Médias - liberté d'expression et d'information

CONSEIL DE L’EUROPE
COMITE DES MINISTRES

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RECOMMANDATION N° R (96) 10

DU COMITE DES MINISTRES AUX ETATS MEMBRES
CONCERNANT LA GARANTIE DE L’INDEPENDANCE
DU SERVICE PUBLIC DE LA RADIODIFFUSION

(adoptée par le Comité des Ministres le 11 septembre 1996,
lors de la 573e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,

Considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun;

Rappelant que l'indépendance des médias, y compris ceux du secteur de la radiodiffusion, est essentielle au fonctionnement d'une société démocratique;

Soulignant l'importance qu'il attache au respect de cette indépendance, en particulier de la part des gouvernements;

Rappelant à cet égard les principes auxquels ont adhéré les Etats membres du Conseil de l'Europe dans le cadre de la Déclaration sur la liberté d'expression et d'information du 29 avril 1982, en particulier en ce qui concerne l'existence d'un large éventail de moyens de communication indépendants et autonomes, permettant de refléter la diversité des idées et des opinions;

Réaffirmant la fonction vitale du service public de la radiodiffusion en tant que facteur essentiel d'une communication pluraliste accessible à tous, aux niveaux tant national que régional, à travers la fourniture d'un service de base généraliste comprenant des informations et des programmes éducatifs, culturels et de divertissement;

Rappelant les engagements souscrits par les représentants des Etats ayant participé à la 4e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse (Prague, 7-8 décembre 1994), dans le cadre de la Résolution n° 1 sur l'avenir du service public de la radiodiffusion, en particulier en ce qui concerne le respect de l'indépendance des organismes de radiodiffusion de service public;

Notant la nécessité de développer plus avant les principes relatifs à l'indépendance du service public de la radiodiffusion énoncés dans la résolution de Prague, à la lumière des défis posés par les changements politiques, économiques et techniques en Europe;

Considérant que, face à ces défis, l'indépendance du service public de la radiodiffusion devrait être expressément garantie au niveau national à travers un ensemble de règles couvrant tous les aspects de son fonctionnement;

Soulignant l'importance qui s'attache au respect scrupuleux de telles règles de la part de toutes personnes ou autorités extérieures aux organismes de radiodiffusion de service public,

Recommande aux gouvernements des Etats membres:

a. d'inclure dans leur législation nationale ou dans les textes régissant les organismes de radiodiffusion de service public des dispositions garantissant l'indépendance de ceux-ci, conformément aux lignes directrices figurant en annexe à cette recommandation;

b. de porter ces lignes directrices à la connaissance des autorités chargées de superviser les activités des organismes de radiodiffusion de service public, ainsi que des responsables et des agents de ces organismes.

Annexe à la Recommandation n° R (96) 10

Lignes directrices concernant la garantie de l'indépendance
du service public de la radiodiffusion

I. Dispositions générales

Le cadre juridique régissant les organismes de radiodiffusion de service public devrait clairement affirmer leur indépendance éditoriale et leur autonomie institutionnelle, en particulier dans des domaines tels que :

- la définition de la programmation;
- la conception et la production des programmes;
- l'édition et la présentation des programmes d'information et d'actualité;
- l'organisation des activités du service;
- le recrutement, l'emploi et la gestion du personnel utilisé dans le cadre du service;
- l'achat, la location, la vente et l'emploi de biens ou de services;
- la gestion des ressources financières ;
- la préparation et l'exécution du budget du service;
- la négociation, la préparation et la signature des actes juridiques liés au fonctionnement du service;
- la représentation du service en justice et avec les tiers

Les dispositions relatives à la responsabilité et à la surveillance des organismes de radiodiffusion de service public et de leurs organes statutaires devraient être clairement définies par le cadre juridique régissant ces organismes.

Les activités de programmation des organismes de radiodiffusion de service public ne peuvent faire l'objet d'aucune forme de censure. Aucun contrôle a priori des activités des organismes de radiodiffusion de service public ne peut être exercé par des personnes ou des instances extérieures en dehors des cas exceptionnels prévus par la loi.

II. Organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public

1. Compétences

Le cadre juridique régissant les organismes de radiodiffusion de service public devrait stipuler que les organes de gestion de ces organismes sont seuls responsables du fonctionnement quotidien de l'organisme de radiodiffusion de service public dont ils relèvent.

2. Statut

Les règles régissant le statut des organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public, en particulier leur composition, devraient être définies de manière à éviter que ces organes puissent faire l'objet d'ingérences politiques ou autres.

Ces règles devraient stipuler, en particulier, que les membres des organes de gestion de ces organismes ou les personnes assumant de telles fonctions à titre individuel :

- exercent leurs fonctions dans le strict intérêt de l'organisme de radiodiffusion de service public qu'ils représentent et qu'ils gèrent;

- ne peuvent, directement ou indirectement, exercer des fonctions, recevoir une rémunération ou détenir des intérêts dans des entreprises ou d'autres organismes du secteur des médias, ou de secteurs connexes, dans le cas où cela conduirait à un conflit d'intérêts avec les fonctions de gestion qu'ils exercent au sein de leur organisme de radiodiffusion de service public;

- ne peuvent recevoir de mandat ni prendre d'instructions auprès de quelque personne ou instance autre que les organes ou personnes chargés de fonctions de surveillance de l'organisme de service public concerné, sauf cas exceptionnels prévus par la loi.

3. Responsabilités

Sous réserve de la mise en cause de leur responsabilité devant les tribunaux au titre de l'exercice de leurs fonctions dans les cas prévus par la loi, les organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public ou les personnes assumant de telles fonctions à titre individuel ne devraient être redevables de l'exercice de ces fonctions que devant les organes de surveillance de leur organisme de radiodiffusion de service public.

Toute décision prise par les organes de surveillance précités à l'encontre des membres des organes de gestion d'un organisme de radiodiffusion ou des personnes assumant de telles fonctions à titre individuel pour manquement aux devoirs et obligations qui leur incombent devrait être dûment motivée et devrait pouvoir faire l'objet d'un recours devant les tribunaux compétents.

III. Organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public

1. Compétences

Le cadre juridique régissant les organismes de radiodiffusion de service public devrait définir de manière claire et précise les compétences des organes de surveillance de ces organismes.

Les organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public ne devraient exercer aucun contrôle a priori sur les programmes de ces organismes.

2. Statut

Les règles régissant le statut des organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public, en particulier leur composition, devraient être définies de manière à éviter que ceux-ci puissent faire l'objet d'ingérences politiques ou autres.

Ces règles devraient, en particulier, garantir que les membres des organes de surveillance de ces organismes:

- sont désignés de manière transparente et pluraliste;

- représentent collectivement les intérêts de la société en général;

- ne peuvent recevoir de mandat ni prendre d'instructions auprès de quelque personne ou instance autre que celle qui les a désignés, sauf cas exceptionnels prévus par la loi;

- ne peuvent être révoqués, suspendus ou remplacés pendant la durée de leur mandat par une quelconque personne ou instance autre que celle qui les a désignés, sauf incapacité à exercer leurs fonctions ou empêchement dûment constaté par l'organe de contrôle au sein duquel ils siègent;

- ne peuvent, directement ou indirectement, exercer des fonctions, recevoir une rémunération ou détenir des intérêts dans des entreprises ou d'autres organismes du secteur des médias, ou de secteurs connexes, dans le cas où cela conduirait à un conflit d'intérêts avec leurs fonctions au sein de l'organe de contrôle.

Les règles applicables à la rémunération des membres des organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public devraient être définies de manière claire et transparente par les textes régissant ces organes.

IV. Personnel des organismes de radiodiffusion de service public

Le recrutement, l'avancement, la mutation, ainsi que les droits et obligations des agents des organismes de radiodiffusion de service public ne sauraient dépendre de leur origine, de leur sexe, de leurs opinions ou croyances politiques, philosophiques ou religieuses, ou de leur appartenance syndicale.

L'exercice de la liberté syndicale et du droit de grève devrait être assuré, sans discrimination, aux agents des organismes de radiodiffusion de service public, sous réserve des limitations prévues par la loi pour assurer la continuité du service public ou pour d'autres motifs légitimes.

Le cadre juridique régissant les organismes de radiodiffusion de service public devrait affirmer le principe selon lequel les agents de ces organismes ne peuvent prendre d'instructions auprès de personnes ou d'instances extérieures à l'organisme qui les emploie sans l'accord du ou des organes de gestion de cet organisme, sous réserve des compétences des organes de surveillance.

V. Financement des organismes de radiodiffusion de service public

Les règles régissant le financement des organismes de radiodiffusion de service public devraient être fondées sur le principe selon lequel les Etats membres s'engagent à maintenir et, si nécessaire, à établir un cadre de financement sûr, approprié et transparent garantissant aux organismes de radiodiffusion de service public les moyens nécessaires à l'exécution de leurs missions.

