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CONSEIL DE L’EUROPE
COMITE DES MINISTRES

________

RECOMMANDATION N° R (99) 15

DU COMITE DES MINISTRES AUX ETATS MEMBRES
RELATIVE A DES MESURES CONCERNANT LA COUVERTURE
DES CAMPAGNES ELECTORALES PAR LES MEDIAS

(adoptée par le Comité des Ministres le 9 septembre 1999,
lors de la 678e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertue de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,

Notant le rôle important des médias dans les sociétés modernes, particulièrement en période électorale ;

Soulignant que le principe fondamental de l'indépendance éditoriale des médias revêt une importance particulière en période électorale ;

Conscient de la nécessité de tenir compte des différences significatives qui existent entre la presse écrite et les médias du secteur de la radiodiffusion ;

Soulignant que la couverture des élections par les médias du secteur de la radiodiffusion devrait être équitable, équilibrée et impartiale ;

Considérant que les radiodiffuseurs de service public ont une responsabilité particulière pour assurer dans leurs programmes une couverture équitable et complète des élections, ce qui peut inclure l'octroi d'un temps d'antenne gratuit aux partis politiques et aux candidats ;

Notant qu'une attention particulière devrait être apportée à certains éléments particuliers de la couverture des campagnes électorales, tels que la diffusion de sondages d'opinion, la publicité politique payante, le droit de réponse, les jours de réflexion et les dispositions concernant les périodes préélectorales ;

Soulignant le rôle important des mesures d'autorégulation des professionnels des médias - par exemple sous la forme de codes de conduite - qui établissent des lignes directrices définissant de bonnes pratiques pour une couverture responsable, exacte et équitable des campagnes électorales ;

Reconnaissant le caractère complémentaire entre les mesures de régulation et d’autorégulation dans ce domaine ;

Convaincu de l'utilité de cadres appropriés concernant la couverture des élections par les médias afin de contribuer à des élections libres et démocratiques, en gardant à l’esprit les différentes approches juridiques et pratiques des Etats membres dans ce domaine et le fait que celui-ci peut être soumis à différentes branches du droit ;

Reconnaissant que tout cadre de régulation concernant la couverture des élections par les médias devrait respecter le principe fondamental de la liberté d'expression protégée par l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme, tel qu'interprété par la Cour européenne des Droits de l'Homme ;

Rappelant les principes de base contenus dans la Résolution n° 2 adoptée lors de la 4e Conférence ministérielle sur la politique des communications de masse (Prague, décembre 1994), ainsi que la Recommandation n° R (96) 10 du Comité des Ministres concernant la garantie de l'indépendance du service public de la radiodiffusion.

Recommande aux gouvernements des Etats membres d'examiner les moyens d’assurer le respect des principes d'équité, d'équilibre et d'impartialité dans la couverture des campagnes électorales par les médias, et de considérer l’adoption de mesures visant à mettre en œuvre ces principes dans leurs législations ou pratiques nationales si nécessaire et conformément à leur droit constitutionnel.

Annexe à la Recommandation n° R (99) 15

Portée de la Recommandation

Les principes d'équité, d'équilibre et d'impartialité dans la couverture des campagnes électorales par les médias devraient s'appliquer à la couverture de tous les types d'élections politiques ayant lieu dans les Etats membres, c’est-à-dire aux élections présidentielles, législatives, régionales et, lorsque cela est réalisable, aux élections locales et aux référendums politiques.

Ces principes devraient également s'appliquer, lorsqu’ils sont pertinents, à la couverture par les médias des élections se déroulant à l'étranger, en particulier lorsque ces media visent les citoyens du pays où l'élection a lieu.

I. Mesures concernant la presse écrite

1. Liberté de la presse

Les cadres de régulation concernant la couverture d'élections par les médias ne devraient empiéter ni sur l'indépendance éditoriale des journaux ou des magazines ni sur leur droit d'exprimer une quelconque préférence politique.

2. Organes de presse écrite qui sont la propriété des pouvoirs publics

Les Etats membres devraient adopter des mesures en application desquelles les organes de presse écrite qui sont la propriété des pouvoirs publics, lorsqu'ils couvrent des campagnes électorales, devraient le faire de manière équitable, équilibrée et impartiale, sans discriminer ou soutenir un parti politique ou un candidat particulier.

Si ces organes de presse acceptent de la publicité politique payante dans leurs publications, ils devraient veiller à ce que tous les candidats et partis politiques qui sollicitent l’achat d’espace publicitaire soient traités sur une base égale et nondiscriminatoire.

II. Mesures concernant les médias du secteur de la radiodiffusion

1. Prescriptions générales

Pendant les campagnes électorales, les cadres de régulation devraient favoriser et faciliter l'expression pluraliste des courants d'opinion via les médias du secteur de la radiodiffusion.

