Activités
ACTIVITES NORMATIVES
  Comité directeur (CDMSI)
  Bureau du Comité directeur (CDMSI-BU)
  Ancien comité directeur (CDMC)
  Ancien bureau du comité directeur (CDMC-BU) 
Comité d'experts sur la protection de journalisme et la securité des journalistes (MSI-JO)
  Comité d'experts sur la circulation transfrontière d’Internet et la liberté d’Internet (MSI-INT)
CONVENTIONS
  Télévision Transfrontalière
  Accès conditionel
COOPERATION
  Renforcement des capacités en matière juridique et des droits de l'homme
GROUPES DE SPECIALISTES PRECEDENTS
  Les droits des usagers d'Internet
  Société de l'information
  Nouveaux média
  Gouvernance des médias de service public
  Internet transfrontalier
  Protection des droits voisins des organismes de radiodiffusion
  Diversité des médias
  Médias de service public
 
Evénements
Conférence ministérielle "Liberté d'expression et démocratie à l'âge numérique - Opportunités, droits, responsabilités, Belgrade, 7-8 novembre 2013
Conférence "Les messages de haine dans le discours politique - Quelles responsabilités?", Varsovie 18-19 septembre 2013
  Conférence des ministres Reykjavik - Islande, 28-29 Mai 2009
  Dialogue européen sur la gouvernance de l'Internet (EuroDIG)
 
Documentation
  Conventions
  Textes du Comité des Ministres
  Textes de l'Assemblée parlementaire
  Conférences ministérielles
  Publications
  Traductions
 
Liens utiles

CONSEIL DE L’EUROPE
COMITE DES MINISTRES

________

RECOMMANDATION N° R (99) 1

DU COMITÉ DES MINISTRES AUX ÉTATS MEMBRES
SUR DES MESURES VISANT À PROMOUVOIR
LE PLURALISME DES MÉDIAS

(adoptée par le Comité des Ministres le 19 janvier 1999,
lors de la 656e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres en vertu de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,

Soulignant l'importance qui s'attache à ce que les individus aient accès à un contenu des médias pluraliste, en particulier dans le domaine de l’information;

Soulignant également que les médias et en particulier le secteur de la radiodiffusion de service public, devraient permettre aux différents groupes et intérêts qui existent dans la société – y compris les minorités linguistiques, sociales, économiques, culturelles ou politiques – de s'exprimer;

Notant que l'existence d'une multiplicité de médias autonomes et indépendants aux niveaux national, régional et local promeut généralement le pluralisme et la démocratie;

Rappelant que la diversité politique et culturelle des types et des contenus des médias est essentielle pour le pluralisme des médias;

Soulignant que les Etats devraient promouvoir le pluralisme politique et culturel en développant leur politique dans le domaine des médias conformément à l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme, qui garantit la liberté d’expression et d’information, et en respectant dûment le principe d'indépendance des médias;

Reconnaissant qu'un effort de tous les Etats membres et, le cas échéant, au niveau européen, est souhaitable pour promouvoir le pluralisme des médias;

Constatant en même temps qu’une lacune potentielle des cadres de régulation existant en matière de propriété des médias en Europe est leur tendance à se concentrer exclusivement sur les médias traditionnels;

Notant qu'il existe déjà des cas de goulots d'étranglement dans le secteur des nouveaux services de communication, comme le contrôle de systèmes d'accès conditionnel aux services de télévision numériques;

Notant également que la création de positions dominantes et le développement des concentrations des médias pourraient s'accroître avec la convergence technique entre les secteurs de la radiodiffusion, des télécommunications et de l'informatique;

Conscient qu'une surveillance active du développement des nouvelles plates-formes de diffusion comme Internet et des nouveaux services est nécessaire pour évaluer l’impact que les nouvelles stratégies commerciales dans ce domaine pourraient avoir sur le pluralisme;

Convaincu que la transparence concernant le contrôle des entreprises du secteur des médias, y compris des fournisseurs de contenus et de services des nouveaux services de communication, peut contribuer à l'existence d'un paysage des médias pluraliste;

Rappelant l'importance de l'indépendance éditoriale des rédactions;

Notant que s'il est nécessaire que les entreprises européennes du secteur des médias se développent, il importe également de tenir compte de leur impact sur les valeurs culturelles et sociales;

Rappelant les orientations déjà données dans le passé par le Conseil de l'Europe aux Etats membres en vue de garantir le pluralisme des médias, en particulier les principes figurant dans les déclarations et les résolutions adoptées lors des 3e, 4e et 5e Conférences ministérielles européennes sur la politique des communications de masse (Chypre, octobre 1991, Prague, décembre 1994 et Thessalonique, décembre 1997), ainsi que dans la Recommandation n° R (94) 13 du Comité des Ministres sur des mesures visant à promouvoir la transparence des médias ;

Rappelant également les dispositions sur le pluralisme des médias contenues dans le Protocole d’amendement à la Convention européenne sur la télévision transfrontière;

Gardant à l’esprit les travaux menés dans le cadre de l’Union européenne et d’autres organisations internationales dans le domaine des concentrations des médias et du pluralisme,

Recommande que les gouvernements des Etats membres:

i. examinent les mesures contenues en annexe à cette recommandation et étudient leur inclusion dans leur droit et leur pratique internes, si besoin est, en vue de promouvoir le pluralisme des médias ;

ii. évaluent de manière régulière l’efficacité de leurs mesures visant à promouvoir le pluralisme et/ou de leurs mécanismes anticoncentration existants, et examinent la nécessité éventuelle de les réviser à la lumière des développements économiques et technologiques dans le secteur des médias.