Dans le cas où le financement d'un organisme de radiodiffusion de service public est assuré en totalité ou en partie par une contribution régulière ou exceptionnelle du budget de l'Etat ou par la redevance, les principes suivants devraient s'appliquer:

- le pouvoir de décision détenu par des autorités extérieures à l'organisme de radiodiffusion de service public concerné en ce qui concerne le financement de cet organisme ne devrait pas être utilisé par ces autorités pour exercer, directement ou indirectement, une influence sur l'indépendance éditoriale et l'autonomie institutionnelle de cet organisme;

- le montant de la contribution ou de la redevance devrait être fixé après consultation de l'organisme de service public concerné et en tenant compte de l'évolution des coûts de ses activités, de manière à permettre à cet organisme de remplir pleinement les différentes missions qui lui sont assignées;

- le versement de la contribution ou de la redevance devrait être effectué de manière à garantir la continuité des activités de l'organisme de service public concerné et à permettre à celui-ci de planifier à long terme ses activités;

- l'utilisation de la contribution ou de la redevance par l'organisme de service public concerné devrait obéir au principe d'indépendance et d'autonomie énoncé dans la ligne directrice n° 1;

- dans l'hypothèse où la contribution ou le produit de la redevance doit être réparti entre plusieurs organismes de radiodiffusion de service public, cette répartition devrait être effectuée de manière à répondre équitablement aux besoins de chaque organisme.

Les règles applicables au contrôle financier des organismes de radiodiffusion de service public ne devraient pas remettre en cause l'indépendance de ces organismes dans le domaine des programmes, tel qu'énoncée par la ligne directrice n° 1.

VI. Politique des programmes des organismes de radiodiffusion de service public

Le cadre juridique régissant les organismes de radiodiffusion de service public devrait affirmer le principe selon lequel ces organismes veillent à ce que les journaux télévisés présentent loyalement les faits et les événements, et favorisent la libre formation des opinions.

Les cas dans lesquels les organismes de radiodiffusion de service public peuvent être astreints à diffuser des messages, des déclarations ou des communications officiels, ou à rendre compte d'actes ou de décisions des pouvoirs publics, ou à accorder un temps d'antenne à ceux-ci devraient se limiter à des circonstances exceptionnelles et être expressément prévus par la voie législative ou réglementaire.

Ces annonces officielles devraient être clairement mentionnées comme telles lors de leur diffusion et devraient être effectuées sous la seule responsabilité de l'autorité qui les a ordonnées.

VII. Accès des organismes de radiodiffusion de service public aux nouvelles technologies de la communication

Les organismes de radiodiffusion de service public devraient pouvoir exploiter les nouvelles technologies de la communication et, lorsqu'ils y sont autorisés, développer de nouveaux services basés sur ces technologies, afin de remplir de manière indépendante leurs missions, telles que définies par la loi.

* * *

Exposé des motifs

Introduction

1. L'exercice plein et entier de la liberté d'expression et d'information, tel que garanti par l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme, suppose qu'existent des media libres, indépendants et pluralistes, comme cela a été notamment affirmé au plan politique par la Déclaration sur la liberté d'expression et d'information adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe le 29 avril 1982. Cette exigence, fondamentale pour l'existence d'une véritable démocratie, vaut tant pour le secteur de la presse écrite que pour celui de la radiodiffusion, compte tenu en particulier de l'audience des services de radio et de télévision et de l'impact qu'ils peuvent avoir sur la formation de l'opinion publique.

2. De par les missions particulières qui leurs sont confiées par la loi ou par d'autres textes (cahiers des charges, chartes, conventions, licences, etc.), les organismes de radiodiffusion de service public constituent, dans le domaine des media, des acteurs importants de la vie d'une société démocratique. Ces organismes, qui peuvent être publics ou privés, se caractérisent en effet par le fait qu'ils doivent offrir, dans les domaines de l'information, de l'éducation, de la culture et des divertissements, un éventail de programmes qui reflètent la diversité de la société et l'opinion des différents groupes politiques, sociaux et culturels, y compris minoritaires, et offrent une plate-forme de discussion au service d'une démocratie vivante. En ce sens, ils se distinguent des organismes de radiodiffusion commerciaux, dont la programmation est essentiellement dictée par les impératifs de la rentabilité commerciale.

3. Mais les organismes de radiodiffusion de service public se caractérisent également, par rapport aux organismes de radiodiffusion d'Etat, par le fait qu'ils remplissent leurs missions de manière indépendante, sans ingérence de quelque autorité extérieure que ce soit, notamment de la part des pouvoirs publics, ce qui les distingue des organismes de radiodiffusion d'Etat. Ce principe de l'indépendance des radiodiffuseurs de service public, dont le corollaire est que ces radiodiffuseurs sont redevables devant le public de la façon dont ils remplissent leurs missions, est une condition cardinale de l'exercice plein et entier de ces missions, en particulier dans le domaine de l'information.

4. Soucieux de préserver et de promouvoir la contribution que le service public de la radiodiffusion apporte au fonctionnement d'une société démocratique en étant ouvert à l'expression pluraliste des points de vues, des opinions et des cultures, le Conseil de l'Europe a eu l'occasion à plusieurs reprises de s'intéresser au devenir de ce secteur. Ainsi, la Première Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse, tenue à Vienne les 9 et 10 décembre 1986, donna lieu à l'adoption d'une résolution sur la radiodiffusion publique et privée dans laquelle les Ministres participant à la Conférence soulignèrent "leur attachement à la sauvegarde des principes du service public de radiodiffusion", compte tenu de "l'intérêt du public à recevoir un service de télévision complet et de haute qualité qui, dans son ensemble, contribue à la libre formation des opinions et au développement de la culture".

5. Un certain nombre de développements nouveaux ont toutefois conduit par la suite à s'interroger sur le devenir du service public et parfois sur la possibilité même de le préserver. L'un de ces développements, et non des moindres, a été l'ouverture progressive du secteur de la radiodiffusion à l'initiative privée dans la majeure partie des pays européens. A cette évolution d'ordre réglementaire et économique se sont ajoutées les mutations technologiques apparues dans les années 1980 avec le développement du câble et du satellite et, plus récemment, avec l'arrivée de la technologie numérique. Enfin, l'ouverture progressive des pays d'Europe centrale et orientale à la démocratie à partir de 1989 a soulevé la question de la transformation des anciens organismes de radiodiffusion d'Etat en véritables organismes de radiodiffusion de service public.

6. Ces différents phénomènes ont conduit le Conseil de l'Europe à réinscrire la question de l'avenir du service public de la radiodiffusion à l'ordre du jour de ses travaux. Ceux-ci ont conduit à l'adoption d'une nouvelle résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion lors de la 4e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse, qui s'est tenue à Prague les 7 et 8 décembre 1994. Dans cette résolution, les Etats participants à la Conférence ont affirmé "leur engagement à maintenir et développer un service public de la radiodiffusion fort", refusant ainsi de voir celui-ci progressivement marginalisé.

7. A l'appui de cette affirmation solennelle, les Etats participants ont pris dans la résolution un certain nombre d'engagements concrets visant à assurer la pérennité du service public de la radiodiffusion. L'un de ces engagements a été "de garantir l'indépendance des radiodiffuseurs de service public contre toute interférence politique et économique". Cette garantie passant notamment par l'édiction de dispositions appropriées dans le cadre des textes régissant les missions, l'organisation et le fonctionnement des organismes de radiodiffusion de service public, les présentes lignes directrices visent à fournir des orientations sur le contenu que devraient avoir ces dispositions, quelle que soit la nature des textes précités et quels que soient le statut, les missions particulières et les structures des organismes de radiodiffusion de service public.

8. L'application des lignes directrices doit tenir compte en premier lieu de la diversité des compétences existant dans les Etats membres en matière de régulation des media. Elle doit également prendre en compte les dispositions du droit interne de chaque Etat qui, à un titre ou à un autre, peuvent avoir un lien avec les différentes questions traitées dans les lignes directrices (par exemple, dispositions en matière de responsabilité civile et pénale pouvant s'appliquer aux organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public au titre des fonctions qu'ils exercent; règles générales du droit du travail applicables au personnel des organismes de radiodiffusion de service public; dispositions constitutionnelles, législatives et réglementaires sur les temps de crise et de guerre pouvant avoir une incidence sur les activités et le fonctionnement des organismes de radiodiffusion de service public; etc.). De même, l'application des lignes directrices doit tenir compte des éventuelles décisions rendues par les juridictions nationales suprêmes compétentes dans les domaines constitutionnel, judiciaire et administratif, ainsi que des obligations s'imposant aux Etats membres en application du droit international. Enfin, elle doit prendre en considération la diversité des missions des organismes de radiodiffusion de service public, selon par exemple qu'il s'agit de services nationaux ou internationaux.

