Commission européenne contre le racisme et l'intolérance (ECRI)

Instruments juridiques pour lutter contre le racisme sur Internet

IV. LA SITUATION AU REGARD DU DROIT INTERNATIONAL PUBLIC

4.1. Textes énonçant des obligations juridiques
4.2. Pratique des États en ce qui concerne l'article 4 de la CIEDR
4.3. Avis des organes et juristes spécialisés
4.4. Conclusion

Les obligations que le droit international public impose aux États en matière de diffusion sur l'Internet de contenus à caractère raciste ne sont pas encore clairement définies. Un seul traité multilatéral ayant force obligatoire traite expressément de la diffusion de doctrines racistes et de l'incitation à la violence raciale et aucun ne traite expressément du révisionnisme ou du racisme sur l'Internet. La pratique suivie par les États dans ce domaine n'est pas uniforme et les avis des représentants des États et des juristes divergent, c'est le moins que l'on puisse dire, quant aux mesures qu'il incombe aux États d'adopter pour lutter contre l'expression d'opinions racistes sur l'Internet.

4.1. Textes énonçant des obligations juridiques 

L'obligation faite à tous les États de prévenir et d'interdire la discrimination fondée sur la race est consacrée par les articles 55 c) et 56 de la Charte des Nations Unies et a été ultérieurement rappelée dans nombre de conventions multilatérales1. En énonçant dans son article 7 que tous ( les êtres humains) ont droit à une protection égale (de la loi) contre toute provocation à la discrimination, la Déclaration universelle des droits de l'homme confère implicitement aux États une obligation face à la propagande raciste. Les obligations concrètes qui incombent aux États dans ce domaine sont énoncées à l'article 4 de la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (CIEDR). Cette Convention étant la seule norme contraignante susceptible de contraindre tous les États à adopter des règles juridiques proscrivant et réprimant la diffusion de contenus racistes, il est bon d'en citer les passages pertinents :

 

"Les États parties ... s'engagent à adopter immédiatement des mesures positives destinées à éliminer toute incitation à [la] discrimination [raciale], ou tous actes de discrimination, et, à cette fin, tenant dûment compte des principes formulés dans la Déclaration universelle des droits de l'homme et des droits expressément énoncés à l'article 5 de la présente Convention, ils s'engagent notamment :

   

(a) à déclarer délits punissables par la loi toute diffusion d'idées fondées sur la supériorité ou la haine raciale, toute incitation à la discrimination raciale, ainsi que tous actes de violence, ou provocation à de tels actes, dirigés contre toute race ou tout groupe de personnes d'une autre couleur ou d'une autre origine ethnique, de même que toute assistance apportée à des activités racistes, y compris leur financement;

   

(b) à déclarer illégales et interdire les organisations ainsi que les activités de propagande organisée et tout autre type d'activité de propagande qui incitent à la discrimination raciale et qui l'encouragent et à déclarer délit punissable par la loi la participation à ces organisations ou à ces activités ..."

L'obligation incombant aux États d'adopter des lois réprimant la diffusion de la propagande raciste et les actes de provocation à la haine raciale a ultérieurement été rappelée dans un certain nombre de déclarations d'organisations internationales et de résolutions de conférences internationales, que l'on peut assimiler au "droit international souple". L'article 6 de la Déclaration de l'UNESCO sur la race et les préjugés raciaux (1978)2 affirme que "l'État devrait prendre toutes les mesures appropriées, y compris par voie législative, ... afin de prévenir, d'interdire et d'éliminer ... la propagande raciste ..." L'article 7 de la même Déclaration exhorte les États à "prendre des mesures juridiques appropriées" afin de mettre un frein à "toute propagande, toute organisation et toute pratique ... qui prétendent justifier ou encourager toute forme de haine et de discrimination raciales". L'OSCE a déclaré, à plusieurs de ses réunions intergouvernementales, que les États membres avaient l'intention d'adopter la législation nécessaire pour assurer une protection contre les manifestations de racisme et la provocation à la violence fondée sur la haine raciale3. L'article premier de la Déclaration de principes sur la tolérance (UNESCO, 1995)4 déclare que la tolérance, qui suppose le respect des caractéristiques sociales et culturelles des autres êtres humains indépendamment de leurs origines raciales, est une "nécessité juridique" qui s'impose aux "individus, aux groupes et aux États". Enfin, l'Assemblée générale des Nations Unies a décidé en 1997 de noter avec une profonde inquiétude l'utilisation abusive que font de l'Internet ceux qui prônent le racisme, de "déplore[r] absolument" que l'Internet soit utilisé de façon abusive pour inciter autrui à la violence motivée par la haine raciale et d'"estime[r]" qu'il appartient aux gouvernements d'appliquer et de faire respecter des lois appropriées et efficaces visant à prévenir les actes de racisme, de discrimination raciale, de xénophobie et de l'intolérance qui y est associée"5. Il convient de noter qu'aucun de ces instruments ne mentionne expressément le révisionnisme.

