Strasbourg, octobre 2000

CDMM(2000)pde

 
 

Rapport sur le pluralisme des médias dans l’environnement numérique

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(adopté par le Comité directeur sur les moyens de communication de masse
en octobre 2000)

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1. Introduction

1.1. Le Groupe de Spécialistes sur le pluralisme des médias

En 1999, le Groupe intergouvernemental de Spécialistes sur le pluralisme des médias (MM-S-PL) a été créé, en particulier, pour examiner «l'impact global des nouvelles technologies et des nouveaux services de communication et d'information sur le pluralisme des médias» (voir le mandat du Groupe, qui liste les pays qui ont participé aux débats, à l’annexe I).

Le MM-S-PL a succédé au précédent Comité du Conseil de l'Europe travaillant sur les concentrations des médias, s'inscrivant ainsi dans la suite logique des travaux menés par l'Organisation dans ce domaine, qui ont abouti, d'une part, à l'adoption des Recommandations n° R (94) 13 et n° R (99) 1 sur des mesures visant à promouvoir, respectivement, la transparence et le pluralisme des médias et, d'autre part, à l'insertion d'une disposition sur le pluralisme des médias dans la version amendée de la Convention européenne sur la Télévision Transfrontière (article 10 bis).

Le MM-S-PL a été chargé d'analyser un certain nombre de questions précises touchant le pluralisme dans l'environnement numérique et de soumettre au Comité directeur sur les moyens de communication de masse du Conseil de l’Europe (CDMM) toute proposition de mesures politiques, juridiques ou autres, qu'il considérerait nécessaires ou souhaitables, tant au niveau national qu'au niveau du Conseil de l'Europe, pour assurer le pluralisme des médias dans cet environnement1. Pendant son mandat, le CDMM a demandé au Groupe de se pencher également sur la question du pluralisme des contenus.

Le présent rapport résume les principales conclusions auxquelles le MM-S-PL est parvenu durant son mandat ; bien qu'il ne propose aucune action réglementaire immédiate, il identifie un certain nombre de questions qui méritent attention et sur lesquelles pourraient porter les futurs travaux du Conseil de l'Europe en ce domaine. Etant donné que le secteur des médias est un secteur en développement rapide, le présent rapport tient compte de la situation et des voies d’action possibles à la date de sa rédaction.

1.2. Contexte

5. La convergence technologique entre la radiodiffusion, l'informatique et les télécommunications a donné naissance à de nouveaux moyens de diffuser l'information. Les plus importants sont les plates-formes de télévision numérique (terrestre, par satellite et par câble) et l'Internet, l'un et l'autre conduisant à la création et à l'offre de nouveaux services de télévision et de nouveaux services en ligne au public. En ce qui concerne le secteur de la télévision, la tendance à la multiplication des chaînes spécialisées s’est poursuivie, conduisant ainsi à la fragmentation progressive du public.

6. La période 1999-2000 a été caractérisée par un grand nombre de coopérations stratégiques, d'alliances et de fusions entre sociétés du secteur des médias traditionnels et entreprises de télécommunication et d'informatique (voir section 4.1 ci-dessous). Ces alliances répondaient généralement aux souhaits et aux besoins de grands médias traditionnels de maintenir ou renforcer leur position sur plusieurs marchés du secteur des médias et, ce faisant, de réaliser des économies d’échelle ou de champ. Toutefois, nombre de ces alliances et autres relations entre sociétés ont été instables et fragmentaires.

7. L’intégration verticale est un phénomène qui se produit dans tous les secteurs des médias et les secteurs connexes. Il est aujourd’hui fréquent de voir des groupes multimédias qui contrôlent toute la chaîne des produits et services audiovisuels, y inclus la gestion des droits, la production, la diffusion et la distribution. Prêter attention aux effets négatifs potentiels de l’intégation verticale, et si nécessaire intervenir pour contrebalancer ces effets, deviendra dans l’environnement numérique une tâche centrale des instances de régulation compétentes (ce seront habituellement les autorités de régulation de la radiodiffusion ou des télécommunications) et/ou des autorités de la concurrence.

8. Cette période a également été caractérisée par des problèmes entre opérateurs du fait du manque d’interopérabilité des décodeurs. Garantir l’interopérabilité technique des équipements de décodage restera un objectif politique important dans les années à venir, le but étant que les téléspectateurs puissent avoir aisément accès à différentes offres de contenus à travers un seul équipement de décodage.