I. Dispositions générales

Ligne directrice n° 1

9. Il est rappelé que la résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion adoptée lors de la 4e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse dispose que "les Etats participants s'engagent à garantir l'indépendance des radiodiffuseurs de service public contre toute interférence politique et économique". La ligne directrice n° 1 vise à ce que les principes de l'indépendance éditoriale et de l'autonomie institutionnelle des organismes de radiodiffusion soient explicitement posés par le cadre juridique régissant ces organismes, qu'il s'agisse de textes législatifs, comme cela est le plus souvent le cas, ou d'autres normes ou documents tels que des chartes, des conventions ou des licences. L'indépendance éditoriale signifie le droit pour les organismes de radiodiffusion de service public de déterminer librement, sans ingérence d'une quelconque autorité extérieure, le contenu des programmes qu'ils diffusent, dans les limites fixées par la loi ou par d'autres normes en vue de garantir le respect de droits et intérêts légitimes (par exemple, dispositions concernant la diffusion de programmes pouvant heurter la sensibilité des enfants et des adolescents). Elle s'applique également au choix des horaires de programmation des différentes émissions, sauf disposition particulière prévue en la matière par les textes régissant le fonctionnement des organismes de radiodiffusion de service public, ainsi qu'au choix des personnes appelées à prendre part aux émissions.

10. L'indépendance éditoriale implique qu'aucune autorité extérieure, publique ou privée, ne puisse interférer avec le fonctionnement quotidien des organismes de radiodiffusion de service public, par exemple à travers l'exercice d'un pouvoir de décision financier à l'égard de ces organismes. Il convient à cet égard de rappeler le principe de la résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion, selon lequel "la gestion quotidienne ainsi que la responsabilité éditoriale de l'élaboration des grilles de programmes et du contenu des programmes doivent relever exclusivement des radiodiffuseurs eux-mêmes". L'indépendance éditoriale suppose également que tant les organes de direction de ces organismes que les personnels qu'ils emploient jouissent d'un certain nombre de garanties les mettant à l'abri d'éventuelles pressions ou ingérences. Un certain nombre des lignes directrices présentées ci-après visent à instaurer des garde-fous contre l'exercice de telles pressions ou ingérences.

11. L'indépendance éditoriale a pour corollaire l'autonomie institutionnelle des organismes de radiodiffusion de service public, c'est-à-dire le droit pour ces organismes d'organiser et d'administrer librement leurs activités, dans les limites posées par la loi ou par d'autres normes en ce qui concerne, notamment, la responsabilité des organes de gestion et de contrôle de ces organismes. Toutefois, le sens donné à la notion d'autonomie institutionnelle peut varier considérablement. Il a donc paru nécessaire de préciser dans la ligne directrice n° 1 ce que recouvre concrètement cette notion. Il va sans dire que l'autonomie institutionnelle des organismes de radiodiffusion de service public ne signifie pas que les structures et modes de fonctionnement des organismes de radiodiffusion de service public ne peuvent pas être revus par les pouvoirs publics, par exemple pour rationaliser leurs activités, dès lors que ces changements respectent les principes énoncés par les différentes lignes directrices.

12. La ligne directrice n° 1 énumère, de manière non limitative, les différents domaines dans lesquels les organes responsables des organismes de radiodiffusion doivent pouvoir agir librement, sans ingérence d'une quelconque autorité extérieure. Ainsi qu'indiqué précédemment, cette liberté n'exclut pas que les activités des organes de gestion des organismes de service public puissent être soumises à certains contrôles, selon des modalités et dans des limites expressément définies par la loi ou d'autres textes régissant le fonctionnement de ces organismes. Un certain nombre des lignes directrices présentées ci-après visent à spécifier les cas et conditions dans lesquels de tels contrôles peuvent intervenir.

13. Les différents domaines couverts par le principe d'autonomie institutionnelle constituent un ensemble dont chaque composante est inséparable des autres. A défaut, cette autonomie et l'indépendance éditoriale des organismes de radiodiffusion pourraient être vidées de leur substance par le biais d'ingérences indirectes dans les activités de ces organismes. Ainsi, la liberté des organismes de radiodiffusion de définir leur programmation ainsi que de concevoir et produire leurs programmes pourrait être en pratique remise en cause, quand bien même elle serait explicitement affirmée par les textes régissant le fonctionnement de ces organismes, si n'étaient pas posés dans le même temps les principes d'autonomie de gestion financière et de pleine capacité juridique de ces organismes.

Ligne directrice n° 2

14. Comme noté précédemment, l'indépendance éditoriale et l'autonomie de gestion des organismes de radiodiffusion de service public ne signifient pas que ces organismes n'ont pas à rendre compte de la façon dont ils exécutent leurs missions et dont ils utilisent les ressources qui leur sont éventuellement allouées par la collectivité pour remplir ces missions. Ainsi, les organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public, qui devraient être seuls responsables du fonctionnement quotidien de ces organismes en application de la ligne directrice n° 4, seront redevables de l'exercice de leurs fonctions devant les organes de surveillance de ces mêmes organismes, comme le stipule la ligne directrice n° 7.

15. Outre ce suivi au plan interne, la responsabilité des organismes de radiodiffusion de service public doit pouvoir être mise en cause devant les tribunaux, en particulier au titre des atteintes qu'ils peuvent porter, dans le cadre des programmes qu'ils diffusent, à différents droits légitimes comme le droit des individus au respect de leur vie privée ou à la protection de leur réputation. En dehors des tribunaux, les organismes de radiodiffusion de service public pourront le cas échéant être redevables de l'exercice de leurs activités devant d'autres autorités extérieures, pour autant qu'il s'agisse d'autorités indépendantes. Ainsi, ils pourront être soumis au contrôle d'instances de régulation du secteur de la radiodiffusion. De même, les conditions de la gestion financière des organismes de radiodiffusion de service public pourront faire l'objet d'un examen par des autorités ou juridictions spécialisées au titre de l'emploi des deniers publics alloués à ces organismes.

16. Ainsi que le précise la résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion, "le contrôle et la responsabilité des radiodiffuseurs de service public, en ce qui concerne en particulier l'exécution de leurs missions et l'utilisation de leurs ressources, doivent être garantis par des moyens appropriés". Les motifs et procédures de mise en cause de cette responsabilité doivent être clairement spécifiés par les textes régissant le fonctionnement des organismes de radiodiffusion de service public. Cela n'exclut pas qu'ils puissent être formulés en termes généraux et renvoyer le cas échéant aux dispositions d'autres textes, par exemple dans le domaine du droit pénal.

17. S'agissant des motifs de mise en cause de la responsabilité des organismes de radiodiffusion de service public au titre du contenu des programmes qu'ils diffusent, il y a lieu de se reporter aux dispositions de l'article 10 de la Convention européenne des Droits de l'Homme, tel qu'interprété par la Commission et la Cour européenne des Droits de l'Homme. Les dispositions relatives au contrôle financier des organismes de radiodiffusion de service public devraient quant à elles suivre les dispositions de la ligne directrice n° 19. Enfin, s'agissant de la mise en cause de la responsabilité des organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public, il convient de se reporter aux dispositions des lignes directrices n° 7 et 8.

18. Au-delà des différentes autorités précédemment mentionnées (tribunaux, instances de régulation du secteur de la radiodiffusion, etc.), les radiodiffuseurs de service public doivent aussi être directement responsables devant le public, comme le stipule la résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion. Ce principe implique en pratique que les radiodiffuseurs de service public publient périodiquement des informations sur leurs activités, par exemple par le biais de rapports annuels. Cette exigence de transparence vis-à-vis du public devrait être entendue au sens le plus large, en couvrant non seulement le ou les services de programmes qui constituent l'activité principale des radiodiffuseurs de service public, mais aussi les activités connexes qu'ils peuvent être amenés à entreprendre (par exemple les accords de coopération conclus avec d'autres radiodiffuseurs, les activités de filiales ou d'entreprises communes créées avec des partenaires publics ou privés). D'autre part, cette exigence de transparence devrait s'appliquer tant aux questions ayant trait aux programmes qu'à celles portant sur la gestion des organismes de radiodiffusion de service public.

19. Il est par ailleurs rappelé que la résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion dispose que les radiodiffuseurs de service public devraient mettre en place des procédures pour permettre aux téléspectateurs et aux auditeurs d'exprimer leur point de vue sur la façon dont ils remplissent leurs missions. Diverses procédures peuvent être envisagées à cette fin: organisation de journées d'information et de rencontres avec le public, mise en place de lignes téléphoniques ou de services télématiques particuliers permettant au public de faire part de leurs commentaires sur les programmes, etc.