4.2. Pratique des États en ce qui concerne l'article 4 de la CIEDR 

Au 1er janvier 2000, 155 États étaient parties à la CIEDR. Tous les États membres du Conseil de l'Europe, à l'exception de l'Andorre, du Liechtenstein, de la République de Moldova et de Saint-Marin, ont ratifié la Convention, y ont adhéré ou ont succédé à un État qui l'avait fait. Toutefois, 20 États parties à la Convention ont formulé des réserves et/ou ont présenté des déclarations interprétatives en ce qui concerne l'article 4, qu'ils n'ont pas retirées par la suite6.

Parmi les neuf États qui ont subordonné au sens strict leur acceptation de l'article 4 à des réserves, seule la Suisse est membre du Conseil de l'Europe. Trois États (Japon, Népal et Papouasie-Nouvelle-Guinée) ont subordonné leurs obligations en vertu de l'article 4 aux limitations imposées par leurs Constitutions respectives, tandis que trois autres États (les Bahamas, la Barbade et la Jamaïque) sont allés jusqu'à considérer que leur Constitution prenait le pas sur toutes les obligations découlant de la CIEDR. Les États-Unis d'Amérique ont indiqué leur refus d'accepter toute obligation découlant de l'article 4 qui requerrait une limitation de la protection offerte par leur Constitution et leurs lois aux libertés de parole, d'expression et d'association. L'Australie a indiqué qu'elle n'était pas en mesure de légiférer pour créer les infractions pénales spécifiques nouvelles que l'article 4 exigeait, tandis que la Suisse a formulé une réserve apparemment inverse en affirmant son "droit de prendre les mesures législatives nécessaires à l'application de l'article 4, compte dûment tenu de la liberté d'opinion et de la liberté d'association ..."

Parmi les 15 États qui ont présenté une déclaration interprétative concernant l'article 4, six sont membres du Conseil de l'Europe (Autriche, Belgique, France, Italie, Malte et Royaume-Uni). Huit des neuf autres sont membres du Commonwealth; certains d'entre eux ont en substance adopté des déclarations que le Royaume-Uni avait faites en leur nom avant qu'ils ne deviennent indépendants. Le contenu des déclarations concernant l'article 4 traduit un degré d'homogénéité assez net quant à leurs sources. Neuf États (Autriche, Bahamas, Belgique, Fidji, France, Italie, Monaco, Tonga Royaume-Uni) ont fait savoir qu'ils interprétaient l'avertissement apparaissant dans la phrase liminaire de l'article 4, selon lequel les États s'engagent à adopter des mesures en "tenant dûment compte des principes formulés dans la Déclaration universelle des droits de l'homme et des droits expressément énoncés à l'article 5 de la présente Convention", comme signifiant que les États conservent leur pouvoir discrétionnaire pour ce qui est d'harmoniser les libertés d'opinion, d'expression et d'association pacifique, d'une part, et l'obligation de s'abstenir de diffuser de la propagande raciste et d'inciter à la haine raciale, d'autre part. La communication suisse citée plus haut, bien que présentée sous le titre de réserve, devrait plutôt être classée parmi les déclarations allant dans le même sens. Les huit États du Commonwealth (Antigua-et-Barbuda, Bahamas, Barbade, Fidji, Malte, Népal, Papouasie-Nouvelle-Guinée, Tonga et Royaume-Uni) ont également indiqué qu'ils interprétaient les paragraphes a) et b) de l'article 4 comme faisant obligation aux États parties de n'adopter de lois supplémentaires ou de modifier des lois existantes que dans les cas où les États le jugent nécessaire pour atteindre les objectifs énoncés dans la phrase liminaire de l'article 4.