9. Les entreprises du secteur de la presse, encouragées par des revenus plus importants et des perspectives de croissance dans le secteur des médias électroniques, ainsi que pour s’assurer des revenus publiciaires et un moyen de fournir des contenus à leurs clients via d’autres plates-formes, investissent dans ce secteur, en s'engageant dans des actions de coopération ou des fusions avec des entreprises de radiodiffusion ou de services en ligne. Cela conduit à l'émergence de sociétés multimédias, dont beaucoup opèrent au niveau transnational, qui englobent de nombreux domaines de la production et de la distribution de contenus des médias. Leur taille et importance croissantes, au vu en particulier des fusions en cours, affecteront de plus en plus la situation sur les marchés européen et mondial.

10. La nécessité de disposer de plus de contenus pour alimenter le nombre accru de plates-formes de diffusion et de canaux est devenue un élément caractéristique de l’environnement numérique et représente à l’évidence une chance pour l’industrie de création des contenus. Toutefois, il est probable que le renforcement du secteur de la production européenne requis pour répondre à ce défi nécessitera une intervention supplémentaire, aux niveaux national et/ou européen, pour soutenir la production et la coproduction.

11. Les développements dans l’environnement en ligne ont été caractérisés par le rôle clé des «portails» offrant un point d’accès au «word wide web», ainsi que par le positionnement d’entreprises traditionnelles du secteur des médias, tant de la presse écrite que de la radiodiffusion, sur cette plate-forme.

2.  LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE EN EUROPE

2.1. Etat de développement

12. L'état de développement de la télévision numérique dans la zone du Conseil de l'Europe varie considérablement d'un pays à l'autre : c'est déjà une réalité dans beaucoup de pays d'Europe de l'Ouest, mais dans quelques-uns seulement des pays d'Europe centrale et orientale2. Il est donc très difficile de dresser un tableau général ou de définir des tendances pour l'ensemble de l'Europe, qu'il s'agisse du marché ou de l'évolution juridique de la télévision numérique. Ce travail est d'autant plus malaisé que les alliances et les fusions sont très fréquentes sur ce marché.

13. La radiodiffusion numérique a connu un décollage rapide dans quelques pays européens. Par exemple, au Royaume-Uni, la télévision numérique terrestre et les services numériques par satellite ont été lancés en 1998, et le câble numérique l'a été à la fin de 1999. Un autre pays où la télévision numérique a été également introduite sous ces trois modes de distribution – câble, satellite et terrestre – est la Suède. En France, en Italie et en Espagne, on trouve déjà deux plates-formes de télévision numérique par satellite et le numérique terrestre est en cours de déploiement.

14. L'Allemagne et les pays nordiques ont également vu apparaître la télévision numérique par satellite et, dans certains d'entre eux, en Finlande par exemple, le terrain est déjà préparé pour l'introduction de la télévision numérique terrestre. En Belgique et en Suisse, où le câble est extrêmement répandu, certains réseaux câblés utilisent déjà la technologie numérique. Toutefois, de façon générale, le câble numérique reste le moins répandu des moyens de distribution numérique par rapport au satellite et à la voie terrestre, mais il se développe également à un rythme soutenu.

15. Pour ce qui est de l'Europe centrale et orientale, la Pologne est le seul pays où existe une télévision numérique commerciale : trois plates-formes de diffusion numérique par satellite y ont été déployées. Des services de télévision à péage analogiques sont offerts dans quelques autres pays d'Europe de l'Est.

16. On voit donc que la télévision numérique en est encore au début de son développement, mais qu'elle offre de bonnes perspectives de croissance. La diffusion simultanée en mode analogique et en mode numérique sera une caractéristique d’un grand nombre des marchés audiovisuels européens avant l'abandon de la télévision analogique.

17. Un aperçu de certains développements significatifs dans le domaine de la télévision numérique qui ont eu lieu dans certains pays européens en 1999 figure à l’annexe II.

2.2. L’octroi de licences et la réglementation de la télévision numérique

18. Les procédures d’octroi de licences existant actuellement en ce qui concerne les services analogiques par câble et par satellite pourraient, en principe, s’appliquer aussi aux services numériques par câble et par satellite, sans que l’octroi de licences à ces services n’exige l'adoption d'une nouvelle législation. Néanmoins, pour ce qui est de la télévision numérique terrestre, étant donné qu’elle implique l'utilisation d'un spectre de fréquences, il faudra adopter de nouveaux cadres réglementaires pour l'octroi de licences et l'allocation de fréquences à ces services. Des lois fixant un cadre pour la radiodiffusion numérique terrestre ont déjà été adoptées dans un certain nombre de pays, par exemple au Royaume-Uni et en Espagne.

