Charte sociale européenne


TF0601838

SMINAIRE L'OCCASION DU

DIXIME ANNIVERSAIRE

DE LA CHARTE SOCIALE RVISE

Strasbourg, 3 mai 2006

RAPPORT GNRAL

Colm O’Cinneide
University College London, RU
Rapporteur gnral1

Je suis bien conscient qu'aux termes de l'article 2.1 de la charte rvise, le temps de travail de chacun ne doit pas dpasser une dure raisonnable. Par consquent, dans votre intrt tous, et dans celui de nos interprtes en particulier, je serai trs bref ce soir.

Empch de participer au sminaire dans son intgralit ( cause d'une runion avec les Dlgus des Ministres), le Commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe s'est injustement compar lui-mme un chassier, faisant cho au commentaire de l'un des participants qui avait assimil le Conseil de l'Europe cette espce d'oiseaux, restant debout sur une patte, en l'occurrence celle des droits civils et politiques, sans utiliser la deuxime, celle des droits conomiques et sociaux. En revanche, ma tche aujourd'hui a t celle d'un lphant, savoir rester ici, couter les interventions et les mmoriser sans beaucoup intervenir personnellement. Je dois donc, prsent, essayer de rendre compte de manire cohrente de toutes nos discussions d'aujourd'hui, ce qui me parat tre une mission impossible compte tenu de l'ampleur, de la complexit et de la rigueur d'une grande partie des dbats que nous avons eus. Tout ce que je peux faire, au terme de notre journe de sminaire, c'est de donner une ide du contenu de nos dbats, d'en faire la synthse et peut-tre de vous donner le sentiment durable, alors que vous allez rentrer chez vous, que certaines mesures concrtes peuvent tre mises en œuvre, - sans modification des traits, comme convenu, - pour que la charte sociale acquire plus de poids dans les Etats membres et dans les activits du Conseil de l'Europe.

Le thme central de nos discussions d'aujourd'hui est, je crois, trs simple rsumer : comment maintenir la dynamique cre par l'introduction de la charte rvise il y a dix ans. Nous connaissons tous les difficults auxquelles se heurte prsent le processus de la charte et qui ont t fortement soulignes dans nos dbats ; nous sommes tous conscients, en particulier, que la notorit de la charte n'est pas ce que nous souhaiterions qu'elle soit, ni ce qu'elle devrait tre si l'on en juge par l'accent mis sur les droits socio-conomiques que tous les Etats d'Europe se sont engags eux-mmes respecter. Nous avons cherch des moyens de remdier ce manque de notorit et de donner un nouveau souffle et une efficacit nouvelle au processus de la charte.

Il est trs important que nous ayons cette discussion maintenant : le premier rapporteur, ce matin, Mme Zorlin, a fait observer que nous vivons une poque de transformation des structures sociales et conomiques. Nous vivons dans une re de mondialisation et de bouleversements sociaux considrables. Les gouvernements ont besoin de flexibilit pour affronter ces changements ou procder aux rformes qu'ils jugent ncessaires face l'volution des tendances conomiques et sociales. Or, cette re de mondialisation et de transformation rapide de l'conomie rend d'autant plus indispensable l'existence d'une solide base de protection des droits sociaux et conomiques existants. C'est prcisment en ces temps de flexibilit et de changement qu'il faut un mcanisme efficace garantissant le respect des droits conomiques et sociaux fondamentaux reconnus par la majorit des Etats europens. Il convient, en outre, de souligner que ce n'est pas seulement en Europe mais aussi en Amrique du Sud, en Amrique du Nord et en Afrique du Sud que l'on discute des meilleurs moyens de sauvegarder ces droits sociaux. Ce dbat a mme lieu en Chine, pays qui se modernise tout-va. C'est un problme mondial. Cependant, pour nous ici en Europe, l'enjeu est de trouver les moyens de renforcer la mise en œuvre du mcanisme de la charte, notre propre systme instaur depuis 1961, pour protger ces droits fondamentaux.

