CONSEIL DE L’EUROPE
COMITE DES MINISTRES

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RECOMMANDATION N° R (94) 13

DU COMITE DES MINISTRES AUX ETATS MEMBRES
SUR DES MESURES VISANT A PROMOUVOIR LA TRANSPARENCE DES MEDIAS

(adoptée par le Comité des Ministres le 22 novembre 1994,
lors de la 521e réunion des Délégués des Ministres)

Le Comité des Ministres, en vertu de l'article 15.b du Statut du Conseil de l'Europe,

Considérant que le but du Conseil de l'Europe est de réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun;

Rappelant que le pluralisme et la diversité des médias sont essentiels au fonctionnement d'une société démocratique;

Rappelant également que la concentration des médias, au niveau tant national qu'international, peut avoir pour le pluralisme et la diversité des médias non seulement des effets favorables mais également des conséquences dommageables de nature à justifier une intervention des gouvernements;

Notant que la régulation de la concentration des médias suppose que les services ou instances compétents en la matière disposent d'informations leur permettant de connaître la réalité des structures de propriété des médias et, au-delà, d'identifier les tiers susceptibles d'exercer une influence sur leur indépendance;

Soulignant par ailleurs que la transparence des médias est nécessaire pour permettre au public en général de se former une opinion sur la valeur à accorder aux informations, aux idées et aux opinions diffusées par les médias;

Rappelant les dispositions en matière de transparence des médias figurant dans les textes antérieurement adoptés au sein du Conseil de l'Europe, en particulier l'article 6 de la Convention européenne sur la télévision transfrontière;

Considérant que des dispositions supplémentaires devraient être examinées, au vu des tendances précitées pour garantir cette transparence et permettre à cette fin l'échange d'informations entre Etats membres;

Notant le besoin de préserver les droits et les intérêts légitimes de ceux visés par des obligations de transparence;

Tenant compte des travaux menés dans d'autres enceintes, en particulier dans le cadre de l'Union européenne,

Recommande aux gouvernements des Etats membres d'examiner l'inclusion dans leur législation nationale de dispositions visant à garantir ou à promouvoir la transparence des médias, ainsi qu'à faciliter l'échange d'informations entre Etats membres sur ce sujet en s'inspirant des lignes directrices figurant en annexe à la présente recommandation.

Annexe à la Recommandation n° R (94) 13

I. Dispositions générales concernant la transparence des médias

Ligne directrice n° 1 : Accès du public à des informations sur les médias

Les membres du public devraient avoir la possibilité d'accéder de manière équitable et impartiale à certaines informations de base sur les médias afin de se former une opinion sur la valeur à accorder aux informations, aux idées et aux opinions diffusées par ces médias.

La communication de ces informations au public par les médias ou par les services ou les instances chargés de veiller à leur transparence devrait s'effectuer dans le respect des droits et des intérêts légitimes des personnes et des organismes soumis à des exigences de transparence, en s'attachant en particulier à concilier ces exigences avec le principe de liberté du commerce et de l'industrie, ainsi qu'avec les impératifs de la protection des données à caractère personnel, du secret commercial, de la confidentialité des sources d'information des médias et du secret éditorial.

Ligne directrice n° 2 : Echange d'informations en matière de transparence des médias entre autorités nationales

Les services ou instances compétents, en vertu de la législation nationale, pour collecter des données intéressant la transparence des médias devraient être habilités à communiquer ces données aux services ou instances du même type existant dans les autres Etats membres, sous réserve et dans la limite de ce qui est permis par la législation nationale et par les accords internationaux auxquels chaque Etat est partie. La communication de ces données devrait pouvoir le cas échéant être subordonnée au consentement exprès ou tacite des personnes concernées. Ces éventuelles restrictions devraient être expressément précisées dans la législation nationale et être portées systématiquement à la connaissance des services ou des instances destinataires des informations.

Les motifs de nature à justifier la communication des informations devraient être explicitement mentionnés dans la législation et toute demande d'accès à ces informations de la part de services ou d'instances d'autres Etats membres devrait préciser le ou les motifs de cette demande.

Les dispositions visant à permettre la communication d'informations devraient veiller à prendre en considération les règles éventuellement applicables à la confidentialité des fonctions des agents des services ou des instances concernés et à la divulgation d'informations à des autorités étrangères afin, le cas échéant, d'adapter ces règles pour permettre les échanges précités.

II. Mesures particulières pouvant assurer la transparence des médias du secteur de la radiodiffusion

Ligne directrice n° 3 : Divulgation d'informations lors de l'octroi d'autorisations d'émettre aux services de radiodiffusion

La transparence des candidatures à l'exploitation de services de radiodiffusion peut être garantie en insérant dans la législation nationale des dispositions imposant aux candidats à l'exploitation d'un service de radiodiffusion sonore ou télévisuel de porter à la connaissance du service ou de l'instance compétent pour autoriser l'exploitation du service un ensemble d'informations plus ou moins étendues et plus ou moins précises dans leur contenu.

Les informations pouvant être soumises à divulgation peuvent être schématiquement regroupées en trois catégories:

- première catégorie: des informations sur l'identité des personnes ou des organismes participant à la structure qui devrait exploiter le service et sur la nature et le montant de la participation respective de ces personnes ou organismes dans la structure concernée;

- deuxième catégorie: des informations sur la nature et le montant des intérêts détenus par les personnes et les organismes précités dans d'autres médias ou entreprises du secteur des médias, voire dans d'autres secteurs économiques;

- troisième catégorie: des informations sur les autres personnes ou organismes qui sont susceptibles d'exercer une influence notable sur la politique de programmation du service en cause par la fourniture de certains moyens, dont la nature devrait être clairement spécifiée dans la procédure d'octroi d'autorisations d'émettre, à ce service ou aux personnes ou organismes impliqués dans l'exploitation de celui-ci.

Ligne directrice n° 4 : Divulgation d'informations après l'octroi d'autorisations d'émettre aux services de radiodiffusion

La transparence du fonctionnement des services de radiodiffusion peut être garantie en insérant dans la législation nationale des dispositions exigeant des personnes ou organismes exploitant un service de radiodiffusion de porter à la connaissance du service ou de l'instance ayant autorisé l'exploitation de ce service un ensemble d'informations plus ou moins étendues et plus ou moins précises dans leur contenu.

Les informations pouvant être soumises à divulgation peuvent être réparties schématiquement en deux grandes catégories:

- des informations destinées à rendre compte des changements intervenus en cours d'exploitation du service par rapport aux trois catégories de données évoquées précédemment;

- des informations portant sur d'autres catégories de données liées au fonctionnement du service, une fois que celui-ci est entré en activité.

Ligne directrice n° 5 : Exercice des fonctions des services ou instances chargés de veiller à la transparence du fonctionnement des services de radiodiffusion

Les missions et pouvoirs des services ou instances chargés de veiller à la transparence du fonctionnement des services de radiodiffusion devraient être clairement définis dans la législation nationale. Ces services ou instances devraient être dotés de pouvoirs et de moyens appropriés pour assurer l'exercice effectif de leurs missions, dans le respect des droits et intérêts légitimes des personnes ou organismes astreints à divulguer des informations. Ils devraient pouvoir, le cas échéant, faire appel à l'assistance d'autres instances ou services nationaux, ainsi éventuellement qu'à l'expertise d'autres personnes ou organismes.

