n° R (96) 10 concernant la garantie de l'indépendance du service public de la radiodiffusion, qui énumère des principes de base pour garantir son indépendance éditoriale ainsi que son autonomie institutionnelle et financière, en cherchant autant que possible à détourner le danger d'une influence gouvernementale ou politique. La Recommandation sert de guide lorsque d'anciens monopoles publics sont transformés en véritables stations indépendantes de radiodiffusion publique.

4. La Recommandation reprend donc les engagements sur la forme à donner au système de radiodiffusion publique, tels que les ont développé à la Conférence de Prague les ministres européens responsables des médias dans leur Résolution sur «L'avenir du service public de la radiodiffusion», et fournit des indications plus détaillées sur la manière de remplir ces engagements. Le choix du lieu et du thème de la conférence a aidé le processus de réforme en Europe centrale et orientale. La forte réaction des médias tchèques et l'importante couverture médiatique de la Conférence ont montré que ce but avait été pleinement atteint.

Cependant, il convient de faire remarquer que la Conférence de Prague ne visait pas seulement l'Europe centrale et orientale, mais aussi l'Europe occidentale: à cette époque, des efforts étaient déjà entrepris au sein de la Commission européenne pour réduire le rôle sociopolitique particulier de la radiodiffusion publique, nier la spécificité de sa mission et soumettre ses activités et son financement au droit commun européen de la concurrence. Même dans un monde où le nombre de radiodiffuseurs et autres sources d'informations est en augmentation constante, la reconnaissance par les ministres européens des médias à Prague du rôle particulier joué par la radiodiffusion de service public a beaucoup contribué à faire adopter le Protocole de 1997 au Traité d'Amsterdam sur les systèmes de radiodiffusion publique. Dans ce débat, la Résolution de Prague a été souvent citée et reste encore un texte de référence comme l’ont montré, par exemple, les discussions récemment intervenues aux Pays-Bas à propos de la révision de la loi sur les médias.

5. Le Groupe de Spécialistes travaille actuellement à une Recommandation sur l'indépendance et les fonctions des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion. Dans la mesure où il s'agit du premier instrument international dans ce domaine, celui-ci accorde une attention particulière aussi aux besoins des nouveaux Etats membres ou des pays candidats.

6. Le Conseil de l'Europe a également été associé récemment aux activités menées dans le cadre du Pacte de Stabilité pour l'Europe du Sud-Est. En effet, il organise, coordonne et finance partiellement de nombreuses actions dans le domaine des médias, avec d'autres organisations, et en particulier avec le Représentant de l'OSCE sur la liberté des médias. Ces mesures visent à mettre en place un cadre de régulation de la liberté d'opinion et des médias qui soit conforme aux normes du Conseil de l'Europe. Des mesures visant à sensibiliser le public et assurer une formation des groupes et institutions concernés (juges, fonctionnaires ou autorités de régulation) entendent veiller à ce que l'application quotidienne du cadre juridique ne dévie pas des normes fixées par le Conseil de l'Europe et à aider les médias à promouvoir une atmosphère de tolérance et de compréhension mutuelle.

II. L’émergence de nouveaux services d'information et de communication

1. Depuis sa fondation, le CDMM a consacré une grande attention aux nouveaux développements technologiques (par exemple les satellites), qui pourraient avoir des incidences sur le droit et la politique des médias. Sur proposition du CDMM, les ministres européens des médias se sont intéressés pour la première fois aux nouvelles technologies de la communication et à leurs répercussions du point de vue du droit, de la société, de l'économie, de l'éducation et de la culture lors de leur 3e Conférence, tenue à Chypre en octobre 1991.

Dans leur Résolution sur les «Nouveaux canaux et moyens de communication en Europe», les ministres décidèrent d'encourager l'accès de tous les pays européens, y compris les moins développés, et de leurs populations aux nouvelles technologies de la communication. Ils préconisèrent de familiariser de larges couches de la population à l'utilisation des nouvelles technologies de la communication. Cette demande ancienne ne s'est matérialisée que récemment sous le titre «Education aux médias».

Les décisions prises à cette conférence donnèrent un nouvel élan aux travaux sur la Convention européenne concernant des questions de droit d'auteur et de droits voisins dans le cadre de la radiodiffusion transfrontière par satellite, si bien que cette Convention fut finalement ouverte à signature le 11 mai 1994. Elle régit les questions de droits d'auteur, qui avaient été mises de côté durant les travaux sur la Convention sur la télévision. En particulier, elle définit quelle loi s'applique aux relations entre les radiodiffuseurs et les ayants droit en cas de radiodiffusion transfrontière par satellite. En outre, la Convention prévoit un minimum d'harmonisation du niveau de protection pour les diverses catégories d’ayants droit.