19. Dans les pays qui, à ce jour, ont déjà régulé la télévision numérique terrestre, différents systèmes d’octroi d’autorisations ont été développés, selon entre autres :

- que le rôle de l’opérateur de multiplex est purement technique (ce rôle consistant alors à assembler plusieurs signaux en un seul signal)
- que les autorisations sont accordées aux fournisseurs de chaînes ou de services qui partagent le même multiplex (octroi d’autorisations chaîne par chaîne) et/ou
- que l’exploitation de l’ensemble du multiplex est soumise à une autorisation particulière.

20. Les principes de base concernant la programmation et la publicité, tels que formulés dans la Convention du Conseil de l'Europe sur la Télévision Transfrontière, devraient en principe continuer à s'appliquer à tous les services de télévision numérique.

21. Des réglementations techniques visant à prévenir les effets négatifs des «passerelles de contrôle» dans l’environnement de la télévision numérique, par exemple des règles de traitement équitable et non-discriminatoire des radiodiffuseurs par les fournisseurs d'accès conditionnel, ont été déjà mises en place dans un certain nombre de pays (la plupart appartenant à l'Union européenne). Cependant, d'autres goulets d'étranglement, tels que les interfaces d'application (API), ne sont toujours pas réglementés ni au niveau national, ni au niveau européen (voir le paragraphe 3.5 du présent rapport).

3. LE PLURALISME DANS L'ENVIRONNEMENT DE LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE

3.1. Les défis

22. Le pluralisme des médias demeure un objectif d’intérêt général essentiel à faire respecter dans l'environnement de la télévision numérique, dans l’intérêt de la démocratie et du plein développement culturel des sociétés. Il est certain que celle-ci offrira davantage de chaînes et davantage de services, mais on ne peut être sûr qu’il y aura un accroissement équivalent du pluralisme des contenus.

23. Les trois principaux obstacles potentiels à un pluralisme effectif dans l'environnement de la télévision numérique sont : (i) la faible position de la production européenne de contenus sur le marché, (ii) l'intégration verticale, qui peut rendre plus difficile l'accès des fournisseurs de contenu et des radiodiffuseurs aux grandes plates-formes et (iii) les « passerelles de contrôle » numériques installées dans les «set-top-boxes», qui peuvent rendre l'accès du public aux programmes et aux services plus difficile. D'autres problèmes peuvent également surgir du fait de l'acquisition et de l'exercice par les radiodiffuseurs des droits exclusifs sur des événements sportifs et des films, ainsi que de l'absence de règles efficaces en matière de propriété des médias.

3.2. La diversité des contenus

24. L'accroissement de la capacité que permet la transmission numérique offre de nouvelles possibilités de production et de diffusion de contenus en Europe et devrait en principe contribuer à accroître la diversité des type de médias et de leur contenu. Toutefois, à ce jour, peu de contenus originaux sont spécifiquement produits pour la télévision numérique: les chaînes numériques ne proposent le plus souvent que des contenus anciens ou remaniés (c'est-à-dire des programmes initialement conçus pour des chaînes hertziennes généralistes).

25. De plus, on peut craindre que les chaînes numériques ne continuent à donner une place prépondérante aux productions américaines importées, qui sont beaucoup moins chères que les productions européennes originales. Par conséquent, les schémas de programmation de la télévision analogique pourraient se reproduire dans l'environnement numérique.

26. Les radiodiffuseurs auront un besoin impérieux de contenus dans l’environnement numérique et des moyens supplémentaires de renforcer l’industrie européenne de production de contenu seront donc nécessaires pour stimuler la production. De nouveaux systèmes de financement de la production numérique, ou de la transformation de contenus analogiques au format numérique, permettraient aux radiodiffuseurs de disposer des contenus plus importants dont ils ont besoin pour alimenter les nouvelles plates-formes de diffusion numérique.

27. Les obligations de programmation, c'est-à-dire les quotas de diffusion d'œuvres européennes prévus à l’article 10 de la Convention européenne sur la Télévision Transfrontière, devraient rester un des grands instruments de protection et de promotion de la diversité audiovisuelle européenne.

28. De plus, les quotas d'investissement, c'est-à-dire l'obligation pour les radiodiffuseurs d'investir dans la production télévisuelle ou cinématographique, semblent également un bon moyen de stimuler la production européenne. On peut trouver un précédent à ce type d'action réglementaire dans l'article 5 de la Directive «Télévision sans frontières», qui fait obligation aux radiodiffuseurs d'allouer 10 % de leur budget de programmation à des productions indépendantes, ou alternativement, de réserver 10% de leur temps d'antenne à de telles productions. La transposition de cette disposition a contribué de manière positive à stimuler la production télévisuelle et cinématographique dans certains Etats de l’Union européenne. L’inclusion d’une disposition équivalente dans la Convention sur la Télévision Transfrontière du Conseil de l'Europe devrait être étudiée.