Annexe à la Recommandation n° R (99) 1

I. Régulation de la propriété: radiodiffusion et presse

Les Etats membres devraient examiner l'introduction d'une législation visant à prévenir ou contrecarrer les concentrations qui pourraient mettre en danger le pluralisme des médias au niveau national, régional ou local.

Les Etats membres devraient examiner l'opportunité de définir des plafonds – dans leur législation ou dans leurs procédures d'autorisation ou d'octroi de licences ou d'autres procédures similaires – afin de limiter l’influence qu'une même entreprise commerciale ou un même groupe commercial peut avoir dans un ou plusieurs secteurs des médias. De tels plafonds pourraient par exemple prendre la forme de part maximale d'audience ou prendre pour base les revenus/le chiffre d’affaires des médias commerciaux. Des limites à la participation au capital des entreprises commerciales du secteur des médias pourraient aussi être examinées. Si de tels plafonds étaient introduits, les Etats membres devraient prendre en considération la taille des marchés des médias et le niveau des ressources disponibles sur ceux-ci. Les sociétés qui ont atteint les plafonds autorisés sur un marché pertinent ne devraient pas se voir octroyer des licences supplémentaires de radiodiffusion sur ce marché.

Au-delà de ces mesures, les instances nationales chargées de l'octroi de licences aux radiodiffuseurs privés devraient attacher une attention particulière à promouvoir le pluralisme des médias dans l’exercice de leur mission.

Les Etats membres pourraient examiner l'opportunité de créer des autorités particulières dans le secteur des médias qui seraient investies du pouvoir d'agir à l'encontre des fusions ou autres opérations de concentration menaçant le pluralisme des médias, ou d'investir d'un tel pouvoir les autorités de régulation existant dans le secteur de la radiodiffusion. Dans l'hypothèse où les Etats membres n'estimeraient pas cela opportun, les autorités générales chargées de la concurrence devraient attacher une attention particulière aux considérations liées au pluralisme des médias lors de l'examen des fusions ou autres opérations de concentration dans le secteur des médias.

Les Etats membres devraient examiner l'adoption de mesures spécifiques lorsque l’intégration verticale, c’est-à-dire le contrôle d'éléments clés de la production, de la radiodiffusion, de la distribution et d’activités connexes par une même société ou un même groupe, pourrait nuire au pluralisme.

II. Nouvelles technologies et nouveaux services de communication

1. Principe général

Les Etats membres devraient surveiller le développement des nouveaux médias en vue de prendre toute mesure qui pourrait s'avérer nécessaire pour préserver le pluralisme des médias et assurer l'accès équitable des fournisseurs de services et de contenu aux réseaux et celui du public aux nouveaux services de communication.

2. Principes concernant la radiodiffusion numérique

Au vu de l'expansion du secteur des télécommunications, les Etats membres devraient prendre suffisamment en compte les intérêts du secteur de la radiodiffusion, compte tenu de sa contribution au pluralisme politique et culturel, lors de la redistribution du spectre des fréquences ou de l'allocation d'autres ressources de communication suite à la numérisation.

Les Etats membres devraient examiner l’introduction de règles sur l’accès équitable, transparent et non discriminatoire aux systèmes et aux services qui sont essentiels pour la radiodiffusion numérique, les moyens d’assurer l’impartialité des systèmes de navigation de base et de conférer aux autorités de régulation le pouvoir de prévenir les abus.

Au-delà de ces mesures, les Etats membres devraient également examiner la possibilité et l'opportunité d'introduire des normes techniques communes pour les services de radiodiffusion numériques. Par ailleurs, étant donné que l'interopérabilité des systèmes techniques peut aider à élargir le choix à la disposition des téléspectateurs et accroître la facilité d'accès à un prix raisonnable, les Etats membres devraient chercher à assurer la plus large compatibilité possible entre les décodeurs numériques.

III. Contenu des médias

1. Principe général

Les Etats membres devraient examiner les mesures qui pourraient être prises pour qu'un contenu varié des médias reflétant différents points de vue politiques et culturels soient mis à la disposition du public, en conservant à l’esprit l’importance qui s’attache à garantir l’indépendance éditoriale des médias et l’intérêt que des mesures adoptées sur une base volontaire par les médias eux-mêmes peuvent également présenter.

2. Secteur de la radiodiffusion

Les Etats membres devraient examiner, si nécessaire, et lorsque cela est réalisable, la possibilité d'introduire des mesures visant à promouvoir la production et la diffusion d'un contenu diversifié par les organismes de radiodiffusion. Ces mesures pourraient par exemple consister à exiger dans le cadre des licences de radiodiffusion qu'un certain volume de programmes originaux, en particulier de programmes d’information et d’actualité, soient produits ou commandités par les radiodiffuseurs.

Par ailleurs, dans certaines circonstances telles que l'exercice d'une position dominante par un radiodiffuseur dans une zone donnée, les Etats membres pourraient prévoir des arrangements concernant le «partage des fréquences» afin de permettre l’accès à l’antenne d’autres radiodiffuseurs.

Les Etats membres devraient examiner l'introduction de règles visant à conserver un paysage local de radio et de télévision pluraliste, en veillant en particulier à ce que la constitution de réseaux, entendus comme la fourniture centralisée de programmes et de services connexes, ne porte pas atteinte au pluralisme.

