Commission européenne contre le racisme et l'intolérance (ECRI)

TOUS DIFFERENTS, TOUS EGAUX:
L’ECRI
10 ans de lutte contre le racisme

Palais de l’Europe, salle 1
Strasbourg, jeudi 18 mars 2004

Atelier I
LUTTER CONTRE LE RACISME TOUT EN COMBATTANT LE TERRORISME

Contribution de M. Aaron RHODES, Directeur exécutif de la Fédération internationale d’Helsinki

Les opinions exprimées n’engagent que leur auteur.

Je tenterai d’aborder cette question en évoquant en premier lieu un certain nombre de tendances générales qui se dégagent lorsque l’on examine la longue et tragique histoire du terrorisme, avant de passer en revue quelques uns des problèmes actuels auxquels se heurte la réaction internationale au terrorisme contemporain, en me fondant sur les recherches menées par la Fédération internationale d'Helsinki pour les droits de l'homme, et d’adresser enfin plusieurs recommandations aux membres du Conseil de l’Europe.

En tant que phénomènes, le racisme et le terrorisme sont souvent profondément liés l’un à l’autre. La plupart des actes de terrorisme s’appuient sur des comportements racistes qui expliquent que les terroristes considèrent leurs victimes comme des sous-hommes. La caractéristique fondamentale du terrorisme est de prendre délibérément pour cible des personnes civiles – et, en cela, je souscris à la volonté de définir le terrorisme « objectivement », c’est-à-dire par référence à des actes plutôt qu’à des idéologies ou des convictions.Les attentats infâmes perpétrés contre des civils dans le but de terroriser les populations (attentats imputables non seulement à des agents ou à des organisations non étatiques – ou, pourrait-on dire, des « ONG » – mais également à des autorités publiques) revêtent presque toujours un caractère raciste. Ils se produisent dans un contexte de déshumanisation. Quant au terreau socio-politique sur lequel se développe le terrorisme, là encore l’on découvre presque toujours des manifestations de racisme, qui ouvrent la voie à l’oppression et à la séduction de personnes moralement vulnérables, faibles ou corrompues par les idéologies terroristes, elles-mêmes racistes. Le terrorisme permet de prendre la mesure du danger que représente le racisme, qui est à l’origine du terrorisme et se manifeste également dans ses conséquences. Le terrorisme est souvent l’expression de l’auto-perpétuation du racisme.

Il est de la responsabilité du monde civilisé de ne pas se laisser happer par ce syndrome de haine et de mort. Il est regrettable que la réaction au terrorisme au lendemain des attentats de 2001 aux Etats-Unis ait, dans bien des cas, servi de prétexte aux gouvernements d’oppression pour renforcer leur pouvoir. Qualifiée de « guerre », la campagne menée contre le terrorisme s’est soldée par l’abrogation de principes relatifs aux droits de l’homme dans bien des régions du monde.

Depuis l’agression dont ont été victimes les Etats-Unis, des mesures nouvelles ont été mises en place, notamment dans le domaine des arrestations, de la détention, de la surveillance, de l’asile et de l’immigration. Nombre de ces mesures étaient nécessaires et pertinentes. Cependant, comme la Fédération internationale d’Helsinki l’a montré dans un rapport publié en avril 20031, certaines d’entre elles n’étaient pas proportionnées aux menaces existantes, et violaient les normes protégeant les individus contre le racisme et la discrimination. Plus inquiétant encore, ces mesures ont eu pour effet d’alimenter et d’aggraver l’intolérance à l’égard des membres des groupes minoritaires.

Normes juridiques pertinentes

Le droit de ne pas subir de discriminations est à l’évidence un principe fondamental du droit international concernant les droits de l’homme. La Déclaration universelle des droits de l’homme énonce que « [t]ous sont égaux devant la loi et ont droit sans distinction à une égale protection de la loi. »2 L’article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) impose à tous les Etats parties de veiller au respect des droits qu’il consacre au profit de toute personne qui se trouve sur leur territoire « sans distinction aucune, notamment de race, de couleur, de sexe, de langue, de religion, d'opinion politique ou de toute autre opinion, d'origine nationale ou sociale, de fortune, de naissance ou de toute autre situation ».

