Organisations non gouvernementales

CONFÉRENCE DES OING DU CONSEIL DE L’EUROPE
CONSEIL D’EXPERTS SUR LE DROIT EN MATIÈRE D’ONG

Rôle et fonctionnement futurs du Conseil d’experts sur le droit en matière d’ONG
Rapport de Cyril Ritchie, président du Conseil d’experts sur le droit en matière d’ONG
Janvier 2012

Note : Le présent rapport est présenté à la conférence plénière en janvier 2012, à la suite de l’examen d’une version préliminaire de la Commission permanente en octobre 2011.
MANDAT

    1. Le présent rapport a été demandé par la Conférence des OING du Conseil de l’Europe dans le cadre de la décision prise en séance plénière le 27 janvier 2011. La conférence plénière a chargé le président du Conseil d’experts d’assurer la continuité de l’action du Conseil et de préparer des propositions sur le rôle et le fonctionnement futurs de ce dernier.

ORIGINES ET HISTOIRE DU CONSEIL D’EXPERTS

    2. Depuis plus de 25 ans, deux directions générales et un comité directeur du Conseil de l’Europe travaillent – à certains moments de manière sporadique, à d’autres de manière intensive – sur des questions ayant directement trait au statut juridique des ONG en Europe. Dès 1986, le Conseil de l’Europe adoptait la Convention européenne sur la reconnaissance de la personnalité juridique des ONG (STE no 124). (L’auteur du présent rapport a officiellement assisté à la cérémonie de signature de la Convention en avril 1986.)

    3. La Direction générale des affaires juridiques (d’alors) (DGAJ) a procédé à de nombreuses analyses et missions d’experts relatives à la législation ancienne et nouvelle sur les ONG dans les pays qui sont devenus membres du Conseil de l’Europe après 1989. (L’auteur du présent rapport a participé à plusieurs d’entre elles). Tout au long des années qui ont suivi, elle a organisé des séries de réunions qui ont abouti, moyennant plusieurs documents de plus en plus officiels (lignes directrices, principes fondamentaux, projet de charte), à la Recommandation du Comité des Ministres de 2007 – CM/Rec(2007)14 – sur le statut juridique des ONG en Europe. Le Comité européen de coopération juridique (CDCJ) avait été chargé de rédiger la recommandation et la Conférence des OING a pleinement participé à ce processus (trois membres du futur conseil d’experts, dont l’auteur, ont pris part aux délibérations du CDCJ).

    4. Au fil du temps, la Direction générale des affaires politiques (de l’époque) a participé activement à ces discussions. Son unité ONG a assuré le secrétariat du regroupement (d’alors) « société civile et démocratie en Europe » de la Conférence des OING qui, sous ses divers titres successifs (l’auteur a présidé ce regroupement pendant huit ans), a servi de caisse de résonnance et de point d’ancrage à la participation active de la Conférence aux processus de fond du Conseil de l’Europe sur la législation relative aux ONG.

    5. Parallèlement aux mesures qui ont débouché sur l’adoption, en octobre 2007, de la Recommandation CM/Rec(2007)14, la Conférence des OING a débattu de la création d’un organe qui lui serait propre et qui serait chargé de poursuivre et d’approfondir les travaux sur la législation relative aux ONG. Ce sont avant tout les ONG des « nouveaux » pays membres (après 1989) qui ont pris l’initiative de demander la création d’un conseil d’experts sur le droit en matière d’ONG, tout d’abord lors du Congrès régional des ONG tenu à Varsovie en 2006 puis du Congrès de Kiev de 2007.
    A l’issue de discussions préliminaires approfondies, la Conférence des OING était prête, à sa session plénière de janvier 2008, à prendre une initiative novatrice en créant le Conseil d’experts et en en faisant l’un de ses organes. La Conférence plénière a nommé directement le président du Conseil et le Bureau de la conférence a ensuite désigné les quatre autres membres pour un mandat de trois ans courant jusqu’en janvier 2011.