En veillant scrupuleusement à respecter l'indépendance éditoriale des radiodiffuseurs, ces cadres de régulation devraient également prévoir l'obligation de couvrir les campagnes électorales de manière équitable, équilibrée et impartiale à travers l'ensemble des services de programmes des radiodiffuseurs. Cette obligation devrait s'appliquer aux radiodiffuseurs de service public ainsi qu'aux radiodiffuseurs privés dans leurs zones de transmission pertinentes.

Dans les Etats membres où la notion de "période préélectorale" est définie en application du droit interne, les règles concernant l'équité, l'équilibre et l'impartialité de la couverture des campagnes électorales par les médias du secteur de la radiodiffusion devraient également s'appliquer à cette période.

2. Programmes d'information et d'actualités

Lorsque cela n’est pas couvert dans le cadre de l’autorégulation, les Etats membres devraient adopter des mesures en application desquelles, pendant les périodes électorales, les radiodiffuseurs publics et privés devraient, en particulier, être équitables, équilibrés et impartiaux dans leurs programmes d'information et d'actualités, y inclus les programmes de discussion tels que les interviews ou les débats.

Aucun traitement privilégié ne devrait être accordé par les radiodiffuseurs aux pouvoirs publics durant ces programmes. Cette question devrait d'abord être traitée par le biais de mesures d'autorégulation appropriées. Le cas échéant, les Etats membres pourraient examiner si, lorsque cela est réalisable, les autorités compétentes surveillant la couverture des élections devraient avoir le pouvoir d'intervenir pour remédier à d'éventuels défauts.

3. Autres programmes

Une attention particulière devrait être accordée aux programmes, autres que les informations et les actualités, qui ne sont pas directement liés à la campagne électorale mais qui peuvent également avoir une influence sur l’attitude des électeurs.

4. Temps d'antenne gratuit octroyé aux partis politiques/candidats sur les médias du secteur de la radiodiffusion publique

Les Etats membres pourraient examiner l'opportunité d'inclure dans leurs cadres de régulation des dispositions en vertu desquelles un temps d'antenne gratuit est accordé, en période électorale, aux partis politiques/candidats sur les services de radiodiffusion publics.

Lorsqu'un tel temps d'antenne est accordé, cela devrait être effectué de manière équitable et nondiscriminatoire, sur la base de critères transparents et objectifs.

5. Publicité politique payante

Dans les Etats membres où les partis politiques et les candidats ont le droit d'acheter de l'espace publicitaire à des fins électorales, les cadres de régulation devraient faire en sorte que :

- la possibilité d'acheter de l'espace publicitaire soit accordée à tous les partis concurrents, dans les mêmes conditions et sur la base de tarifs égaux ;
- le public sache que le message constitue une publicité politique payante.

Les Etats membres pourraient étudier l'introduction dans leurs cadres de régulation d'une disposition limitant le volume d'espace publicitaire politique que les partis politiques ou les candidats peuvent acheter.

III. Mesures concernant tant la presse écrite que les médias du secteur de la radiodiffusion

1. "Jour de réflexion"

Les Etats membres pourraient examiner l’intérêt d'inclure dans leurs cadres de régulation une disposition interdisant la diffusion de messages électoraux partisans au cours de la journée qui précède le vote.

2. Sondages d'opinion

Les cadres de régulation ou d’autorégulation devraient veiller à ce que, lorsqu'ils diffusent les résultats de sondages d'opinion, les médias donnent au public des informations suffisantes pour juger de la valeur de ces sondages. Ces informations pourraient en particulier consister :

- à nommer le parti politique ou autre organisation ou personne qui a commandé et a payé le sondage ;
- à identifier l'organisme ayant effectué le sondage et la méthodologie utilisée ;
- à indiquer l'échantillon et la marge d'erreur du sondage ;
- à indiquer la date et/ou la période du sondage.

Toutes autres questions concernant la façon dont les médias présentent les résultats de sondages d'opinion devraient rester du ressort de ceux-ci.

Toute restriction effectuée par les Etats membres en vue d’interdire la publication/la diffusion de sondages d’opinion (sur les intentions de vote) le jour des élections ou quelques jours avant les élections devrait respecter l’article 10 de la Convention européenne des Droits de l’Homme, tel qu’interprété par la Cour européenne des Droits de l’Homme.

De la même façon, s'agissant des sondages réalisés à la sortie des urnes pour indiquer dans quel sens les électeurs ont voté, les Etats membres pourraient examiner la possibilité d’interdire aux médias de rendre compte des résultats de ces sondages avant la fermeture de tous les bureaux de vote dans le pays.

3. Droit de réponse

Vu la courte durée des campagnes électorales, tout candidat ou parti politique qui peut prétendre bénéficier d’un droit de réponse en application des lois ou systèmes nationaux devrait pouvoir exercer ce droit pendant la période électorale.

IV. Mesures visant à protéger les médias pendant les périodes électorales

1. Non-ingérence de la part des autorités publiques

Les autorités publiques devraient s'abstenir de s'ingérer dans les activités des médias ou des journalistes et autres personnels des médias en vue d'influencer les élections.