L’article 14 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales, énonce un principe similaire pour l’application de ce traité, tandis que l’article 21 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne pose une interdiction générale de la discrimination.3

En outre, le PIDCP interdit expressément toute mesure qui implique « une discrimination fondée uniquement sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion ou l'origine sociale ».4 En vertu du Pacte, les Etats parties sont également tenus de veiller à ce que leur législation « [garantisse] à toutes les personnes une protection égale et efficace contre toute discrimination »5 et d’interdire « [t]out appel à la haine nationale, raciale ou religieuse qui constitue une incitation à la discrimination, à l'hostilité ou à la violence »6.

La Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale7 mentionne expressément un certain nombre de droits que les Etats ont l’obligation de garantir à chacun sans distinction de race, de couleur, d’origine nationale ou ethnique, notamment le « droit à la sûreté de la personne et à la protection de l'Etat contre les voies de fait ou les sévices de la part soit de fonctionnaires du gouvernement, soit de tout individu, groupe ou institution ». Par ailleurs, les Etats parties à cette convention se sont engagés à « […] revoir les politiques gouvernementales nationales et locales et [à] modifier, abroger ou annuler toute loi et toute disposition réglementaire ayant pour effet de créer la discrimination raciale ou de la perpétuer là où elle existe ».8

En 1990, lors de la conférence de Copenhague, les Etats membres de l’OSCE se sont engagés à prendre des mesures efficaces destinées à protéger les individus ou les groupes susceptibles d’être soumis à des menaces, des discriminations, une hostilité ou des violences du fait de leur identité raciale, ethnique, culturelle, linguistique ou religieuse, et à protéger leurs biens.9 Ils ont également décidé de prendre des mesures efficaces pour promouvoir la tolérance et la compréhension mutuelle.

Lors de la Conférence mondiale contre le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie et l’intolérance qui y est associée, tenue à Durban en août-septembre 2001, les Etats participants ont conclu que « le racisme, la discrimination raciale, la xénophobie et l’intolérance qui y est associée cautionnés par des politiques gouvernementales violent les droits de l’homme et risquent de compromettre les relations amicales entre les peuples, la coopération entre les nations et la paix et la sécurité internationales ».10

La lutte contre le terrorisme engagée à la suite du 11 septembre a attisé l’intolérance

Les événements du 11 septembre ont choqué et indigné la population partout dans le monde. Cette peur et cette indignation publiques ont également ajouté aux préjugés et à l’hostilité à l’encontre de ceux que l’on considérait comme ayant des liens avec les terroristes. Comme il ressort du rapport de la FIH, de violentes réactions xénophobes ont été observées dans bon nombre de pays membres de l’OSCE au lendemain du 11 septembre, avec des cas de plus en plus nombreux de persécution et de violence à l’encontre de musulmans, d’Arabes et d’autres groupes vulnérables.

Les plus graves de ces réactions ont été constatées aux Etats-Unis, qui ont enregistré plus qu’aucun autre pays de très nombreuses agressions violentes et atteintes aux droits de l’homme à grande échelle. Cependant, on a également signalé une augmentation des actes de violence et d’intimidation contre des musulmans et les membres d’autres minorités dans l’Union européenne. Les cas rapportés faisaient état de sévices corporels, d’actes de vandalisme ou d’intimidation et d’insultes. Par exemple, on a signalé un grand nombre d’incidents où des musulmans ou les membres d’autres groupes minoritaires avaient été bousculés, frappés à coups de pied, à l’aide de parapluies ou d’autres objets, avaient été insultés ou injuriés dans la rue, ou avaient reçu des appels téléphoniques d’intimidation et des menaces de mort. Dans plusieurs pays, des mosquées ainsi que d’autres institutions islamiques ont été saccagées, ont subi des attentats à la bombe ou ont été incendiées. Après plusieurs mois, la violence a diminué en intensité mais dans bien des cas elle est restée à un niveau sensiblement plus élevé qu’avant le 11 septembre.11

Dans certains pays de l’Union européenne et du Conseil de l’Europe, il était évident que l’augmentation de la violence xénophobe était étroitement liée à une envolée des discours racistes des dirigeants politiques. Ainsi, en Italie, à la suite des événements du 11 septembre, la classe politique s’est lancée dans de virulentes proclamations anti-islamiques et anti-immigration. En particulier, la Ligue du Nord (parti de gouvernement), a ouvertement établi un lien entre l’exacerbation des préoccupations sécuritaires et la présence de musulmans dans le pays.12 Il ne fait aucun doute que le langage haineux utilisé par la Ligue du Nord à l’égard des musulmans a alimenté l’hostilité manifestée à l’encontre de ce groupe de population.