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Je dgagerai, sur la base de nos discussions, cinq thmes majeurs :

Le premier thme est la question des relations avec les gouvernements nationaux
Les uns aprs les autres, les orateurs ont soulign l’importance des institutions qui supervisent le comit europen des droits sociaux (ECSR), dialoguant intensment avec les gouvernements qui doivent mettre en œuvre la Charte. L’ECSR devrait fournir des informations plus prcises dans ses conclusions dcoulant du systme d’tablissement des rapports et dans ses dcisions relatives aux rclamations collectives : qu’est ce qu’une violation de la Charte ? Pourquoi telle situation est-elle non-conforme la Charte ? Pourquoi telle autre situation y est-elle conforme ? Il faudrait donner aux Etats des lignes directrices claires sur la faon de mettre leur situation nationale en conformit. L’ECSR devrait avoir notamment pour priorit d’expliquer de manire plus prcise les raisons qui le conduisent formuler ses conclusions et dcisions.

Le dialogue et le partage de l’information sont ncessaires et plusieurs suggestions ont t faites sur la faon de rendre ce dialogue plus productif. L’laboration par l’ECSR du formulaire pour l'tablissement des rapports pourrait amliorer ce dialogue et permettrait d’aider les gouvernements en leur indiquant de manire plus prcise le type d’informations dont l’ECSR a besoin pour valuer la situation. Il pourrait aussi en dcouler une rduction du nombre de questions poses par l’ECSR, ce qui devrait faire plaisir aux gouvernements nationaux.

Il est, en outre, utile, je crois, de signaler que plusieurs intervenants, notamment le professeur Luis Jimena Quesada, ont soulign l’importance d’tendre le dialogue aux autorits fdrales et rgionales ainsi qu’aux responsables de la mise en œuvre des dispositions de la Charte tous les chelons de l’Administration.

Mme Jane Dinsdale ce matin, ainsi que les professeurs Jean-Franois Akandji-Kombe et Olivier de Schutter et plusieurs autres, ont mentionn un certain nombre de propositions concrtes qui devraient tre prises en considration. Tout d’abord, il serait peut-tre utile de recourir davantage aux valuations nationales d’impact pour valuer dans quelle mesure les dispositions de la Charte sont appliques et dans quels domaines des amliorations sont possibles. Il serait peut-tre bon aussi d’tablir des bases de donnes permettant de savoir comment les conclusions en rapport avec la Charte sont mises en œuvre dans les divers pays et par qui et de savoir aussi qui est charg d’assurer la conformit. Il conviendrait peut-tre aussi de mener une tude comparative sur la faon dont les gouvernements nationaux appliquent la Charte. Cette initiative pourrait tre utile la fois pour l’ECSR et les gouvernements nationaux eux-mmes. Il est ncessaire aussi de renforcer la formation et de donner l’ECSR et aux gouvernements nationaux davantage de possibilits formelles et informelles d’engager un dialogue structur.

Les runions entre l’ECSR et les gouvernements peuvent tre de diverses  natures :

– Runions visant prparer la ratification de la Charte sociale europenne rvise ou rdiger les premiers rapports nationaux (finances par les programmes communs avec l’UE) ;
– Runions sur les dispositions non acceptes de la Charte sociale europenne rvise (cinq ans aprs la ratification) (finances par le budget du CdE) ;
– Runions s’inscrivant dans le Plan d’action, sur la garantie des droits sociaux (finances par le Plan d’action du 3e Sommet).

Des runions informelles entre le comit et les gouvernements nationaux sur des questions spcifiques peuvent aussi s’avrer utiles. Il serait peut-tre bon que les gouvernements nationaux examinent certaines de ces propositions pour voir s’ils pourraient les mettre en œuvre en vue de renforcer le dialogue avec l’ECSR.

Nous avons aussi discut de l’importance de mieux faire connatre la Charte au sein de la magistrature de nos diffrents pays ainsi que parmi les avocats, les praticiens et autres personnes jouant un rle dans l’appareil judiciaire national. Comme il ressort de toutes les discussions que nous avons eues plus tt dans la journe, il faut que les juges, les praticiens, les commentateurs, les responsables politiques, les ONG et la socit civile en gnral reprennent leur compte les arguments de la Charte et donnent ce texte plus de visibilit dans l’argumentation juridique et politique et dans l’application des instruments juridiques. C’est seulement en tant plus prsente au sein des appareils judiciaires et des rgimes politiques nationaux que la Charte obtiendra la visibilit et la place de premier plan que la Convention europenne des Droits de l'Homme a russi acqurir.

