Commission européenne pour l'efficacité de la justice

Comment est ne la Commission europenne pour l'efficacit de la justice (CEPEJ) ? par Eberhard DESCH, ancien Prsident de la CEPEJ

Depuis plusieurs dcennies, le Conseil de l’Europe s’est attach mettre en place un cadre normatif offrant aux Etats une vritable base juridique pour tablir un systme judiciaire d'une part de haute qualit, quitable et efficace, d'autre part rapide et peu onreux. Ce cadre normatif a t crucial pour certains pays qui ont, notamment depuis 1989, fait table rase de leur systme judiciaire pass. Mais il n'en est pas moins utile l'ensemble des 47 Etats membres du Conseil de l'Europe, pour lesquels l'efficacit du systme judiciaire constitue un enjeu de premier ordre.

La Cour europenne des droits de l’homme, notamment en application de l'Article 6 de la Convention et dans sa jurisprudence en matire de droit un procs quitable, sanctionne les Etats qui ne respectent pas les principes fondamentaux tels que la rapidit des procdures judiciaires, un tribunal indpendant et impartial, une justice accessible tous, ou encore la transparence des dbats.

L’ensemble de ces normes et de cette jurisprudence constitue un corpus juris unique en Europe, une source d’inspiration, sur la manire dont les systmes judiciaires devraient fonctionner.

Pour atteindre une justice efficace et de qualit, il n’est nanmoins pas suffisant de rdiger des normes et de mettre en place des procdures, aussi bonnes et performantes soient-elles. Il est galement crucial de prendre en compte les besoins rels du citoyen et de satisfaire sa demande de justice au quotidien. Il est en effet ncessaire d’instaurer un rapport de confiance : confiance pour l’individu d’une part lors d’un procs, lorsqu’il se trouve face son juge et aux cts de son avocat ; confiance rciproque entre les Etats d’autre part, car il est effet ncessaire que, tout en respectant des cultures juridiques et des procdures judiciaires diffrentes, les Etats puissent avoir l’assurance qu’ensemble, leurs systmes judiciaires respectent les principes fondamentaux qui forment l’acquis du Conseil de l’Europe. On sait comment cette confiance est ncessaire pour crer une base qui est favorable l'conomie et au dveloppement d'un tat. Egalement, le dveloppement du commerce et de l’industrie est dpendant de la confiance dans l’quit, l’efficacit et l’accessibilit du systme juridique d'un pays visant attirer vers lui des investissements.

Dans cette optique, ds 1997, les Chefs d’Etat et de Gouvernement runis Strasbourg au 2me Sommet ont raffirm la ncessit de traiter en priorit le thme du fonctionnement du systme judiciaire, en tant que composante essentielle d’un Etat qui garantit le respect des droits de l’Homme. Le Comit des Ministres a mis en œuvre une procdure de monitoring sur le fonctionnement du systme judiciaire qui a soulign les diffrents enjeux pour ce domaine dans les diffrents Etats membres. Ce monitoring s'est avr utile, mais pas trop encourageant en ce qui concerne le bon fonctionnement de la justice.

1. La Confrence des Ministres de la justice Londres
Lors de la 23me Confrence des Ministres de la justice Londres en 2000, les Ministres se sont engags dans un programme d’envergure en vue d’amliorer le fonctionnement et l’efficacit de la justice en Europe. Avec la Rsolution N 1  Rendre la justice au XXI sicle , les Ministres ont invit le Comit des Ministres:
" charger le Comit europen de coopration juridique (CDCJ), d'laborer, en consultation avec le Comit europen pour les problmes criminels (CDPC), un instrument ou des instruments juridiques appropris visant amliorer l’efficacit de la justice en Europe en:

    a. dfinissant et dveloppant les principes appliquer en matire de justice, la lumire de l’article 6 de la Convention europenne des Droits de l’Homme et des Rsolutions et Recommandations du Comit des Ministres concernant le fonctionnement de la justice; et
    b. laborant un mcanisme permettant aux Etats:
    (i) d'analyser les rsultats obtenus par les divers systmes judiciaires, la lumire de ces principes ayant recours, entre autres, des critres statistiques communs et des moyens d’valuation,
    (ii) de mettre en œuvre les instruments juridiques internationaux relatifs l'efficacit et l'quit de la justice,
    (iii) de dfinir des moyens concrets d'amliorer le fonctionnement du systme judiciaire des pays concerns, compte tenu des besoins propres chacun".