2. Protection contre les attaques, intimidations ou autres pressions illégales sur les médias

Les autorités publiques devraient prendre des mesures appropriées en vue d’assurer une protection efficace des journalistes et autres personnels des médias et de leurs locaux, étant donné que celle-ci revêt une plus grande importance pendant les élections. Dans le même temps, cette protection ne devrait pas faire obstruction au déroulement de leur travail.

* * *

Exposé des motifs

Introduction

C’est un fait que les médias jouent un rôle important dans la société contemporaine en tant que véhicules pour la diffusion d’informations. Ce rôle revêt une dimension particulière en période électorale puisqu’en accomplissant leurs activités d’une manière équitable, les médias contribuent à des élections libres et démocratiques.

Des élections libres et régulières sont un des fondements de tout Etat démocratique. L'attachement du Conseil de l'Europe aux questions liées aux droits de l'homme et à la démocratie a amené le Groupe intergouvernemental de spécialistes sur les médias dans une perspective paneuropéenne (MM-S-EP) à examiner celle des médias et des élections.

Les attributions générales du MM-S-EP, en vertu desquelles la présente Recommandation a été élaborée, consistaient à rechercher et à étudier les thèmes pouvant contribuer à l'intégration de nouveaux Etats membres dans le domaine des médias. Le Groupe avait donc pour mission d'examiner le droit des médias et les questions de politique générale intéressant à la fois les nouvelles démocraties et les Etats membres plus anciens du Conseil de l'Europe.

En 1996, en discutant de son futur programme de travail, le MM-S-EP a décidé d'approfondir l'étude du thème des médias et des élections, étant donné que celui-ci tombait exactement dans le domaine attribué au Groupe et avait une dimension paneuropéenne intéressant les pays d'Europe centrale, orientale et occidentale.

La première mesure prise par le MM-S-EP dans le but d’obtenir une vue d'ensemble de la question a été de tenir une réunion de contact avec les professionnels concernés représentant des autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion, des organisations non gouvernementales de défense de la liberté d'expression et des instituts de recherche, ainsi que des journalistes et des consultants sur les questions politiques ayant une expérience pratique des reportages concernant les élections.

Au cours de cette réunion, il est apparu que le domaine de la couverture des élections par les médias était fort complexe et que l'on pouvait l'aborder soit à travers des mesures d'intervention réglementaires soit par l'autorégulation ou même le laisser libre de toute réglementation, comme dans certains Etats membres. Sur cette question, la diversité des approches est donc considérable.

De nombreux pays disposent de cadres de régulation comportant des dispositions sur l'égalité de traitement des partis politiques par les médias. Dans la pratique, toutefois, l'on constate généralement que ces mécanismes ne sont pas totalement efficaces. C'est une des raisons qui a amené le MM-S-EP à décider de la rédaction d'une Recommandation sur la couverture des élections par les médias.

Le Groupe a considéré que l'énoncé d'un certain nombre de principes généraux sur cette question, sous la forme d'une Recommandation du Comité des Ministres, contribuerait à préserver la liberté d'expression en période d'élections et servirait de guide aux journalistes, hommes politiques et tribunaux engagés dans le processus électoral. Il a souligné qu'un tel instrument aiderait aussi à protéger les journalistes à l’encontre de pressions politiques au cours des campagnes.

La nécessité de cadres de régulation précis concernant le comportement des médias pendant les élections est particulièrement évidente dans certaines nouvelles démocraties. De tels cadres sont nécessaires pour veiller à ce que les élections se déroulent selon des normes démocratiques minimales.

Un autre avantage d'une régulation bien conçue dans ce domaine est qu'elle peut contribuer à l’élaboration de standards parmi les professionnels couvrant les élections.

En rédigeant la Recommandation, le MM-S-EP s'est situé dans une perspective large, afin d'englober les différentes situations nationales. Il a veillé en particulier à éviter toute ingérence qui limiterait l'indépendance éditoriale des médias. Par ailleurs, à travers la Recommandation est reconnue la valeur des mesures d’autorégulation adoptées par les professionnels des médias eux-mêmes, par exemple sous la forme de codes de conduite.

C'est dans ce contexte que le MM-S-EP a rédigé la Recommandation sur des mesures concernant la couverture des campagnes électorales par les médias. Cinq réunions ont été consacrées à cette activité, sous la présidence de Mme Carolyn Morrison (Royaume-Uni). Le Groupe a achevé ses travaux en mars 1999 et, suite à son approbation par le Comité directeur sur les moyens de communication de masse (CDMM), le texte a été adopté par le Comité des Ministres le 9 septembre 1999 en tant que Recommandation No. R (99) 15.

Observations à propos des dispositions de la Recommandation

Préambule

Le préambule énonce les objectifs et principes premiers de la Recommandation, la plupart des idées qui y sont exprimées étant reprises de manière plus approfondie dans le dispositif.