    LES TROIS PREMIÈRES ANNÉES DU CONSEIL D’EXPERTS

    6. Le mandat du Conseil d’experts consistait et consiste toujours pour l’essentiel à « contribuer à la création d’un environnement favorable aux ONG dans toute l’Europe, par l’examen de la législation nationale relative aux ONG et de sa mise en œuvre, et par la promotion du respect des normes du Conseil de l’Europe et des bonnes pratiques européennes en la matière ». Dès le début, il a été reconnu que les mots « et de sa mise en œuvre » étaient très importants. Si dans de nombreux pays, la législation qui concerne les ONG est relativement satisfaisante, les mécanismes de mise en œuvre et les procédures suivies par les responsables nationaux ou locaux font parfois apparaître des lacunes au niveau de la formation et de la compréhension de la diversité et de l’utilité des activités des ONG et de leur contribution à la société.

    7. Au cours de ses trois premières années d’activité, le Conseil d’experts s’est essentiellement consacré à la rédaction de rapports thématiques, chaque rapport comprenant plusieurs études de cas nationales ayant valeur d’illustration.

      2008 : CONDITIONS D’ÉTABLISSEMENT DES ONG (auxquelles il est fait allusion au paragraphe 34 de la Recommandation CM/Rec(2007)14). Etudes de cas : Azerbaïdjan, Bélarus, France, Italie, Russie, Slovaquie.

      2009 : GOUVERNANCE INTERNE DES ONG (à laquelle il est fait allusion au paragraphe 15 de la Recommandation CM/Rec(2007)14). Etudes de cas : Arménie, « ex-République yougoslave de Macédoine », Irlande, Luxembourg, République de Moldova.

      2010 : SANCTIONS ET RESPONSABILITÉS CONCERNANT LES ONG (auxquelles il est fait allusion au paragraphe 14 de la Recommandation CM/Rec(2007)14). Etudes de cas : Belgique, Serbie, Turquie, Ukraine. Les trois études thématiques analysent l’état de la législation relative aux ONG et son application dans quelque 35 pays. Le Bélarus, qui n’est pas membre du Conseil de l’Europe, est inclus, car la Conférence des OING et le Conseil d’experts contribuent tout au long de l’année aux programmes du Conseil de l’Europe visant à ce que le Bélarus respecte les normes européennes pour pouvoir devenir membre du Conseil de l’Europe.

    8. Pour 2011, le Conseil d’experts envisageait un rapport thématique sur LE FINANCEMENT ET LA FISCALITÉ DES ONG, mais a malheureusement dû abandonner l’idée au moment où il a été question d’examiner son rôle futur.

    Cela étant, au début de 2011, une situation grave en Azerbaïdjan ayant rapport avec la législation relative aux ONG et sa mise en œuvre a retenu l’attention du Conseil d’experts qui s’est lancé dans une analyse approfondie qui a débouché sur la présentation d’un avis formel et de recommandations à la Conférence des OING en octobre 2011. Cette question est examinée avec les autorités et la société civile azerbaïdjanaises. Cette expérience pourrait certainement être mise à profit et devenir une activité du Conseil d’experts.

    ÉLÉMENTS INTÉRESSANTS ET ENSEIGNEMENTS

    9. Dans les pays, la législation relative aux ONG et sa mise en œuvre et la notion plus large de création d’un environnement propice aux ONG ne sauraient relever exclusivement des ministères de la Justice ou de l’Intérieur. Ces questions et l’étendue de la participation des ONG à l’amélioration de la société, explicitement reconnues et valorisées dans la Recommandation CM/Rec(2007)14, intéressent toute une gamme d’autorités et d’institutions nationales dont naturellement les parlements, ce qui est très important. Il va sans dire qu’elles présentent aussi un grand intérêt pour les autorités régionales et locales.