2. L'laboration d'un instrument pour la CEPEJ
Sur cette base a t mis sur pied un mandat pour le Comit d'experts sur l'efficacit de la justice (CJ-EJ).

L'exercice devrait suivre aussi les dsirs politiques exprims dans la Rsolution N 3  Approche gnrale et moyens d'atteindre une mise en œuvre efficace de l'excution des dcisions de justice  adopte par la 24e Confrence des Ministres europens de la Justice qui s'est runie du 4 au 5 octobre 2001 Moscou (Fdration de Russie).

La tche du Comit d'experts sur l'efficacit de la justice (CJ-EJ) a ainsi t d'laborer un mcanisme spcifique, en ayant notamment l'esprit le succs de la Commission de Venise en matire constitutionnelle. Les participants des Etats membres du Conseil de l'Europe ont t: Vladimiro Zagrebelsky (Italie, qui a quitt le comit aprs tre lu juge la Cour des droits de l'homme Strasbourg), Barbara Gth (Autriche), Prof. Alan Uzelac (Croatie), Loukis Savvides (Cyprus), Sonia Djemni Wagner (France), Martin McDonald (Irlande), Loreta Raulinaityte (Lituanie), Pim Albers (Pays Bas), Ingmar Nestor Nilsen (Norvge), Graa Fonseca (Portugal), Frank Schrmann (Suisse), Richard Mortimer (Royaume Uni, vice-prsident du CJ-EJ) et moi-mme, en tant que prsident, ainsi que Jos Alegre pour la Commission europenne. Le nom de Commission europenne pour l'efficacit de la justice (CEPEJ) a t propos pour ce mcanisme, qui est discut lors de la runion plnire du CJ-EJ Bayonne (France) du 27 fvrier au 1 mars 2002. A ce stade, il est propos de mettre en place un accord partiel largi, permettant la participation, sur un pied d’galit, des Etats membres du Conseil de l’Europe, d’Etats non membres ainsi que d’institutions internationales.

Les principales caractristiques de la CEPEJ sont dcrites ainsi:
a. Assistance mutuelle sur une base volontaire: un des principes de base du fonctionnement de la CEPEJ sera l’assistance mutuelle sur une base volontaire qui vise amliorer le ”fonctionnement” pratique de la justice dans ses Etats membres. Cela signifie que ces Etats seront mme de collaborer pour amliorer les parties de leur systme judiciaire qui le ncessitent (par exemple: aide judiciaire, procdure civile, ADR, etc...) et de proposer leurs meilleures pratiques et comptences techniques aux autres membres dans les domaines de la justice o ils sont particulirement efficaces. La cl du succs de ce systme est la volont des Etats: si un pays adhre volontairement la CEPEJ, il ne peut tre que dsireux de faire des progrs dans certains domaines touchant au fonctionnement de la justice et/ou d’offrir ses comptences dans d’autres domaines.
b. Une approche sur mesure, sur une base volontaire: la valeur ajoute qu’apportera la cration de cet Accord partiel largi est que le Conseil de l’Europe permettra aux Etats, trs concrtement, d’amliorer le fonctionnement et d’augmenter l’efficacit de leurs systmes judiciaires, grce une approche pays-par-pays (ou rgion-par-rgion) et thme-par-thme. La CEPEJ sera le lieu d’change indispensable permettant aux Etats de collaborer en vue de rformer, quand et o ils le souhaitent, une partie ou la totalit de leur systme judiciaire, la lumire de leurs besoins propres.
c. De l’tablissement de normes au service aprs-vente: La CEPEJ reprsente une nouvelle tape dans la coopration en matire de justice: une tape pour laquelle, une fois les principes fixs (et parfois des rgles), et ceci grce entre autres l’activit d’tablissement des normes du CDCJ (voir les nombreuses rsolutions et recommandations du Comit des Ministres dans le domaine de la justice), dans la plupart des domaines touchant au fonctionnement de la justice (accs la justice, ADR, organisation et administration de la justice, etc....), et notamment celui des technologies de l’information, un service aprs-vente adapt et efficace est ncessaire.
d. Toutefois, les concepteurs de la CEPEJ reconnaissent que, dans certains cas, les instruments juridiques existants peuvent tre dpasss, ou qu’il peut tre ou pourrait tre l’avenir ncessaire de rdiger de nouveaux textes. Pour cette raison l’article 5 du projet de Statut de la CEPEJ prvoit que la CEPEJ aura la possibilit de proposer la rvision des instruments juridiques internationaux en vigueur ou la rdaction de nouveaux instruments aux Comits directeurs comptents et, en particulier, au CDCJ.
e. Suivi du Monitoring du Comit des Ministres sur le fonctionnement du systme judiciaire: lors de sa 789me runion du 20 mars 2002, le Comit des Ministres a notamment invit le CDCJ prendre en compte les informations figurant dans les documents CM/Monitor(2001)13 (contributions nationales), CM/Monitor(2001)14, Part I (commentaires gnraux) et la Partie II rev. 2 (commentaires pays-par-pays), ainsi que d’autres documents pertinents CM/Monitor, les conclusions de leur 767me runion ( huis clos) (11 dcembre 2001) et le rsum du prsident (CM/Monitor(2002)1 rev.) dans le cadre des ngociations en cours en vue de la cration de la CEPEJ.
f. Participation de la Communaut europenne: un Accord partiel largi permettrait la Communaut europenne de participer sur un pied d’galit avec les autres Etats et de renforcer l’troite coopration entre le Conseil de l’Europe et l’Union europenne dans ce domaine. Cela correspond non seulement aux recommandations du Conseil europen de Tampere de 1999 pour une coopration accrue entre l’Union europenne et le Conseil de l’Europe, mais aussi la communautarisation croissante des questions relatives la coopration judiciaire dans les affaires civiles.