Le préambule mentionne la nécessité de trouver un juste équilibre entre le respect de l'indépendance éditoriale des médias et la nécessité d'avoir des règles qui assurent de leur part un comportement équitable au moment des élections. La réalisation de cet équilibre est une des principales préoccupations qui sous-tendent tout le texte de la Recommandation.

Le rôle important des mesures d'autorégulation destinées à assurer l'équité des médias en période d'élections est également affirmé dans le préambule. L'on y reconnaît que les mesures volontairement adoptées par les professionnels des médias eux-mêmes, en particulier sous la forme de codes de conduite appliqués aux campagnes ou de lignes directrices internes fixant les bonnes pratiques à suivre pour assurer une couverture responsable et équitable des campagnes électorales, sont des compléments aussi utiles que nécessaires à la législation nationale ou aux réglementations imposées dans ce domaine.

Etant donné l'importance des services de radiodiffusion et leur influence sur les électeurs, la plupart des principes de la Recommandation se rapportent aux médias radiodiffusés. Le préambule précise déjà qu'il faut prêter attention aux différences notables qui existent entre la presse écrite et la radiodiffusion.

Le préambule rappelle aussi le principe fondamental à observer dans ce domaine, qui est celui d'une couverture équitable, équilibrée et impartiale des élections par les médias. D'autres questions telles que le temps d'antenne gratuit alloué aux partis politiques, le recours à la publicité payante par les partis ou l’utilisation de sondages par les médias pendant les campagnes sont aussi mentionnées dans le préambule.

Recommandation

En ce qui concerne les termes de la Recommandation elle-même, il a été considéré que les Etats membres devraient examiner les moyens d’assurer le respect des principes d'une couverture équitable, équilibrée et impartiale des élections par les médias et considérer l’adoption de mesures visant à la mise en œuvre de ces principes dans leurs législations ou pratiques nationales si nécessaire et conformément à leur droit constitutionnel. Cette dernière référence a été considérée nécessaire en tant que garantie, vu les différences entre les Etats membres dans ce domaine.

Portée de la Recommandation

En principe, tous les types de médias, imprimés ou radiodiffusés, publics ou privés, sont couverts dans une certaine mesure par cette Recommandation. Ceci dit, la plupart des dispositions ne concernent que les organismes de radiodiffusion, tant publics que privés. La Recommandation précise dans chaque cas le type de moyen d'information auquel le principe ou la disposition s'applique.

Quant aux types d'élections visés par la Recommandation, toutes les élections politiques qui se déroulent dans les Etats membres sont en principe concernées, à savoir les élections présidentielles, législatives (y compris les élections au Parlement européen), régionales et locales, ainsi que les référendums à caractère politique. Il est toutefois reconnu que certaines dispositions ne seront pas directement applicables à toutes ces catégories d'élections, étant donné que, par exemple, certains principes seraient difficiles à mettre en œuvre au niveau des élections locales.

Il est considéré que les principes d’équité, d’équilibre et d’impartialité devraient également s’appliquer, lorsqu’ils sont pertinents, à la couverture des élections ayant lieu dans un pays autre que celui où l’entreprise de média est établie.

Bien qu’il soit naturel et légitime que les services de radiodiffusion nationaux (c’est-à-dire, les services qui ne s’adressent pas aux citoyens du pays où l’élection a lieu) couvrent les élections à l’étranger dans une perspective nationale, ils devraient le faire d’une manière équilibrée, particulièrement s’ils peuvent être reçus par une fraction significative de la population du pays où l’élection a lieu.

En sens inverse, les services de radiodiffusion qui s’adressent aux citoyens du pays où l’élection a lieu devraient respecter les principes d’équité, d’équilibre et d’impartialité dans une plus large mesure ; cela concerne principalement deux cas : (a) lorsqu’un service de radiodiffusion s’adresse au public du pays où l’élection a lieu et (b) lorsqu’un service de radiodiffusion s’adresse aux membres d’une communauté expatriée (par exemple, des travailleurs migrants) qui ont le droit de voter dans le pays où l’élection a lieu.

Mesures concernant la presse écrite

D’une manière générale, il n'existe pas pour la presse écrite de dispositions spéciales réglementant les reportages ou la couverture éditoriale d'élections ayant lieu dans les Etats membres du Conseil de l'Europe. Pour des raisons de tradition et du fait de la nature différente de la presse écrite et des médias du secteur de la radiodiffusion, la presse est libre d’avoir une orientation politique distincte. La manière dont le public a accès à la presse et est influencé par elle diffère beaucoup par rapport aux médias du secteur de la radiodiffusion.

Toutefois, il existe au moins une situation où il est justifié d'appliquer un cadre de régulation à la presse écrite au moment des élections: lorsqu’une autorité publique est propriétaire d’une entreprise de presse écrite. Etant donné que ces médias sont contrôlés par les pouvoirs publics, il est logique de les obliger à offrir une large perspective représentant l'éventail complet des opinions politiques. Ceci n’inclut pas les journaux officiels d’Etat qui publient uniquement des actes législatifs, des statistiques ou d’autres informations factuelles.