Ligne directrice n° 3

20. Cette ligne directrice pose un principe fondamental pour l'indépendance des organismes de radiodiffusion de service public. Quels que soient les contrôles et les chefs de responsabilité pouvant s'appliquer à ces organismes, aucun contrôle a priori ne devrait pouvoir être exercé sur leurs activités par des personnes ou instances extérieures en dehors des cas exceptionnels expressément prévus par la loi. Il importe à cet égard d'opérer une distinction entre ce qui relève des activités de programmation de ces organismes et ce qui a trait à leur gestion budgétaire, comptable et financière. S'agissant des activités de programmation, il est essentiel que celles-ci ne fassent l'objet d'aucune forme de censure. Cela n'exclut pas qu'un contrôle a priori des programmes puisse être exercé dans des circonstances tout à fait exceptionnelles (danger public menaçant la vie de la nation, temps de guerre), dès lors que ces circonstances sont expressément définies par la loi et que le contrôle intervient selon des procédures précises et dans une mesure strictement nécessaire à la réalisation de l'objectif qu'il poursuit. L'interdiction de la censure ne signifie pas que les tribunaux ne peuvent pas prononcer à l'adresse des organismes de radiodiffusion de service public des injonctions visant à empêcher la diffusion d'un programme au motif qu'il ne respecte pas certaines normes (par exemple celles relatives aux horaires de diffusion des émissions susceptibles de heurter la sensibilité des enfants et des adolescents). S'agissant de la gestion financière des organismes de radiodiffusion de service public, seul le contrôle a priori de la régularité des actes valant engagement de dépense peut être accepté, dans la limite des dispositions énoncées par la ligne directrice n° 19.

II. Organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public

21. Il est à noter que, selon les modèles d'organisation des organismes de radiodiffusion de service public, les organes de gestion de ces organismes peuvent être alternativement ou cumulativement des instances collégiales (conseils d'administration, conseils des gouverneurs, etc.) ou des personnes agissant à titre individuel (président, directeur général, administrateur général, etc.). Dans l'application des lignes directrices, aucune distinction ne devrait être effectuée entre instances de gestion collégiales et personnes exerçant à titre individuel de telles fonctions.

1. Compétences

Ligne directrice n° 4

22. Seuls les organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public et les services ou personnes responsables de la programmation au sein de ces organismes devraient être responsables du fonctionnement quotidien de ceux-ci. Ce principe, qui pourrait passer à première vue pour une évidence, est destiné à affirmer de manière explicite que l'interdiction de s'immiscer dans la gestion quotidienne des activités des organismes de radiodiffusion de service public vaut non seulement à l'égard de toute autorité extérieure à cet organisme mais également à l'égard des organes de surveillance de ces mêmes organismes. Il importe en effet qu'une stricte séparation des compétences soit assurée entre organes de gestion et organes de contrôle, ce qui n'exclut pas que les activités des premiers soient supervisées par les seconds.

23. Cela étant, il peut être admis que certains actes particulièrement importants liés à la gestion du service puissent être soumis à l'accord préalable des organes de surveillance, pour autant que les actes en cause soit limitativement et clairement spécifiés dans les textes régissant le fonctionnement des organismes de radiodiffusion de service public. Tel pourra être le cas, à titre d'exemple, des contrats d'achat d'équipements ou de programmes dépassant une somme d'un montant particulièrement important

2. Statut

Ligne directrice n° 5

24. Afin de garantir l'indépendance des organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public, il est essentiel que ceux-ci ne puissent faire l'objet d'aucune ingérence politique ou autre dans l'exercice de leurs fonctions, étant entendu que l'expression par le public de son opinion sur les activités des radiodiffuseurs de service public (cf. paragraphe 19) ne saurait être considérée comme une quelconque forme d'ingérence. Les règles régissant ces organes devraient donc être définies de manière à empêcher l'exercice de telles ingérences, qu'il s'agisse de celles relatives à la désignation de ces organes, à leurs pouvoirs, etc. Une attention particulière doit être attachée dans ce contexte aux modalités de désignation des membres des organes de gestion lorsqu'il s'agit d'instances collectives (Conseil d'Administration, Conseil des Gouverneurs, etc.). S'il peut être admis que ces instances incluent des représentants désignés par le Gouvernement et/ou le Parlement, il importe cependant que ces représentants ne puissent pas dominer l'organe de gestion au sein duquel ils siègent (en raison de leur nombre ou de pouvoirs particuliers qui leur seraient conférés) et qu'ils exercent leurs fonctions en toute indépendance à l'égard du pouvoir politique. Des dispositions plus strictes peuvent le cas échéant être édictées, par exemple en prévoyant que la qualité de membre d'un organe de gestion d'un organisme de radiodiffusion de service public est incompatible avec l'exercice d'un mandat politique, au niveau national et/ou au niveau européen, régional ou local.

Ligne directrice n° 6

25. Afin de préserver l'indépendance des radiodiffuseurs de service public, il est essentiel que les membres des organes de gestion de ces radiodiffuseurs, s'il s'agit d'instances collégiales, ou les personnes assumant de tels fonctions à titre individuel exercent leurs fonctions dans le strict intérêt de l'organisme de radiodiffusion qu'ils représentent et qu'ils gèrent et, au-delà, du public en général. Ce principe, qui vise à éviter que les organes de gestion précités soient sous l'influence d'intérêts particuliers, n'exclut pas que des représentants de l'Etat puissent siéger au sein de ces organes de gestion, étant donné que ces personnes, de par leurs fonctions mêmes, ont pour mission de représenter l'intérêt général.

26. Au-delà des ingérences de nature politique, il importe que les organismes de radiodiffusion de service public soient également préservés de toute ingérence économique, comme le précise la résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion. La ligne directrice n° 6 pose donc le principe selon lequel les organes de gestion de ces organismes ou les personnes exerçant à titre individuel de telles fonctions ne peuvent entretenir de liens avec des entreprises ou d'autres organismes du secteur des media ou de secteurs connexes aux media (entreprises de publicité, entreprises ou organismes de télécommunication, fabricants d'équipements de production ou de diffusion, sociétés de production de programmes, etc) dans le cas où cela conduirait à un conflit d'intérêts avec leurs fonctions au sein de l'organisme de radiodiffusion de service public qu'ils gèrent.

27. A contrario, la ligne directrice n'interdit pas le cumul de fonctions dans le cas où ce cumul n'est pas de nature à entraîner un conflit d'intérêts (par exemple lorsqu'un membre d'un organe de direction d'un organisme de radiodiffusion de service public exerce simultanément des fonctions au sein d'un autre organisme de radiodiffusion de service public, dans un groupement de radiodiffuseurs de service public ou dans une entreprise dans laquelle l'organisme de radiodiffusion que représente cette personne détient des intérêts). Cela étant, rien n'interdit aux Etats d'édicter des disposition plus strictes en prohibant tout cumul de fonctions, même dans le cas où cela ne conduirait pas à un conflit d'intérêts. La question de la détention par les membres des organes de gestion d'actions dans des entreprises du secteur des media ou de secteurs connexes aux media n'est pas couverte par la ligne directrice n° 6. Il appartient à chaque Etat de déterminer si ce cas devrait faire l'objet de restrictions particulières pour prévenir d'éventuels conflits d'intérêts.

28. Outre les cas de cumul de fonctions ou de mandats, l'indépendance des organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public ou des personnes assumant à titre individuel de telles fonctions peut être mise en cause à travers l'intervention d'autorités extérieures cherchant à donner à ces organes ou à ces personnes des mandats ou instructions particuliers sur la façon de gérer le service. De telles interventions extérieures devraient être explicitement prohibées par les textes régissant les organismes de radiodiffusion de service public, sauf disposition contraire énoncée par la loi dans des cas exceptionnels. Ces cas exceptionnels peuvent couvrir les injonctions prononcées par les tribunaux à l'égard des organismes de radiodiffusion en ce qui concerne, par exemple, l'octroi d'un droit de réponse à une personne mise en cause au cours d'une émission. Ces cas exceptionnels peuvent également couvrir des circonstances particulièrement graves (danger pour la vie de la nation, temps de guerre) dans le cadre desquelles les pouvoirs publics peuvent requérir les organismes de radiodiffusion de service public d'accomplir certains actes ou de s'abstenir au contraire d'effectuer certains actes. En dehors de ces circonstances exceptionnelles, la disposition énoncée au troisième tiret de la ligne directrice n° 6 n'implique pas que les fonctionnaires représentant éventuellement l'Etat au sein d'un organe de gestion d'un organisme de radiodiffusion de service public ne puissent recevoir d'instructions de la part de l'administration qui les a désignés, étant donné que, comme indiqué précédemment, ces fonctionnaires, de par leurs fonctions mêmes, représentent l'intérêt général.

3. Responsabilités

Ligne directrice n° 7

29. Cette ligne directrice pose le principe essentiel selon lequel les organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public ne peuvent être amenés à rendre compte de leurs activités que devant les seules instances compétentes en la matière, à savoir les organes de surveillance internes (conseil de surveillance par exemple) ou externes à ces organismes (commissions parlementaires par exemple). Le but de cette ligne directrice est à nouveau d'empêcher qu'une autorité qui n'y serait pas expressément habilitée interfère avec le fonctionnement et l'indépendance des organismes de radiodiffusion de service public en s'arrogeant à leur égard un pouvoir de contrôle arbitraire. Il va sans dire que cela n'exclut pas que la responsabilité des organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public puisse être mise en cause devant les tribunaux, soit au titre du non-respect des dispositions régissant leurs activités de programmation soit, le cas échéant, pour des motifs liés à la gestion budgétaire, comptable et financière de ces organismes.