Les services ou instances destinataires des informations communiquées par les candidats à l'exploitation de service de radiodiffusion et les organismes gérant ces services devraient avoir la possibilité de soumettre une partie de ces informations à certaines fractions du public dont la consultation pourrait s'avérer nécessaire à l'exercice de leurs missions.

III. Ligne directrice n° 6 : Mesures particulières pouvant assurer la transparence des médias du secteur de la presse écrite

La transparence de la presse écrite peut être garantie en insérant dans la législation nationale des dispositions requérant des entreprises de presse la divulgation d'un ensemble d'informations plus ou moins étendues et plus ou moins précises dans leur contenu.

Les informations pouvant être soumises à divulgation peuvent être réparties schématiquement en cinq catégories:

- première catégorie: des informations sur l'identité des personnes ou des organismes participant à la structure éditrice d'un organe de presse, ainsi que sur la nature et le montant de la participation de ces personnes ou de ces organismes dans la structure concernée;

- deuxième catégorie: des informations sur les intérêts détenus dans d'autres médias par la structure éditrice ou par les personnes ou les organismes participant à celle-ci;

- troisième catégorie: des informations sur les personnes ou les organismes autres que ceux directement impliqués dans la structure éditrice qui sont susceptibles d'exercer une influence notable sur l'orientation éditoriale du ou des organes de presse qu'elle gère;

- quatrième catégorie: des informations sur les textes énonçant la politique éditoriale ou l'orientation politique des organes de presse;

- cinquième catégorie: des informations sur les résultats financiers de la structure éditrice et la diffusion du ou des organes de presse qu'elle exploite.

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Exposé des motifs

Introduction

1. La liberté d'expression et d'information ainsi que la libre circulation des informations et des idées sans considération de frontières et sans ingérence des autorités publiques sont fondamentales dans une démocratie véritable. Le pluralisme des médias, c'est-à-dire l'existence d'une pluralité de médias indépendants et autonomes reflétant la diversité la plus large possible d'opinions et d'idées, est indispensable pour l'exercice effectif de cette liberté. La transparence des médias est quant à elle une condition majeure pour assurer la sauvegarde et le renforcement du pluralisme.

2. L'évolution actuelle des concentrations des médias est de nature à remettre en cause la transparence des médias. L'internationalisation croissante du capital et des activités des entreprises du secteur des médias, le développement de groupes multimédia et l'apparition dans le secteur des médias d'acteurs nouveaux issus d'autres branches d'activité économique, l'intégration progressive des médias dans des ensembles de dimension plus vaste couvrant d'amont en aval l'ensemble du processus de production et de diffusion des médias se traduisent en effet par deux types d'incidences sur la transparence des médias. Ces phénomènes rendent tout d'abord plus complexes les structures de propriété des médias et les relations de contrôle/dépendance entretenues par le biais du capital de ces médias. Mais, plus encore, ils ouvrent la voie à des situations de dépendance des médias par rapport à des organismes qui, sans être propriétaires ou même simples actionnaires de ces médias, sont susceptibles d'exercer une influence durable et significative sur leurs activités et éventuellement sur le contenu des informations qu'ils diffusent, parce qu'ils leurs fournissent des moyens financiers, matériels ou immatériels (programmes) importants et parfois même vitaux pour leurs activités.

3. Cette évolution, déjà perceptible dans nombre de pays européens, devrait se renforcer dans les années à venir avec le développement de nouvelles technologies de la communication qui pourraient favoriser notamment la tendance à l'intégration (par exemple la technologie numérique) et l'apparition dans le secteur des médias d'opérateurs d'un genre nouveau disposant d'importantes capacités financières (par exemple les sociétés de télécommunications et les fabricants de matériel électronique ou informatique). Elle devrait par ailleurs revêtir une dimension paneuropéenne de plus en plus large à mesure que le secteur des médias s'ouvre à l'économie de marché dans les pays d'Europe centrale et orientale.

4. Cette tendance peut poser un double problème sous l'angle de la transparence des médias. D'une part, elle rend ou peut rendre plus difficile pour le public la possibilité d'identifier quels sont les propriétaires des médias auxquels ils s'adressent, et donc de se faire une opinion de la valeur à accorder aux informations, opinions et idées diffusées par ces médias au regard de l'identité et des motivations de leurs propriétaires et de ceux qui se trouvent éventuellement derrière eux. D'autre part, elle rend plus compliquées les activités des services ou instances chargés de mettre en oeuvre la législation dans le domaine des médias, et en particulier celle relative au contrôle des concentrations des médias. Tel est le cas, par exemple, des services ou instances chargés de l'attribution d'autorisations d'émettre aux services de radiodiffusion sonore ou télévisuelle.

5. Les lignes directrices présentées ci-après ont pour but d'offrir aux gouvernements des Etats membres du Conseil de l'Europe, et au-delà à ceux des autres pays européens, des solutions propres à garantir et à renforcer la transparence des médias. Ces lignes directrices représentent un éventail de mesures visant à réglementer la transparence des médias parmi lesquelles les Etats membres sont libres de choisir celles qu'ils estiment nécessaires et appropriées au regard de leur propre situation. Ce faisant, les Etats membres devraient s'assurer que les dispositions qu'ils prennent sont nécessaires et proportionnées à l'objectif de transparence des médias. Ils devraient en outre veiller à ce que ces mesures respectent les droits et intérêts légitimes de ceux astreints à une obligation de transparence. Enfin, les Etats membres devraient prendre en considération les caractéristiques spécifiques aux différents médias lors de la mise en oeuvre des lignes directrices suivantes.

6. L'objet des lignes directrices n'est pas d'imposer un modèle uniforme de règles destinées à garantir la transparence des médias, mais plutôt d'offrir des pistes d'actions aux gouvernements qui, soit ne disposent pas de règles sur la transparence et souhaiteraient en introduire dans leur législation nationale, soit disposent déjà de telles règles mais souhaiteraient les revoir ou les compléter. Cette liberté de choix laissée aux gouvernements vise à tenir compte de la diversité des situations des Etats membres: diversité de leur organisation constitutionnelle et de la répartition des compétences au niveau national en matière de régulation des médias; variété des instruments de régulation et de la part faite au plan national entre les mesures relevant du droit de la concurrence et les dispositions relevant du droit des médias; variété des règles du droit des sociétés qui ont un lien avec les dispositions en matière de transparence; diversité des règles avec lesquelles des dispositions en matière de transparence doivent être conciliées (règles relatives à la liberté du commerce et de l'industrie, à la protection des données, du secret commercial et du secret des fonctions des agents des services ou instances de régulation, etc.). Le but des lignes directrices n'est pas non plus d'inciter les pouvoirs publics à interférer avec le contenu des médias ou d'encourager une quelconque forme de contrôle de ceux-ci. Leur objectif est seulement de permettre au public et aux services ou instances concernés d'obtenir la communication de données nécessaires à leur information, dans le respect des règles précitées. Il est à noter qu'au-delà de l'édiction de dispositions législatives ou réglementaires, l'adoption de mesures d'autorégulation par les entreprises du secteur des médias elles-mêmes peut également être un moyen de promouvoir la transparence des médias.