Le deuxime thme concerne le Conseil de l'Europe lui-mme : que peut-il amliorer?

Il est intressant de relever que nous avons eu aujourd’hui des discussions sur le rle de l’Assemble parlementaire ; c'est, en effet, un instrument absolument essentiel pour mieux faire connatre la Charte et assurer la conformit des lgislations nationales avec ce texte, sous la forme de questions, de rapports et d’analyses.

Plus prcisment, l’Assemble parlementaire pourrait renforcer son rle :
– En encourageant les ratifications, notamment de la procdure de rclamations collectives ;
– En encourageant l’acceptation de nouvelles dispositions ;
– En examinant les conclusions et dcisions de l’ECSR par le biais de ses procdures de suivi et de questions parlementaires.

Le Commissaire aux droits de l'homme a lui aussi un rle important jouer ; il nous a, du reste, prsent son point de vue sur la Charte et sur la faon dont il envisage sa propre mission. Le Commissaire a, d’ores et dj, indiqu qu’il esprait favoriser l’augmentation du nombre de ratifications de la Charte sociale rvise et du Protocole sur les rclamations collectives.

Il serait peut-tre intressant d’approfondir la question, de rflchir quelques suggestions supplmentaires que l’on pourrait jeter dans la bote ides que nous agitons ensemble aujourd’hui. Le commissaire aux droits de l'homme pourrait-il intervenir dans les rclamations, voire faire des observations sur les rapports nationaux ? Le commissaire pourrait-il ultrieurement soumettre des questions au comit ? Ce sont l de simples propositions que nous avons examines aujourd’hui mais qui sont trs utiles pour nous aider largir notre champ de possibilits.

Il est, en outre, essentiel que le Comit des Ministres joue son rle en contrlant l’application de la Charte et la conformit des lgislations nationales. Plusieurs intervenants, issus aussi bien du Rseau universitaire et du Comit que des gouvernements nationaux eux-mmes ont fait observer aujourd’hui que le Comit devrait peut-tre dployer davantage d’efforts pour assurer la conformit.

Le Comit des Ministres devrait notamment encourager et aider les Etats parties qui violent la Charte, en exerant ventuellement des pressions accrues sur eux, mettre leur situation en conformit, tant dans le cadre du systme d’tablissement des rapports que dans celui de la procdure de rclamations collectives. Il devrait s’intresser en priorit aux pays qui font l’objet de conclusions de non-conformit depuis longtemps.

L’ECSR lui-mme a peut-tre un rle jouer pour donner une place plus importante la Charte. Nous avons discut de toutes ces questions que sont la structure du Comit, sa composition et le mode d’lection.

Il faudrait, en particulier, examiner de plus prs la faon dont les membres de l’ECSR sont lus ; il y a l sans doute un rle pour l’Assemble parlementaire comme pour le Comit des Ministres. En outre, une audition pourrait tre organise pour entendre les candidats l’ECSR, comme c’est le cas pour les candidats la fonction de juge la Cour europenne des Droits de l'Homme.

Le troisime thme porte sur les relations entre la Charte et la CEDH.

Les relations entre la CEDH et la Charte ont fait l’objet d’une longue discussion laquelle le Professeur Akandji-Kombe a contribu en faisant une communication dtaille et pntrante. Les deux instruments des droits de l'homme sont ptris de la mme glaise et tous deux protgent les droits fondamentaux. La Convention a tendance faire de l’ombre la Charte et pourtant il y a des moyens de faire en sorte que ces deux instruments se fcondent mutuellement. Il y a aussi des moyens d’utiliser la Convention pour assurer l’application des droits sociaux et la Cour pourrait peut-tre faire davantage rfrence aux conclusions et dcisions de l’ECSR. L’une des mesures possibles pour encourager la coopration serait de faciliter la tenue de runions informelles entre la Cour et/ou son greffe et l’ECSR et/ou son secrtariat.