Ligne directrice n° 8

30. Ainsi qu'indiqué au paragraphe 10, il est essentiel que les membres des organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public ou les personnes assumant de telles fonctions à titre individuel jouissent de certaines garanties, en particulier pour parer aux risques de décisions arbitraires qui pourraient être prises à leur encontre par les organes de contrôle compétents (exemple: décision d'un organe de contrôle de mettre fin aux fonctions d'un directeur général d'une société de radio ou de télévision de service public pour des motifs politiques). Cette ligne directrice pose donc deux exigences que devrait respecter toute mesure prise à l'encontre des membres des organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public ou des personnes assumant individuellement de telles fonctions au titre d'un manquement aux devoirs et obligations qui leur incombent.

31. D'une part, la mesure concernée devrait être motivée, afin que la ou les personnes visées puissent connaître les raisons avancées pour justifier cette mesure. Cette motivation devrait être suffisante pour permettre d'identifier de manière exhaustive et précise les actes ou éventuelles omissions reprochés. Elle ne devrait donc pas se limiter à énoncer un grief en termes généraux, mais faire référence à des éléments précis susceptibles d'être contestés par la ou les personnes visées. Des points de référence peuvent, le cas échéant, être trouvés dans la législation et la réglementation applicables à la motivation des actes administratifs. D'autre part, la mesure concernée devrait pouvoir faire l'objet d'un recours devant les tribunaux compétents, qu'il s'agisse de juridictions civiles, administratives ou financières. Ce principe fondamental n'exclut pas la possibilité de faire appel à une procédure d'arbitrage indépendante.

III. Organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public

1. Compétences

Ligne directrice n° 9

32. Ainsi qu'indiqué précédemment, il est essentiel d'éviter tout conflit de compétence entre organes de gestion et organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public et d'empêcher en particulier tout empiètement des seconds dans les activités de gestion que les premiers doivent pouvoir mener en toute indépendance, sous réserve des contrôles auxquels ils peuvent être soumis. Cette ligne directrice pose donc le principe selon lequel les textes régissant le fonctionnement des organismes de radiodiffusion de service public devraient définir de manière claire et précise les compétences des organes de surveillance de ces organismes. Etant donné que les lignes directrices concernent la seule question de la garantie de l'indépendance du service public de la radiodiffusion et non celle de son organisation en général, elles ne définissent pas en détail ce que devraient être les compétences exactes des organes de contrôle précités. Chaque Etat reste donc libre de déterminer ces compétences, qui comprendront en général la désignation des organes de direction de l'organisme concerné (conseil d'administration, président, directeur général, etc.), l'adoption de ses statuts et le suivi de ses activités, en particulier en matière de programmation.

33. Cela étant, la détermination des compétences des organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public devrait se faire dans le respect des principes énoncés par plusieurs des lignes directrices. En premier lieu, les organes de surveillance ne sauraient avoir compétence en ce qui concerne la gestion quotidienne des organismes de radiodiffusion de service public, qui relève des seuls organes de gestion en application de la ligne directrice n° 4, sous réserve des éventuelles exceptions évoquées au paragraphe 23. D'autre part, les compétences confiées aux organes de surveillance dans le domaine des programmes devraient respecter les dispositions de la ligne directrice n° 10.

34. La séparation des compétences entre organes de gestion et organes de surveillance n'implique bien sûr pas qu'aucun contact ne devrait exister entre ces instances. De tels contacts peuvent au contraire s'avérer particulièrement utiles pour le bon fonctionnement du service. A ce titre, ils peuvent mériter d'être spécifiés dans les textes régissant le fonctionnement des organismes de radiodiffusion de service public. Ainsi, les dispositions donnant compétence aux organes de surveillance pour fixer les statuts internes à l'organisme de radiodiffusion de service public gagneront à préciser que ces statuts sont adoptés après consultation des organes de direction. De même, les dispositions relatives aux réunions des organes de surveillance gagneront à préciser que les responsables des organes de gestion sont habilités à participer à ces réunions, sauf décision contraire de l'organe de surveillance concerné. Les organismes de radiodiffusion de service public devraient pouvoir, le cas échéant, modifier leurs règlements internes, sous réserve de l'obligation d'en informer leurs organes de surveillance.

Ligne directrice n° 10

35. Comme indiqué précédemment, la définition de la programmation et la conception et la production des programmes devraient relever des seuls organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public. En conséquence, les organes de surveillance de ces organismes ne sauraient en aucune circonstance exercer un contrôle a priori sur les programmes. Cela n'exclut pas que ces organes de surveillance puissent être chargés de conseiller les organes de gestion sur les questions de programmation et, le cas échéant, de les assister dans ce domaine. Ces organes peuvent même être habilités à définir des normes ou stratégies en matière de programmation (par exemple en ce qui concerne le bon goût et la décence) et à superviser l'application de ces normes.

36. Il est rappelé qu'il peut être envisagé, de manière limitative, que certains actes particulièrement importants soient soumis à l'accord préalable des organes de surveillance (voir paragraphe 23 ci-dessus). Tel peut être le cas notamment des contrats d'achat de programmes dépassant un montant particulièrement important. Un tel pouvoir ne saurait non plus autoriser les organes de surveillance à exercer un contrôle préalable sur les programmes, son objectif étant seulement de veiller à une saine gestion du service du point de vue financier.

2. Statut

Ligne directrice n° 11

37. Les organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public peuvent être de nature très variable. Il peut s'agir alternativement, voire cumulativement, d'instances extérieures aux organismes de radiodiffusion de service public (commissions parlementaires, instances de régulation du secteur de la radiodiffusion) ou d'organes internes à ces organismes (conseils de surveillance, etc.). D'autre part, la composition même et les modalités de désignation des organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public peuvent également varier considérablement. Quelles que soient cette composition et ces modalités de désignation, les règles régissant le statut des organes de surveillance des organismes de radiodiffusion devraient être définies de manière à éviter que ceux-ci puissent faire l'objet d'ingérences politiques ou autres. A cet égard, il est rappelé que la résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion adoptée lors de la Conférence ministérielle de Prague dispose que "l'indépendance des radiodiffuseurs de service public doit être garantie par des structures appropriées telles que des conseils internes pluralistes ou d'autres organes indépendants".

Ligne directrice n° 12

38. L'exigence posée dans la ligne directrice n° 11 a pour corollaire que les membres de ces organes de surveillance devraient être désignés de manière transparente, c'est-à-dire selon des procédures claires et précises permettant au public de savoir à quelles règles cette désignation obéit. A cet égard, le terme "désignation" ne doit pas être entendu comme impliquant un acte officiel d'une autorité publique. Il importe d'autre part que les membres des organes de surveillance soient désignés de manière pluraliste. Cela signifie qu'ils ne devraient pas représenter un seul point de vue, courant politique ou secteur de la population, mais devraient au contraire, dans toute la mesure du possible, refléter la diversité des courants politiques ou des milieux qui composent la société. Différentes procédures peuvent permettre de parvenir à cet objectif. Ainsi, dans le cas où tout ou partie des membres d'un organe de surveillance doivent être nommés par le Parlement, l'exigence d'une majorité qualifiée permettra d'éviter qu'un parti majoritaire au Parlement domine cet organe de contrôle. Une autre procédure pourra consister à prévoir que les différents groupes représentés au Parlement désignent des représentants au sein de l'organe de surveillance en proportion du nombre de sièges qu'ils détiennent au Parlement.

39. Une autre possibilité peut consister à prévoir que les organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public comprendront en leur sein des représentants de différents milieux reflétant la diversité de la société (églises, organisations représentatives des employeurs et employés de différents secteurs d'activité, organisations de consommateurs, représentants des milieux artistiques, culturels et sportifs, etc.). Une attention particulière devrait alors être accordée à la représentation équilibrée des femmes et des hommes et à celle des citoyens étrangers au sein des organes de contrôle.

40. La ligne directrice n° 12 pose également le principe selon lequel les membres des organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public représentent collectivement les intérêts du public en général. Cette exigence s'explique par le fait que les organismes de radiodiffusion de service public remplissent une mission d'intérêt général. Cela suppose que les organes de surveillance, qui sont chargés de veiller au respect de cette mission d'intérêt général, soient au service du public dans son ensemble. Ce principe n'exclut pas que les membres de ces organes de surveillance, pris individuellement, représentent les intérêts de groupes particuliers, notamment minoritaires, qui reflètent la diversité de la société. Le corollaire de ce principe est que les membres des organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public ne sauraient être révoqués, suspendus ou remplacés pendant la durée de leur mandat par une quelconque personne ou instance autre que celle qui les a désignés, sauf incapacité à exercer leur fonction ou empêchement dûment constaté par l'organe de contrôle au sein duquel ils siègent.

41. Enfin, la règle en matière de cumul d'intérêts précédemment définie dans la ligne directrice n° 6 à propos des organes de gestion des organismes de radiodiffusion de service public devrait s'appliquer mutatis mutandis aux organes de surveillance de ces mêmes organismes. Il y a lieu de se reporter aux paragraphes 26 et 27 ci-dessus pour ce qui est de l'application de cette règle.