7. Il convient de souligner que les lignes directrices abordent de manière distincte les secteurs de la presse écrite et de la radiodiffusion, compte tenu du fait que les différences de réglementation applicable à chacun d'eux ne permettent pas de mettre en oeuvre selon les mêmes modalités des dispositions en matière de transparence. Ainsi, contrairement au secteur de la presse écrite, le secteur de la radiodiffusion se caractérise par l'existence de procédures d'octroi d'autorisations d'émettre qui offrent aux pouvoirs publics un moyen d'action privilégié pour obtenir la divulgation d'informations. De plus amples précisions sont données, dans les commentaires qui suivent, sur la distinction à opérer entre ces deux secteurs. Par ailleurs, les lignes directrices opèrent également une distinction entre les informations pouvant être divulguées par les médias aux services ou instances de régulation de ce secteur et celles pouvant être communiquées au public soit par les médias eux-mêmes soit éventuellement par les services ou instances précités. Les besoins d'information du public sur les médias et leurs activités s'inscrivent en effet à un niveau général alors que l'exercice des fonctions des services ou instances précédemment évoqués peut justifier la divulgation d'informations plus détaillées, dont la communication au public ne s'impose pas. Afin de clarifier le sens des lignes directrices, chacune d'entre elles est accompagnée d'explications destinées à en faciliter la compréhension et l'application.

8. Au-delà des dispositions susceptibles d'être prises au plan national pour garantir la transparence des médias, les lignes directrices abordent également la question de l'échange d'informations sur les médias et leurs activités entre autorités compétentes des Etats membres. La tendance croissante à l'internationalisation des activités et du capital des entreprises du secteur des médias a en effet pour conséquence que les autorités respectives de chaque Etat membre peuvent être amenées à avoir besoin de certaines informations sur des médias installés dans d'autres Etats membres pour l'accomplissement de leurs fonctions de régulation. Tel est en particulier le cas des services ou instances chargés de l'attribution d'autorisations d'émettre aux services de radiodiffusion sonores ou audiovisuels, lorsqu'ils sont saisis de demandes d'autorisation émanant de structures impliquant des actionnaires étrangers, ou lorsque, après l'attribution d'une autorisation à un service donné, une entreprise étrangère souhaite entrer dans le capital de la société exploitant ce service. De tels échanges peuvent également s'avérer utiles dans le cas où un radiodiffuseur d'un pays donné projette de diffuser à destination du public d'un ou plusieurs autres pays, sous forme de fenêtres, des programmes qui lui sont spécifiquement destinées. C'est précisément en vue de répondre à des besoins d'échange d'informations au niveau transnational que la Convention européenne sur la télévision transfrontière, entrée en vigueur le 1er mai 1993, a déjà prévu à son article 6 "Transparence" une procédure de communication d'informations entre Parties contractantes sur les radiodiffuseurs transfrontières relevant de leur juridiction. Les lignes directrices s'inscrivent dans le prolongement de cette disposition, en couvrant un champ plus large puisque les échanges qu'elles préconisent visent tous les types de médias.

9. Les commentaires figurant ci-après sur chacune des lignes directrices ne devraient pas être perçus comme ayant un caractère contraignant. Ils constituent des suggestions des auteurs sur la façon dont les lignes directrices peuvent être mises en oeuvre. Les gouvernements des Etats membres sont donc libres de suivre ou non ces diverses suggestions, en fonction par exemple du rôle respectif joué en matière de transparence par les différentes branches du droit (droit des médias, droit des sociétés, etc.).

I. Commentaires sur les lignes directrices sur les dispositions générales concernant la transparence des médias

Ligne directrice n° 1 : Accès du public à des informations sur les médias

10. Les membres du public devraient avoir la possibilité d'accéder de manière équitable et impartiale à certaines données de base sur les médias. Compte tenu du fait que l'objectif de transparence est, en ce qui concerne le public, de savoir quels sont les propriétaires des médias pour se former une opinion sur la valeur à accorder aux informations qu'ils diffusent, ces données relèvent d'abord et avant tout de la première catégorie d'informations évoquée pour les secteurs de la radiodiffusion et de la presse. Elles devraient porter au minimum sur l'identité de ceux qui assument les fonctions de direction du service de radiodiffusion ou de l'entreprise de presse et, dans le cas où ceux-ci sont exploités par une personne morale, sur l'identité des parties constitutives de cette personne morale. Toutefois, compte tenu du fait que le nombre de ces parties constitutives peut être très important, une possibilité est de se limiter à la divulgation de l'identité des principaux associés.

11. Le cas échéant, la divulgation au public d'autres informations peut être envisagée (données sur les résultats financiers ou, en ce qui concerne les entreprises de presse, sur les chiffres de diffusion des publications qu'elles exploitent). Il convient cependant de veiller aux conséquences que peut avoir la communication de telles informations au public, en particulier lorsque les résultats financiers des entreprises sont négatifs (par exemple risque de perte de confiance des annonceurs pouvant d'aggraver les difficultés financières de l'entreprise en cause).

12. S'agissant des services de radiodiffusion, ces informations pourraient être communiquées soit par les services ou instances qui en sont les destinataires premiers, soit directement par les services de radiodiffusion concernés, en prévoyant dans la législation nationale qu'ils doivent tenir ces informations à la disposition du public ou même en requérant la communication de certaines informations de base au public selon une périodicité donnée (par exemple une fois par an). En toute hypothèse, la communication de ces informations de base devrait intervenir au moment où les services de radiodiffusion entrent en fonctionnement et après tout changement de leur propriétaire.

13. S'agissant des entreprises de presse, les informations dont la divulgation sera requise de la part des éditeurs d'organes de presse devront transiter par des canaux particuliers, en fonction de la branche du droit retenue dans la législation nationale pour imposer des obligations de transparence. Ces canaux pourront être soit des services administratifs (compétents dans le domaine du droit de la concurrence, du droit des sociétés ou du droit des médias) soit des instances indépendantes spécialement créées à cet effet. Le public pourra accéder à certaines informations de base sur les entreprises de presse, soit en s'adressant aux services ou instances précités soit en les obtenant directement auprès des structures éditrices concernées. Le moyen le plus direct d'assurer la communication de ces informations au public peut être de prévoir dans la législation nationale que ces données devront être publiées dans les organes de presse gérés par la structure éditrice, selon une périodicité qui peut être variable en fonction des informations visées (par exemple à chaque parution pour les données relatives à l'identité des responsables de la structure éditrice, une fois par an en ce qui concerne la publication des résultats financiers). En toute hypothèse, la communication de ces informations au public devrait systématiquement intervenir en cas de changement de propriétaire des organes de presse.