29. Seul un nombre limité d’œuvres télévisuelles et cinématographiques européennes circulent/sont diffusées en dehors de leur pays d’origine. Une circulation accrue et meilleure des œuvres audiovisuelles européennes est donc cruciale pour promouvoir la diversité. Les systèmes nationaux ou régionaux de soutien à la distribution ou à la circulation des oeuvres audiovisuelles européennes qui ont démontré leur efficacité pourraient être repris ailleurs.

30. Comme cela a été déjà souligné dans plusieurs textes juridiques et politiques du Conseil de l'Europe, l'existence et le développement d'organismes de radiodiffusion de service public peuvent contribuer à la diversité des types et des contenus des médias. Les radiodiffuseurs de service public devraient continuer à offrir des programmes destinés au grand public et aux audiences minoritaires.

3.3. Intégration verticale

31. La convergence technologique et les nouveaux systèmes de diffusion comme les plates-formes de diffusion numérique accentuent la tendance à l'intégration verticale au sein de groupes contrôlant à la fois les aspects techniques et le contenu de la télédiffusion (c'est-à-dire, toute la gamme des services et des équipements, qu'il s'agisse des réseaux de transmission, des «set-top-boxes», de la production du contenu, de la distribution, etc.).

32. Lorsqu'un opérateur est propriétaire des moyens techniques de transmission et intervient aussi dans la production et la distribution des programmes, le risque est d'autant plus grand qu'il abuse de sa position dominante. Les autorités de régulation compétentes et/ou les autorités de la concurrence devront donc surveiller de près ces positions dominantes et, le cas échéant, prendre des mesures pour assurer l’accès d’autres opérateurs aux moyens du groupe intégré verticalement.

33. Des règles concernant le transport obligatoire de certains types de contenus/de chaînes par les plates-formes dominantes pourraient également être envisagées comme moyen de «déverrouiller» les groupes intégrés verticalement. Au-delà de ce type de règles ex ante et d’autres actions du même type (réglementations techniques concernant l’ouverture des passerelles d’accès ou restrictions à la propriété croisée), une intervention a posteriori des régulateurs en cas d’intégration verticale peut également être appliquée.

34. L'Union européenne a, par le passé, invoqué son Règlement en matière de fusions pour interdire certains projets d'intégration verticale entre des sociétés de télécommunications et de grands opérateurs de télévision, par exemple, dans l'affaire «MSG», qui consistait en la création d'une « entreprise commune » entre Bertelsmann, Kirch et Deutsche Telekom. Toutefois, la Commission européenne a accepté des fusions et des intégrations verticales lorsqu'on pouvait en attendre un effet positif sur le développement ou l'introduction de nouvelles technologies.
3.4. Normes techniques pour les «set-top-boxes» et accès de l'utilisateur aux programmes et aux services
35. L'emploi de normes propriétaires pour les «set-top-boxes» permet à l'opérateur d’exercer un «contrôle de l’accès », ce qui peut être préjudiciable au choix du public et l'empêcher d'accéder à des contenus diversifiés. Ce problème est évoqué dans la Recommandation n° R (99) 1 sur des mesures visant à promouvoir le pluralisme des médias, qui invite les Etats membres à examiner la possibilité et l'opportunité d'introduire des normes techniques communes à tous les services de radiodiffusion numérique.

36. Jusqu'à présent cependant, les Etats européens s'y sont montrés réticents, s'en remettant pour l'essentiel à l'industrie elle-même, regroupée au sein du Digital Video Broadcasting Project (DVB). En 1995, l'Union européenne a adopté une Directive sur les normes de télévision avancée pour encadrer le marché européen de la télévision numérique, et a réussi à établir une norme commune de transmission ; mais ses objectifs ont été contrecarrés, dans une certaine mesure, par l'absence de normalisation de l'accès conditionnel et d'autres moyens de contrôler l'accès, comme les interfaces d'application (API) et les guides électroniques des programmes (EPG).

37. Les principales fonctions d'une «set-top-box» qui peuvent permettre le contrôle de l'accès par l'opérateur sont : i. le système d'accès conditionnel (CAS), qui permet le décodage des chaînes cryptées ; ii. le système de gestion des abonnés (SMS) ; iii. le guide électronique de programmes (EPG) et iv. l'interface pour les applications (API) qui est la couche logicielle dans le set-top-box. L'essentiel du contrôle d'accès se situe au niveau du CAS et de l'API.