Aucun État partie n'a élevé d'objection à l'une quelconque de ces réserves ou déclarations concernant l'article 4, ce qui ne laisse pas de surprendre étant donné que neuf États ont élevé des objections au fait que l'Arabie saoudite et/ou le Yémen se sont réservé le droit d'appliquer les prescriptions de la charia, parmi lesquels un certain nombre d'États (Danemark, Finlande, Allemagne, Mexique, Pays-Bas, Espagne et Suède) qui n'avaient fait aucune réserve ou déclaration concernant l'article 4 et dont la plupart sont, d'ailleurs, membres du Conseil de l'Europe. Attendu que le paragraphe 2 de l'article 20 de la CIEDR invite les États parties à élever des objections aux réserves incompatibles avec l'objet et le but de la Convention, mais que cela ne s'est pas produit dans les 25 années postérieures à la réserve australienne et les six années postérieures à la réserve des États-Unis, on doit en conclure que les autres États parties considèrent que ces réserves peuvent être autorisées dans le cadre de la CIEDR. De même, les interprétations de l'article 4 proposées par les 15 États ayant présenté les déclarations pertinentes ont été tacitement désignées comme acceptables par les autres États parties.

4.3. Avis des organes et juristes spécialisés  

Dans sa recommandation générale XV (42) du 17 mars 1993, le Comité pour l'élimination de la discrimination raciale (CEDR), créé par la CIEDR, a indiqué qu'il considérait que l'article 4 de la CIEDR avait un caractère contraignant, obligeant les États parties à adopter des lois qui interdisent et répriment chacun des actes visés aux paragraphes a) et b) et à faire en sorte que ces lois soient appliquées par les juridictions nationales et les autres organes de l'État. De plus, il a estimé que les lois interdisant la diffusion d'idées fondées sur la supériorité ou la haine raciales sont compatibles avec les droits fondamentaux à la liberté d'opinion et d'expression et de réunion pacifique et d'association. Cette conclusion est justifiée par le principe suivant lequel, dans l'exercice de ses droits et dans la jouissance de ses libertés, nul ne peut empêcher autrui d'exercer ses droits et de jouir de ses libertés7. Les restrictions juridiques qui sont nécessaires au respect des droits ou de la réputation d'autrui8, à la protection d'autrui contre la discrimination raciale et la violence à caractère raciste9 et à l'ordre public et au bien-être général dans une société démocratique sont donc admises en droit international10. Au demeurant, les droits de l'homme en général ne peuvent en aucun cas s'exercer contrairement aux buts et aux principes des Nations Unies11, qui prônent notamment "le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour tous sans distinction aucune, fondée notamment sur la race ...12". Dans sa résolution susvisée13, l'Assemblée générale des Nations Unies a, après avoir pris officiellement note de cette recommandation, affirmé que les actes de violence raciste contre autrui qui procèdent du racisme ne sont pas l'expression d'opinions, mais des délits". De même, le Comité des droits de l'homme crée en application du Pacte international relatif aux droits civils et politiques a considéré que l'interdiction par voie législative de l'expression d'opinions racistes représente une restriction légitime et proportionnée au droit à la liberté de parole14.

Le Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme a organisé plusieurs séminaires d'experts15 pour examiner le rôle de l'Internet dans la perspective de la lutte contre le racisme et de la discrimination raciale. Lorsqu'ils ont examiné le point IV du programme du Séminaire d'évaluation de l'application de la CIEDR compte particulièrement tenu de ses articles 4 et 6 (1996), les participants se sont généralement accordés à reconnaître que les paragraphes a) et b) de l'article 4 offrent aux États parties un fondement juridique suffisant pour légiférer en vue d'interdire les organisations qui diffusent le racisme sur l'Internet16. Toutefois, les recommandations du séminaire se sont bornées à lancer en termes généraux un appel aux États parties pour qu'ils adoptent des lois en vue de s'acquitter des obligations découlant des para. a) et b) de l'article 4, les représentants du Japon et du Royaume-Uni déclarant que leurs gouvernements n'étaient pas nécessairement favorables à ces recommandations17. Lors du débat sur le point II.B du programme du Séminaire sur le rôle de l'Internet à la lumière des dispositions de la CIEDR (1997), les participants ont estimé qu'il faudrait approfondir la question des restrictions pouvant être apportées au droit à la liberté d'expression avant de tenter d'interdire la propagande raciste sur l'Internet18. Le Séminaire a enfin recommandé que les lois pénales nationales soient modifiées de façon à réprimer le racisme sur l'Internet et à permettre de poursuivre les fournisseurs de services Internet, mais la portée de cette recommandation était limitée aux États qui avaient déjà adopté des lois érigeant la discrimination raciale et la diffusion du racisme en infractions pénales19.