3. Secteur de la presse

Les Etats membres devraient veiller à ce qu’une variété suffisante de sources d’information soit disponible pour assurer le pluralisme de l’approvisionnement des entreprises de presse.

IV. Propriété et responsabilité éditoriale

Les Etats membres devraient encourager les médias à renforcer de manière volontaire l’indépendance éditoriale et journalistique par le biais de statuts éditoriaux ou d’autres moyens d’autorégulation.

V. Service public de la radiodiffusion

Les Etats membres devraient maintenir la radiodiffusion de service public et lui permettre de se développer afin d'utiliser les possibilités offertes par les nouvelles technologies et les nouveaux services de communication.

Les Etats membres devraient examiner les moyens de développer des formes de consultation du public par les organismes de radiodiffusion de service public, ce qui peut inclure la création de comités consultatifs de programmation, afin de refléter dans leur politique en matière de programmes les besoins et les attentes des différents groupes de la société.

Les Etats membres devraient définir les moyens propres à assurer un financement sûr et approprié pour les radiodiffuseurs du service public, celui-ci pouvant associer financement public et recettes commerciales.

Les Etats membres devraient examiner le maintien de règles de «transport obligatoire» à l'égard des réseaux câblés dans la perspective de la numérisation. Des règles similaires pourraient être envisagées, si nécessaire, pour d'autres moyens de distribution et d'autres plates-formes de diffusion.

VI. Mesures de soutien aux médias

Les Etats membres pourraient examiner la possibilité d'introduire des systèmes de soutien financier direct ou indirect aux médias des secteurs de la presse écrite et de la radiodiffusion, en particulier aux niveaux régional et local, en vue de promouvoir le pluralisme et la diversité des médias. L'octroi de subventions aux médias écrits ou radiodiffusés utilisant des langues minoritaires pourrait également être examiné.

Au-delà des mesures de soutien à la création, à la production et à la distribution de contenus audiovisuels et autres, qui apportent une contribution de valeur au pluralisme des médias, des mesures de soutien pourraient également être examinées par les Etats membres pour promouvoir la création de nouvelles entreprises dans le secteur des médias ou pour assister les médias qui sont confrontés à des difficultés ou qui sont obligés de s'adapter à des changements structurels ou technologiques.

Sans négliger l'aspect de la concurrence, toutes les mesures de soutien précédemment citées devraient être accordées sur la base de critères objectifs et non partisans, dans le cadre de procédures transparentes, et être soumises à un contrôle indépendant. Les modalités d'octroi d’un soutien devraient être réexaminées périodiquement afin d'éviter tout encouragement fortuit au processus de concentration des médias ou l'enrichissement indu des entreprises bénéficiant de ce soutien.

VII. Recherche scientifique

Les Etats membres devraient soutenir la recherche scientifique et les études dans le domaine des concentrations des médias et du pluralisme, notamment en ce qui concerne l’impact des nouvelles technologies et des nouveaux services de communication.

* * *

Exposé des Motifs

Introduction

1. L’intérêt du Conseil de l'Europe pour la question des concentrations des médias et du pluralisme est étroitement lié à son engagement en faveur de la liberté d’expression et du maintien de la diversité culturelle en Europe. Afin d’aider les Etats membres à définir un cadre approprié dans ce domaine, il a été jugé opportun d’élaborer des lignes directrices destinées à favoriser le pluralisme et à garantir qu’un degré minimal de diversité au niveau de l’offre des médias soit assuré dans toute l’Europe.

2. Cela étant, compte tenu de la diversité observée dans les paysages médiatiques et les systèmes juridiques des Etats membres, l’objectif global de cette Recommandation est de suggérer, de manière non contraignante, un certain nombre de principes ou de mesures susceptibles d’aider les Etats membres lors de l’élaboration de règles nationales propres à protéger le pluralisme et à limiter les concentrations.

3. Aux fins de cette Recommandation, la notion de « pluralisme des médias » est entendue au sens d’une diversité de l’offre, reflétée, par exemple, dans l’existence d’une pluralité de médias indépendants et autonomes (ce qu’on appelle généralement le pluralisme structurel) ainsi que d’une diversité des types de médias et des contenus (points de vue et opinions) proposés au public. Les aspects structurel/quantitatif et qualitatif participent donc tous deux de la notion de pluralisme des médias. Il convient de souligner que le pluralisme se manifeste par la diversité des productions médiatiques offertes au public, laquelle ne correspond pas nécessairement à la consommation effective qui en est faite.

4. Le concept de pluralisme comporte un aspect politique et un aspect culturel. Le pluralisme politique repose sur la nécessité de représenter, dans l’intérêt de la démocratie, un large éventail d’opinions et d’options politiques différentes dans les médias. La démocratie serait en effet en danger si une voix devait à elle seule prendre possession du paysage médiatique et avoir le pouvoir de propager un point de vue politique unique. Le pluralisme culturel répond quant à lui au besoin des diverses composantes culturelles de la société de s’exprimer dans les médias.

Commentaires sur les dispositions de la Recommandation

I. Régulation de la propriété : radiodiffusion et presse

5. Il est estimé que la notion de seuils admissibles en ce qui concerne la part qu’une seule entreprise ou un seul groupe de communication peut être autorisé à contrôler dans un ou plusieurs secteurs médiatiques est un critère efficace pour maîtriser la concentration des médias et protéger le pluralisme. Ces seuils peuvent se baser sur un ou plusieurs éléments, comme la part d’audience réalisée par une entreprise, son chiffre d’affaires ou les limites de sa part de capital.