Dans la plupart des autres pays qui ont fait eux aussi l’expérience de ces réactions brutales, les gouvernements ont publiquement condamné toutes les formes de « représailles » visant les musulmans, et ont pris résolument position contre toute forme d’intolérance en réponse aux attentats du 11 septembre. Cependant, dans plusieurs cas, les gouvernements se sont par la suite engagés dans une voie politique en opposition flagrante avec leur propre message, mettant en place de nouvelles mesures qui affectaient de manière disproportionnée les musulmans et autres groupes minoritaires. Ces mesures (perquisitions de domiciles, arrestations et interrogatoires arbitraires, systèmes de profilage, politiques d’asile et d’immigration plus strictes) ont été prises en violation du droit de ne pas subir de discrimination. De plus, parce qu’elles reposent, semble-t-il, sur le postulat que les individus issus de certains milieux sont plus susceptibles que d’autres de mener des activités terroristes, ces mesures légitiment les préjugés et favorisent l’hostilité fondée sur la race, l’origine ethnique ou la religion. Nous en donnons quelques exemples ci-après, qui sont tous abordés de manière approfondie dans le rapport de la FIH sur les implications pour les droits de l’homme de la lutte contre le terrorisme au lendemain des événements du 11 septembre.

Au Royaume-Uni, plusieurs mesures adoptées après le 11 septembre pour lutter contre le terrorisme ont en particulier visé les musulmans. Retenons surtout que des centaines de musulmans ont été placés en détention sur des allégations de terrorisme souvent très vagues. Les arrestations les plus contestables ont eu lieu dans le cadre de la Loi de 2001 relative à la lutte contre le terrorisme et la criminalité et à la sécurité, adoptée en décembre 2001, qui autorise la détention, sans limitation de durée et en l’absence d’inculpation, des ressortissants étrangers suspectés d’actes de terrorisme mais qui ne peuvent être renvoyés vers leur pays d’origine. Certaines des personnes arrêtées en application de cette loi sont détenues depuis plus de deux ans maintenant.13 Seul un petit nombre de personnes arrêtées en application d’autres lois de lutte contre le terrorisme ont été inculpées de crimes terroristes, et beaucoup ont simplement été libérées sans avoir été inculpées.14

En Allemagne, des milliers de musulmans ont vu leurs données personnelles passées au crible à la suite du 11 septembre parce que leur profil concordait avec certains critères de base, le principal d’entre eux étant l’appartenance à la confession musulmane. Par ailleurs, un grand nombre de musulmans ont subi des perquisitions de leur domicile et ont été arrêtés et interrogés, souvent sur de faibles présomptions ou sans autre motif que le fait de correspondre au profil, et victimes parfois de brutalités policières. Par exemple, il est arrivé qu’ils soient réveillés en pleine nuit pour être interrogés. La police a également fait preuve d’un manque de respect à l’égard des lieux saints que sont les mosquées, par exemple en y donnant l’assaut le vendredi, jour de prière.15

A la suite du 11 septembre, certains Etats membres de l’Union européenne ont adopté de nouvelles règles restrictives sur l’asile et l’immigration, arguant de leur nécessité pour assurer la sécurité et la crédibilité de leurs systèmes d’asile et d’immigration. Par exemple, le Gouvernement danois a mis en place une nouvelle législation sur l’immigration en mai 2002, qui a notamment eu pour effet de faire passer la durée de résidence des étrangers sur le territoire de trois à sept ans avant qu’ils puissent prétendre à un permis de résidence permanent. Au cours de cette période, les intéressés n’ont droit qu’à un niveau de prestations sociales réduit et peuvent se voir retirer leur permis de résidence si l’on estime que la situation du pays qu’ils ont fui s’est améliorée. Ce changement, et d’autres, font craindre qu’un grand nombre d’étrangers soient traités à l’avenir comme des citoyens de deuxième ordre, rendant ainsi particulièrement difficile leur intégration dans la société danoise.16