    10. Les travaux et interventions publiques du Conseil d’experts ont permis à de nombreux organes du CdE - Comité des Ministres, Assemblée parlementaire, Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, Commissaire aux droits de l’homme, Commission de Venise et bien sûr CDCJ, qui maintient le sujet à son ordre du jour - d’apprécier à leur juste valeur la Conférence des OING, et les compétences, les actions et le potentiel des ONG en général. Il est encourageant de savoir que le membre du CDCJ qui a présidé à la rédaction de la Recommandation CM/Rec(2007)14, et qui, en 2012, préside le CDCJ, a été très élogieux à l’égard du Conseil d’experts, déclarant : « le Conseil d’experts fait ce que le CDCJ ne peut pas faire ».

    11. De plus, le CDCJ a élaboré un rapport très instructif sur les ONG dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme qui, à l’examen, se révèle tout à fait conforme aux centaines de notes de bas de page sur la jurisprudence de la Cour qui apparaissent dans les rapports thématiques annuels du Conseil d’experts. Il convient de relever que le rapport du Conseil d’experts de 2010 comprenait pour la première fois une partie (35 paragraphes) sur l’« évolution des normes et de la jurisprudence », ce qui pourrait aussi être un volet important des activités futures du Conseil d’experts.

    12. En octobre 2009, la Cour européenne a d’ailleurs renvoyé pour la première fois à la Recommandation CM/Rec(2007)14 (v.37083/03) et a souligné, dans cette même affaire, l’importance du rôle de la société civile. Elle a notamment déclaré « Il est tout naturel, lorsqu’une société civile fonctionne correctement, que les citoyens participent dans une large mesure au processus démocratique par le biais d’associations au sein desquelles ils peuvent se rassembler avec d’autres et poursuivre de concert des buts communs ». Cette déclaration augure bien de l’avenir : elle encourage à n’en pas douter la poursuite des travaux menés par le Conseil d’experts pour créer un environnement favorable au bon fonctionnement de la société civile, à la participation, aux associations, à l’intégration et à l’action collective.

    13. Un autre enseignement peut être directement tiré de l’examen des rapports thématiques annuels par la plénière de la Conférence des OING. La Conférence plénière a toujours été extrêmement positive et bienveillante et a approuvé, en les faisant siennes, les « conclusions et recommandations » respectives. Toutefois, en raison de ressources budgétaires restreintes, ni la Conférence en tant que telle, ni le Conseil d’experts en tant qu’acteur en première ligne n’a été en mesure de se concentrer sur le suivi et la mise en œuvre de ces conclusions et recommandations. Cette évidence s’est imposée dans la propre évaluation interne du Conseil d’experts et présente une importance directe en regard de l’évaluation générale (partie suivante) menée fin 2010 conformément au mandat de janvier 2008.