Ligne directrice n° 13

42. Dans le même souci de transparence vis-à-vis du public que celui précédemment évoqué à propos de la désignation des membres des organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public, cette ligne directrice vise à faire en sorte que le public puisse connaître les règles régissant la rémunération des personnes faisant partie de ces organes. Par rémunération, il convient d'entendre toutes les formes de paiement destinées à défrayer ces personnes au titre des fonctions qu'elles exercent au sein des organes de surveillance précité. Il convient de souligner que cette ligne directrice, si elle requiert de faire connaître les règles régissant ces défraiements, n'impose pas pour autant de divulguer le montant de ceux-ci.

IV. Personnel des organismes de radiodiffusion

La garantie de l'indépendance des organismes de radiodiffusion de service public requiert qu'un certain nombre de dispositions particulières protègent le personnel de ces organismes contre les risques de pressions extérieures, qu'elles émanent du pouvoir politique ou d'autres milieux, ainsi que contre l'adoption à leur encontre de mesures qui ne seraient pas strictement fondées sur la manière dont ils exécutent les tâches qui leur ont été confiées. Les lignes directrices suivantes visent à définir un certain nombre de garanties fondamentales dont devrait bénéficier en toute circonstance tout le personnel des organismes de radiodiffusion de service public. Elles n'opérent donc pas de distinction entre les différentes catégories d'employés que peut regrouper un organisme de radiodiffusion de service public.

44. Compte tenu du fait que les journalistes sont habituellement les cibles premières des attaques portées à l'encontre de l'indépendance des media, il peut cependant s'avérer opportun d'introduire dans les textes régissant le fonctionnement des organismes de radiodiffusion de service public des dispositions particulières visant à garantir les libertés des journalistes employés par ces organismes. Des points de référence sur la façon de garantir les libertés des journalistes (accès à l'information et protection des sources en particulier) peuvent être trouvés dans la résolution sur les libertés journalistiques et les droits de l'homme adoptée lors de la 4e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse (Prague, décembre 1994). Il y a lieu également de rappeler que des dispositions particulières visant à garantir l'indépendance des employés des organismes de radiodiffusion de service public peuvent être établies au sein même de chaque organisme (par exemple, règles concernant les activités que les journalistes sont autorisés à avoir en dehors de l'organisme de radiodiffusion de service public qui les emploie).

Ligne directrice n° 14

45. Une des atteintes les plus communes mais pas toujours les plus visibles à l'indépendance des organismes de radiodiffusion de service public consiste à recruter ou licencier les employés de ces organismes et à faire évoluer leur carrière sur la base, en particulier, de leur orientation politique et non au seul vu de leurs qualifications professionnelles. Afin d'éviter de telles pratiques, cette ligne directrice pose le principe fondamental de la non-discrimination dans l'embauche des employés des organismes de radiodiffusion de service public et dans leur travail. Cette non-discrimination doit s'appliquer à tous les stades et tous les moments de la vie professionnelle de ces employés. Ainsi, l'adoption de sanctions disciplinaires à l'encontre d'un agent d'un organisme de radiodiffusion de service public ne saurait être fondée sur l'un ou l'autre des motifs énoncés dans la ligne directrice n° 14. De même, aucune discrimination ne saurait être tolérée, pour l'un ou l'autre des motifs précités, en ce qui concerne l'emploi des personnels, leur rémunération, leur formation et, plus généralement, leurs différents droits et obligations. Cela n'affecte pas le droit des organismes de radiodiffusion de service public de tenir compte de la nécessité que le contenu des programmes qui doivent être diffusés soit varié, y compris à l'égard du choix, de l'emploi et des fonctions des agents qui participent à la conception des programmes.

Ligne directrice n° 15

46. La liberté syndicale et le droit de grève font partie des droits économiques et sociaux fondamentaux dont la jouissance doit être garantie au personnel des organismes de radiodiffusion de service public, notamment pour faire valoir leur indépendance face à d'éventuelles pressions extérieures. Il convient à cet égard de rappeler le principe posé par la Charte sociale européenne, selon lequel "tous les travailleurs et employeurs ont le droit de s'associer librement au sein d'organisations nationales ou internationales pour la protection de leurs intérêts économiques et sociaux", tel que complété par l'article 5 (Droit syndical) de la Charte, qui dispose que "les Parties contractantes s'engagent à ce que la législation nationale ne porte pas atteinte, ni ne soit appliquée de manière à porter atteinte à cette liberté". Il est également rappelé qu'en application de l'article 6 (Droit de négociation collective), paragraphe 4 de la Charte sociale européenne, les Parties contractantes "reconnaissent le droit des travailleurs et des employeurs à des actions collectives en cas de conflits d'intérêt, y compris le droit de grève, sous réserve des obligations qui pourraient résulter des conventions collectives en vigueur".

47. Toutefois, le fait que les organismes de radiodiffusion de service public remplissent des missions d'intérêt général, en particulier dans le domaine de l'information, peut justifier que certaines limitations soient apportées à l'exercice de ces libertés. De telles limitations devraient obéir aux dispositions de l'article 31 (Restrictions) de la Charte sociale européenne, tel qu'interprété par la jurisprudence des organes de contrôle de l'application de cet instrument. Aux termes de cet article, les éventuelles restrictions ou limitations aux droits et principes énoncés dans cet instrument et à l'exercice effectif de ces droits et principes doivent être "prescrites par la loi" et être "nécessaires, dans une société démocratique, pour garantir le respect des droits et des libertés d'autrui ou pour protéger l'ordre public, la sécurité nationale, la santé publique ou les bonnes moeurs". Le cas échéant, des dispositions de nature distincte pourront s'appliquer en matière de liberté syndicale et de droit de grève selon que les organismes de radiodiffusion de service public ont un statut de droit public ou de droit privé.

48. S'agissant en particulier du droit de grève, des limitations à l'exercice de ce droit par le personnel des organismes de radiodiffusion de service public peuvent se justifier au regard de la nécessité d'assurer la continuité des missions de service public de ces organismes, spécialement dans le domaine de l'information. Il importe en effet que l'exercice du droit de grève soit concilié avec le droit du public à l'information. De telles limitations pourront, par exemple, consister à imposer en temps de grève la diffusion de programmes minimums, notamment de programmes d'information. D'autres limitations pourront être envisagées en ce qui concerne, par exemple, les grèves contraires aux bonnes moeurs ou à l'ordre public. Enfin, il convient de rappeler l'article 30 (Dérogations en cas de guerre ou de danger public) de la Charte sociale européenne, aux termes duquel "En cas de guerre ou en cas d'autre danger public menaçant la vie de la nation, toute Partie contractante peut prendre des mesures dérogeant aux obligations prévues par la présente Charte, dans la stricte mesure où la situation l'exige et à la condition que ces mesures ne soient pas en contradiction avec les autres obligations découlant du droit international".

Ligne directrice n° 16

49. La garantie de l'indépendance des organismes de radiodiffusion de service public implique que les employés de ces organismes ne puissent recevoir quelque instruction que ce soit de la part de personnes ou instances extérieures à l'organisme qui les emploie. Il va sans dire que ce principe n'exclut pas qu'un agent d'un organisme de radiodiffusion de service public, lorsqu'il exerce également des fonctions en dehors de cet organisme, puisse à ce titre recevoir des instructions de la part d'autorités disposant d'un droit de regard sur ces fonctions (tel sera le cas par exemple d'un journaliste employé simultanément par un organisme de radiodiffusion et une entreprise de presse). Il est rappelé que, le cas échéant, l'édiction de règles de conduite internes concernant les cas et conditions dans lesquels les agents des organismes de radiodiffusion de service public peuvent exercer des fonctions en dehors de ces organismes peut s'avérer utile afin de prévenir d'éventuels conflits d'intérêts entre ces fonctions et celles exercées au sein de l'organisme de radiodiffusion de service public employeur.

50. Par ailleurs, la ligne directrice n° 16 n'exclut pas que, dans le cadre même des fonctions qu'ils exercent au sein d'un organisme de radiodiffusion de service public, les employés de ces services puissent ponctuellement recevoir des instructions d'autorités extérieures, dès lors qu'elles ont été approuvées au préalable par le ou les supérieurs hiérarchiques du ou des agents concernés (tel sera, par exemple, le cas d'un employé d'un organisme de radiodiffusion de service public travaillant sous l'autorité d'un tiers dans le cadre d'une coproduction entre l'organisme de radiodiffusion qui l'emploie et un autre organisme de radiodiffusion ou une société de production de films ou de programmes de télévision). Ce principe n'exclut pas que les organes de surveillance des organismes de radiodiffusion de service public puissent donner des instructions aux agents de ces organismes, dès lors qu'ils y sont habilités par les textes régissant ces derniers. Dans les cas exceptionnels où les agents des organismes de radiodiffusion de service public feraient l'objet de la part des pouvoirs publics de réquisitions leur imposant de remplir leurs fonctions, ces agents devraient rester sous l'autorité de leurs supérieurs hiérarchiques habituels et ne recevoir d'instructions que par le biais de ces supérieurs.