38. L’adoption d'une norme unique pour les CAS est aujourd’hui devenue plutôt improbable en Europe. En application de la Directive sur les normes de télévision avancée, tant le Simulcrypt que le Multicrypt sont autorisés. Le premier, le Simulcrypt, exige que les opérateurs échangent leurs clés de décryptage et donc implique un accord à cette fin (ce qui n'est pas toujours possible). La deuxième solution, le Multicrypt ou interface commune, consiste à équiper la «set-top-box» d'une prise normalisée compatible avec n'importe quel circuit d’un système d'accès conditionnel. Cette solution est la meilleure et la plus pratique pour l'utilisateur mais la somme à investir dans la «set-top-box» est plus élevée.

39. Comme il est peu probable que tous les opérateurs européens migrent maintenant vers le Multicrypt, c'est-à-dire la solution recourant à une interface d'application commune, la normalisation de l'API de la «set-top-box» devient encore plus importante. Si les opérateurs s'entendent, au minimum, sur l'emploi d'une API commune, cela facilitera à la fois l'accès de l'utilisateur à différents services de télévision numérique et l'accès des fournisseurs de services à différents types de décodeurs (en particulier dans le cadre de la transmission numérique par câble).

40. De plus en plus, les pays européens admettent l'importance d'assurer l'interopérabilité des «set-top-boxes», pour que les consommateurs aient accès à différentes plates-formes de télévision numérique à partir d'une seule «set-top-box» et ne soient pas «prisonniers» d'une plate-forme unique.

41. La norme MHP (Multimedia Home Platform) qui a été mise au point au sein du DVB, et qui jouit d'un fort soutien de l'industrie et des gouvernements, pourrait aider à atteindre l'interopérabilité entre les "set-top-boxes".

42. Dans tous les cas, les questions d'interopérabilité retiendront davantage l’attention au niveau de l’Union européenne, soit lors de la révision annoncée de la Directive sur les normes de télévision, soit dans le cadre de l'élaboration d'une nouvelle Directive sur les questions d'accès et d’interconnexion.

3.5. Droits d'exclusivité

43. L'acquisition et l'exercice de droits d'exclusivité par les radiodiffuseurs peut avoir une incidence sur l'accès du public à l'information.

44. Les radiodiffuseurs numériques se précipitent pour acheter les droits des programmes à fort indice d'audience, autant pour attirer les téléspectateurs vers leurs services que pour utiliser à plein leurs nouvelles capacités de diffusion. Les programmes les plus demandés sont des films d'Hollywood récents et les grands événements sportifs.

45. Bien que les accords d'exclusivité aient une logique commerciale, il faut se rappeler que l'exercice de ces droits par les radiodiffuseurs risque de créer des goulets d'étranglement et d'empêcher les téléspectateurs d'accéder à certaines émissions. Les conséquences négatives des accords d'exclusivité sont aggravées lorsque les droits sont achetés par un radiodiffuseur intégré verticalement, et encore plus si celui-ci utilise une technologie propriétaire d'accès conditionnel, car cela augmente le risque de verrouillage du marché.

46. On notera que des mesures ont déjà été prises au niveau européen – dans le cadre de la Directive révisée «Télévision sans frontières» et de la Convention européenne sur la Télévision Transfrontière – pour garantir l'accès du grand public à certains types d'émissions à fort indice d'audience (essentiellement des manifestations sportives) en rendant obligatoire la retransmission en clair d'un certain nombre de manifestations considérées comme «d'importance majeure pour la société», même lorsqu'un diffuseur en a acheté les droits d'exclusivité.

47. Le droit de la concurrence est un autre moyen de limiter les effets pernicieux à long terme des accords d'exclusivité. En particulier, les accords de sous-licences pourraient permettre d'élargir l'accès de ces droits à d'autres diffuseurs 3.

3.6. Réglementations et politiques pour le pluralisme dans les médias : la propriété et le contrôle

48. Les réglementations consistant à restreindre la propriété à une (ou deux) chaînes de télévision et/ou de radio sont liées à une situation où les fréquences du spectre radio étaient rares. Ces réglementations devront être revues dans l’environnement numérique, où la rareté est du moins largement atténuée (même si elle reste une question pour la télévision numérique terrestre).

49. Des concepts tels que celui de "contrôle des médias" ou de "plafond maximal d'audience" devront être développés pour rendre les réglementations dans ce domaine plus efficaces.