La publicité payante dans la presse écrite est une pratique courante en Europe et par conséquent les propriétaires de journaux sont en principe libres d'accepter ou de refuser les demandes d'annonces publicitaires émanant des partis politiques, sous réserve de l’application des règles de nature générale pertinentes, y compris en matière de concurrence. Toutefois, la Recommandation considère que lorsqu’un journal appartient à une autorité publique, il faut appliquer un traitement égal et des tarifs non discriminatoires à tous les partis politiques qui demandent à faire passer une annonce publicitaire. Là encore, la raison justifiant cette exception est que ces organes de presse devraient remplir une "mission de service public" et traiter les différents partis politiques sur un pied d'égalité en ce qui concerne la publicité payante.

Mesures concernant les médias du secteur de la radiodiffusion

Prescriptions générales

Si les entreprises de radiodiffusion sont attachées au principe du pluralisme, cette attitude contribuera à la tenue d'élections loyales. C’est pourquoi il est recommandé que les cadres de régulation encouragent et facilitent l'expression pluraliste des courants d'opinion dans le secteur de la radiodiffusion. L'on considère que si les radiodiffuseurs suivent une orientation pluraliste et reflètent les différents points de vue de l'éventail politique, ils pourront contribuer à l’information des électeurs et à la libre formation de leur opinions et, par voie de conséquence, à la tenue d'élections libres et loyales.

Alors que la presse écrite est libre de couvrir les élections comme bon lui semble, les radiodiffuseurs sont en général tenus de respecter un certain nombre d'obligations en période électorale. La Recommandation dispose donc, comme prescription générale, que les radiodiffuseurs devraient couvrir les élections de manière équitable, équilibrée et impartiale. Ceci ne signifie évidemment pas que chaque chaîne de télévision (par exemple une chaîne thématique sur le sport) est tenue de couvrir les campagnes électorales ; toutefois, une chaîne qui les couvre, volontairement ou par obligation, devrait le faire de manière équitable, équilibrée et impartiale. Accorder une égalité de traitement à tous les partis impliqués dans une élection ne signifie pas nécessairement qu'on consacre un temps égal à tous, mais plutôt que tous les points de vue et partis politiques importants devraient être entendus. Il faut pour cela assurer un débat démocratique dans le secteur de la radiodiffusion. L'impartialité politique des radiodiffuseurs est considérée comme essentielle si l'on veut donner une vue véridique et exacte de la tenue et du déroulement des élections.

En conséquence, la Recommandation affirme que les cadres de régulation dans les Etats membres devraient inclure le principe d'un traitement équitable, équilibré et impartial des partis politiques par les médias du secteur de la radiodiffusion. Ce genre de principe est déjà énoncé dans les constitutions ou la législation d’un certain nombre de pays.

Bien qu'il existe des législations énonçant ce principe, l'on reconnaît aussi que les règles internes des radiodiffuseurs et les codes de conduite professionnelle, c’est-à-dire, toutes les pratiques d'autorégulation, seront les principaux facteurs déterminant comment une élection sera en fait couverte.

La Recommandation souligne que l'obligation de rendre compte des élections de manière équitable, équilibrée et impartiale devrait s'appliquer à la fois aux radiodiffuseurs publics et privés. Il y a unanimité sur le fait que les radiodiffuseurs financés par des fonds publics doivent donner une image complète et impartiale de l'éventail politique au cours d'une élection, étant donné la mission qui est la leur, à savoir servir les intérêts du public et présenter à tout moment une large gamme d'opinions diverses et pluralistes, en particulier en période électorale.

En ce qui concerne les radiodiffuseurs privés, il est considéré qu’ils devraient également respecter les principes d’impartialité étant donné qu’ils ont, eux aussi, une influence importante sur l’opinion publique pendant les élections. Par conséquent, tous les radiodiffuseurs privés, quelle que soit leur part d’audience ou leur zone de diffusion et indépendamment du fait qu’ils exploitent des chaînes thématiques ou payantes devraient respecter les obligations d’impartialité lorsqu’ils couvrent les élections. Cependant, il est admis qu’il pourrait être nécessaire de réviser ce principe et d’envisager des exceptions à l’avenir, dans le cas où la multiplication des chaînes et le changement du rôle des médias du secteur de la radiodiffusion conduiraient à une situation similaire à celle qui existe actuellement dans le secteur de la presse écrite.

Un dernier aspect à prendre en considération en parlant de l'obligation d'équité, d'équilibre et d'impartialité chez les radiodiffuseurs est qu'un tel principe doit être mis à l'essai sur la gamme entière des services d'un radiodiffuseur, sur une période de temps donnée, et non pas nécessairement pour chaque programme individuel. C'est pendant l'ensemble de la campagne que les radiodiffuseurs doivent présenter des reportages équilibrés et les différents points de vue politiques.