6. Les seuils exprimés en termes de part d’audience pour les sociétés de presse, de radio et de télévision - calculés en pourcentage du nombre total de téléspectateurs, d’auditeurs ou de lecteurs dans la zone de diffusion de la société concernée - ont fait l’objet de larges débats ces dernières années, tant dans les différents pays qu’au niveau européen, et deviennent l’une des méthodes de prédilection des réglementations visant à protéger le pluralisme. A l’inverse, les mesures basées sur la limitation des participations détenues dans des entreprises de communication sont de moins en moins utilisées par les Etats membres car elles peuvent être facilement contournées par les sociétés et sont par conséquent moins efficaces. 

7. Il a été fait valoir que l’introduction éventuelle d’une limite fixée à 30% de l’audience par média pour les groupes de presse, de radio et de télévision dans leurs zones de diffusion respectives, combinée à une limite maximale tous médias confondus fixée à 10% du marché sur lequel opère un fournisseur pourrait constituer un plafond acceptable pour garantir un niveau de pluralisme raisonnable étant donné qu’elle devrait garantir la présence d’au moins quatre opérateurs différents dans le secteur de la presse, de la radio et de la télévision et de dix fournisseurs différents sur l’ensemble du marché.

8. Cependant, la Recommandation se contente de demander aux Etats membres d’examiner l’opportunité de définir des seuils, sans indiquer de limites maximales. Les limites maximales de part d’audience, de capital ou de revenu devraient être déterminées avec précision au niveau national, en fonction du degré de dispersion de la propriété estimé économiquement viable sur le marché en question.

9. Il est considéré que des limites de part d’audience peuvent être des instruments intéressants pour sauvegarder le pluralisme, même si l’on doit reconnaître qu’elles sont d’une application pratique difficile. C’est pourquoi, au cas où les Etats membres introduisent de telles limites pour des radiodiffuseurs commerciaux, ils devraient aussi prévoir un certain nombre de mesures complémentaires qui s’appliqueraient lorsqu’une entreprise a atteint les limites autorisées. Une possibilité pourrait être de ne pas octroyer de nouvelles licences de radiodiffusion à de telles sociétés. Si aucune mesure complémentaire de ce type n’est prévue, les seuils fixés pourraient se révéler en soi inopérants pour sauvegarder le pluralisme.

10. Il est généralement admis que des instances de régulation du secteur de la radiodiffusion (ou les institutions nationales similaires responsables de l’octroi de licences aux radiodiffuseurs privés) peuvent jouer un rôle important dans la protection et la promotion du pluralisme, par exemple en octroyant des licences à des groupes ou intérêts minoritaires. Dans les faits, la procédure d’octroi de licences offre une occasion unique d’obtenir des renseignements sur la société qui demande une autorisation et sur la nature des programmes et services qu’elle a l’intention de proposer. Par conséquent, les autorités de régulation du secteur de la radiodiffusion devraient examiner la possibilité d’accorder des licences aux entreprises dont la présence dans le paysage audiovisuel devrait assurer la diversité et le pluralisme des programmes offerts au public.

11. Une autre mesure prévue dans ce chapitre a trait à la possibilité de créer des autorités spécifiques pour les médias et de les investir d’un pouvoir d’intervention en cas d’opérations de concentration préjudiciables. Pour l’instant, ce type d’organisme n’existe que dans quelques pays. Dans l’un d’entre eux, l’autorité de contrôle des médias nouvellement créée est habilitée à infliger des amendes aux sociétés procédant à des acquisitions ou des fusions ou passant des accords de même nature lorsque ces opérations sont potentiellement dommageables pour la liberté d’expression et la diversité des médias. L'inobservation des décisions de cet organisme peut entraîner des peines d’emprisonnement. L’étendue des pouvoirs conférés à cette autorité a pour but d’assurer son efficacité. Sa création est toutefois encore trop récente pour qu’il soit possible de juger de ses résultats et de son efficacité dans la protection du pluralisme.

12. La dernière disposition exposée dans cette partie fait référence au phénomène d’intégration verticale dans le secteur de la radiodiffusion, c’est-à-dire au fait qu’une seule société ou un seul groupe contrôle les différentes phases de la chaîne de production économique, notamment la production et la distribution de produits audiovisuels. L’intégration verticale est une stratégie courante parmi les opérateurs de services de radiodiffusion traditionnels, qui y sont, il est vrai, naturellement poussés par les caractéristiques économiques du secteur de la radiodiffusion. Des arguments amenant à tolérer un certain niveau d’intégration verticale dans ce secteur, plusieurs Etats membres n’ont édicté aucune règle stricte à l’encontre de ce type de concentration. La Recommandation se contente donc de mentionner ce phénomène et de demander aux Etats membres d’envisager des mesures spécifiques pour les cas où une seule société contrôlerait des éléments clés de la diffusion et des activités connexes et que cet état de fait représenterait une menace pour le pluralisme. Là encore, il revient aux Etats membres de déterminer à partir de quel degré d’intégration verticale le pluralisme est menacé. La Recommandation se limite à attirer l’attention sur le problème et à demander aux Etats membres de le prendre en considération.