14. La communication d'informations au public devrait s'effectuer dans le respect des droits et intérêts légitimes des personnes ou organismes astreints à divulguer ces informations. Il importe en particulier que cette communication s'effectue en tenant dûment compte du principe de la liberté du commerce et de l'industrie et des exigences du secret commercial qui en sont le corollaire. De même, une attention toute particulière doit être attachée à la protection des données à caractère personnel, du secret éditorial et de la confidentialité des sources d'information des médias. Enfin, la communication d'informations à des tiers par les services ou instances compétents doit se faire en veillant à garantir le respect des principes de neutralité et d'impartialité de ces services ou instances, ainsi que celui de la confidentialité des fonctions de leurs agents (devoir de réserve, secret professionnel).

Ligne directrice n° 2 : Echange d'informations en matière de transparence des médias entre autorités nationales

15. L'internationalisation des activités et du capital des entreprises du secteur des médias a pour conséquence que les services ou instances compétents en matière de transparence des médias sont confrontés de manière croissante à des opérateurs étrangers dont ils sont moins familiers, du moins pour certains d'entre eux. Si, dans le secteur de la radiodiffusion, les procédures d'octroi et de suivi des autorisations d'émettre sont un moyen privilégié d'obtenir des informations plus ou moins détaillées de la part de ces opérateurs étrangers, il peut s'avérer utile de s'adresser aux autorités d'autres pays, en particulier à celles du pays d'origine d'un opérateur étranger, pour compléter ou recouper ces informations. L'intérêt de tels échanges d'information vaut également, si ce n'est plus, pour le secteur de la presse écrite, où aucun levier d'action similaire aux procédures d'autorisation d'émettre n'existe. Afin de pourvoir à ces échanges sur une base clairement définie, les autorités des Etats membres devraient s'attacher à insérer dans leur législation nationale des dispositions précisant les termes selon lesquels ces échanges peuvent avoir lieu. Dans cette perspective, elles pourraient s'inspirer de cette ligne directrice. Il est à noter que celle-ci vise le cas le plus fréquent en Europe où la régulation des secteurs de la presse écrite et de la radiodiffusion relève de la compétence des autorités nationales. L'adaptation de cette ligne directrice peut donc s'avérer nécessaire dans le cas des Etats fédéraux où ce pouvoir de régulation ne relève pas des autorités fédérales.

16. La communication de données sur les médias à des services ou instances d'autres pays par les services ou instances nationales dépositaires d'informations sur ces médias en application de la législation sur la transparence devrait, si nécessaire, être fixée par un cadre juridique clairement défini, afin en particulier de déterminer selon quelles modalités cette communication doit se concilier avec les dispositions de la législation nationale qui sont susceptibles d'imposer des restrictions à cette communication (règles en matière de confidentialité des actes administratifs, de protection du secret bancaire, commercial ou éditorial, etc.). Les Etats membres devraient également prendre en considération dans ce contexte les dispositions des accords internationaux auxquels ils sont parties et qui régissent entre autres la communication et l'échange d'informations au niveau international. Référence peut être faite notamment à la Convention du Conseil de l'Europe pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel (STE n° 108), et en particulier à son chapitre III sur les flux transfrontières de données, ainsi qu'à la Convention européenne sur l'obtention à l'étranger d'informations et de preuves en matière administrative (STE n° 100). Dans ce cadre, la communication d'informations devrait pouvoir éventuellement être subordonnée au consentement exprès ou tacite des personnes ou organismes visés par ces informations. Les restrictions éventuelles au transfert d'informations aux services ou instances d'autres pays devraient être précisées dans la législation et portées à la connaissance desdits services ou instances lorsqu'elles sont appelées à jouer un rôle.

17. Afin également que les échanges soient effectués dans la plus grande clarté, au bénéfice mutuel des parties concernées, les motifs autorisant la communication d'informations devraient être expressément énoncés dans la législation et le service ou l'instance étrangère souhaitant obtenir des informations devrait préciser, parmi ces motifs légitimes, celui ou ceux auxquels il/elle entend se référer. Dans ce contexte, il convient de souligner que les présentes lignes directrices ont été exclusivement conçues pour permettre aux services ou instances chargés d'appliquer la législation nationale dans le domaine des médias d'exercer pleinement leurs fonctions. Elles ne visent donc pas des demandes d'informations qui pourraient émaner d'autres administrations ou instances nationales.

18. Enfin, il importe que l'édiction de dispositions visant à permettre la communication d'informations à des services ou instances étrangers apporte une considération toute particulière aux règles régissant éventuellement le secret des fonctions des agents des services ou instances qui seraient amenés à communiquer des informations. La même attention devrait être portée aux règles générales régissant et éventuellement sanctionnant la divulgation d'informations à des autorités étrangères. Cette prise en considération devrait avoir pour objet de déterminer si ces règles et dispositions empêchent ou restreignent la divulgation d'informations, afin éventuellement de les amender pour permettre aux agents concernés de communiquer ces informations.

II. Commentaires sur les lignes directrices sur les mesures particulières pouvant assurer la transparence des médias du secteur de la radiodiffusion

19. Les lignes directrices concernant les médias du secteur de la radiodiffusion peuvent s'appliquer aussi bien aux services de radiodiffusion sonore qu'aux services de radiodiffusion télévisuelle, quels que soient leurs modalités d'accès (gratuit/payant, en clair/crypté), leurs modes de diffusion (par voie hertzienne terrestre, câble ou satellite) et leur zone de couverture (nationale, régionale ou locale). Cela étant, leur application peut être modulée en fonction des implications particulières de telle ou telle caractéristique des services de radiodiffusion du point de vue de la transparence des médias.

20. Ainsi qu'indiqué en introduction, les procédures régissant l'octroi d'autorisations d'émettre aux services de radiodiffusion constituent un moyen particulièrement important d'obtenir la divulgation d'informations de la part des organismes candidats à l'exploitation de tels services. Ces informations sont d'abord et avant tout destinées aux services ou instances chargés de décider de l'octroi de ces licences. Mais il peut être envisagé qu'une partie de ces informations soit mise à la disposition du public ou d'une fraction de celui-ci, soit directement par les médias concernés, soit par le biais des services ou instances précités, dans le cadre de consultations menées par ceux-ci pour l'instruction des demandes d'autorisation. Toutefois, la transparence des services de radiodiffusion n'a de véritable sens que si elle s'étend au-delà du moment où une autorisation d'émettre leur a été accordée, pour couvrir toute la période au cours de laquelle ces services fonctionnent. Il se peut en effet et, dans la pratique, ceci arrivera, que les informations divulguées au moment de l'octroi d'une autorisation viennent à changer ultérieurement. Tel sera bien sûr le cas dans l'hypothèse d'une modification de la répartition du capital d'une société exploitant un service de radiodiffusion. Tel pourra être également le cas des informations relatives aux tiers exerçant une influence sur ces services, compte tenu du fait que ces types d'influences sont susceptibles a priori de varier plus facilement et plus fréquemment que la structure du capital d'un service. Aussi, les lignes directrices abordent séparément la divulgation d'informations avant et après l'octroi d'autorisations d'émettre aux services de radiodiffusion. Lorsqu'il n'existe pas de procédure d'octroi d'autorisations d'émettre, la transparence des services de radiodiffusion peut être assurée en incorporant des dispositions en ce sens dans la législation ou la réglementation applicable au secteur de la radiodiffusion. Enfin, elles donnent des orientations à propos de l'exercice des fonctions des services ou instances chargés de veiller à la transparence des services de radiodiffusion, ainsi que sur la question de l'accès du public aux données divulguées en application des règles de transparence.