2. Du fait de l’importance croissante attachée aux services de communication numérique, qui se répandent par le biais de réseaux de communication mondiaux comme Internet, le CDMM a du réorienter son travail. Il a ainsi proposé que la 5e Conférence ministérielle sur la politique des communications de masse, tenue à Thessalonique en décembre 1997, traite exclusivement de ces questions. En particulier, les incidences des nouvelles technologies de la communication sur les droits de l'homme et les valeurs démocratiques devaient être discutées dans le cadre de ce forum afin d'examiner l’opportunité d’élaborer un nouveau cadre juridique. En préparation à cette conférence, le CDMM créa en 1995 un Groupe de Spécialistes sur l'impact des nouvelles technologies de la communication sur les droits de l'homme et les valeurs démocratiques (MM-S-NT).

Dans les documents finals, les ministres des médias se félicitèrent des possibilités accrues offertes par les nouvelles technologies de la communication en matière de liberté d'opinion et d'information, de création artistique, d'échanges culturels et d'association des citoyens à la vie publique. Cependant, en même temps, ils en soulignèrent les dangers potentiels, y compris le mauvais usage possible des nouvelles technologies et de ces services de communication et d'information pour diffuser des informations inconvenantes pour les mineurs ou dégradantes pour la dignité humaine, mais aussi pour limiter la diffusion de l'information par des «portails» ou autres obstacles à la créativité artistique résultant d'une protection insuffisante des ayants droit dans les nouveaux services de communication. Ils s’inquiétèrent en particulier que certaines couches de la société ne puissent pas profiter des avantages de ces nouvelles technologies. Pour éviter un clivage de la société en «riches en information» et «pauvres en information», ils proposèrent de reconnaître et de concrétiser le principe d'un service universel communautaire selon lequel les gouvernements devraient veiller à ce que tous les citoyens, quel que soit leur lieu de résidence, aient accès, au moins au niveau de la communauté locale, à des réseaux de communication et aux nouveaux services de communication et d'information à des coûts raisonnables. En outre, des mesures de formation devraient être prises pour développer dans la population la connaissance, la compréhension et l'utilisation de ces nouveaux services.

En approfondissant le principe du service universel communautaire dans sa Recommandation n° R (99) 14, le Conseil de l'Europe a poursuivi ses efforts pour faire de ce principe une réalité.

3. Naturellement, le Conseil de l'Europe n'est pas la seule organisation internationale à traiter de cette question. Etant donné l'omniprésence des technologies de l'information, toutes les organisations internationales sont obligées de s'en soucier. Ainsi, quelques mois avant la conférence de Thessalonique, l'Allemagne et la Commission européenne ont organisé une Conférence ministérielle européenne intitulée «Réseaux d'information globaux: réaliser le potentiel». Cependant, cette conférence a surtout porté sur les possibilités de croissance économique que promet la généralisation des technologies de l'information. Il revient aussi au crédit du Conseil de l'Europe d'avoir pris conscience, même à une époque d'euphorie généralisée concernant Internet, qu'il ne fallait pas oublier de protéger les populations et leurs droits, ni de continuer à promouvoir les valeurs démocratiques, sociales et culturelles. 

Les conclusions de la Conférence ministérielle de Thessalonique et le travail ultérieur du CDMM ont répondu aux attentes exprimées par les chefs d'Etat et de Gouvernement des Etats membres du Conseil de l'Europe dans le plan d'action annexé à leur Déclaration du deuxième Sommet à Strasbourg, les 10 et 11 octobre 1997. Ils appelaient en effet au développement d'une «politique européenne pour l’application des nouvelles technologies de l’information afin d’assurer le respect des droits de l’homme et de la diversité culturelle, de promouvoir la liberté d’expression et d’information, et de valoriser leur potentiel éducatif et culturel.»

4. Cependant, l'adoption de la Recommandation n° R (99) 14 est loin d’avoir marqué le terme des travaux du CDMM dans le domaine des nouveaux services d’information et de communication. L'accès de nouvelles couches de la population à ces services ainsi qu'aux nouvelles technologies de la communication n'est qu'un aspect – même s'il est très important – d'un ensemble de problèmes que posent la convergence des télécommunications, des médias et des technologies de l'information, et la mondialisation des réseaux. Dans sa «Déclaration relative à une politique européenne pour les nouvelles technologies de l'information», publiée à l'occasion du cinquantième anniversaire du Conseil de l'Europe, le 7 mai 1999, le Comité des Ministres a énuméré les nombreux éléments de la politique européenne des médias qui exigent une attention particulière en cette période de mutation, compte tenu de la mission particulière du Conseil de l'Europe. L'établissement de propositions pour répondre aux défis que soulève la numérisation des communications pour le droit et la politique des médias resteront donc une des grandes priorités des travaux du CDMM et de ses groupes de spécialistes.