En outre, la FIH s’inquiète de ce que des considérations sécuritaires en soient venues à prévaloir dans l’élaboration des politiques communes d’asile et d’immigration au sein de l’Union européenne depuis le 11 septembre. En élevant l’immigration illégale au rang de préoccupation de sécurité de première importance, l’Union européenne a inévitablement contribué à nourrir l’impression que tous les demandeurs d’asile et tous les immigrants sont des terroristes potentiels. La FIH est particulièrement inquiète de ce que les évolutions récentes donnent à penser que les Etats membres de l’Union cherchent à poursuivre l’harmonisation des politiques d’asile en s’appuyant sur le plus petit dénominateur commun qui existe entre eux plutôt qu’en veillant à respecter scrupuleusement les normes internationales de protection des réfugiés. Par exemple, les Etats membres de l’Union européenne ont envisagé un recours excessivement étendu au principe de « l’Etat tiers sûr » qui, s’il est effectivement appliqué, pourrait se traduire par des violations graves du principe de non-refoulement.17

La FIH se préoccupe en outre de ce que l’implication croissante de pays de l’Union européenne en Asie centrale après les événements du 11 septembre ne se soit pas doublée de l’attention requise pour les politiques illicites menées par les gouvernements dans la région, et notamment les mesures particulièrement discriminatoires visant les musulmans et autres minorités.Depuis le 11 septembre, les gouvernements d’Asie centrale ont de plus en plus justifié leurs politiques répressives destinées à contenir l’opposition politique, religieuse et civile en invoquant la nécessité d’affaiblir les musulmans radicaux et autres forces « extrémistes » cherchant à déstabiliser leur pays. S’il est arrivé que les pays de l’Union européenne critiquent fermement ces tendances, ils n’ont pas su saisir les opportunités qui leur étaient offertes de coupler l’aide bilatérale ou multilatérale qu’ils apportent à la région à l’amélioration de la situation des droits de l’homme. Ils ont ainsi indirectement renforcé le sentiment des gouvernements d’Asie centrale d’avoir carte blanche pour restreindre les droits fondamentaux des minorités ou d’autres citoyens, du moment qu’ils le faisaient sous le couvert de la lutte contre le terrorisme.18

La lutte contre le terrorisme doit être conciliée avec le respect dû aux droits de l’homme

Le terrorisme représente à l’évidence une menace pour les valeurs fondamentales que sont la liberté et la sécurité individuelles. Les méthodes dont il use sont contraires aux droits de l’homme et à l’Etat de droit. De ce fait, les Etats ont le droit et le devoir de veiller à ce que les personnes qui se trouvent sur leur territoire soient protégées contre la violence terroriste et que les auteurs de ces actes soient traduits en justice. Le terrorisme est déjà responsable de maux et de pertes humaines considérables, et la FIH reconnaît que la menace qu’il constitue n’a pas disparu. Toutefois, la réponse des Etats au terrorisme peut elle-même mettre en péril la liberté qu’elle cherche à sauvegarder et compromettre gravement notre sécurité et notre liberté si elle n’accorde pas l’attention voulue aux normes de protection des droits fondamentaux de la personne.

Au cours de la lutte contre le terrorisme qui a fait suite aux événements du 11 septembre, l’importance à attacher au respect des droits de l’homme a souvent été affirmée. Mais, en pratique, lorsque les droits individuels ont été mis en balance avec les intérêts de la sûreté de l’Etat, ce sont les seconds qui l’ont généralement emporté. Les normes internationales de protection des droits de l’homme réputées incontestables avant le 11 septembre sont soudain apparues moins inébranlables, y compris le principe fondamental de non-discrimination. La FIH s’inquiète profondément de cet état de choses et souhaite profiter de l’occasion qui lui est offerte pour rappeler aux Etats membres de l’Union européenne qu’il est parfaitement possible de faire échec au terrorisme efficacement tout en respectant les normes internationales de protection des droits de l’homme. De fait, toute mesure qui porte atteinte au droit d’être protégé contre le racisme et la discrimination ou à d’autres droits fondamentaux de la personne humaine est incompatible avec la volonté de l’Etat de préserver la sécurité sur son territoire. Toute campagne antiterroriste qui renonce à protéger les droits de l’homme en tant que composante essentielle de la stratégie globale de sécurité menace les valeurs mêmes qu’elle cherche à préserver et elle est donc plus néfaste que bénéfique.