21. L'une des questions particulières soulevées par l'application de règles de transparence aux services de radiodiffusion concerne la transposition de ces règles aux organismes de radiodiffusion de service public. En principe, ces derniers ne devraient pas être soumis à des règles de transparence moins rigoureuses que celles appliquées aux autres services de radiodiffusion, compte tenu en particulier du fait que l'exécution de missions de service public par ces services s'accompagne habituellement de l'allocation de moyens de financement d'origine publique. Toutefois, les procédures susceptibles d'être mises en oeuvre pour assurer la transparence des organismes de radiodiffusion de service public ne peuvent être identiques à celles applicables aux autres organismes de radiodiffusion. Il importe en effet de tenir compte des dispositions insérées dans la législation nationale pour rendre compte de la spécificité des missions de service public et de leur responsabilité, dont certaines répondent plus ou moins directement à un objectif de transparence de ces services: dispositions concernant la représentation du public dans les structures chargées de diriger ou de superviser ces services, règles particulières en matière de contrôle budgétaire et financier, dispositions concernant la présentation de leurs rapports d'activité ou de leurs comptes par les organismes de radiodiffusion de service public, etc. Il convient de faire référence, à ce propos, au projet de résolution sur l'avenir du service public de la radiodiffusion préparé au sein du Groupe de spécialistes sur le service public de la radiodiffusion dans la perspective de la 4e Conférence ministérielle européenne sur la politique des communications de masse (Prague, décembre 1994).

22. Au-delà du suivi de leurs activités programmatiques, l'un des éléments de base de la transparence des organismes de radiodiffusion de service public concerne leurs ressources financières et leurs résultats. Cela concerne bien sûr au premier chef les organismes de radiodiffusion de service public qui ne sont financés que partiellement par la redevance et qui peuvent donc faire appel à d'autres sources de financement (publicité, parrainage, etc.). Mais cela peut concerner également les organismes de service public financés intégralement par la redevance. Il est à noter en effet que ceux-ci, comme d'ailleurs les premiers, peuvent avoir la possibilité de créer des filiales spécialisées, voire des entreprises communes avec d'autres entités, dans des domaines connexes à leur activité de radiodiffusion. En la matière, les indications fournies ci-après sur la transparence des relations financières des services de radiodiffusion dont l'exploitation est soumise à l'octroi d'une autorisation d'émettre (voir paragraphes 35 et 36 ci-dessous) peuvent constituer un point de référence. Outre cette question des activités connexes à l'activité principale de radiodiffusion, un autre aspect pertinent sous l'angle de la transparence peut concerner les services de programmes mis en place par les radiodiffuseurs de service public au-delà du service de base qu'ils ont pour mission d'offrir au public: services complémentaires créés à leur seule initiative ou en coopération avec des partenaires extérieurs. En la matière, comme dans le cas précédemment cité, les règles présentées ci-dessus à propos des services soumis à autorisation peuvent servir de point de comparaison utile.

Ligne directrice n° 3 : Divulgation d'informations lors de l'octroi d'autorisations d'émettre aux services de radiodiffusion

Première catégorie d'informations

23. La première catégorie d'informations est destinée à obtenir un panorama plus ou moins complet et plus ou moins précis de la structure qui serait appelée à exploiter le service et de ceux qui seraient associés à cette entreprise. Les informations relatives à l'identité des personnes ou des organismes, nationaux et étrangers, participant à la structure qui exploiterait le service peuvent concerner leur nom s'il s'agit d'une personne physique ou la dénomination s'il s'agit d'une personne morale (société, association), leur adresse ou leur siège social, leur nationalité, leur statut juridique (type de société ou de structure non commerciale: fondation, association), leur profession ou objet social. Il est à noter, s'agissant des personnes morales, que certaines informations peuvent être intéressantes à demander en complément. Ces informations peuvent concerner leurs organes de direction et de contrôle statutaires (par exemple la composition du conseil d'administration ou de surveillance, l'identité du président ou du secrétaire général, etc.) et leur surface financière (compte d'exploitation, bilan, etc., d'un ou plusieurs exercices passés), pour disposer d'une vue plus exacte de leurs structures et de leurs activités.

24. S'agissant des informations relatives à la nature et au montant des participations des personnes ou des organismes participant à la structure qui exploiterait le service, elles visent bien sûr en premier lieu la répartition du capital entre les actionnaires lorsque la structure est une société commerciale. Un élément connexe à la répartition du capital qu'il peut être intéressant de prendre en considération concerne les droits de vote attachés aux actions. En effet, ces droits de vote peuvent être modulables et peuvent donc avoir une influence sur le pouvoir de direction du service, au-delà de ce que laisse supposer la seule répartition du capital (actions à droit de vote multiple).

25. Outre la divulgation de sa répartition, l'un des moyens propres à assurer la transparence du capital peut consister à prévoir que les actions des sociétés candidates à l'exploitation d'un service de radiodiffusion soient nominatives. Les informations peuvent également porter, éventuellement, sur d'autres types de contributions apportées à la structure par les membres qui la composent (par exemple des apports en nature sous forme de mise à disposition de moyens humains ou techniques ou sous forme de prestations de services), afin d'avoir une vue plus précise de la façon dont la structure sera appelée à fonctionner. En effet, au-delà de la répartition des participations au capital d'une société et de la composition de ses organes de direction, l'équilibre entre les partenaires peut être sensiblement modifié par l'apport de contributions non financières par certains d'entre eux. Ainsi, un partenaire jouant en apparence un rôle secondaire parce que peu représenté au capital ou dans les organes de direction du futur service pourra en réalité exercer sur ce service une influence plus grande que ne le laissent supposer les indicateurs précités, parce qu'il fournira au service certaines contributions matérielles (apport de moyens humains ou techniques) ou immatérielles (apport de programmes pour diffusion sur le futur service) clés. Ce point renvoie à la notion de pouvoir d'influence, examinée plus en détails aux paragraphes 30 à 33 ci-après.

26. Enfin, au-delà des titres conférant une part de propriété dans la structure candidate à l'exploitation d'un service de radiodiffusion ou exploitant effectivement un tel service, l'obligation de transparence peut éventuellement être étendue aux personnes détenant, en application de contrats ou d'autres droits, un pouvoir d'orientation ou de gestion ou un droit de regard sur le fonctionnement de cette structure. Cette obligation peut valoir non seulement pour les actes conférant effectivement un pouvoir d'orientation ou de gestion ou un droit de regard, mais également à l'égard des actes visant à pourvoir dans l'avenir au même objectif (par exemple une promesse de transfert de l'exploitation d'un service).

Deuxième catégorie d'informations

27. Cette deuxième catégorie d'informations a pour objet de permettre aux instances ou services chargés de délivrer l'autorisation d'émettre de juger du degré d'implication dans d'autres médias ou d'autres entreprises du secteur des médias soit de la structure qui exploiterait le service, soit des membres qui composent cette structure soit même des deux. La divulgation de ces informations peut s'avérer appropriée pour garantir la transparence des médias face au développement de la propriété croisée des médias, de la concentration multimédia et de l'internationalisation des activités des entreprises du secteur des médias.