III. Concentration des médias – promouvoir la tolérance

Il va sans dire que le CDMM a poursuivi son travail normal parallèlement à ces deux domaines prioritaires. En plus des activités susmentionnées dans le domaine du droit d'auteur et de la protection des journalistes, il convient de mentionner ses réalisations dans les sphères de la concentration des médias et de la promotion de la tolérance par le biais des médias.

Préserver le pluralisme politique et culturel et la diversité des médias en Europe est une question qui préoccupe particulièrement le Conseil de l'Europe. Dès 1991, le CDMM a créé un Comité d'experts sur les concentrations des media et le pluralisme (MM-CM), qui existe toujours mais sous une forme légèrement modifiée. Avec l'aide d'un réseau de correspondants, le Comité n'a cessé d'examiner l'évolution des différentes facettes de la concentration des médias et d'identifier les problèmes particulièrement sérieux qui pourraient justifier des mesures d'ordre juridique. Le Comité a constaté que l'internationalisation et la tendance à la création d'unités de plus en plus grandes rendaient de plus en plus difficiles la traçabilité de la propriété des informations et de leurs sources. Il a donc élaboré des lignes directrices visant à promouvoir la transparence des médias, que le Comité des Ministres a adoptées sous la forme de la Recommandation n° R (94) 13 sur les mesures juridiques à prendre par les Etats membres. Avec le développement de la numérisation, les problèmes du maintien d’un accès équitable de toutes les parties aux plates-formes de communication appartenant à des entreprises de moins en moins nombreuses prennent une acuité et une actualité particulières.

D’autre part, lors de leur Sommet de Vienne en 1994, les chefs d'Etat et de Gouvernement ont adopté un plan d'action sur la lutte contre le racisme, la xénophobie, l'antisémitisme et l'intolérance. Conformément à ce plan d'action, un des groupes d'experts du CDMM a proposé des mesures visant d'une part à prévenir l'expression d’opinions racistes et intolérantes dans les médias, et de l'autre, à promouvoir un climat de tolérance grâce aux médias. Ce travail a débouché sur deux Recommandations (n° R (97) 20 sur «le discours de haine» et n° R (97) 21 sur la promotion d'une culture de tolérance). Elles s'adressent aux Etats membres et/ou aux médias, et formulent des propositions dans leurs domaines de responsabilité respectifs sur la manière de promouvoir la tolérance dans la société.

F. Evaluation et perspectives pour l'avenir 

1. Le Conseil de l'Europe peut se pencher avec satisfaction sur cinquante années de travail dans le domaine de la politique des médias. Il ne fait guère de doute qu'il a réalisé des progrès substantiels vers son but, celui de réaliser «une union plus étroite» entre les Etats membres. Les nombreuses recommandations et conventions adoptées par consensus en sont un signe manifeste. Par le biais de ces instruments, mais aussi en étudiant les problèmes et en organisant des forums de discussion permettant l'échange d'informations et d'opinions, le Conseil de l'Europe a été en tête des efforts menés dans divers secteurs relevant de la politique européenne ou mondiale des médias, et il a même contribué à faire des médias un secteur politique européen à part entière. Parmi les exemples exceptionnels de ce rôle de meneur, citons les accords sur le droit d'auteur adoptés dès les années 60 et la Convention européenne sur la Télévision Transfrontière. Les modèles de solutions européennes imaginés ensuite par le Conseil de l'Europe sous la forme de recommandations sur les droits d’exclusivité ou sur la protection des services de télévision cryptés, méritent également d'être mentionnés.

L'influence indirecte du Conseil de l'Europe, même si elle est naturellement difficile à quantifier, s’exerce aussi de manière très forte dans les discussions fructueuses qui se tiennent entre experts nationaux au sein du CDMM et de ses groupes de travail, et qui retentissent sur les réglementations adoptées dans les Etats membres. Parallèlement à ce travail utile de régulation, des mesures concrètes, aussi importantes pour le secteur audiovisuel et pour la culture européenne que la création du fonds «Eurimages» et de l'Observatoire européen de l'audiovisuel, doivent aussi être considérées comme des réussites. Enfin et surtout, il convient d'accorder une importance politique particulière à cette contribution majeure du Conseil de l'Europe qu’a été l’intégration, dans les années 90, des nouveaux membres dans ses programmes de coopération et d'assistance. Malheureusement, le Conseil de l'Europe n'a pas toujours su faire suffisamment comprendre au public l'importance de son action.

