Commission européenne pour l'efficacité de la justice

Comment mesurer la performance des tribunaux en respectant les principes fondamentaux de la justice ?

Franois Paychre, juge la Cour de justice de la Rpublique et canton de Genve, prsident du GT-QUAL

Un dbat entre  indpendance  et  responsabilit  ( independence  vs  accountability )

Le dbat d’aujourd’hui ne peut pas consister examiner la lgitimit des systmes de mesure de la performance des juges au regard de l’ensemble des principes fondamentaux de la justice. Soutenir que les juges doivent travailler efficacement tout en respectant des principes comme ceux contenus dans l’article 6 CEDH me parat relever de la platitude. En matire pnale, par exemple, on ne voit gure comment le juge pourrait se contenter d’un degr moindre d’intime conviction pour amliorer sa propre performance ; la recherche de la vrit suppose un investissement en temps, dont l’adquation ne saurait rpondre de seuls critres quantitatifs. On ne saurait toutefois prtendre que l’office du juge est dtach de toutes les contraintes qui psent sur les activits publiques, aussi proches soient-elles du cœur mme de la notion d’tat.

Je m’arrterai plus spcialement sur les rapports entre la mesure de la performance des tribunaux et le principe d’indpendance, car ce principe est souvent vu comme une ligne de dfense des magistrats, alors qu’il m’apparat plutt comme l’une des faces d’une mdaille, dont l’autre est la responsabilit.

L’indpendance conue comme un rempart

La littrature, mme rcente, donne de l’indpendance des magistrats de l’ordre judiciaire une image parfois ngative ; elle se construirait  contre (1) :

L’indpendance servirait avant tout protger les juges de l’intervention des reprsentants des pouvoirs excutif ou lgislatif, voire de puissances conomiques. S’agissant des juridictions internationales, le danger viendrait de certains tats-membres, galement parties des litiges, ou de l’organisation internationale elle-mme, plus soucieuse de ses deniers que de l’efficacit de la juridiction internationale, et de la survenance de hirarchies au sein de la juridiction. Le sort des juridictions nationales ne serait pas toujours beaucoup plus enviable : outre les parties, qui menacent parfois l’indpendance du juge, il faudrait encore nommer parlements et gouvernements, plus prompts proclamer l’indpendance du juge qu’ l’assurer de manire effective. Il n’est pas jusqu’aux moyens budgtaires qui serviraient le dessein des autres pouvoirs de contrler les juges. Dans un contexte aussi empreint de dfiance, la simple ide de mesurer la performance des tribunaux suscite sans surprise de la rticence de la part des magistrats concerns.

Les mcanismes de contrle existants

On lit alors frquemment que le pouvoir judiciaire dispose de ses propres mcanismes de contrle. Les voies de recours lato sensu constitueraient l’instrument essentiel du contrle de qualit, tout le moins des dcisions de justice, comme cela est mis en exergue par le Conseil consultatif des juges europens(2). La littrature rappelle cet gard que le contrle de lgalit, tel qu’il est opr par une Cour de cassation, constitue l’archtype de l’examen des dcisions de justice(3). Quant au droit conventionnel, il promeut galement l’instauration d’un double degr de juridiction, garantie nouvelle contenue tant dans le Protocole additionnel n 7 la Convention europenne des droits de l’homme que dans l’art. 14 par. 5 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 dcembre 1966, sans compter le dveloppement de la jurisprudence de la Cour de Strasbourg, qui exerce un contrle de plus en plus strict des procdures nationales.

Outre cette forme classique de contrle des dcisions de justice, l’instauration de plus en plus frquente dans les tats-membres de conseils suprieurs de la justice est considre par d’aucuns comme un complment suffisant aux voies de droit.

Tant s’agissant des voies de droit que du contrle opr par un conseil suprieur de la justice, l’objectif vis diffre de l’implmentation d’indicateurs de performance plusieurs titres.

La cassation ou l’appel sont autant de moyens de faire  rectifier  - ou de tenter de faire modifier - une dcision qui aurait t prise en violation de la loi, tout le moins aux yeux de parties. La logique du contrle par l’autorit de cassation ou d’appel procde de l’individuel, du parcellaire. Ce n’est pas un fonctionnement global qui est ainsi apprci, mais le traitement de cas particuliers et considrs tort ou raison comme affects par des dfauts.

La saisine d’un haut conseil procde galement d’une logique parcellaire, qu’il s’agisse du dossier motivant une telle saisine, voire de la personne du magistrat vis par une procdure disciplinaire.