Le quatrime thme est le rle de l’Union europenne et les relations entre l’Union europenne et la Charte sociale.
Vous avez entendu le professeur Olivier de Schutter faire un expos trs complet, approfondi et convaincant, montrant que l’Union europenne doit souscrire la Charte avec un plus grand enthousiasme qu’elle ne l’a fait jusqu’ici. Les organes de l’UE devraient peut-tre admettre que la Charte sociale est le principal instrument de dfinition des  droits sociaux , de plus en plus reconnus dans l’ordre judiciaire de l’UE, et citer les dcisions et conclusions de l’ECSR en les prsentant comme une rfrence majeure, notamment lorsqu'ils valuent l’impact de la lgislation de la CE sur les droits fondamentaux ainsi que l’application et les rsultats des directives.

Le cinquime thme est le rle de la socit civile.
Il ne faut pas sous-estimer l’influence et le rle des ONG. Il est trs intressant pour moi, en tant qu’universitaire exerant au Royaume-Uni, de voir comment, au fil du temps, l’action militante des ONG a influ sur la Convention europenne, devenue au Royaume-Uni un instrument quasi-constitutionnel. On voit par l ce que peuvent faire les ONG et comment elles peuvent transformer le dbat public. Nous avons tudi aujourd’hui comment les ONG et d’autres lments de la socit civile peuvent mieux exploiter les mcanismes de la Charte et inspirer les travaux de l’ECSR. Sans ce lien essentiel, que la Charte est condamne rester sous-utilise et mconnue. Il est galement important – et c’est l encore une observation que Jane Dinsdale a faite ce matin – de renforcer le rle des instruments mis en place par les instituts nationaux des droits de l’homme, d'accrotre la visibilit de la Charte et peut-tre d’instaurer des liens plus troits entre les mcanismes du Conseil et ces instituts nationaux. Nous avons aussi, prsent, un rseau europen d’experts universitaires sur la Charte sociale europenne et, en tant que membre de ce rseau, j’estime que notre rle n’est pas seulement de former des tudiants mais aussi de sensibiliser l’opinion, de diffuser des connaissances et de donner une perspective universitaire certaines questions centrales lies la Charte afin peut-tre de retenir de nouvelles solutions mais aussi peut-tre d’vacuer de nouveaux problmes.

Des propositions concrtes ont t faites comme de crer un site web adapt aux ONG : une indication prcise des thmes fixs et des dlais pour l’tablissement des rapports permettrait aux ONG de soumettre des contre-rapports tandis qu’une prsentation de la procdure de rclamations collectives claire et destine tout particulirement aux ONG pourrait les aider prparer leur dossier de rclamation. Les ONG elles-mmes devraient partager leurs expriences et leurs connaissances avec d’autres ONG, notamment celles qui jouissent d’un statut participatif. Cette pratique permettrait sans doute de mieux faire connatre le systme de rclamations collectives et de mettre en lumire ses points forts, celui d’tre, par exemple, un mcanisme des droits de l’homme trs accessible, en particulier pour les groupes vulnrables qui peuvent avoir du mal accder des mcanismes plus formels.

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Nous avons donc examin cinq thmes en rapport avec les gouvernements nationaux et leurs responsabilits, les mcanismes du Conseil de l'Europe, les relations avec l’Union europenne et les liens avec la socit civile. Je conclurai en soulignant que nous avons trait aujourd’hui une question extrmement importante, savoir comment garantir au mieux l’indivisibilit des droits de l’homme et assurer efficacement le respect des droits sociaux et conomiques. La Charte a ses imperfections en tant que mcanisme – tous les mcanismes en ont – et j’ai souvent entendu dire que la Charte tait un instrument irrmdiablement imparfait. Il est intressant de noter qu’il y a cinquante ans, on a dit la mme chose de la Convention europenne, en invoquant notamment l’absence de garantie distincte en matire d’galit. Aucun trait, aucun instrument de protection des droits n’est irrmdiablement imparfait. On peut le relancer, comme on l’a fait pour la Charte, et profiter de cet lan pour amliorer la protection des droits sociaux et conomiques et l’on peut, qui plus est, obtenir de bons rsultats.