13. Il convient de souligner que si l’existence d’une multiplicité de propriétaires distincts et autonomes dans le secteur de la radiodiffusion et de la presse écrite est un facteur propice au pluralisme politique et culturel, elle ne permet pas de garantir à coup sûr la diversité de la production médiatique. Ainsi, lorsque des propriétaires de médias utilisent le même contenu ou les mêmes sources d’information que leurs concurrents, il en résulte une uniformisation de la production, quelles que soient les structures de propriété. En conséquence, il est peut-être nécessaire, pour garantir le pluralisme politique et culturel, de recourir à des mesures qui aillent au-delà de simples restrictions relatives à la propriété.

II. Nouvelles technologies et nouveaux services de communication

Principe général

14. Dans beaucoup de pays européens, l’évolution rapide de nouveaux canaux de diffusion de l’information, en particulier Internet, vient accroître le vaste ensemble des produits médias et multimédias accessibles au public. Toutefois, la convergence entre les médias, l’informatique et les télécommunications a, dans le même temps, favorisé l’émergence d’alliances multisectorielles d’un type nouveau. Les nouveaux médias ne sont donc en aucune manière imperméables aux tendances monopolistiques ou oligopolistiques, de sorte qu’il n’est pas possible d’exclure, surtout dans un paysage médiatique plus large et évolué, la possibilité de voir le pluralisme mis à mal par une concentration excessive de la propriété des médias.

15. Des positions dominantes sur le marché des nouveaux services de communication ont été déjà observées et il est considéré que c’est un terrain propice à leur développement, notamment par le biais du contrôle exercé par certains opérateurs sur des passerelles d’accès. Le fait que les entreprises pionnières dans l’exploitation de certains nouveaux marchés des médias profitent de «l’avantage du premier occupant» pour exercer un pouvoir considérable sur ces marchés est également un motif de préoccupation.

16. Au vu de ces éléments, la Recommandation formule un principe général à l’intention des Etats membres, les invitant à surveiller les évolutions intervenant dans le secteur des nouveaux services de communication et à adopter les mesures législatives ou autres qui pourraient se révéler nécessaires afin de préserver le pluralisme des médias. Elle rappelle en outre l’un des principes de base du secteur des télécommunications, à savoir le principe «d’ouverture des réseaux» et souligne que les opérateurs devraient permettre l’accès de tiers dans des conditions équitables et raisonnables afin de garantir une large diffusion des nouveaux médias.

Principes concernant la radiodiffusion numérique

17. Pour l’instant, peu de pays européens ont introduit la télévision numérique sur une base commerciale à grande échelle, mais c’est dans ce domaine que des pratiques anticoncurrentielles et le problème des passerelles d’accès risquent le plus de voir le jour. On anticipe d’ores et déjà une « tentation » de la part des opérateurs d’exercer un contrôle abusif de la technologie propriétaire ou bien de la part des radiodiffuseurs numériques qui sont intégrés verticalement de pratiquer une discrimination en faveur de leurs propres services, et donc l’apparition d’un comportement relativement anticoncurrentiel.

18. La plupart des Etats membres du Conseil de l'Europe ont manifesté un intérêt à suivre de près les évolutions dans le domaine de la radiodiffusion numérique et sont favorables à une approche européenne coordonnée dans ce secteur. Cependant, un certain attentisme continue d’avoir cours quant à une éventuelle initiative réglementaire. D’aucuns estiment en effet que des règles strictes visant à sauvegarder la concurrence et le pluralisme ou portant sur les aspects techniques de la télévision numérique risqueraient d’avoir un impact négatif sur les investissements et de freiner le développement de ce marché en expansion.

19. La question fondamentale qui se pose est de savoir s’il faut, pour le bien des consommateurs européens de médias, imposer des normes communes/ouvertes à l’égard des composantes techniques de la télévision numérique, c’est-à-dire, en particulier, les interfaces pour les systèmes d’accès conditionnels (SAC), les guides électroniques de programmes (GEP) et les interfaces de programmes d’applications (IPA). Jusqu’à présent, les opérateurs du secteur eux-mêmes, réunis au sein du consortium Digital Video Broadcasting (DVB) Project, sont parvenus à un accord sur une interface commune pour des SAC (qui, cependant, n’est pas obligatoire ou d’une utilisation générale), tandis que le travail sur des IPA communes continue toujours.

20. Pourtant, une solution intermédiaire mentionnée dans la Recommandation, qui pourrait contribuer à l’ouverture de passerelles numériques autour des SAC, des services de gestion des abonnés (SGA), des guides de programmes électroniques (GPE) et des API, serait d’adopter des règles sur l’accès ouvert, transparent et non discriminatoire aux systèmes/services de télévision numérique, ainsi que des exigences d’impartialité pour les systèmes de navigation. Il est également jugé important que les autorités de régulation (radiodiffusion, télécommunication ou autre) détiennent des pouvoirs suffisants pour prévenir tout abus et pour appliquer les règles fixées dans ce domaine.

21. L’ouverture des systèmes d’accès conditionnel (technologie des décodeurs) a déjà déclenché des «batailles» et des conflits juridiques entre différentes plates-formes de radiodiffusion dans plusieurs pays européens. Le principal «goulot d’étranglement» entraîné par l’utilisation des SAC (incorporés ou inaccessibles) détenus par un opérateur donné est que celui-ci ne fournira ses services qu’aux utilisateurs de son système de décodage et refusera aux autres diffuseurs l’accès à son système. Outre ce refus d’accès aux services concurrents, l’opérateur propriétaire d’un SAC peut également faire pression sur les nouveaux venus pour qu’ils utilisent son système.

