Ceci est le premier de la série d’articles dans lesquels les experts du Conseil de l’Europe partagent leurs réflexions sur les conséquences de la crise du COVID-19. Les articles visent à stimuler la réflexion, présentant différents points de vue sous différents angles. Le premier article est rédigé par le Professeur Docteur Dennis Farrington et présente la perspective juridique des conséquences de la pandémie de COVID-19. Le Professeur Docteur Dennis Farrington est le Président du Conseil d’Administration de l’Université de l’Europe du Sud-Est en Macédoine du Nord et un Professeur Invité au Centre d’Études des Politiques de l’Enseignement Supérieur de l’Université d’Oxford au Royaume-Uni. Dr Farrington conseille le Conseil de l’Europe sur la législation et réforme de l’enseignement supérieur depuis 1994.

Les conséquences de la pandémie de covid-19 sur le système éducatif : la perspective juridique

En réponse à la pandémie de Covid-19, à partir de la mi-mars 2020, les locaux de la majorité des établissements d'enseignement en Europe ont été fermés au personnel, aux étudiants et aux élèves, l'enseignement et l'évaluation étant transférés, au moins temporairement et avec un succès variable, sur des plateformes en ligne. Ce résultat a généralement été obtenu grâce à la législation en matière de santé publique. Dans la plupart des États membres, les écoles publiques sont généralement sous le contrôle du gouvernement national ou local, avec relativement peu d'autonomie. Mais il y a eu une intervention d'intérêt public sans précédent dans différents aspects de l'autonomie des établissements d'enseignement supérieur (EES) : organisationnelle, financière ou académique, et de l'admission à la remise des diplômes. Les processus normaux d'accréditation, d'assurance et d'évaluation, qui sont essentiels au maintien et à l'amélioration de la qualité de l'enseignement supérieur, ont été mis en suspens ou fortement atténués. Bien qu'en juin 2020, certaines restrictions aient été assouplies, la crise a soulevé plusieurs questions juridiques.

Au cours de mes 26 années d'expérience dans l'élaboration de lois sur l'éducation, aucune d’entre elles e ces lois n'a envisagé une situation similaire. En particulier, certaines lois sur l'enseignement supérieur (LES) sont très réglementaires et rigides, malgré les avantages d'un cadre flexible LES longtemps préconisé par les experts du Conseil de l'Europe, où l'État n'est responsable que des principes fondamentaux tels que l'autonomie, la liberté académique, l'assurance qualité et les finances. La mesure dans laquelle les établissements d'enseignement supérieur financés par des fonds publics peuvent agir de manière indépendante dans le cadre des dispositions d'urgence dépend de leur degré d'autonomie, détaillé pour certains États membres par l'"Autonomy Scorecard" de l'Association Européenne des Universités (EUA). Certains EES sont techniquement ou en pratique incapables de répondre de manière innovante à l'urgence en raison des contraintes de la réglementation de l'État. Si je prends deux pays que je connais bien, en Angleterre, l'autorité de régulation (Office for Students) n'est intervenue que pour empêcher les EES de se livrer à une concurrence "déloyale" pour les admissions des étudiants pour l'année universitaire 2020/21, alors qu'en Macédoine du Nord, la LES impose de nombreuses contraintes. Les conditions d'urgence ont mis en évidence la nécessité pour les États membres de revoir leur LES afin qu'elle soit suffisamment flexible pour faire face à toute future pandémie ou à tout autre événement similaire.

Les effets sur les élèves et les étudiants, en particulier ceux qui se préparent à des examens d'État perturbés et ceux qui étudient à tous les niveaux de l'enseignement supérieur, sont sans précédent en temps de paix moderne. Certains États membres ont adopté des réglementations visant à protéger les étudiants de tout préjudice ou dommage dû à la pandémie, en mettant en place de nouvelles formes d'évaluation au moment de la transition entre l'enseignement secondaire et l'enseignement supérieur, et en s'adaptant aux nouvelles méthodes de travail, y compris, par exemple, les règles détaillées concernant les "phases" adoptées en France. Pour ceux qui quittent l'école et qui doivent entrer dans l'enseignement supérieur en 2020, les procédures d'admission ont été perturbées ; certains grands établissements d'enseignement supérieur ont déclaré que les cours traditionnels ne seront dispensés qu'en ligne, avec une interaction physique limitée et sûre en petits groupes, ce qui est particulièrement important pour les sujets traités en laboratoire. Les étudiants de l'enseignement supérieur en 2020/21 risquent de ne pas pouvoir profiter de l'interaction sociale extrascolaire qui est un élément crucial de l'expérience traditionnelle. La plupart des EES, suivant des objectifs spécifiques exprimés dans les LES, offrent normalement aux étudiants issus d'un environnement scolaire restreint la possibilité de développer leur personnalité, leur indépendance de pensée et leurs responsabilités en tant que citoyens de sociétés démocratiques, de travailler avec des pairs issus de milieux culturels et socio-économiques différents, et ainsi de développer la tolérance et la compréhension, en plus de simplement passer un bon moment avec leur groupe de pairs. Sans exposition directe au débat et à la discussion de manière organisée, l'enseignement supérieur devient une simple transmission de connaissances. Lorsque les EES disposent d'un degré d'autonomie suffisant dans le cadre de la loi, il sera très important de trouver des moyens innovants pour surmonter les limites sociales.