3. Le rle du Comit Directeur de Coopration Juridique (CDCJ)
Le CDCJ, lors de sa 77me runion (mars 2001), aprs avoir discut les textes prparatoires, dtermine les tches et la place de la CEPEJ au sein du Conseil de l'Europe et adopte les projets de rsolutions par 33 voix pour (Albanie, Armnie, Azerbadjan, Belgique, Bulgarie, Croatie, Chypre, Rpublique tchque, Danemark, Estonie, Finlande, France, Gorgie, Allemagne, Grce, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Malte, Pays-Bas, Norvge, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovnie, Espagne, Sude, Suisse, l’ex-Rpublique yougoslave de Macdoine , Turquie, Ukraine et Royaume-Uni), 5 abstentions (Autriche, Lituanie, Moldova, Fdration de Russie et Slovaquie) et 0 voix contre. Certaines dlgations qui se sont abstenues ont prcis qu’elles considrent que, pour impliquer tous les Etats membres du Conseil de l’Europe dans les questions relatives au fonctionnement de la justice, il pourrait tre ncessaire l’avenir, en particulier pour la prparation de projets d’instruments, de crer des groupes de travail spcifiques.

4. L'adoption par le Comit de Ministres
L'adoption par le Comit de Ministres est prvue pour le 11 juillet 2002. Le Secrtaire Gnral du Conseil de l'Europe, Walter Schwimmer, propose alors de suivre une autre route. Il loue la disponibilit et la capacit du CDCJ de faire de nouvelles propositions et apporter des rponses originales des besoins nouveaux. Toutefois, il estime que pour une Organisation comptant la notion d’Etat de droit comme un de ses piliers, l’efficacit de la justice est une question trop essentielle pour tre confie au cercle limit d’un accord partiel. C’est la raison pour laquelle il prend l’initiative de soumettre au Comit des Ministres un projet de rsolution tablissant la CEPEJ comme un comit plnier dot d'un statut propre. Ceci permettrait tous les Etats membres de participer la CEPEJ, et de bnficier de son travail, ds sa cration, avec effet au 1er janvier 2003. Dans cette hypothse, la CEPEJ serait finance dans le cadre du budget ordinaire.

C’est dans ce cadre que la CEPEJ est finalement cre, comme un organe de coopration intergouvernementale, par la Rsolution (2002)12 du Comit des Ministres le 18 septembre 2002 lors de la 808me runion des Dlgus des Ministres. La CEPEJ se trouve ainsi dans une situation singulire au Conseil de l'Europe d'un comit de nature intergouvernementale disposant de son propre statut.