22. De nombreux arguments plaident donc en faveur d’une réglementation garantissant l’ouverture des SAC, que ce soit du point de vue de la concurrence économique ou des intérêts des consommateurs de productions audiovisuelles. L’intérêt du public est davantage pris en compte avec un système de décodage ouvert et compatible qui permet de passer d’une offre de diffusion numérique à l’autre sans avoir à changer de décodeur, ou au moins une interface standard de connexion qui permet de passer facilement d’une carte SAC à une autre.

23. Cependant, le cadre réglementaire actuel pour les quinze pays membres de l’Union européenne est constitué par la Directive 95/47/CEE sur les normes pour la transmission de signaux de télévision, qui autorise l’utilisation de systèmes d’accès conditionnel propriétaires sous réserve qu’ils soient exploités et ouverts aux diffuseurs sur une base équitable, raisonnable et non discriminatoire.

24. De ce fait, et étant donné la flexibilité nécessaire pour éviter d’entraver le développement de ce marché, il n’est actuellement pas possible d’imposer des systèmes d’accès conditionnel ouverts en Europe. Plusieurs radiodiffuseurs utilisent déjà leur propre système et le passage à un système ouvert serait un processus assez long.

25. Ceci étant, la Recommandation demande simplement aux Etats membres d’examiner la question de normes communes pour la télévision numérique et les encourage à œuvrer en vue de leur introduction s’ils l’estiment faisable et souhaitable. Bien que de telles normes semblent difficilement envisageables dans les circonstances actuelles et se heurteraient à une résistance de la part de certains acteurs industriels, des règles imposant des normes communes pourraient être envisagées pour la prochaine génération d’équipements télévisuels. Par ailleurs, afin de surmonter les problèmes provoqués par le manque de compatibilité entre les systèmes de décodage numérique utilisés par différents opérateurs européens, la Recommandation souligne que les Etats membres devraient chercher à assurer la plus large compatibilité possible entre les décodeurs.

26. Un autre point abordé dans ce chapitre concerne l’attribution de fréquences pour la diffusion numérisée. S’il est avéré que la numérisation augmente la quantité de services disponibles, on peut d’ores et déjà prévoir que la prolifération des techniques de communication sans câble, de la télévision numérique et d’autres nouveaux services de communication provoquera une chasse aux fréquences. A cet égard, la Recommandation invite les gouvernements à prendre en compte les besoins du secteur de la radiodiffusion lors de l’attribution des fréquences. Elle insiste particulièrement sur la nécessité, face à l’expansion rapide des communications mobiles, de réserver des bandes de fréquence adaptées à la télévision, étant donné l’apport de cette dernière au pluralisme politique et culturel.

III. Contenu des médias

Principe général

27. La diversité du contenu des médias est un aspect important du pluralisme politique et culturel. La diversité de la propriété sera un gage de diversité des productions médiatiques aussi longtemps que la consolidation ou la mise en commun du contenu éditorial entre médias appartenant à des propriétaires différents sera découragée. Toutefois, le rapport entre la pluralité des propriétaires et l’hétérogénéité de la production étant dans une certaine mesure ambigu, il n’est pas certain que des restrictions portant sur la propriété suffisent à garantir la diversité de la production. D’autres mesures devraient être utilisées parallèlement à ces restrictions pour favoriser le pluralisme de l’offre médiatique. C’est pourquoi la Recommandation encourage les Etats membres à étudier une série d’autres mesures éventuelles pour promouvoir la pluralité des contenus informationnels transmis par les médias. Il est rappelé que toute mesure prise devrait respecter le principe fondamental de l’indépendance éditoriale des médias. Dans le même sens, ce principe général souligne la valeur des mesures d’autorégulation prises par les médias eux-mêmes.

Principes concernant le secteur de la radiodiffusion

28. En ce qui concerne le secteur de la radiodiffusion, il est admis que les règles relatives à la production et à la diffusion de contenus divers peuvent être un bon moyen de promouvoir le pluralisme. La Recommandation mentionne des « quotas » de productions originales, en vue en particulier de garantir que les services de radio et de télévision réservent une proportion minimale de leur temps d’antenne à des contenus – et plus particulièrement des informations et des sujets d’actualité – émanant exclusivement du service lui-même, c’est-à-dire, à des émissions qu’il a lui-même réalisées ou commanditées auprès d’un producteur indépendant. Des mesures de ce type peuvent contribuer à contrebalancer la tendance de différents opérateurs à s’en remettre aux mêmes sources journalistiques et à utiliser les mêmes «matières premières», ce qui conduit à une uniformisation des productions et menace le pluralisme des médias.

29. Cependant, il est vrai qu’imposer directement les sources dont doit provenir le contenu des émissions pourrait constituer une violation de la liberté d’expression et de la liberté des entreprises de communication à gérer leurs ressources comme elles l’entendent. Il appartient aux Etats membres, s’ils estiment qu’une homogénéité excessive des productions livrées par les médias est dommageable, de décider si une intervention réglementaire visant à fixer des quotas de productions originales se justifie pour préserver le caractère pluraliste de l’origine du contenu des émissions. Quoi qu’il en soit, des quotas de productions originales ne poseraient sans doute pas de problèmes aux radiodiffuseurs terrestres européens traditionnels, nombre d’entre eux produisant déjà une importante partie des émissions qu’ils diffusent. De tels quotas semblent moins logiques pour des chaînes thématiques (informations, sport, films, documentaires, etc.), qui devraient être traitées séparément.