Dans les EES financées par l'État, l'effet de la réduction de la participation se fera sentir dans les flux de revenus, ce qui aura des répercussions sur les EES de différentes manières, par la réduction des subventions de l'État, des frais de scolarité, des frais d'hébergement et des revenus commerciaux. Les EES qui disposent d'une autonomie financière suffisante et fonctionnent sur une base essentiellement commerciale adopteront des stratégies d'économie de coûts, en reportant les achats non essentiels, en réduisant les dépenses non universitaires, les dépenses d'investissement et les dépenses de fonctionnement, en limitant le recrutement de personnel avec des licenciements potentiels, afin d'éviter ou de réduire tout appel aux réserves. Comme dans toute entreprise, des problèmes se posent dans les relations contractuelles avec les fournisseurs et les possibilités de violation des clauses des emprunts commerciaux. Un effet néfaste, au moins pour 2020/21, sur les EES sera constaté dans les États membres où les frais de scolarité sont importants, tant pour les étudiants nationaux que pour les étudiants étrangers qui ne peuvent pas suivre les cours. Une question qui se pose également en cas de longues périodes d'action syndicale est celle de savoir à quel niveau les EES exigeront des frais lorsque les services sont limités. Lorsqu'il existe une relation contractuelle entre l'établissement d'enseignement supérieur et l'étudiant, l'indisponibilité des services sous l'effet des mesures d'urgence peut entraîner une situation de force majeure rendant le contrat inexécutable, ce qui compromet la base de la facturation de l'intégralité des frais. Cela dépend de la loi du domicile du contrat, c'est-à-dire normalement de la loi nationale du pays concerné. L'impact d'une participation réduite sur les EES non publics sera encore plus sévère, puisque la grande majorité de leurs revenus provient des frais de scolarité.

Une autre question est l'impact de l'utilisation des plateformes numériques sur le comportement des élèves et des étudiants: (i) l'obligation générale ou légale de l'établissement d'enseignement de veiller à la protection et à la santé mentale de ceux qui peuvent être isolés du contact avec leurs pairs, en particulier ceux qui ont des besoins éducatifs particuliers ; (ii) la manière dont les utilisateurs de services en ligne sont protégés contre les cybercriminels - qui peuvent également chercher à pirater les systèmes institutionnels ; (iii) la manière dont l'évaluation en ligne peut être protégée contre les fraudes académiques tout en protégeant le droit à la vie privée des individus prévu par la CEDH. La plateforme ETINED du Conseil de l'Europe prépare des recommandations pour lutter contre toutes les formes de fraude dans l'éducation : les possibilités pour les auteurs de ces fraudes et pour les étudiants de tricher individuellement ou collectivement sont accrues lorsque les évaluations sont en ligne. Si les États membres et les institutions ont développé des mécanismes de détection des fraudes dans l'éducation dans les travaux soumis, jusqu'à présent, ceux-ci ont rarement été testés dans un environnement d'examen. Les employeurs, les organismes professionnels et les autres parties prenantes de l'éducation craignent donc que la valeur des diplômes délivrés dans des conditions d'urgence soit contestable, un problème abordé pour les EES dans les conseils de l'Agence d'Assurance Qualité au Royaume-Uni et d'autres agences en Europe. Il pourrait être nécessaire de revoir si certains examens traditionnels peuvent être remplacés indéfiniment par des formes d'évaluation sûres.

Il y a également un impact sur l'internationalisation de l'enseignement supérieur grâce aux programmes de mobilité, notamment ERASMUS+, le Corps européen de solidarité et les accords bilatéraux. Si les frontières restent totalement ou partiellement fermées, la participation aux programmes est suspendue, car la pandémie de Covid-19 est considéré comme un cas de force majeure en ce qui concerne les contrats de projet, et des dispositions appropriées ont été mises en place par la Commission européenne. Une fois les frontières ré-ouvertes, les participants potentiels peuvent encore hésiter à voyager, et les institutions d'accueil seront prudentes quant à leur accueil, ce qui peut entraîner des différends contractuels.

Enfin, dans la plupart des pays, l'enseignement supérieur est étroitement lié à la recherche fondamentale et appliquée. La fermeture de locaux, sauf pour la recherche et le développement liés à la mise au point de tests, de traitements et de vaccins pertinents pour le virus Covid-19, a eu de graves répercussions sur la recherche scientifique nécessitant des laboratoires ou des équipements techniques, avec des conséquences juridiques sur le financement et les ressources humaines, et généralement sur la progression universitaire en fonction de la participation à des conférences et des enjeux connexes.

Dennis Farrington

2 juin 2020