50. Les réglementations et les politiques applicables au secteur des médias électroniques devront donc, à un degré plus élevé, pouvoir répondre à l'émergence de pratiques monopolistiques et/ou anticoncurrentielles du même type que celles que l'on a pu voir dans la presse écrite. En outre, les réglementations et les politiques en matière de propriété ou de contrôle devront être adaptées aux nouvelles tendances en matière de convergence dans le secteur des médias entre, par exemple, les opérateurs de télécommunications et d’Internet et les entreprises traditionnelles du secteur des médias."

3.7. L'abandon de la télévision analogique

51. Le pluralisme risque de pâtir de l'abandon de l'analogique si des segments entiers de population ne disposent pas d'appareils de radio et de télévision numériques au moment où se fera le changement de technologie. Toute décision à ce sujet devra donc tenir compte du public et, avant de basculer, il faudra s'assurer que tous soient équipés de récepteurs numériques.

52. Un certain degré de coordination et de concertation entre les Etats européens sur l'abandon de l'analogique serait utile, notamment pour envoyer un signal aux marchés, mais il n'est pas possible de fixer une date commune. La décision de basculement sera donc, en principe, prise individuellement par chaque Etat4.

4. L'ENVIRONNEMENT EN LIGNE

4.1. Développements récents

53. La pénétration rapide de l’Internet est un phénomène qui couvre toute l'Europe, orientale autant qu'occidentale. Dans les pays d’Europe de l'Est, l'Internet est devenu un outil de communication important, car il ne demande pas de gros investissements et l'on peut utiliser les réseaux de télécommunications existants pour accéder aux services qu'il offre (réseau, courrier électronique, etc.).

54. Etant donné la rapidité des progrès de l'environnement en ligne au cours de ces dernières années, il n'est pas toujours facile d'avoir une idée claire de la situation. De façon générale, on constate une tendance à l'intégration entre les entreprises liées à l'Internet et les fournisseurs traditionnels de médias et de contenus. Le meilleur exemple en est le récent projet de fusion entre AOL et Time Warner. On peut s'attendre à une nouvelle vague de fusions dans un avenir proche : par exemple, la société Yahoo!, l'un des principaux portails d'accès au web, et la News Corp du Groupe obert Murdoch, ont récemment entamé des pourparlers en vue de conclure une vaste alliance entre elles.

55. La logique de ce genre d'alliance entre entreprises de médias «anciennes» et «nouvelles» est évidente : d'une part, les entreprises liées à l’Internet ont besoin de contenu pour leurs activités en ligne et, de l'autre, les médias traditionnels ont souvent besoin d'élargir leur accès à l'Internet pour survivre à l'ère de l'information.

56. Une des préoccupations que posent ces alliances et, de manière générale, l'environnement Internet, est celui de la transparence : qui contrôle telle ou telle société ou tel groupe. L’acquisition sera normalement connue du public étant donné que nombre des sociétés impliquées sont cotées sur diverses places financières. Toutefois, certains types d’alliances ou d’accords en matière de stratégie commerciale commune pourraient ne pas être aussi transparents.

57. Une autre tendance qui se dégage de l'environnement Internet est la création et le succès des «portails», qui sont des pages web spécialisées donnant accès aux contenus et aux services offerts sur d'autres pages web. Les portails, dont deux des plus connus sont offerts par AOL et Yahoo!, sont en fait des ouvertures sur le réseau, qui offrent à l'utilisateur ordinaire le moyen le plus rapide, donc le plus commode, de trouver des informations sur «la toile». Ils permettent d'accéder rapidement aux pages web d'intérêt général : actualités, achats, loisirs, finances, etc. Il est parfois considéré que les portails posent problème en ce qui concerne le pluralisme, dans la mesure où ils dirigent les utilisateurs uniquement vers certaines sources d'information de contenu et non pas vers d'autres. S'il est vrai que tout utilisateur d'Internet a la possibilité d'abandonner un portail quand bon lui semble et de se rendre sur une autre page web de son choix, ceci constitue une zone à problème potentielle qui mérite une étude plus approfondie.

58. Par ailleurs, le très grand nombre des usagers permet une baisse du prix d'accès à l'Internet. Les fournisseurs d'accès proposent soit des forfaits (par exemple, T-Online en Allemagne), soit même la gratuité (Freeserve au Royaume-Uni). La raison d'être de ces pratiques est le désir du fournisseur d'attirer le maximum de clients vers le commerce électronique, qui, selon les prévisions, devrait constituer la principale source de revenu de l'Internet au cours de cette décennie, reprenant le rôle joué par la publicité au cours de la décennie passée.