L’une des premires choses qui a t dite ce matin, c’est que la Charte n’impose pas tous les Etats membres un modle social, idologique, unique. Il faut le souligner nouveau ; pourtant, certains gouvernements nationaux craignent rellement que tel soit le cas : tout le monde a t trs poli aujourd’hui mais la crainte est bel et bien l. Or, la Charte n’entend pas, et ne peut pas, imposer un modle social uniforme, ce qui serait impossible et contre-productif dans une Europe qui prsente une si grande diversit. Le but de la Charte est de garantir une protection adquate, c’est--dire rigoureuse et efficace, des droits sociaux et conomiques fondamentaux auxquels chaque gouvernement europen a souscrit au niveau des Nations Unies, et de veiller ce que cette protection soit effective aux chelons rgional et national, ainsi qu’aux niveaux du Conseil de l'Europe et de l’UE. Seule une mise en œuvre efficace de la Charte permettra de maintenir l’indivisibilit de la protection que requirent aussi bien les droits sociaux que les droits civils et politiques.

ANNEXE :

Liste de Recommandations

– s'agissant de l'ECSR :

    Les raisons justifiant les conclusions et dcisions de l'ECSR devraient tre exposes de manire plus explicite et mieux trouver leur expression dans les textes ;
    Le formulaire pour l'tablissement des rapports devrait tre rdig par l'ECSR ;
    Il faudrait augmenter le nombre et les types de runion avec les gouvernements nationaux ;
    Il faudrait dvelopper les liens avec les instituts nationaux des droits de l'homme (INDH) et les ONG.

– s'agissant du Comit des Ministres :

    Le Comit des Ministres devrait encourager et aider les Etats parties qui violent la charte, en exerant ventuellement des pressions accrues sur eux, mettre leur situation en conformit, tant dans le cadre du systme d'tablissement des rapports que dans celui de la procdure de rclamations collectives, en s'intressant en priorit aux pays qui font l'objet de conclusions de non-conformit depuis longtemps.

– s'agissant de l'Assemble parlementaire :

    Encourager les ratifications, notamment de la procdure de rclamations collectives ;
    Encourager l'acceptation de nouvelles dispositions ;
    Examiner les conclusions et dcisions de l'ECSR par le biais de ses procdures de suivi et de questions parlementaires.

– s'agissant du Commissaire aux droits de l'homme :

    Le Commissaire aux droits de l'homme devrait favoriser l'augmentation du nombre des ratifications de la charte sociale rvise et du protocole sur les rclamations collectives ;
    Il faudrait rflchir son ventuelle participation la procdure de rclamations collectives.

– s'agissant de la CEDH :

    La CEDH pourrait faire davantage rfrence aux conclusions et dcisions de l'ECSR ;
    On pourrait encourager la tenue de runions informelles entre la Cour et/ou son Greffe et l'ECSR et/ou son secrtariat.

– s'agissant de l'UE :

    Les organes de l'UE devraient considrer la charte sociale comme l'instrument cl pour dfinir les  droits sociaux , de plus en plus reconnus dans l'ordre judiciaire de l'UE ;
    Ils devraient prendre en compte les dcisions et conclusions de l'ECSR en tant que rfrence majeure, notamment lorsqu'ils valuent l'impact de la lgislation de la CE sur les droits fondamentaux ainsi que l'application et les rsultats des directives.


1 BCL LLM LLM BL (Kings Inns), matre assistant en droit, University College London. Colm O’Cinneide est membre du groupe d'action sur la cration d'une commission de l'galit et des droits de l'homme au Royaume-Uni. Il a prcdemment exerc les fonctions de conseiller juridique auprs de Lord Lester of Herne Hill CR (1999-2001). Il a galement fait partie de l'quipe de Lord Wolf sur la rvision des mthodes de travail de la Cour europenne des Droits de l'Homme.