28. Cette exigence de transparence peut être plus ou moins poussée en imposant la divulgation de tout intérêt détenu dans d'autres médias, quelle que soit sa forme (financière ou autre) et son importance, ou des seuls intérêts permettant d'exercer une influence sur ces autres médias. Dans le deuxième cas, l'obligation de divulgation ne portera par exemple que sur les participations au capital dépassant un certain seuil permettant d'orienter les décisions des organes de direction ou de contrôle. Par ailleurs, cette exigence peut également être modulée en fonction du type de médias qu'il est jugé important de prendre en considération. A titre d'exemple, cette obligation peut ne porter que sur les médias du même type que le service faisant l'objet d'une demande d'autorisation (par exemple d'autres services de télévision dans le cas où la demande d'autorisation concerne l'exploitation d'un service de radiodiffusion télévisuelle). De même, elle pourra être limitée aux médias couvrant la même zone que le service faisant l'objet d'une demande d'autorisation, afin d'évaluer le poids combiné de ces différents médias dans la zone considérée. Enfin, cette exigence d'information peut éventuellement être étendue aux intérêts détenus dans des secteurs connexes aux médias qui peuvent avoir une influence ou permettre d'établir des synergies soit avec le service faisant l'objet de la demande d'autorisation soit avec d'autres médias, soit même entre le service faisant l'objet de la demande d'autorisation et ces autres médias (par exemple les intérêts détenus dans des sociétés assurant la régie publicitaire de médias, la production de programmes pour des services de radiodiffusion sonore ou télévisuelle ou la distribution ou la transmission des programmes de ces services par d'autres canaux tels que la vidéo, le câble ou le satellite).

29. Au-delà de la divulgation des relations entretenues avec des secteurs d'activité connexes aux médias, il peut être envisagé de demander plus généralement aux candidats à l'exploitation de services de radiodiffusion de communiquer des informations sur les intérêts qu'ils détiennent dans d'autres secteurs économiques. Cette exigence de transparence peut, comme dans le cas précédent, être plus ou moins poussée, par exemple en n'imposant la divulgation des participations au capital d'autres entreprises qu'au-delà d'un certain seuil.

Troisième catégorie d'informations

30. Ce troisième type d'informations est destiné à permettre aux services ou instances chargés d'octroyer l'autorisation d'émettre à un service de radiodiffusion d'identifier quelles sont les personnes ou organismes qui, par-delà les exploitants formellement déclarés du service, sont susceptibles d'influencer de manière notable l'indépendance éditoriale de ce service et éventuellement de peser sur les informations divulguées par celui-ci ou, plus généralement, sur sa politique de programmation. Cette exigence, destinée à obtenir une transparence réelle aussi poussée que possible, est sans conteste la plus délicate à mettre en application, compte tenu de la difficulté de définir avec précision la notion de "pouvoir d'influence".

31. Tout au plus peut-on cerner certains éléments qui, potentiellement, confèrent un tel pouvoir:

- l'un de ces éléments peut être la fourniture de moyens financiers importants pour la mise en place du service ou pour son fonctionnement. Dans ce contexte, il peut être intéressant de faire préciser aux candidats à l'exploitation de services de radiodiffusion quelles sont les sources de financement sur lesquelles ils tablent pour ces services, cet élément pouvant par ailleurs permettre de jauger les perspectives de viabilité financière de ces services;

- un autre élément peut être la fourniture de moyens humains ou techniques substantiels pour l'exploitation du service en cause (par exemple la mise à disposition de personnel ou de matériel);

- un dernier élément peut être la fourniture d'un volume substantiel de programmes par un tiers pour diffusion par le service en cause: fourniture de programmes audiovisuels et de films par des sociétés de production ou des sociétés détentrices de catalogues de programmes, actuellement en phase de développement croissant en Europe; fourniture de vidéomusiques à des chaînes musicales par des sociétés d'édition musicale; fourniture de programmes thématiques à des chaînes spécialisées (programmes sportifs s'adressant aux chaînes spécialisées dans le sport, programmes publicitaires destinés aux chaînes spécialisées dans le télé-achat, etc.). Référence peut être faite, dans ce contexte, aux accords de troc (barter) par lesquels un tiers fournit gratuitement des programmes à un service de radiodiffusion en contrepartie d'espaces publicitaires. L'un des moyens d'assurer la transparence des relations avec ces futurs fournisseurs du service peut consister à demander aux candidats à l'exploitation de services de radiodiffusion de préciser, en fonction du contenu envisagé pour le futur service, comment celui-ci sera alimenté et, le cas échéant, de divulguer les accords ou contrats conclus à cette fin, pour autant que la législation nationale le permette. Il va de soi que la transparence de ces relations concerne non seulement la phase de mise en place des services de radiodiffusion, mais également celle qui suit cette mise en place (voir ci-après).

32. Un dernier cas de figure est celui où l'exercice potentiel d'un pouvoir d'influence sur un service de radiodiffusion n'est lié à la fourniture d'aucune prestation par un tiers mais tient simplement aux relations particulières existant entre ce tiers et les gestionnaires du futur service. Tel est le cas, par exemple, des relations familiales qui existeraient entre un actionnaire important d'une société candidate à l'exploitation d'un service de radiodiffusion et une personne détenant des intérêts importants dans d'autres médias ou des secteurs d'activité connexes susceptibles d'entretenir des liens avec le futur service. Tel peut être également le cas de relations d'affaires entretenues entre deux personnes ou sociétés dans des secteurs d'activité autres que les médias. La forme ultime de ce type de relation est celle où le candidat à l'exploitation d'un service de radiodiffusion est un "homme de paille" d'une autre personne ou d'une autre société.

33. Face à ces différents cas de figure, des points de référence sur la façon de traiter la question de l'exercice d'un pouvoir d'influence peuvent être trouvés dans certaines législations nationales spécifiques aux médias ou dans les règles applicables, sur un plan plus général, à l'ensemble des sociétés (droit des sociétés, droit de la concurrence).

Ligne directrice n° 4 : Divulgation d'informations après l'octroi d'autorisations d'émettre aux services de radiodiffusion

Divulgation d'informations sur les changements intervenus par rapport aux données communiquées au moment de l'octroi de l'autorisation d'émettre

34. L'objet des dispositions insérées dans la législation nationale consistera à imposer à l'exploitant d'un service de radiodiffusion de porter à la connaissance du service ou de l'instance ayant accordé l'autorisation d'émettre les changements intervenus par rapport à la situation sur la base de laquelle il/elle avait octroyé l'autorisation. Comme pour la divulgation d'informations lors de l'octroi d'autorisations d'émettre, cette exigence de transparence pourra être plus ou moins poussée. Ainsi, une possibilité peut être de prévoir dans la législation nationale que soit communiqué au service ou à l'instance compétent tout changement intervenu dans les trois catégories d'informations qui avaient été soumises à divulgation lors de l'octroi de l'autorisation (par exemple l'obligation de divulgation de toute modification de la répartition du capital ou, à tout le moins, de toute modification jugée notable, quand bien même elle n'entraîne pas un changement de pouvoir de direction du service; l'obligation de divulgation des changements de composition des organes de direction et de surveillance du service, alors même qu'ils sont sans incidence sur l'orientation de celui-ci). En sens inverse, seuls les changements susceptibles d'entraîner une modification du pouvoir de direction du service ou de son orientation pourront éventuellement être soumis à divulgation (par exemple l'obligation de divulguer les variations de répartition du capital et de composition des organes de direction entraînant un transfert du pouvoir de direction du service). Le choix entre l'une ou l'autre option dépendra de l'objectif poursuivi à travers l'obligation de transparence imposée aux services de radiodiffusion : disposer d'une vue la plus précise possible des changements qu'ils connaissent au cours de leur existence ou, au contraire, obtenir communication des seuls changements les plus significatifs parce que ceux-ci sont susceptibles, par exemple, de justifier un réexamen des termes de l'autorisation d'émettre, voire du principe même de celle-ci.