30. Une autre mesure envisageable mentionnée dans ce chapitre concerne les arrangements sur le « partage des fréquences » afin de permettre l’accès de radiodiffuseurs indépendants (détenteurs d’une licence) aux services de programmes d’un grand opérateur. Mais ce type de mesure pourrait être difficile à mettre en œuvre (bien que certains pays européens prévoient déjà les fenêtres de programmation dans leurs lois). Par conséquent, la Recommandation n’envisage cette possibilité que pour des cas exceptionnels, par exemple lorsqu’un radiodiffuseur est en position dominante. Dans ce cas, il pourrait être fait valoir que cet opérateur réserve une plage de diffusion aux producteurs indépendants qui n’auraient autrement pas la possibilité d’accéder à l’antenne. Au cas où des mesures de ce type seraient mises en pratique, il devrait être garanti qu’elles ne conduisent pas à une ingérence de l’Etat dans les programmes des radiodiffuseurs.

Principes concernant la presse écrite

31. Il est considéré qu’il est crucial pour la diversité dans le secteur de la presse d’avoir une variété et un grand nombre de sources d’information auxquelles les entreprises de presse écrite pourraient faire appel. Il a été remarqué que les journaux ont la tendance à utiliser les mêmes agences de presse et les mêmes sources de contenu, ce qui finalement mène à une standardisation des produits. Vu la menace qu’une telle tendance fait peser sur le pluralisme, la Recommandation encourage les Etats membres à examiner des mesures pour veiller à ce qu’un nombre suffisant de sources d’information (en particulier d’agences de presse) existent au niveau national. Il est estimé qu’un instrument efficace à cette fin pourrait être le droit de la concurrence.

IV. Propriété et responsabilité éditoriale

32. La question de la propriété des médias et de la manière dont les propriétaires peuvent influencer la ligne éditoriale de leurs produits a des implications au niveau du pluralisme des médias. Le pluralisme est généralement jugé mieux préservé lorsqu’il y a une séparation nette entre la propriété et la responsabilité éditoriale. Cela étant dit, dans beaucoup de pays, les propriétaires de médias ont le droit de définir la ligne politique/éditoriale de ceux-ci et toute mesure visant à les empêcher de s’impliquer dans le fonctionnement concret de leur société serait très difficilement acceptable. La relation entre rédacteurs et propriétaires est constitutionnellement réglementée dans certains pays.

33. La Recommandation reste donc à l’écart de toute position directive à ce sujet et indique simplement que les Etats membres pourraient examiner les moyens d’encourager les entreprises de communication à reconnaître à leurs rédacteurs le droit de décider des questions éditoriales. Il est manifeste que cette question relève avant tout de l’autorégulation.

34. Il convient toutefois de mentionner dans cet exposé des motifs, à l’intention des Etats membres qui considèrent qu’une initiative réglementaire dans ce domaine est nécessaire, quelques-unes des mesures envisageables pour empêcher les propriétaires d’influencer le contenu éditorial des produits médiatiques qu’ils contrôlent. Une possibilité, déjà utilisée dans nombre de pays européens, est la conclusion «d’accords éditoriaux» entre les propriétaires et les rédactions afin d’assurer l’indépendance de ces dernières vis-à-vis des propriétaires dans toutes les décisions éditoriales. Les termes de ces accords sont variables et sont généralement fondés sur des principes informels ou une déclaration d’intentions. On trouve cependant des exemples d’accords éditoriaux définis dans le cadre de lois ou de mesures statutaires.

35. La question de savoir qui est habilité à licencier et remplacer les rédacteurs ou d’autres personnes clés est également importante. Si un propriétaire a le pouvoir de licencier ou de choisir de nouveaux responsables, il peut utiliser ce pouvoir pour remodeler la politique éditoriale sans jamais avoir à intervenir directement sur le contenu de l’information donnée. Ce pouvoir peut être utilisé pour la mise en place chez les journalistes d'une culture de l’obéissance et de l’autocensure. Pour faire pièce à ce comportement, on peut prévoir de donner à la rédaction un droit de regard et de veto sur les nominations et les renvois du personnel clé. Dans le même ordre d’idées, on peut prévoir, parallèlement aux accords éditoriaux, un système de dédommagement au bénéfice des membres de la rédaction qui souhaiteraient démissionner en cas de changement de propriétaire. Il s’agit de la clause dite de conscience; ce type de clause est prévu par la loi dans plusieurs pays européens.

V. Radiodiffusion de service public

36. Les concepts de démocratie, de droits de l’homme et de libre circulation de l’information et des idées sont inextricablement liés à la notion de service public de la radiodiffusion. Il faut également reconnaître que la cause du pluralisme est bien servie par l’existence d’organismes de radiodiffusion financés par des fonds publics et à vocation non commerciale dont la raison d’être est de fournir des programmes diversifiés et de qualité ainsi que de couvrir l’actualité de manière précise et impartiale. A cet égard, il est important de rappeler la Recommandation N° R (96) 10 du Conseil de l’Europe, qui souligne la nécessité de garantir l’indépendance des radiodiffuseurs de service public. De plus, les moyens de renforcer le pluralisme interne de ces radiodiffuseurs devraient être examinés.

37. Etant donné les évolutions économiques et technologiques en cours dans le secteur des médias, plusieurs questions se sont posées récemment quant à l’avenir de la radiodiffusion de service public. La Recommandation apporte sa contribution à ce débat et souligne l’importance de maintenir et de soutenir les systèmes de radiodiffusion de service public dans leur transition et leur adaptation à l’environnement numérique.