2. Si l'on se penche sur les dernières décennies, les points saillants des travaux sont faciles à identifier: dans les années 60, les questions de droit d'auteur, dans les années 70, la presse, dans les années 80, la radiodiffusion transfrontière; quant à la dernière décennie, elle a été marquée par les nouveaux services d'information et de communication et l'assistance aux nouveaux Etats membres. La nécessité de cette assistance perdra probablement en urgence au cours de la prochaine décennie, mais il restera à aborder en priorité la question des nouveaux services dans l'optique de la politique des médias. Le Conseil de l'Europe n'est pas le seul acteur en ce domaine. La convergence signifie que le secteur de la politique des médias s'élargit et que le nombre d'organisations concernées augmente, dépassant même le cadre strictement européen. En dépit de ses désavantages structurels par rapport à d'autres organisations – il est limité à l’élaboration d’instruments internationaux consensuels, ce qui entraîne des retards indésirables, eux-mêmes exacerbés par des ressources financières insuffisantes – le Conseil de l'Europe devra maintenir sa place, malgré l'augmentation du nombre des acteurs. Pour ce faire, le Conseil de l'Europe devra rassembler ses forces et se concentrer sur les domaines clés dans lesquels il a accumulé une expérience unique au cours des décennies et dans lesquels les autres organisations, par leur mission, ne sont pas aussi bien placées, du moins dans un avenir prévisible.

* * *

Annexe 

Instruments du Conseil de l’Europe préparés sous l’égide du CDMM

Convention européenne sur la Télévision Transfrontière

Convention européenne concernant des questions de droit d’auteur et de droits voisins dans le cadre de la radiodiffusion transfrontière par satellite

Résolution (74) 26 sur le droit de réponse - situation de l'individu à l'égard de la presse

Résolution (74) 43 sur les concentrations de presse

Déclaration sur la liberté d'expression et d'information adoptée le 29 avril 1982

Recommandation n° R (84) 3 sur les principes relatifs à la publicité télévisée

Recommandation n° R (84) 17 relative à l'égalité entre les femmes et les hommes dans les media

Recommandation n° R (84) 22 sur l'utilisation de capacités de satellite pour la télévision et la radiodiffusion sonore

Recommandation n° R (86) 2 sur des principes relatifs aux questions de droit d'auteur dans le domaine de la télévision par satellite et par câble

Recommandation n° R (86) 9 sur le droit d'auteur et la politique culturelle

Recommandation n° R (86) 14 sur la mise au point de stratégies de lutte contre le tabagisme, l'abus d'alcool et la toxicomanie en coopération avec les faiseurs d'opinion et les media

Recommandation n° R (88) 1 sur la copie privée sonore et audiovisuelle

Recommandation n° R (88) 2 sur des mesures visant à combattre la piraterie dans le domaine du droit d'auteur et des droits voisins

Recommandation n° R (89) 7 concernant des principes relatifs à la distribution de vidéogrammes à contenu violent, brutal ou pornographique

Recommandation n° R (90) 11 sur des principes relatifs aux questions de droit d'auteur dans le domaine de la reprographie

Recommandation n° R (91) 5 sur le droit aux extraits sur des événements majeurs faisant l'objet de droits d'exclusivité pour la radiodiffusion télévisée dans un contexte transfrontière

Recommandation n° R (91) 14 sur la protection juridique des services de télévision cryptés

Recommandation n° R (93) 5 contenant des principes visant à promouvoir la distribution et la diffusion des oeuvres audiovisuelles provenant des pays ou régions à faible capacité de production audiovisuelle

Déclaration sur les droits voisins adoptée le 17 février 1994

Recommandation n° R (94) 3 sur la promotion de l'éducation et de la sensibilisation dans le domaine du droit d'auteur et des droits voisins concernant la création

Recommandation n° R (94) 13 sur des mesures visant à promouvoir la transparence des médias

Recommandation n° R (95) 1 sur des mesures contre la piraterie sonore et audiovisuelle

Recommandation n° R (96) 4 sur la protection des journalistes en situation de conflit et de tension

Déclaration sur la protection des journalistes en situation de conflit et de tension adoptée le 3 mai 1996

Recommandation n° R (96) 10 concernant la garantie de l'indépendance du service public de la radiodiffusion

Recommandation n° R (97) 19 sur la représentation de la violence dans les médias électroniques

Recommandation n° R (97) 20 sur le «discours de haine»

Recommandation n° R (97) 21 sur les media et la promotion d’une culture de tolérance

Recommandation n° R (99) 1 sur des mesures visant à promouvoir le pluralisme des médias

Recommandation n° R (99) 14 sur le service universel communautaire relatif aux nouveaux services de communication et d’information

Recommandation n° R (99) 15 relative à des mesures concernant la couverture des campagnes électorales par les médias

Déclaration sur l’exploitation des productions radiophoniques et télévisuelles protégées contenues dans les archives des radiodiffuseurs, adoptée le 9 septembre 1999

Recommandation n° R (2000) 7 sur le droit des journalistes de ne pas révéler leurs sources d’information


* L'auteur tient à remercier M. Frits Hondius, premier secrétaire du CDMM, pour ses précieux conseils et sa contribution à la préparation de ce rapport.