V. Financement des organismes de radiodiffusion de service public

51. La question du financement des organismes de radiodiffusion de service public constitue à l'évidence l'une des clés de leur indépendance, compte tenu du fait que tant l'origine que le volume des ressources financières de ces organismes peuvent déterminer pour une large part la marge de manoeuvre dont ils jouissent pour remplir leurs missions. Cette question est devenue particulièrement sensible à travers l'Europe au cours des dernières années, suite en particulier à l'ouverture progressive du secteur de la radiodiffusion à l'initiative privée. Ainsi, certaines voix se sont élevées, tant en Europe de l'Ouest qu'en Europe centrale et orientale, pour demander que le service public de la radiodiffusion ne soit financé que par la redevance et que seuls les organismes de radiodiffusion commerciaux puissent avoir accès à la publicité.

52. Dans le même temps, des réticences ont pu se manifester dans le public face à l'augmentation de la redevance ou au simple fait de devoir acquitter celle-ci, certaines fractions du public ne trouvant pas ou plus de justification à payer pour recevoir des programmes qu'ils regardent moins suite à l'élargissement de la gamme des services de radio et de télévision à leur disposition. Enfin, dans le cas particulier des pays d'Europe centrale et orientale, s'est posé le problème du passage d'un financement par les crédits publics (subventions) à un financement déconnecté de l'intervention de l'Etat (redevance, publicité, etc.). Ces différents mouvements, et en particulier la pression exercée par les radiodiffuseurs commerciaux sur le marché des recettes publicitaires, combinée avec la situation économique difficile traversée par l'Europe au cours des dernières années, ont parfois conduit les organismes de radiodiffusion de service public dans une situation financière difficile et ont amené à poser la question de leur devenir.

53. La résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion adoptée lors de la Conférence ministérielle de Prague a apporté une réponse à ces interrogations à travers l'engagement pris par les Etats participant à la Conférence de "garantir aux radiodiffuseurs de service public les moyens sûrs et appropriés nécessaires à l'accomplissement de leurs missions". Les lignes directrices n° 17 à 19 visent à préciser les moyens qui devraient être mis en oeuvre au plan financier pour garantir l'indépendance des organismes de radiodiffusion de service public.

Ligne directrice n° 17

54. Cette ligne directrice réaffirme l'engagement souscrit par les Etats membres dans le cadre de la résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion de "maintenir et, si nécessaire, établir un cadre de financement sûr et approprié garantissant aux organismes de radiodiffusion de service public les moyens nécessaires à l'exécution de leur mission", en précisant que ce cadre de financement doit également être transparent. L'exigence de sécurité du financement des radiodiffuseurs de service public est en effet fondamentale pour permettre à ceux-ci d'exercer leurs missions en toute indépendance, quand bien même par exemple l'autorité chargée de pourvoir à ce financement serait elle-même confrontée à des difficultés financières. Comme l'indiquait déjà la résolution précitée, il existe un certain nombre de sources de financement pour soutenir et promouvoir le service public de la radiodiffusion: la redevance, les subventions publiques, les revenus de la publicité et du parrainage, les revenus tirés de la vente de produits (comme les oeuvres audiovisuelles) ou de services, les accords de programmation, etc. Aux fins de l'application des présentes lignes directrices, certaines formes de financement par le public voisines de la redevance (taxes liées aux factures d'électricité des usagers ou à d'autres actes pour alimenter le budget des organismes de radiodiffusion de service public) sont couvertes par le terme "redevance".

55. Il est à noter que les lignes directrices ne privilégient pas un mode de financement particulier du service public de la radiodiffusion au regard de l'objectif d'indépendance de celui-ci, dès lors que, s'agissant des sources de financement public (subventions ou redevance), sont respectés les principes énoncés par la ligne directrice n° 18 ci-après. Par ailleurs, la mobilisation de ressources financières autres que ces sources de financement public devrait faire partie des domaines couverts en application de la ligne directice n° 1 par les principes d'indépendance éditoriale et d'autonomie institutionnelle.

Ligne directrice n° 18

56. S'il est vrai qu'aucun mode de financement ne doit a priori être privilégié, il reste que le financement par des ressources publiques (subventions, redevances) peut ouvrir la voie à une ingérence dans le fonctionnement des organismes de radiodiffusion de service public s'il n'est pas assorti d'un certain nombre de garde-fous garantissant le maintien de l'indépendance de ces organismes. La ligne directrice n° 18 définit quels devraient être ces différents garde-fous. Une attention toute particulière doit être apportée dans ce contexte au principe posé par le premier tiret, étant donné que l'utilisation de leur pouvoir financier par des instances extérieures aux radiodiffuseurs de service public pour s'ingérer dans leurs activités, et en particulier leurs programmes, constitue la forme la plus directe et la plus forte de menace qui pèse sur l'indépendance de ces organismes.

57. Toutefois, cette menace ne devrait pas faire perdre de vue qu'il existe d'autres cas où l'indépendance des organismes de radiodiffusion de service public peut être mise en cause par des considérations financières. Les dispositions des tirets 2 à 5 visent à mettre en évidence ces autres cas et les mesures qui devraient être prises pour les traiter. Les tirets 2 et 3 précisent à un double titre le principe posé par la résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion, selon lequel "le niveau de la redevance ou des subventions publiques devrait être prévu sur une période de temps suffisante afin de permettre aux radiodiffuseurs de service public de planifier à long terme leurs activités".

58. D'une part, ils soulignent le fait que les organismes de radiodiffusion de service public devraient être consultés sur la question de la fixation du montant de la contribution ou de la redevance qui doit financer les activités de ces organismes. Une telle consultation se justifie par le fait que ce sont ces organismes qui, sur la base du financement issu de la contribution ou de la redevance, devront ensuite assurer la mise en oeuvre des missions qui leurs sont confiées. D'autre part, ces deux tirets mettent en exergue l'importance de la question des conditions selon lesquelles contribution ou redevance sont versées. En effet, des modalités de collecte et de versement mal conçues ou des versements effectués de manière erratique ou avec retard peuvent remettre en cause la continuité des activités des organismes de radiodiffusion de service public. S'agissant du cas particulier de la redevance, une attention particulière devrait être accordée aux incidences que l'exonération de la redevance accordée à certaines catégories de la population peut avoir sur les ressources et donc l'exécution des missions des radiodiffuseurs de service public.

59. Pour sa part, le 4e tiret constitue le complément indispensable et indissociable du principe d'autonomie institutionnelle posé par la ligne directrice n° 1. Il est rappelé que ce principe n'exclut pas que les organes compétents des organismes de radiodiffusion de service public, en particulier les organes de gestion, puissent être astreints à rendre compte de la façon dont ces organismes sont gérés sur le plan financier. Il est également rappelé qu'au-delà des instances éventuellement chargées de superviser cette gestion financière, cette responsabilité vaut en dernier ressort à l'égard du public. Enfin, le 5e tiret vise à garantir que le financement alloué aux organismes de radiodiffusion de service public soit réparti équitablement en fonction des besoins propres à chacun de ces organismes. Cette répartition devrait prendre pour base les missions particulières à chaque organisme et les moyens qu'il doit mettre en oeuvre pour remplir ces missions (moyens humains, techniques et financiers).

Ligne directrice n° 19

60. Ainsi qu'indiqué précédemment, l'autonomie institutionnelle dont doivent bénéficier les organismes de radiodiffusion de service public a pour contrepartie le fait que ceux-ci sont redevables de la façon dont ils remplissent leurs missions. Cette responsabilité s'étend à la façon dont ils utilisent leurs ressources, comme le spécifie la résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion, en particulier dans l'hypothèse où ces ressources sont de nature publique. A ce titre, un contrôle financier interne ou externe des organismes de radiodiffusion de service public peut être admis. Il importe cependant que ce contrôle financier reste confiné au but particulier auquel il vise à répondre, à savoir vérifier la bonne gestion du service sur le plan administratif, comptable et financier. Ce contrôle ne saurait donc s'étendre à une supervision des programmes. Cela n'exclut cependant pas que certains actes particulièrement importants d'engagement de dépenses dans le domaine des programmes (exemple: contrats d'achat de programmes dépassant un certain montant financier) puissent être soumis à l'accord préalable de certaines autorités, comme indiqué aux paragraphes 23 et 36 ci-dessus.

61. Il est à noter que les règles de contrôle administratif, comptable et financier et les règles de responsabilité des organes et agents des organismes de radiodiffusion de service public peuvent varier selon qu'il s'agit d'organismes de droit public ou de droit privé. Il convient à cet égard de se reporter aux dispositions contenues en la matière dans les différentes branches du droit concernées (droit des sociétés, droit public), en veillant à ce que l'application de ces dispositions aux organismes de radiodiffusion de service public respecte le principe énoncé par la ligne directrice n° 19.