59. Les médias traditionnels s'installent progressivement sur l'Internet. La presse écrite y est largement présente, avec des versions en ligne des journaux (on en trouve actuellement plus de 4000) et un certain nombre de pays subventionnent d'ores et déjà cette forme de publication. La diffusion d'émissions de radio sur Internet est devenue réalité, mais compte tenu des difficultés techniques qui subsistent toujours en ce qui concerne la diffusion d’images vidéo sur Internet, les radiodiffuseurs traditionnels se sont concentrés sur la fourniture de services complémentaires sur Internet.

4.2. Pluralisme et transparence dans l'environnement Internet

60. Les développements dans l’environnement en ligne sont caractérisés par le fait que les barrières d'accès à Internet sont très faibles et que les particuliers comme les entreprises peuvent facilement entrer sur ce marché. Si cela constitue un développement positif, il convient néanmoins de rappeler que de grands acteurs – pour la plupart américains –sont déjà plus visibles que d’autres sur cette plate-forme.

61. Il n'en demeure pas moins important de suivre les développements dans ce secteur en évolution rapide, en particulier pour ce qui est de l'identification et de la transparence des opérateurs. De même, il convient de surveiller de près les tendances monopolistiques ou les oligopoles qui se développent au niveau de l'offre de services et de produits connexes aux médias sur Internet, à l'image de celles observées dans d'autres secteurs des médias, surtout lorsqu'une même entreprise déploie ses activités sur plusieurs d'entre eux.
62. De mesures visant à promouvoir le pluralisme en ligne (par exemple, l’inclusion obligatoire des sites de service public pertinents du point de vue culturel sur les grands portails) pourraient être étudiées dans le cas où les développements dans ce secteur représenteraient une menace pour le pluralisme.

63. Enfin, un autre secteur intéressant à suivre est celui de la commercialisation des logiciels spécialement destinés à la navigation sur l'Internet, car ils peuvent représenter un moyen de fermer le marché aux autres utilisateurs. La meilleure illustration en est le procès intenté par les autorités américaines à l’encontre de Microsoft parce qu'il vend son logiciel d'exploitation Windows avec Internet Explorer.

5.  LIGNES D'ACTION EVENTUELLES

64. Le Conseil de l'Europe devrait réaffirmer son engagement en faveur du pluralisme des contenus et des services dans les années à venir, en s'appuyant sur les travaux qu'il a menés et les instruments qu'il a adoptés en ce domaine5.
65. Le maintien de la pluralité et de la diversité dans l'environnement numérique exigera tout un éventail de mesures. L'application conjointe de la législation de la concurrence, de règles de propriétés des médias et d'autres mesures seront nécessaires pour satisfaire l'objectif d'intérêt général de pluralisme et de diversité des médias. Le droit de la concurrence ne saurait suffire, étant donné que son objectif premier est le bon fonctionnement des marchés, et non le pluralisme. Quant aux règles de propriété des médias, elles non plus ne peuvent suffire.

66. Les questions essentielles sur lesquelles le Conseil de l'Europe devra se pencher pour garantir le pluralisme des médias dans l'environnement médiatique dans sa totalité, et en particulier dans le domaine de la télévision numérique, sont les suivantes :

- Le renforcement du secteur de la production en Europe

67. Un des objectifs fondamentaux demeure la production de contenus d'origine européenne pour alimenter les nouvelles chaînes ; il faut donc rechercher des moyens de combattre la faible position de la production audiovisuelle européenne sur le marché. Les systèmes d'aides existants devraient être maintenus et, en cas de besoin, assouplis pour s'adapter aux nouveaux modes de production numériques.

68. Au-delà de l'obligation déjà en vigueur de programmer des œuvres d'origine européenne, l’adoption de mesures supplémentaires pourrait également être envisagée dans le cadre de la Convention Européenne sur la Télévision Tranfrontère pour stimuler la production européenne, notamment en obligeant les radiodiffuseurs à investir et à soutenir les productions indépendantes. Des systèmes aidant à une circulation et une distribution accrues des productions européennes dans l'espace européen pourraient se révéler utiles.

- Intégration verticale

69. Les autorités de régulation compétentes et/ou les autorités de la concurrence devraient surveiller de près les acteurs qui sont intégrés verticalement dans l’environnement de la radiodiffusion numérique et , si cela s’avère approprié, prendre des mesures pour compenser les éventuels effets négatifs de l’intégration verticale. La décision d’accorder l’accès équitable et raisonnable de tiers au réseau de transmission des plates-formes dominantes pourrait être envisagée dans ces circonstances.

70. Une autre façon de «déverrouiller» les plates-formes intégrées verticalement et d’assurer la diversité, qui semble toutefois moins adaptée au paysage actuel des médias en Europe, pourrait consister à imposer un certain type d’obligation de transport obligatoire aux opérateurs dominants. Au-delà de ce type de mesures, ou d’autres règles ex ante du même genre (règlementations techniques pour assurer l’ouverture de l’accès ou restrictions à la propriété croisée), une intervention a posteriori des régulateurs dans les cas d’intégration verticale pourrait également avoir lieu.