Divulgation d'informations sur d'autres catégories de données

35. L'objet des dispositions insérées dans la législation nationale sera de permettre au service ou à l'instance concerné de prendre connaissance d'éléments relatifs à la vie du service qui n'étaient pas soumis à divulgation au moment de l'octroi de l'autorisation d'émettre parce que le service n'existait tout simplement pas encore. Il s'agira d'abord et avant tout de données portant sur la vie financière du service (origine et volume des ressources, résultat d'exploitation) qui, dans certaines législations nationales, peuvent déjà être couvertes, au moins partiellement, par les règles du droit des sociétés. Le contenu des informations soumises à divulgation peut là encore varier considérablement. Elles peuvent en effet se limiter à la communication de documents de base (bilan, compte d'exploitation) comme elles peuvent s'étendre à la présentation de déclarations financières plus détaillées, accompagnées éventuellement de certaines pièces, présentant de manière plus exhaustive la ventilation et l'origine des différentes catégories de ressources (publicité, parrainage, produit de la vente de programmes ou de prestations de service effectuées pour des tiers, etc.).

36. Un élément particulier à noter dans ce contexte est le cas des services de radiodiffusion qui disposent de filiales spécialisées dans des domaines connexes à l'activité principale du service en cause (par exemple les filiales spécialisées dans la distribution de programmes du service sous forme de vidéogrammes, ou les filiales chargées d'assurer la régie publicitaire du service) ou qui mettent en place avec d'autres médias des sociétés communes dans ces domaines voisins. Afin d'avoir la vue la plus exacte possible des activités et des résultats financiers de ces secteurs connexes, il peut être intéressant d'étendre les obligations de transparence des activités et des moyens financiers des services de radiodiffusion à ces filiales et sociétés communes. Enfin, comme indiqué précédemment à propos des informations pouvant être soumises à divulgation lors de la présentation d'une demande d'autorisation d'émettre (voir le paragraphe 31 ci-dessus), un élément d'information complémentaire dont la divulgation est envisageable, pour autant que la législation nationale le permette, concerne les relations entretenues par le service avec des tiers lui fournissant certains moyens (moyens financiers, programmes, etc.). Sur ce point, comme pour les autres règles en matière de transparence, les questions à régler sont celles du type de relations que l'on entend soumettre à divulgation (toutes ou seulement certaines, par exemple au-delà d'un certain montant financier) et les modalités de cette divulgation (à l'initiative de l'exploitant du service ou sur la demande du service ou de l'instance de contrôle, par une simple déclaration ou par remise d'une copie des actes juridiques passés par l'exploitant du service avec des tiers, de manière instantanée ou au contraire périodique).

Ligne directrice n° 5 : Exercice des fonctions des services ou instances chargés de veiller à la transparence du fonctionnement des services de radiodiffusion

37. Il importe que les missions et les pouvoirs des instances ou services chargés de veiller à la transparence du fonctionnement des services de radiodiffusion soient clairement définis dans la législation nationale. Cette clarté est nécessaire non seulement pour ces services et instances, qui doivent savoir de manière aussi précise que possible quels sont le cadre et les limites de leur action, mais également pour les personnes ou organismes astreints à leur divulguer des informations, qui doivent connaître également ces pouvoirs et limites.

38. Il importe également que ces services ou instances soient dotés de pouvoirs leur permettant d'accéder aux informations requises pour l'exercice de leurs fonctions et d'apprécier la matérialité et l'exactitude de ces informations, en veillant à concilier ces pouvoirs avec les droits et les intérêts légitimes de ceux qui sont astreints à divulguer ces données (protection des données, du secret commercial et bancaire, de la confidentialité des sources d'information des médias et du secret éditorial). Dans ce contexte, une possibilité est de prévoir que les organismes soumis à l'obligation de communiquer des informations doivent fournir aux services ou instances compétents toute assistance requise pour l'exercice de leurs fonctions. Il appartient aux autorités de chaque pays de définir dans la législation nationale les dispositions qu'elles estiment appropriées dans le cas où les services de radiodiffusion ne divulgueraient pas les informations qu'ils sont tenus de fournir en application du droit interne (amendes, suspension de l'autorisation d'émettre, etc.).

39. Il se peut, pour certaines informations, que les services ou instances précités ne disposent pas des ressources indispensables au rassemblement et surtout à l'analyse de ces informations, surtout lorsqu'elles sont particulièrement complexes (données financières par exemple). Il peut donc s'avérer utile de prévoir dans la législation à quelles autorités (administratives ou judiciaires) ou autres personnes ou organismes (experts comptables, cabinets d'audit, etc.) ces services ou instances peuvent faire appel, pour quels types de missions, selon quelles modalités et dans le respect de quelles limites ou garanties.

40. Les services ou instances chargés d'appliquer la législation relative à la radiodiffusion, en particulier ceux compétents pour l'attribution d'autorisations d'émettre aux services de radiodiffusion, peuvent avoir besoin, pour l'exercice de leurs missions, de communiquer à des tiers certaines des informations qu'ils reçoivent des candidats à l'exploitation de services de radiodiffusion ou des exploitants de ces services. Tel peut être, par exemple, le cas d'un service qui souhaiterait consulter les organisations représentatives du secteur audiovisuel sur le contenu qu'une personne ou un organisme candidat à l'exploitation d'un service de radiodiffusion entend donner à ce service, afin d'apprécier la faisabilité et l'impact de ce projet. Tel peut être également le cas d'un service ou d'une instance qui souhaiterait confier à un organisme spécialisé l'examen des pièces financières communiquées par un service de radiodiffusion en application des règles de transparence. Afin que ces consultations soient possibles, il peut s'avérer opportun de prévoir des dispositions en ce sens dans la législation nationale. Compte tenu cependant du fait que les personnes ou organismes à l'origine des informations ont des intérêts légitimes à faire valoir, qui justifient que la communication à des tiers reste clairement circonscrite, ces possibilités de divulgation à l'extérieur devraient être limitativement énumérées. Elles devraient par ailleurs être strictement limitées à ce qui est nécessaire à l'exercice des fonctions des services ou instances concernés, et faire l'objet de procédures clairement définies. Enfin, dans l'hypothèse où ces possibilités seraient utilisées, elles devraient au préalable être portées à la connaissance des personnes ou des organismes visés, qui devraient avoir la possibilité de formuler des commentaires ou d'éventuelles réserves ou objections à la communication de certaines données à des tiers.