Les membres du CEDR ont à maintes reprises insisté sur le fait que les États parties sont tenus en vertu de l'article 4 de la CIEDR d'adopter des lois qui répriment la diffusion d'idées fondées sur la supériorité et la haine raciales sur l'Internet, au même titre que l'incitation à la haine et à la discrimination raciales au moyen de documents imprimés, de films ou de tous autres supports20. Ils font valoir que le fait que l'article 4 mentionne l'obligation des États parties de tenir dûment compte des droits et libertés énoncés à l'article 5 et dans la Déclaration universelle ne saurait être interprété comme les déchargeant de celle d'adopter des lois interdisant et réprimant les actes décrits aux paragraphes a) et b) de l'article 4, car une telle interprétation reviendrait à priver l'article 4 de tout caractère obligatoire et à le considérer comme un texte sans effet juridique21. De l'avis du CEDR, l'article 4 ne permet aux États parties de trancher souverainement que la question de savoir si les actes interdits doivent être réprimés par les tribunaux en tant qu'infractions pénales, ou par des instances administratives ou réglementaires en tant qu'infractions à la loi de caractère moins grave22. D'un autre côté, dans le rapport qu'il a présenté en 1998 à la Commission des droits de l'homme23, le Rapporteur spécial des Nations Unies sur la promotion et la protection du droit à la liberté d'opinion et d'expression a noté24, en laissant entendre que cela n'était pas pour lui déplaire, que le séminaire d'experts susvisé n'avait pas été en mesure de dégager un consensus ne fût-ce que sur l'élaboration au niveau international d'un code de conduite volontaire pour les utilisateurs de l'Internet et les fournisseurs de services Internet, d'aucuns craignant que pareil document puisse servir à justifier des atteintes abusives au droit à la liberté d'expression. Le Rapporteur spécial a vu25 dans les réserves et déclarations interprétatives formulées par les États au sujet de l'article 4 de la CIEDR la preuve que l'on n'avait pas encore pu, au niveau du droit international public, réaliser l'équilibre, délicat mais nécessaire, entre, d'une part, le droit d'être protégé contre l'expression d'opinions inspirées par la haine raciale et contre toute incitation à la discrimination raciale et à la violence raciste et, d'autre part, les droits à la liberté d'opinion et d'expression.

4.4. Conclusion 

À l'heure actuelle, le droit international public offre, sous la forme d'une convention internationale d'application potentiellement universelle, un cadre qui pourrait être utilisé pour lutter efficacement contre la diffusion du racisme dans le monde entier par le canal de l'Internet. Dans leur grande majorité, les États ont déjà adhéré à cette convention, mais un nombre non négligeable d'entre eux estiment qu'elle ne les oblige pas à adopter des lois nationales réprimant la diffusion du racisme ou l'incitation à la haine raciale. Plusieurs des États parties qui ont adopté ouvertement cette position jouent actuellement un rôle prépondérant pour ce qui se rapporte à l'Internet (Australie, États-Unis d'Amérique, Japon, Royaume-Uni) et il semble que leur réticence à imposer des restrictions de caractère législatif au discours raciste s'étende à l'Internet. En conséquence, on voit mal comment l'on pourrait, en l'état actuel des choses, parvenir, au niveau international, à un accord sur des mesures concrètes de lutte contre le racisme sur l'Internet.