Selon la FIH, il est absolument essentiel d’exercer un contrôle international et/ou régional efficace sur les Etats afin de garantir que, dans leur lutte contre le terrorisme, ils respectent les normes internationales de protection des droits de l’homme. Des mécanismes internationaux sont nécessaires pour veiller à ce qu’en temps de crise (réelle ou supposée), à des moments où les gouvernements peuvent être sourds à des préoccupations autres que la sécurité du pays, il ne leur soit pas permis de perdre de vue leurs priorités à long et à court terme, notamment celles de la protection des droits de l’homme et de la garantie de l’Etat de droit. Cependant, pour que ces mécanismes aient un effet dissuasif, une surveillance et une vigilance internationales plus importantes s’imposent afin que les Etats qui choisissent de déroger aux droits de l’homme ou de les limiter ne fassent pas l’objet d’autant d’égards qu’il en ont eus jusqu’à présent.

Recommandations au Conseil de l’Europe :

  • Les Etats membres se doivent de veiller à ce que les mesures antiterroristes qu’ils adoptent – seuls ou avec d’autres – respectent pleinement le principe d’égalité devant la loi et ne constituent pas une discrimination fondée notamment sur la religion, la nationalité ou l’appartenance ethnique. Les Etats membres se doivent de modifier, d’abroger ou d’annuler sans délai toute loi ou pratique ayant pour effet de créer ou de perpétuer une discrimination fondée sur de tels faits.
  • Les Etats membres se doivent d’adopter des mesures efficaces pour protéger les individus ou les groupes susceptibles d’être victimes de discriminations, d’hostilités ou de violences du fait de leur appartenance à une religion, une nation ou une ethnie, notamment en veillant à ce que ces atteintes aux droits soient effectivement instruites, poursuivies en justice et sanctionnées.
  • Les Etats membres se doivent d’adopter des mesures efficaces pour promouvoir la tolérance parmi leurs citoyens et, dans leur action, de ne jamais faire l’amalgame entre les quelques personnes qui se rendent coupables d’actes terroristes au nom d’une identité (religieuse ou autre) qu’elles revendiquent et la grande majorité des membres pacifiques de ces groupes de population.
  • Les Etats membres se doivent de renoncer à tenir des discours qui décrivent indistinctement tous les demandeurs d’asile et tous les immigrants comme des menaces potentielles pour la sûreté nationale, et de veiller à ce que toutes les mesures qu’ils adoptent – seuls ou avec d’autres – dans le domaine de l’asile et de l’immigration respectent scrupuleusement les normes internationales de protection des droits de l’homme et des réfugiés.
  • Les Etats membres se doivent de profiter des liens de coopération qu’ils entretiennent avec les républiques d’Asie centrale en matière de lutte contre le terrorisme comme d’une opportunité pour tenir de facto ces gouvernements responsables des violations des droits politiques et civils fondamentaux dont ils se rendent coupables sous le prétexte de renforcer la stabilité et la sûreté nationales, et notamment des politiques extrêmement discriminatoires qu’ils adoptent à l’encontre des musulmans et d’autres minorités. Pour y parvenir, il convient, en pratique, de conditionner l’aide économique et autre apportée aux républiques d’Asie centrale en exigeant d’elles qu’elles réalisent un minimum de progrès dans le domaine des droits de l’homme.
  • Les Etats membres se doivent d’inviter les Nations Unies à mettre en place un mécanisme, tel qu’un représentant spécial du Secrétaire Général ou un rapporteur spécial de la Commission des droits de l’homme, qui serait chargé de veiller à ce que les mesures antiterroristes adoptées par les Etats membres ne soient pas contraires aux droits de l’homme. Les violations graves des droits de l’homme qui seraient mises en évidence grâce à ce mécanisme devraient être dénoncées et des recommandations concrètes formulées pour réparer les atteintes.
  • Les Etats membres qui ne l’ont pas encore fait se doivent de ratifier le Protocole n°12 à la Convention européenne des Droits de l’Homme et la Convention-cadre du Conseil de l’Europe pour la protection des minorités nationales.