III. Commentaires sur la ligne directrice n° 6 concernant les mesures particulières pouvant assurer la transparence des médias du secteur de la presse écrite

41. Comme indiqué en introduction, les dispositions susceptibles d'être prises dans la législation nationale pour assurer la transparence de la presse ne peuvent être identiques à celles applicables au secteur de la radiodiffusion. Cette différence tient au fait que les procédures de divulgation d'informations ne peuvent être similaires pour les deux secteurs, étant donné que la création d'organes de presse ne peut être soumise à un système d'autorisation, contrairement à celle des services de radiodiffusion.

42. Au-delà de l'insertion de dispositions particulières dans la législation nationale, une autre orientation intéressante peut être l'adoption à l'initiative des entreprises de presse d'autorégulations en matière de transparence, par le biais de codes de conduite, de chartes professionnelles ou d'autres types d'accord.

43. Le contenu des informations dont les autorités nationales peuvent souhaiter imposer la divulgation peut être très variable en fonction de leurs objectifs, mais aussi des contraintes qui s'imposent à elles. S'agissant des objectifs, certaines autorités nationales pourront souhaiter assurer une transparence très large des entreprises de presse pour différentes considérations (par exemple parce qu'il n'existe pas dans le domaine de la presse écrite de structure comparable au service public de la radiodiffusion pour assurer le maintien du pluralisme). En sens inverse, d'autres autorités nationales n'entendront soumettre les entreprises de presse qu'à certaines règles minimales de transparence, compte tenu notamment des possibilités d'accès au marché plus larges dans le secteur de la presse écrite. S'agissant d'autre part des contraintes s'imposant aux autorités nationales, il est à noter en particulier que certaines de ces autorités n'ont pas compétence pour édicter des règles en matière de transparence.

44. Hormis la quatrième catégorie, les informations qui peuvent être soumises à divulgation dans le cadre de la presse ne diffèrent pas fondamentalement dans leur contenu de celles envisageables à l'égard des services de radiodiffusion. Les commentaires qui suivent visent donc à mettre en exergue, par rapport à ceux présentés à propos du secteur de la radiodiffusion, les éventuels éléments caractéristiques du secteur de la presse qu'il importe de prendre en considération.

Première catégorie d'informations

45. Les informations pouvant être soumises à divulgation au titre de cette première catégorie peuvent être modulées dans le cas où la structure éditrice est une personne morale. Ainsi, dans le cas où celle-ci est une société, l'obligation de divulguer leur identité peut être étendue à tous les actionnaires ou au contraire se limiter à ceux disposant d'une participation significative dans le capital de la société. La notion de participation significative peut être définie par référence à la détention d'un certain pourcentage du capital (par exemple les actionnaires disposant de plus de 10% du capital) ou par référence à un nombre donné d'actionnaires (par exemple les cinq principaux actionnaires). Au-delà des titres conférant une part de propriété dans la structure éditrice, l'obligation de transparence peut éventuellement être étendue aux personnes détenant, en application de contrats ou d'autres droits, un pouvoir d'orientation ou de gestion ou un droit de regard sur le fonctionnement de la structure éditrice. Enfin, cette exigence peut valoir non seulement pour les actes conférant effectivement une part de propriété, un pouvoir d'orientation ou de gestion ou un droit de regard, mais également à l'égard des actes visant à pourvoir dans l'avenir au même objectif (par exemple une promesse de vente ou de transfert de l'exploitation d'un titre).

Deuxième catégorie d'informations

46. Les informations pouvant être sujettes à divulgation dans le cadre de cette deuxième catégorie auront pour objectif d'assurer la transparence des intérêts détenus par les structures éditrices d'organes de presse (ou par les personnes ou organismes parties à ces structures) dans d'autres médias, nationaux ou étrangers. Cela vise bien sûr, au premier chef, les participations au capital d'autres entreprises éditrices. Mais cela peut également s'appliquer aux intérêts détenus par les entreprises de presse dans le capital de services de radiodiffusion (radios, télévisions), afin de prendre en considération le développement de la propriété croisée des médias et de la concentration multimédia. Ces dispositions peuvent éventuellement être étendues aux intérêts détenus dans des entreprises exerçant leurs activités dans des domaines connexes (par exemple des participations au capital de sociétés assurant la régie publicitaire d'autres organes de presse ou de médias du secteur de la radiodiffusion). Enfin, cette exigence de transparence peut être élargie le cas échéant aux participations dans d'autres secteurs économiques n'ayant aucun lien connexe avec le secteur des médias.

Troisième catégorie d'informations

47. Il peut être intéressant d'identifier quelles sont les personnes ou organismes qui, au-delà des exploitants formellement déclarés d'une structure éditrice d'un ou plusieurs organes de presse, sont susceptibles d'exercer une influence notable sur l'orientation éditoriale de cet ou de ces organe(s). Une telle influence pourrait par exemple être exercée par un annonceur. Les questions évoquées aux paragraphes 30 à 33 ci-dessus à propos du concept de pouvoir d'influence se posent ici dans les mêmes termes, même si ce pouvoir d'influence peut revêtir un caractère distinct (ainsi, a priori, l'exercice d'une influence par le biais de la fourniture de matériel éditorial ne jouera pas).

Quatrième catégorie d'informations

48. Il peut arriver que les activités d'un organe de presse soient régies par un texte énonçant la politique éditoriale ou l'orientation politique de cet organe (charte rédactionnelle, etc.). La divulgation de ces textes peut constituer un moyen approprié d'atteindre l'un des objectifs premiers de la transparence, à savoir permettre au public de se former une opinion sur la valeur à accorder aux informations divulguées par les médias en connaissant clairement leur orientation éditoriale.

Cinquième catégorie d'informations

49. La divulgation des informations relevant de cette catégorie aux autorités publiques peut se justifier à travers deux hypothèses particulières. En premier lieu, elle peut être un moyen pour les services ou instances chargés de l'allocation d'aides directes aux entreprises de presse de déterminer, sur la base des critères posés pour l'octroi de ces aides, quelles sont les entreprises pouvant ou non prétendre à un tel soutien en connaissant avec précision leur situation financière. D'autre part, elle peut s'avérer nécessaire pour l'application des dispositifs anticoncentration nationaux, lorsque ceux-ci prévoient des seuils de diffusion ou de chiffre d'affaires des organes de presse au-delà desquels une opération de concentration est interdite ou soumise à autorisation préalable, en permettant aux services ou instances compétents de vérifier si ces seuils ont ou non été atteints. Il est à noter que la communication de ces informations peut être prévue dans le cadre de différentes branches du droit (droit général des sociétés ou droit des médias).

50. La communication de ces informations au public peut par ailleurs s'avérer utile pour permettre à celui-ci, par exemple, d'anticiper d'éventuels changements de propriété d'organes de presse du fait de mauvais résultats financiers de ces publications. Il convient cependant de rappeler les risques que peut comporter une telle divulgation au public (voir paragraphe 11 ci-dessus).