VI. Politique des programmes des organismes de radiodiffusion de service public

62. Les programmes des organismes de radiodiffusion de service public, en particulier les bulletins d'information et les émissions d'actualité, se doivent de refléter la diversité des points de vues et opinions exprimés dans la société. Il convient sur ce point de se reporter aux différentes exigences posées en la matière par la résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion, en particulier celle selon laquelle les radiodiffuseurs de service public doivent avoir pour mission de fournir un forum de discussion publique dans le cadre duquel un éventail aussi large que possible d'opinions et de points de vues puisse s'exprimer. Dans le même sens, mention doit être faite de l'exigence selon laquelle les radiodiffuseurs de service public doivent diffuser des informations et des commentaires impartiaux et indépendants.

63. Les lignes directrices visent à définir un certain nombre de principes de base qui devraient régir la programmation des radiodiffuseurs de service public, quel que soit leur statut, en vue de garantir leur indépendance. Il est rappelé à ce propos que la notion d'indépendance vaut non seulement à l'égard des ingérences de nature politique mais également à l'égard des interférences émanant de forces économiques ou d'autres fractions de la société. A ce titre, l'inclusion de dispositions relatives à la publicité et au parrainage dans les textes régissant les activités des organismes de radiodiffusion de service public peut s'avérer utile afin d'éviter toute interférence des annonceurs ou des parrains dans les programmes diffusés par ces radiodiffuseurs. Des points de référence peuvent être trouvés sur cette question dans les chapitres III et IV de la Convention européenne sur la Télévision Transfrontière et le Rapport explicatif y afférent.

Ligne directrice n° 20

64. Cette ligne directrice rappelle le principe fondamental posé à l'article 7, paragraphe 3, de la Convention européenne sur la Télévision Transfrontière. Ce principe s'impose d'autant plus dans le cas des radiodiffuseurs de service public que, comme l'a souligné la résolution n° 1 de la Conférence ministérielle de Prague, ceux-ci doivent "fournir un forum de discussion publique dans le cadre duquel un éventail aussi large que possible d'opinions et de points de vues puisse s'exprimer" et "diffuser des informations et des commentaires impartiaux et indépendants". Il convient dans ce contexte de souligner l'importance qui s'attache à ce que soit garantie l'égalité d'accès des partis politiques aux media en général, et à l'antenne des organismes de radiodiffusion de service public en particulier, lors des campagnes électorales. Cette égalité d'accès n'implique pas forcément qu'un temps d'antenne d'une durée égale soit donné à toutes les formations politiques, sans considération quant à leur représentativité. Elle requiert cependant qu'un temps d'antenne suffisant soit donné aux différentes formations politiques pour leur permettre de présenter leur programme. Ce cas particulier renvoie à l'exigence générale d'équilibre qui doit guider la programmation des organismes de radiodiffusion de service public. Divers mécanismes peuvent être envisagés pour veiller au respect des exigences précédemment citées, au sein même des organismes de radiodiffusion de service public et/ou en dehors de ceux-ci, par exemple par le biais d'instances de régulation indépendantes.

Ligne directrice n° 21

65. S'il est normal et même souhaitable dans une démocratie que les pouvoirs publics rendent compte de leur action à travers les media, et en particulier les organismes de radiodiffusion de service public, il reste que les conditions dans lesquelles ces comptes rendus sont effectués doivent être encadrées de manière précise afin d'éviter que les radiodiffuseurs de service public ne soient transformés en porte-parole des pouvoirs publics. La ligne directrice n° 21 pose donc le principe selon lequel la diffusion de messages, déclarations ou communications officielles émanant des pouvoirs publics devrait se limiter à des circonstances exceptionnelles, étant précisé que les campagnes d'information sur des questions d'intérêt public telles que les questions médicales ne sont pas visées par cette ligne directrice. Par circonstances exceptionnelles, il convient d'entendre les moments particuliers pouvant marquer la vie de la nation, que ces moments aient un caractère régulier (retransmission d'allocutions à l'occasion de la célébration de la fête nationale ou de la présentation par le gouvernement de son programme de politique générale devant le Parlement) ou échappent aux circonstances ordinaires (retransmission d'allocutions à l'occasion de temps de crise ou de catastrophes nationales).

66. Au-delà de ces circonstances particulières, se pose fréquement la question de savoir si les pouvoirs publics devraient avoir accès régulièrement aux ondes des organismes de radiodiffusion de service public pour exposer la politique du moment et si un droit de réponse devrait alors être accordé aux formations politiques faisant partie de l'opposition au gouvernement en place. En la matière, il convient de distinguer les communications officielles des programmes normaux des organismes de radiodiffusion de service public. Par principe, toute communication officielle n'entrant pas dans le cadre des circonstances exceptionnelles précédemment citées devrait être exclue.

67. Dans l'hypothèse où le principe de telles communications serait cependant admis, celles-ci devraient être clairement encadrées et rester espacées dans le temps. Bien que la définition d'un espace de temps fixe entre deux interventions ne soit ni possible ni forcément souhaitable, il reste qu'un tel espace de temps devrait être raisonnable. Des interventions quotidiennes, hebdomadaires ou mensuelles ne sauraient à cet égard être admises. D'autre part, un temps d'antenne devrait être accordé aux formations composant l'opposition au gouvernement en place dès l'instant où ce gouvernement a régulièrement accès aux ondes des organismes de radiodiffusion de service public dans le cadre de communications officielles. Ce droit de réponse devrait être défini de manière à ce que les différentes formations d'opposition représentées au sein du Parlement puissent faire valoir leur point de vue.

68. Les comptes rendus effectués sur la politique gouvernementale du moment dans les émissions régulières des organismes de radiodiffusion de service public (bulletins et magazines d'information, débats et rencontres, interviews, etc.) devraient pour leur part obéir en toutes circonstances aux principes d'impartialité et d'équilibre.

Ligne directrice n° 22

69. Les annonces officielles diffusées sur l'antenne des radiodiffuseurs de service public, qu'elles correspondent ou non à des circonstances exceptionnelles, devraient en toute hypothèse être mentionnées comme telles lors de leur diffusion. Il importe en effet qu'aucune incertitude ne puisse exister dans l'esprit du public quant à l'origine et à l'objet de ces communications, distinctes des programmes normaux des radiodiffuseurs de service public. Différents procédés peuvent être utilisés à cette fin (par exemple, mention du caractère officiel de la communication dans le générique ou par la personne chargée d'effectuer l'annonce). Ces annonces officielles ne relevant pas des programmes normaux des radiodiffuseurs de service public, le corollaire logique est que leur diffusion ne saurait se faire que sous la seule responsabilité de l'autorité qui est à leur origine.

VII. Accès des organismes de radiodiffusion de service public aux nouvelles technologies de la communication

70. Les nouvelles technologies de la communication, en particulier la technique de la numérisation, constituent sans conteste un élément nouveau d'importance majeure pour l'avenir du secteur de la radiodiffusion. Elles offrent en effet la possibilité de créer des services d'un type nouveau, notamment payants, davantage ciblés en fonction des centres d'intérêt particuliers des différentes franges de la société. Ce bouleversement pose la question de la place future des radiodiffuseurs de service public dans un environnement caractérisé par une multiplication de l'offre de programmes: le service public a-t-il encore un rôle particulier à jouer et, dans l'affirmative, quelles est la justification de ce rôle ? si une place existe encore pour le service public de la radiodiffusion, quels doivent être les moyens dont il doit bénéficier pour continuer à remplir ses missions ? quelles éventuelles limites doivent-être fixées pour que l'adaptation du service public à ce nouvel environnement ne s'opère pas au détriment de ce qui constitue sa spécificité ?

71. La résolution n° 1 de la Conférence ministérielle de Prague a déjà apporté une réponse à ces différentes questions, notamment à la première d'entre elles, à travers l'affirmation de "la fonction vitale du service public de la radiodiffusion en tant que facteur essentiel d'une communication pluraliste accessible à tous dans le secteur de la radiodiffusion dans son ensemble" et la reconnaissance qui en découle de "la nécessité de garantir la permanence et la stabilité du service public de la radiodiffusion". Cette reconnaissance s'est traduite par l'engagement des Etats participants à la Conférence "à maintenir et développer un service public de la radiodiffusion fort dans un environnement caractérisé par une offre de services de programmes de plus en plus concurrentielle et par un contexte en mutation rapide".

72. L'aptitude du service public à se maintenir et se développer implique notamment, comme l'a indiqué la résolution précitée, que les radiodiffuseurs de service public puissent "exploiter les nouvelles technologies nécessaires à l'accomplissement de leurs missions". La ligne directrice n° 23 vient réaffirmer ce principe essentiel, étant entendu que les missions en cause sont celles confiées aux radiodiffuseurs de service public par la loi au sens large du terme (par une loi ou un règlement ou à travers d'autres textes tels que des cahiers des charges, des chartes ou des concessions). A défaut, le service public de la radiodiffusion risquerait d'être rapidement marginalisé et de perdre le cas échéant à terme son indépendance.

73. La ligne directrice n° 23 pose par ailleurs le principe que les radiodiffuseurs de service public devraient pouvoir développer de nouveaux services basés sur les technologies précitées, dès lors qu'il y sont autorisés par les autorités ayant compétence à l'égard de leurs missions et de leurs activités.