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1. Certaines interdisent la discrimination raciale soit en général, soit au titre de l'exercice et de la jouissance de tous les droits qui y sont énoncés. Il s'agit des conventions suivantes : Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966), art. 2(1); Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (1966), art. 2(2); Convention internationale sur l'élimination et la répression du crime d'apartheid (1973); Convention internationale contre l'apartheid dans les sports (1985). On se reportera également à ce sujet aux art. 2 et 7 de la Déclaration universelle des droits de l'homme (1948), laquelle, sans être un traité juridiquement obligatoire, est généralement considérée comme énonciative de droit international coutumier obligatoire. Les traités ci-après interdisent la discrimination raciale dans les domaines relevant de leurs champs d'application respectifs : Convention relative au statut des réfugiés (1951), art. 3; Convention relative au statut des apatrides (1954), art. 3; Convention de l'OIT No. 111 concernant la discrimination en matière d'emploi et de profession (1960), art. 3(b); Convention de l'UNESCO concernant la lutte contre la discrimination dans le domaine de l'enseignement (1962), art. 3; Protocol additionnel I aux Conventions de Genève sur la protection des victimes de conflits armés internationaux (1977), art. 85(4); Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (1984), art. premier ; Convention relative aux droits de l'enfant (1989), art. 2.
2. Adoptée par acclamation le 27 novembre 1978 à la vingtième session de la Conférence générale de l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture. Doc. du Secrétariat de l'ONU E/CN.4/Sub.2/1982/2/Add.1, annexe V.
3. À consulter : Document de la réunion de Copenhague de la Conférence sur la dimension humaine, 29 juin 1990, par. 40 and 40.1; Document de la réunion de Moscou de la Conférence sur la dimension humaine, 3 octobre 1991, par. 38.1; Document de Budapest de la CSCE - Vers un partenariat authentique dans une ère nouvelle, 6 décembre 1994, par. 25. On peut consulter une compilation d'extraits de ces documents à l'adresse suivante : http://www.osce.org/odihr/them/discrim.htm.
4. Proclamée et signée le 16 novembre 1995 par les États membres à la vingt-huitième session de la Conférence générale de l'Organisation des Nations Unies pour l'éducation, la science et la culture. Ce document est disponible à l'adresse suivante: http://www.unesco.org/tolerance/declaeng.htm.
5. Paragraphes 11 et 12 de la résolution 52/109 de l'Assemblée générale, intitulée "Mesures à prendre pour lutter contre les formes contemporaines de racisme, de discrimination raciale, de xénophobie et de l'intolérance qui y est associée" (Doc. No. A/52/642 de l'ONU), adoptée sans être mise aux voix le 12 décembre 1997. On notera que le projet de résolution a été préparé par la Troisième Commission, chargée des questions sociales, humanitaires et culturelles, et non par la Sixième Commission, chargée des questions juridiques.
6. On trouvera une liste des ratifications et le texte de toutes les réserves, déclarations et objections formulées par les États parties à la CIEDR, conservée et mise à jour par la Section des traités du Bureau des affaires juridiques du Secrétariat de l'ONU à l'adresse suivante : http://untreaty.un.org/ENGLISH/bible/en...ternetbible/partI/chapterIV/treaty2.asp
7. Déclaration universelle des droits de l'homme, art. 29, par. 2.
8. Pacte international relatif aux droits civils et politiques, art. 19, par. 3.a.
9. Pacte international relatif aux droits civils et politiques, art. 20, par. 2.
10. Déclaration universelle des droits de l'homme, art. 29, par. 2.
11. Déclaration universelle des droits de l'homme, art. 29, par. 3.
12. Charte des Nations Unies, art. premier, par. 3.
13. Résolution 52/109 de l'Assemblée générale (voir plus haut, n. 5), par. 4.
14. Dans l'affaire JRT and the WG Party v. Canada, Communication No. 104/1981, document ONU Supp. No. 40 (A/38/40), p. 231 (1983).
15. Le plus récent a été le Séminaire d'experts sur les recours dont disposent les victimes d'actes de racisme, de discrimination raciale, de xénophobie et de l'intolérance qui y est associée et sur les bonnes pratiques nationales dans ce domaine, tenu à Genève du 16 au 18 février 2000. Le point 3 du programme était consacré aux questions juridiques et techniques soulevées par le racisme sur l'Internet. Nous n'avons pas encore pu prendre connaissance des documents ou des conclusions de ce séminaire.
16. Le rapport officiel du séminaire a été reproduit dans le document de l'ONU E/CN.4/1997/68/Add.1.
17. Ibid, par. 123.
18. Voir le par. 66 du rapport officiel du séminaire, publié sous la cote E/CN.4/1998/77/Add.2.
19. Ibid, par. 158, intitulé "Le rôle du droit pénal national existant".
20. Rapport du séminaire d'évaluation de la CIEDR et en particulier de ses articles 4 et 6 (voir plus haut, n. 16), par. 37 et 40; Rapport du séminaire sur le rôle de l'Internet à la lumière des dispositions de la CIEDR (voir plus haut, n. 18), par. 44 et 46.
21. Rapport du Séminaire d'évaluation de l'application de la CIEDR ... (voir plus haut, n. 16), par. 38; Rapport du Séminaire sur le rôle de l'Internet ... (voir plus haut, n. 18), par. 43.
22. Rapport du Séminaire sur le rôle de l'Internet ... (voir plus haut, n. 18), par. 43.
23. Présenté à la Commission à sa 54e session et publié sous la cote E/CN.4/ 1998/40.
24. Au par. 8 de la partie III.C. de son rapport.
25. Ibid, para. 7.