En conclusion, je tiens à exprimer ma gratitude pour l’opportunité qui m’a été donnée de prendre part aux célébrations de l’anniversaire de l’ECRI. Permettez-moi également de lui rendre hommage, de lui témoigner notre reconnaissance et de l’assurer de notre soutien dans le rôle essentiel qu’elle joue pour faire face aux graves menaces qui pèsent sur les droits de l’homme et la sécurité, sur lesquelles nous avons attiré l’attention.


1 FIH, Anti-terrorism, Security and Human Rights, avril 2003.

2 DUDH, article 7.

3 « Est interdite, toute discrimination fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, les origines ethniques ou sociales, les caractéristiques génétiques, la langue, la religion ou les convictions, les opinions politiques ou toute autre opinion, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance, un handicap, l'âge ou l'orientation sexuelle. »

4 PIDCP, article 4.

5 PIDCP, article 26.

6 PIDCP, article 20.

7 Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, adoptée par la Résolution 2106 (XX) de l’Assemblée générale le 21 décembre 1966, disponible à l’adresse Internet suivante : http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/d_icerd.htm, article 5-b.

8 Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, article 2-c.

9 Document de Copenhague de l’OSCE, paragraphe 40.

10 Déclaration de Durban, article 85.

11 Voir le chapitre consacré aux crimes haineux et aux politiques discriminatoires, in : FIH, Anti-terrorism Measures, Security and Human Rights. Comparer avec Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes, Summary Report on Islamophobia in the EU after 11 September 2001, à l’adresse http://eumc.eu.int

12 Coopération pour le développement des pays émergents (COSPE), Anti-Islamic Reactions in the EU after the Terror Attacks against the USA: Italy, Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes, mai 2002, à l’adresse http://eumc.eu.int

13 Liberty, « Internment – detention without trial », décembre 2003.

14 Commission islamique des droits de l’homme, « UK Rights group condemns police and media hype over alleged terrorism arrests », 28 novembre 2003.

15 Information obtenue par téléphone de M. Nadeem Elyas, président du Conseil central des musulmans en Allemagne, le 10 mars 2003. Voir également les observations du Conseil in : Ruth Ziesinger et Jost Müller-Neuhof, « Die Leute werden nachts aus den Betten geholt », Der Tagesspiegel, 16 octobre 2001 ; et « Intergration in Gefahr », Die Tageszeitung, 16 octobre 2001.

16 Comparer avec UNHCR’s comments on the Draft Bill on amending the Aliens’ Act, the Marriage Act and other Acts, mars 2002.

17 Amnesty International – Bureau de l’Union européenne, « Amnesty International Open Letter to the Irish Minister for Justice, Equality and Law Reform », 20 janvier 2004 ; Conseil européen pour les réfugiés et exilés, « Memorandum to the Irish Presidency – Countdown for the Amsterdam Treaty Deadline: ECRE’s Recommendations for an EU Asylum Policy », janvier 2004.

18 Comparer avec Bruce Pannier, « Central Asia: six months after – human rights seen as backtracking », RFE/RL, 12 mars 2002. Dans cet article, des militants des droits de l’homme ayant une expérience régionale sont cités ; selon eux, les républiques d’Asie centrale ont interprété leur participation à la lutte internationale contre le terrorisme comme signifiant qu’ils jouissaient d’une marge de manœuvre nouvelle en termes de politiques nationales. Voir également Yevgeniy Zhovtis, directeur du Bureau international pour les droits de l’homme et l’Etat de droit du Kazakhstan, « 11th September: Consequences for Human Rights in Central Asia », janvier 2002. Dans cet article, l’auteur évoque en particulier la manière dont les régimes d’Asie centrale se sont accaparé le droit de définir ce qu’est une activité extrémiste ou radicale.