38. Une mesure institutionnelle pour promouvoir la diversité de programmation des radiodiffuseurs du service public est également examinée dans ce chapitre. Elle se réfère à la mise en place de comités consultatifs de programmation composés de représentants du public, ainsi que de spécialistes en matière d’audiovisuel. Il s’agit de confier à ces comités un rôle consultatif dans le domaine de la politique de programmation. Il est estimé que ces organismes de consultation publique pourraient être utiles dans la promotion de l’impartialité et de la diversité de la politique de programmation des radiodiffuseurs de service public (bien qu’ils ne devraient pas être traités comme des organes supérieurs vis-à-vis du personnel indépendant des rédactions).

39. Elle mentionne également la nécessité de prévoir des modalités appropriées et sûres pour le financement des organismes publics de radiodiffusion, en accord avec les orientations définies dans des textes antérieurs du Conseil de l'Europe, comme la Résolution sur l’avenir du service public de la radiodiffusion adoptée lors de la Conférence ministérielle de Prague sur la politique des communications de masse (décembre 1994). A cet égard, la Recommandation indique que le financement public ou mixte (public et commercial) devrait être possible et laisse aux Etats membres le soin de choisir le système de financement le plus approprié. Un financement purement public a pour avantage qu’il assure un certain degré d’indépendance à l’égard des contraintes commerciales et donc protège l’intérêt public et les intérêts minoritaires. D’un autre côté, le financement commercial renforce la base financière des radiodiffuseurs de service public et peut leur permettre de rester compétitifs, en particulier dans les pays où le financement public est précaire et ne peut pas à lui seul garantir un financement stable.

40. L’obligation faite aux opérateurs et réseaux câblés d’acheminer les chaînes de service public de radiodiffusion est largement répandue dans les pays européens. Afin de garantir la disponibilité ininterrompue de ces chaînes, la Recommandation demande aux Etats membres de maintenir des règles «must carry» pour les réseaux câblés et d’envisager leur introduction pour les nouvelles plates-formes de diffusion qui apparaissent par suite de la numérisation. Il est considéré que les règles «must carry» devraient s’appliquer en priorité lorsqu’un opérateur d’une nouvelle plate-forme de diffusion détient un monopole de jure ou de facto, afin de garantir que tous aient accès aux programmes des radiodiffuseurs du service public, comme leur mission l’exige.

VI. Mesures de soutien en faveur des médias

41. Les mesures de soutien en faveur des médias se répartissent généralement en deux catégories: les subventions directes et les mesures d’incitation indirectes, comme les allégements fiscaux. Ce type de mesures peut être utile pour renforcer le pluralisme et la diversité des médias et pour contrebalancer les distorsions et les défaillances du marché. Cependant, certains pays n’appliquent pas ce type de politique, jugé incompatible avec le principe de l’indépendance des médias vis-à-vis de l’Etat.

42. Il est également vrai que des mesures de soutien financier peuvent perturber le fonctionnement du marché et en modifier les structures. Il est donc essentiel, lorsqu'une politique de subventions est mise en œuvre pour soutenir le pluralisme, de définir des critères objectifs pour l’octroi de ces aides. Afin d’éviter toute interférence, le montant, la durée et la structure des mesures d’aide doivent être clairement définis à l’avance. La Recommandation insiste sur ce point et n’établit pas de distinction entre l’aide apportée à la presse ou aux radios et télévisions privées. Les deux types de médias devraient en principe pouvoir bénéficier d’un soutien. De plus, la Recommandation souligne qu’il convient de porter une attention particulière aux médias locaux et régionaux étant donné qu’ils disposent généralement de ressources plus faibles que leurs homologues nationaux et fonctionnent chroniquement avec des moyens plus réduits.

43. La Recommandation reconnaît que des systèmes de soutien financier à la production audiovisuelle en général (cinéma, radiodiffusion et autres types de contenu multimédia) sont essentiels pour le renforcement du pluralisme culturel. A cet égard, il est considéré que les systèmes européens de financement existants (pour la production cinématographique et les autres productions audiovisuelles), tels que le Programme MEDIA de l’Union Européenne et le fonds de coproduction EURIMAGES du Conseil de l’Europe, devraient continuer à être soutenus. La Recommandation reconnaît également l’importance de mettre en place des systèmes de distribution efficaces.

44. Au-delà des systèmes de soutien visant à encourager la production audiovisuelle, d’autres objectifs plus spécifiques pourraient être poursuivis par le moyen de subventions. Dans certains pays, elle sert surtout à aider les nouveaux venus sur le marché ou les médias qui ne pourraient sans cela survivre sur un marché concurrentiel. Dans d’autres pays, il vise uniquement à maintenir en l’état les structures médiatiques existantes. Toutes ces approches sont également acceptables. Les Etats membres devraient orienter leur politique de subvention en fonction de la spécificité de leur paysage médiatique.

VII. Recherche scientifique

45. Etant donné la relation complexe et parfois ambiguë entre les concentrations des médias et le pluralisme, il est jugé important que des recherches supplémentaires dans ce domaine soient menées. Par conséquent, les Etats membres sont invités à commanditer ou soutenir des recherches sur ce sujet. Les études futures devraient se concentrer principalement sur l’impact spécifique des nouvelles technologies et des nouveaux services de communication sur le pluralisme.