    ÉVALUATION EXTERNE DU CONSEIL D’EXPERTS EN 2010

    14. Conformément au mandat, la Conférence réexamine le fonctionnement du Conseil d’experts au cours de sa troisième année d’activité « en vue de déterminer s’il est nécessaire de créer une structure permanente ». Le président de la Conférence des OING a invité la Direction de l’audit interne et de l’évaluation (DIO) du Conseil de l’Europe à procéder à une évaluation en vue de donner à la Conférence les informations voulues pour contribuer à sa décision sur l’avenir du Conseil d’experts. L’évaluation de la DIO a porté sur de nombreux aspects relatifs à l’« efficience » et l’« efficacité » des travaux du Conseil d’experts et à ses réalisations et insuffisances par rapport au mandat confié à ce dernier en janvier 2008. Elle a fait ressortir l’accent mis par le Conseil d’experts sur le suivi de la mise en œuvre de la Recommandation CM/Rec(2007)14 qui a renforcé la visibilité et la connaissance de la recommandation et des affaires pertinentes de la Cour européenne des droits de l’homme. Le fait que le Conseil d’experts n’ait engagé des dépenses que pour environ 24 000 euros par an auxquels il faut ajouter les journées de travail du Secrétariat a un lien direct avec certaines des difficultés rencontrées pour obtenir des résultats solides et durables. De même, le Conseil d’experts ne disposait pas de suffisamment de ressources pour effectuer un suivi et donner des conseils lorsqu’un projet de texte législatif était à l’examen dans un pays européen. Cette insuffisance explique aussi que les services du Conseil d’experts n’aient pas été plus largement mis à la disposition des autorités et de la société civile dans toute l’Europe. L’évaluation de la DIO a aussi mis en évidence d’autres faiblesses : la technique de collecte des données n’a pas vraiment débouché sur des informations fiables ; la coopération avec des organisations extérieures actives dans le domaine des cadres législatifs des ONG a été trop restreinte ; les rapports annuels ont un caractère beaucoup trop général. Les évaluateurs de la DIO ont aussi observé que les rapports annuels n’étaient pas largement diffusés et qu’au niveau national, les pouvoirs publics ou les ONG ne communiquaient aucune information pratique en retour ou analyse.

    15. Dans les semaines qui ont précédé la Conférence plénière de janvier 2011 (qui devait déterminer l’avenir du Conseil d’experts), la détermination et la disposition du Conseil d’experts à jouer un rôle accru, à tirer les enseignements de l’évaluation et à en tenir compte ont progressivement faibli, car le Secrétariat faisait savoir que les restrictions budgétaires imposées à la conférence et à ses programmes seraient durables et importantes. Si le climat politique qui a présidé à la conférence était manifestement favorable, la résolution plénière finalement adoptée ne prévoyait que l’examen actuel (voir le paragraphe 1 ci-dessus). La Conférence plénière a toutefois « confirmé que les travaux sur le droit en matière d’ONG demeuraient une priorité de la Conférence ». Le reste du rapport montre comment cette aspiration louable et essentielle peut se concrétiser.

    L’AVENIR

    16. Le mandat du Conseil d’experts (voir le paragraphe 6 ci-dessus) demeure aussi valable qu’en 2007-2008, voire davantage. Les travaux du Conseil d’experts, dont certains aspects ont été illustrés dans les paragraphes qui précèdent, ont permis de relever certains des défis inscrits dans le mandat tout en reconnaissant que des améliorations incontestables sont nécessaires. La compétence et le dévouement des experts qui, chaque année, se sont chargés des divers chapitres et études sont évidents. Une mine d’informations utiles sur le cadre juridique et règlementaire existant dans les pays européens ainsi que sur les pratiques administratives et judiciaires touchant le statut et le fonctionnement des ONG a été étudiée et il convient de répéter à quel point l’analyse de l’évolution des normes et de la jurisprudence européennes est précieuse.

    17. Le contexte plus large dans lequel le Conseil de l’Europe évolue est aussi extrêmement important. Le Conseil d’experts est le bras fonctionnel et politique de la Conférence dont il consolide la position dans le cadre du Quadrilogue du Conseil de l’Europe. Il contribue directement à la réalisation et au renforcement des valeurs essentielles du Conseil de l’Europe, à savoir l’affirmation de l’Etat de droit, l’affermissement de la démocratie et la défense et la propagation des droits de l’homme.

    18. Activement engagée dans son propre processus de réforme, la Conférence a recensé les éléments qui implicitement servent de toile de fond au rôle futur du Conseil d’experts (extraits du document de position de la Conférence) : sens de la responsabilité démocratique et sociale au sein de la société civile ; souplesse et rapidité accrues dans l’action ; renforcement des mécanismes de suivi ; vigilance, initiative et intervention face aux problèmes qui se posent dans la société ; suivi des recommandations/conventions, mais aussi de l’actualité dans les pays européens ; création de synergies entre toutes les forces de la société civile. Tous ces éléments sont pertinents en regard d’un Conseil d’experts revigoré.