- Accès des téléspectateurs aux contenus

71. Le Conseil de l’Europe devrait continuer à surveiller l’ouverture et la transparence des “passerelles de contrôle d’accès”, en particulier pour ce qui est des interfaces d'application (API), pour permettre aux téléspectateurs d’accéder aux différents services et éviter que s’accroisse la fragmentation technologique du marché européen de la télévision numérique. A cet égard, il serait souhaitable que les opérateurs soient encouragés à migrer vers le standard API "Multimedia Home Platform" du Digital Video Broadcasting, étant donné qu'il facilite l'interopérabilité des "set-top-boxes".

72. Il conviendrait également de s’intéresser aux guides électroniques de programmes (EPG), qui sont l’outil de base utilisé par les téléspectateurs pour naviguer sur la multitude des chaînes offertes par la télévision numérique. La conception des EPG et la façon dont ils présentent l’information peut influencer le spectateur dans son choix. Il se révélera donc peut-être nécessaire d’adopter des mesures en vue de garantir des EPG équitables et non discriminatoires pour assurer le pluralisme et la disponibilité d’une diversité de contenus.
Les règles concernant la propriété des médias

73. Des délibérations au sein du Conseil de l'Europe visant à concevoir des restrictions efficaces à la propriété des médias au niveau national, adaptées à l'environnement numérique, pourraient être utiles aux Etats membres. Des travaux futurs dans ce domaine devraient se baser, de préférence, sur des concepts de régulation tels que "le contrôle des médias" ou "les plafonds d'audience" et couvrir tous les médias, de la presse à Internet.

- La diversité des sources d’information

74. Le manque de diversité au niveau de la collecte des informations et de la production de contenus constitue une autre menace pour le pluralisme. Si l’on part de l’hypothèse que plus les sources d’information sont nombreuses, plus la production médiatique sera pluraliste et diverse, le Conseil de l’Europe devrait rechercher les moyens d’encourager la variété au niveau des fournisseurs d’«information brute».

- Service public de la radiodiffusion

75. La politique des médias devrait veiller à ce que les radiodiffuseurs de service public puissent s'adapter à l'environnement de la radiodiffusion numérique, tout en gardant à l'esprit la mission de service public qui leur est assignée. Etant donné que ces organismes sont essentiels pour le pluralisme des médias, ils devraient être soutenus dans leur passage à l'ère du numérique et en ce qui concerne l’utilisation des nouvelles technologies, à la fois à travers un financement sûr et le cadre de régulation.

- L’environnement Internet

76. Le Conseil de l’Europe devrait continuer à surveiller les développements dans l’environnement en ligne, y compris les aspects liés aux concentrations, et promouvoir la transparence des entreprises actives sur Internet. Par ailleurs, le Conseil de l’Europe devrait étudier d’éventuelles mesures pour promouvoir les contenus européens sur le «world wide web».


1 Dans l'exercice de son mandat, le MM-S-PL a eu recours à un consultant extérieur, M. Chris Marsden, qui a préparé une étude sur "Le pluralisme sur le marché multichaînes : pistes à explorer sur le plan de la régulation". Par ailleurs, des rapports de référence ont été préparés par certains membres du Groupe: M. Jens Cavallin ("L’impact de la numérisation sur le contenu des programmes télévisés"), M. Gudbrand Guthus ("Interprétation des décisions de la DG4 sur des fusions dans le secteur audiovisuel") et M. Karol Jakubowicz ("La régulation des nouvelles technologies et des nouveaux services de communication et la question de savoir dans quelle mesure elle favorise le pluralisme"). Un réseau de correspondants nationaux a également été utilisé par le MM-S-PL comme source d’informations en ce qui concerne les développements en cours dans les Etats membres.

2 On trouvera dans le document MM-S-PL (99) 8 rev 3 une compilation de rapports nationaux offrant des informations détaillées sur certains pays européens.

3 Voir la décision prise par la Commission européenne le 10 mai 2000 à propos d’Eurovision (Journal Officiel L151 du 24 juin 2000).

4 Certains Etats membres de l’Union Européenne ont déjà envisagé une date de passage au numérique, à savoir aux environs de l’an 2010. Cette date devra être révisée à la lumière du décollage des services et des équipements numériques dans la population.

5  Voir la Recommandation n° R (99) 1 sur des mesures visant à promouvoir le pluralisme des médias, adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe le 19 janvier 1999.