Dans les pays où existe la notion de période préélectorale, celle-ci est normalement constituée par le temps écoulé entre l'annonce officielle des élections (ou la notification publiée dans le Journal Officiel) et l'ouverture effective de la campagne. Un nombre important de pays ne font toutefois pas de distinction précise entre la période préélectorale et la période officielle de la campagne.

Il n'est pas toujours facile de distinguer la propagande électorale des activités politiques "normales", de sorte que les partis peuvent essayer de diffuser leurs messages à n'importe quel moment, même pendant la période préélectorale. C'est pour cette raison que l'on estime parfois que l'impartialité et la non-discrimination par les médias du secteur de la radiodiffusion devraient s'appliquer également à cette période. Une disposition dans ce sens est incluse dans la Recommandation afin d'assurer que ces médias sont équitables et équilibrés lorsqu'ils font des reportages "normaux" en période préélectorale, puisque ceux-ci peuvent être le résultat d'une activité électorale.

Programmes d'information et d'actualités

Le respect du principe d'équité et d'impartialité est considéré d'une importance particulière pour les programmes d'information, d'actualité ou de discussion, étant donné que certaines personnes fondent leurs intentions de vote, dans une certaine mesure, sur ces programmes.

Les programmes de discussion tels que les interviews et les débats complètent la couverture normale des élections et jouent un rôle important parce qu'ils permettent au public de comparer directement les candidats. Ces programmes devraient eux aussi être organisés de manière équitable. Toutefois, les décisions sur la manière dont cette équité devrait être assurée (par exemple, les décisions concernant le format, le nombre de participants, la durée de l'émission, etc.) devraient être laissées à l’initiative de l'organisme de radiodiffusion lui-même.

Un problème qui se pose parfois dans le domaine de la couverture d'une campagne électorale est que les représentants gouvernementaux sortants, c'est-à-dire les candidats qui occupent déjà des postes officiels, pourraient tenter de jouir d'un avantage indu si leurs fonctions faisaient l'objet de reportages additionnels. La Recommandation souligne donc qu'aucun traitement privilégié ne devrait être accordé par les radiodiffuseurs aux pouvoirs publics durant ces programmes.

L’objectif principal devrait être d’éviter tout traitement privilégié. Si toutefois un tel traitement venait à avoir lieu, des mesures devraient être prises à titre de contrepoids en faveur des partis/candidats affectés. Il est considéré que ce type de réparation devrait avoir lieu dans le cadre d'un processus d'autorégulation. Il serait souhaitable que les règles internes aux organismes de radiodiffusion soulignent l'obligation d’empêcher ou autrement de contrebalancer la couverture excessive et privilégiée d'un homme politique déjà en poste. Une autre façon de faire face à ce genre de situation, en donnant à l’autorité pertinente surveillant la couverture des élections (autorité de régulation du secteur de la radiodiffusion, commission électorale ou autre) le pouvoir d’intervenir et de donner une compensation aux candidats ayant subi un préjudice, est mentionnée dans la Recommandation.

Autres programmes

Certains types de programmes non directement liés à la couverture d'une campagne, tels que les entretiens télévisés, les parodies politiques avec des personnages comme des marionnettes ou les longs métrages "à orientation politique" devraient aussi être pris en considération puisqu'ils peuvent parfois influencer les intentions de vote. Ces programmes peuvent parfois donner à un candidat ou à un parti un avantage indu.

C'est, là encore, un domaine qui doit être abordé en premier lieu par les radiodiffuseurs eux-mêmes, en suivant leurs propres directives internes. La Recommandation ne fait donc que suggérer qu’une attention particulière devrait être accordée aux programmes récréatifs qui pourraient influer sur les électeurs, afin que certains partis ou concurrents ne jouissent d'un avantage indu.

Temps d'antenne gratuit sur les médias du secteur de la radiodiffusion publique

Dans de nombreux pays, il est courant pour les partis politiques d'accéder gratuitement à l’antenne des organismes de radiodiffusion de service public afin d'y diffuser leurs messages électoraux. C'est ce qu'on appelle généralement "temps d'antenne gratuit" ou "publicité politique gratuite". C'est une forme directe de communication entre les hommes politiques et les électeurs, sans aucun rôle intermédiaire des médias. Un des avantages du temps d'antenne gratuit accordé aux partis politiques est que celui-ci peut compenser le risque d'une couverture inéquitable et partiale de la campagne par certains médias. En outre, à la différence de la publicité politique payante, le manque de puissance financière d'un parti n'est pas un obstacle à accès à l'antenne. La Recommandation reconnaît les aspects positifs de la publicité politique gratuite et demande donc aux Etats membres d'examiner l'opportunité d'inclure dans leurs cadres de régulation des dispositions accordant aux partis politiques/candidats un temps d'antenne gratuit sur les services de radiodiffusion publics. Cependant, il est également reconnu qu’il y a certains désavantages en ce qui concerne le temps d’antenne gratuit. Par exemple, donner accès à des opinions extrémistes pourrait aider à la propagation d’idées dommageables pour la démocratie.