5. Le commencement des travaux
La CEPEJ tient sa 1re runion plnire au Conseil de l’Europe Strasbourg du 5 au 7 fvrier 2003. La runion est prside par Andr Potocki (France), lu Vice-Prsident de la CEPEJ - tant moi-mme lu Prsident, mais exceptionnellement tenu d'assister une autre runion New York. Alan Uzelac (Croatie) et Pim Albers (Pays-Bas) sont dsigns membres du Bureau. La runion est ouverte par Guy de Vel, Directeur Gnral des Affaires juridiques du Conseil de l’Europe. La CEPEJ, laquelle peuvent participer statutairement le Conseil de l'Union europenne et la Commission europenne, admet la Confrence de La Haye de Droit international priv comme observateur. Lors de sa deuxime runion, la Banque mondiale,l’Union europenne des Greffiers de Justice (EUR), l’Union internationale des Huissier de Justice et officiers judiciaires (UIHJ), l’Association europenne des Magistrats et le Conseil des Barreaux de la Communaut europenne (CCBE) sont galement dots du statut d’observateurs, et seront suivis au fil des annes par l'Association europenne des juges (AEJ), la Fdration europenne des juges administratifs, les Magistrats europens pour la dmocratie et les liberts (MEDEL), le Rseau europen de formation judiciaire (REFJ), le Rseau europens des conseils de la justice (RECJ) et American Bar Association – Rule of Law Initiative (ABA-RoLI)..

Compose ses dbuts des 45 Etats membres (ils sont aujourd'hui 47) ainsi que d’un certain nombre d’observateurs, la CEPEJ constitue un forum unique pour partager les expriences et les meilleures pratiques, ainsi que pour identifier les moyens concrets d’amliorer le fonctionnement de leurs systmes judiciaires. Il est en effet indispensable cette nouvelle Commission de pouvoir recevoir les tmoignages et l’aide de ceux qui œuvrent au cœur mme du systme judiciaire, savoir les magistrats, les greffiers de justice ou les avocats.

La CEPEJ dbute ainsi ses travaux en 2003, en fixant en premier lieu sa philosophie d’action, ses mthodes et ses outils de travail afin qu’ils soient les mieux adapts son rle essentiel: donner effet aux instruments du Conseil de l’Europe dans le domaine de l’efficacit de la justice l’attention des dcideurs publics, des professionnels de la justice et des usagers de la justice.

Suivant la dcision du Comit des Ministres du 5 juin 2003 (842me runion des dlgus des Ministres) de crer une Journe europenne de la justice civile qui se tiendra chaque anne lors de la dernire semaine d'octobre, la CEPEJ labore une charte organisationnelle pour cette Journe, en coopration avec l'Union europenne.

6. Les perspectives d'avenir
Comme certaines discussions au sein du CDCJ l'avaient montr, la route emprunter par le bateau de la CEPEJ n'tait pas cousue de fil blanc. Quelques-uns avaient pens que la meilleure mthode de travailler consistait en des activits de coopration cible, en petits groupes, pour les Etats membres qui souhaiteraient en bnficier. Dans mon point de vue, la CEPEJ devait devenir un comits moderne et innovant au sein du Conseil de l'Europe: le Conseil avait cr beaucoup de normes; il manquait un mcanisme pour en faciliter une meilleure application. Et voil la CEPEJ! Equipe de nombres de Recommandation du Conseil de l'Europe, mentionnes dans son Statut, la CEPEJ a pour tche de chercher les meilleures voies pour mettre en œuvre les principes, et d'apporter conseils au Comit des Ministres et aux Etats pour y parvenir, que cela soit par la voie lgislative ou travers l'organisation des systmes.

La CEPEJ s'est dveloppe dans diffrentes directions. La route de la coopration multilatrale s'est avre fructueuse. Partant d'une ide trs vague dfinie dans son mandat initial: "analyser les rsultats obtenus par les divers systmes judiciaires, la lumire de ces principes ayant recours, entre autres, des critres statistiques communs et des moyens d’valuation", la CEPEJ a mis sur pied un vritable processus d'valuation des systmes judiciaires europens. Les Rapports sur les systmes judiciaires en Europe sont dsormais rgulirement utiliss comme source d'information et de rflexion pour les politiques de la justice et la recherche scientifique.

Une des richesses de la CEPEJ rside galement dans ses rseaux. La CEPEJ est enracine dans la pratique judiciaire travers ses tribunaux-rfrents, avec lesquels beaucoup peut encore tre dvelopp, tant le contact immdiat avec les praticiens engags sur le terrain porte une lumire parfois inattendue sur certaines questions.

Aussi la CEPEJ est en train de construire un rseau de juristes qui sont spcialistes dans diffrentes matires. Les Observateurs ont dj contribu d'une manire considrable et ont assur de respecter les divers intrts et de ne pas perdre de vue l'usager de la justice.