Le mode de répartition de l'espace publicitaire politique gratuit entre les partis, c'est-à-dire la façon dont on décide de ceux qui ont droit à un temps d'antenne et de la durée des émissions est une question difficile et sensible dont la solution varie selon les pays. Parfois, la répartition du temps d'antenne est fondée sur les précédents résultats d'un parti politique ou le nombre de sièges qu'il détient au parlement (accès proportionnel). Dans d’autres pays, tels que les nouvelles démocraties, l'on a tendance à répartir le temps d'antenne de manière égale entre tous les concurrents (accès égal). Une autre possibilité de répartition du temps d’antenne est d’allouer un temps minimal à tous les concurrents et d’ajouter un temps d’antenne supplémentaire sur une base proportionnelle ou autre (accès mixte). Face aux différentes options de répartition possibles, la Recommandation ne donne pas la préférence à l'une d'elles par rapport aux autres. Elle signale toutefois que lorsqu'un temps d'antenne est accordé aux partis, il devrait l'être de manière équitable et non discriminatoire, sur la base de critères transparents et objectifs.

Les périodes électorales donnent généralement lieu à une large production de messages et de programmes politiques, qui peut finir par saturer l'électorat. Aussi, afin d'éviter les émissions trop fortement axées sur les élections, la possibilité de fixer des limites à la durée totale du temps d’antenne peut être examinée.

Quant à la responsabilité du contenu des spots gratuits, il est admis que celle-ci appartient en principe au parti politique qui a préparé le message. Cette question n'est toutefois pas abordée dans la Recommandation parce qu’il est considéré que la délimitation précise des responsabilités des radiodiffuseurs et des partis politiques devrait être fixée au niveau national.

Lorsqu’un Etat membre soumet un radiodiffuseur à l’obligation de mettre du temps d’antenne gratuitement à la disposition de partis politiques en campagne électorale, il devrait veiller à ce que cela ne se fasse pas au détriment de l’équilibre financier de ce radiodiffuseur.

Publicité politique payante

La publicité politique payante dans les médias du secteur de la radiodiffusion a été traditionnellement interdite dans de nombreux Etats membres du Conseil de l'Europe, tout en étant en même temps acceptée dans autres. Un de ses principaux avantages est la possibilité pour toutes les forces politiques de diffuser largement leurs messages/programmes. En revanche, elle peut donner un avantage indu aux partis ou candidats qui peuvent acheter un temps d’antenne important

Etant donné les différentes positions prises à ce sujet, la Recommandation ne tranche pas la question de savoir s'il faut ou non accepter cette pratique, se bornant à indiquer que si la publicité payante est autorisée, elle devrait être assujettie à certaines règles minimales: premièrement, accorder des conditions égales (en matière d'accès et de tarifs) à tous les partis demandant un temps d'antenne ; deuxièmement, le public devrait savoir que le message est une publicité payante.

On peut également considérer nécessaire d'imposer des limites au volume de publicité payante pouvant être achetée par un seul parti. La Recommandation ne précise pas toutefois s’il est souhaitable de faire ainsi et ne fixe pas non plus de limites précises à cette forme de publicité achetée, car l'on a estimé que la décision à ce sujet devait être prise au niveau national.

Mesures concernant à la fois la presse écrite et la radiodiffusion

Jour de réflexion

En ce qui concerne ce qu’on appelle le « jour de réflexion », normalement entendu comme la journée précédant le vote, la Recommandation dispose que les Etats membres pourraient examiner l’intérêt d’inclure dans leurs cadres de régulation une disposition interdisant la diffusion de messages électoraux partisans pendant cette journée, puisqu'on estime que les électeurs doivent avoir le temps de "digérer" toute l'information reçue au cours de la campagne et décider de leur vote de manière réfléchie, sans subir de pressions.

Etant donné que des matériels autres que les messages électoraux partisans peuvent avoir un message ou un contenu politique implicite, il est important que les pratiques des médias en matière d'autorégulation traitent également ce problème.

Sondages d'opinion

Bien qu'il soit difficile de démontrer dans quelle mesure les sondages d'opinion ont une incidence sur l'issue effective d'une élection, l'on suppose généralement que les sondages ont en réalité ou peuvent avoir une certaine influence sur le résultat.

Afin, donc, d'assurer l'équité et d'éviter toute influence indue sur l'électorat, l'on considère que les médias devraient, au moment de diffuser les résultats des sondages, fournir au public des informations suffisantes pour en juger la valeur. A cet égard, la Recommandation suggère plusieurs éléments qui pourraient être fournis par les médias au moment de la diffusion des résultats : le nom du parti ou de l'organisation qui a commandé le sondage, le nom de l'agence de sondage et la méthode qu'elle utilise, l'échantillon, la marge d'erreur et la date du sondage. Il est admis que c'est une question qu'il faut aborder principalement par l'autorégulation, à travers l’adoption par les médias de directives internes indiquant comment il convient de rendre compte des résultats des sondages.

Certains pays ont des réglementations qui limitent la diffusion des résultats des sondages le jour d'une élection ou les jours immédiatement précédents. Comme pour l'interdiction générale de mener des activités électorales le « jour de réflexion », ces réglementations se justifient par le souci de permettre au public de prendre une décision sans subir d'influences extérieures, par exemple celle que pourraient avoir les pronostics publiés d'après les sondages. Toutefois, d'autres Etats membres du Conseil de l'Europe n'ont pas de règles dans ce domaine et les médias peuvent rendre compte des sondages jusqu'au moment même de l'élection.

La Recommandation permet différentes pratiques nationales en matière de publication de sondages d'opinion, mais indique que, si les Etats membres choisissent d’interdire la publication des résultats des sondages quelques jours avent le vote, une telle restriction devrait respecter l’article 10 de la Convention européenne des Droits de l’Homme. Conformément à l’approche générale développée par la Cour européenne des Droits de l’Homme, trois critères devront être respectés pour rendre valide toute limitation à la publication des sondages d’opinion: l’interdiction de publier des sondages d’opinion devra être prévue par la loi, être nécessaire dans une société démocratique et être proportionnée au but visant à protéger un autre intérêt.

L'efficacité des règles sur le silence appliquées aux sondages d'opinion est parfois contestée du fait que le public peut obtenir les résultats des sondages autrement qu'auprès des médias soumis à ces restrictions, par exemple indirectement sur Internet ou auprès de journaux et radiodiffuseurs étrangers. Cela étant, il est considéré que des règles restrictives dans ce domaine sont à éviter et que la durée de l'interdiction de publier les résultats des sondages ne devrait pas être excessive.

En ce qui concerne les sondages effectués à la sortie des bureaux de vote, le jour de l'élection, dans le but de déterminer comment les électeurs ont en fait voté, il est suggéré que les Etats membres examinent la possibilité d’interdire la diffusion des résultats de tels sondages avant la fermeture de tous les bureaux de vote, afin d'éviter une influence quelconque sur l'issue de l'élection.

Droit de réponse

Le droit de réponse est garanti dans la plupart des pays par la législation relative à la presse ou à la radiodiffusion ou d’autres lois, de même que par les codes déontologiques. La Recommandation souligne que si un candidat ou un parti politique bénéficie d’un droit de réponse en application des lois ou systèmes nationaux, il devrait avoir la garantie que ce droit peut être exercé pendant la période électorale, y compris pendant le « jour de réflexion », si le droit de réponse ne peut pas être exercé autrement.

La Recommandation ne mentionne pas de procédure particulière garantissant un droit de réponse rapide/urgent puisqu'il est considéré que c'est aux Etats membres qu'il appartient de choisir le mécanisme le mieux adapté à leur contexte national. Dans certains cas, il peut s'agir d'une procédure en urgence devant les tribunaux, tandis que dans d'autres il se pourrait que ce soit à un organisme d’autorégulation du secteur de la presse ou de la radiodiffusion ou même à une commission électorale que l'on confère le pouvoir de résoudre les cas impliquant l’octroi d’un droit de réponse rapide.

Mesures visant à protéger les médias en période électorale

Tout en reconnaissant que l'objectif premier de la Recommandation est d'assurer un comportement équitable des médias pendant les élections, il a été considéré que le problème des ingérences et des attaques contre les médias en période d'élection devrait aussi être abordé dans cet instrument, puisque toute attaque ou pression à l'encontre d'un média serait une infraction sérieuse aux normes et pratiques démocratiques.

Les obstacles à la libre couverture d'une campagne électorale peuvent venir de plusieurs sources : organes de l'Etat ou publics, partis politiques, groupes de pression ou autres entités. La Recommandation veille à éviter les ingérences de l'Etat ou de ses organes et souligne donc que les autorités publiques devraient s'abstenir de s'ingérer dans les activités des journalistes et autres personnels des médias en vue d'influencer les élections. Heureusement, les cas d'intimidation, de menace, de fermeture ou de pression sur les médias par les pouvoirs publics sont rares dans les Etats membres du Conseil de l'Europe, mais il a toutefois été jugé utile de rappeler cette question et de formuler des dispositions générales assorties d'un avertissement, selon les principes énoncés ci-dessus.

Afin d'assurer la couverture éditoriale libre des élections, la Recommandation indique aussi que les Etats membres devraient prendre des mesures appropriées en vue d’assurer une protection efficace du personnel des médias et de leurs locaux. A cet égard, les Etats membres pourraient, si nécessaire, mettre leurs forces de police à la disposition des organes de presse qui sont l'objet de menaces, afin d'assurer la protection de leurs journalistes et de leurs locaux.