De telles approches sont impropres permettre la mesure des  performances  d’une juridiction, quelle que soit l’acception de ce terme. Elles procdent d’un raisonnement fond sur le  cas  et du prsuppos qu’il est pathologique. On ne saisit gure une Cour de cassation pour faire constater l’excellence d’une dcision de premire instance ou d’appel de mme qu’on ne dfrera pas un juge au Conseil suprieur de la justice pour faire tablir son bon comportement. L’observation de cas cliniques fait certes la raison d’tre du scientifique, sans renseigner ncessairement sur l’tat de sant de toute une population.

L’approche par l’observation de la performance, elle, traite de tous les dossiers, tant les sujets  sains , qui n’ont pas besoin de traitement, que ceux pathologiques, qui en ncessitent un.

Diffrence d’objet, diffrence d’approche et diffrence galement d’ancrage dans le monde extrieur qui rpondent une modification des attentes des justiciables l’gard du juge, dfenseur suppos des liberts individuelles(4).

Le juge doit rpondre une demande accrue dans un contexte de rarfaction des ressources publiques :  Faites plus, faites mieux et avec moins de ressources en valeur relative tout le moins , voil l’attente laquelle magistrats et fonctionnaires administrant la justice sont confronts dans les pays du Conseil de l’Europe.

La responsabilit, prolongement de l’indpendance

Outre cette tendance lourde l’augmentation de la demande de justice, l’volution se fait galement vers des formes diverses d’autogestion de la justice, comme en tmoigne le dveloppement des conseils suprieurs de la justice parmi les tats-membres du Conseil de l’Europe. la marche vers l’indpendance dans le fonctionnement correspond la capacit d’en rendre compte, ne serait-ce que sous l’angle de la saine gestion des deniers publics.

La mesure de la performance des tribunaux s’inscrit dans cette logique de responsabilit. L’indpendance du juge est intangible quand il s’agit de dcider(5). Elle est galement totale pour ce qui est du chemin qui le mne la dcision, sous rserve du respect du principe de la lgalit, qui s’incarne ici dans les rgles de procdure, et de l’usage qui peut tre fait du recours des  bonnes pratiques . On ne saurait crer un supra-ensemble de rgles de procdure par le biais du principe d’conomicit.

Pour une gestion responsable

Face au principe d’indpendance, le principe de la responsabilit commande l’laboration d’indicateurs de performance. Ceux-ci doivent tre conus de manire donner au juge, comptable de la bonne marche de ces dossiers, les moyens de bien grer son temps de travail. Chaque juge doit ainsi disposer en permanence d’un tat complet et jour de son cabinet, information conue dans le but pratique de l’aider mieux fonctionner.

Conception de l’information

Comme pour les systmes qualit(6), l’introduction d’indicateurs de performance suppose - et j’en ai fait l’exprience moi-mme - l’adhsion des magistrats concerns pour russir. Il est vain de tenter de dvelopper un systme d’indicateurs de performance sans associer les personnes concernes la conception de l’outil, son dveloppement et son utilisation. L’ensemble des magistrats d’une juridiction doivent pouvoir s’approprier l’outil, afin de ne pas dvelopper un rflexe de dfiance.

Diffusion de l’information

Ds qu’elles sont diffuses l’extrieur, les donnes tires des indicateurs de performance doivent tre agrges, afin de ne pas les transformer en un outil personnalis qui pourrait permettre d’exercer une influence sur les magistrats concerns.

Autorits de nomination et de promotion

Une information complte parat adquate lors de la (premire) nomination et lors d’une promotion, mais pas en-dehors de ces hypothses et pour autant que les magistrats concerns aient la facult de s’exprimer sur les chiffres collects par le biais des indicateurs de performance.

Autorits hirarchiques

supposer qu’il existe une structure hirarchique, la communication d’informations sur la marche d’un cabinet ne devrait s’effectuer que si le droit d’tre entendu du magistrat est tendu, comportant notamment celui d’accder l’intgralit de son dossier administratif et des indications chiffres. Si ces dernires servent une valuation, les critres de mesure de la performance doivent tre connus.

Presse et public

Il n’y a gure d’hypothses justifiant la diffusion d’informations individualises auprs du grand public.

Usage de l’information

Une fois admis le principe selon lequel l’information est recueillie selon des principes labors de manire participative et diffuse selon des rgles connues, il faut encore que l’usage mme de l’information ne soit pas ressenti par les magistrats concerns comme un simple moyen supplmentaire de contrle par une autorit hirarchique ou disciplinaire. Il convient donc que les personnes concernes puissent s’approprier l’outil au stade de sa conception mais galement de son utilisation. En ce sens, il est indispensable d’analyser les rsultats produits par les indicateurs de performance au sein mme des juridictions, en suivant un modle nouveau participatif, selon le mode des cercles de qualit. La discussion doit tre mene de manire favoriser la prise en charge collective du fonctionnement de la juridiction.

Le recours des indicateurs de performance est un puissant rvlateur des mthodes de travail des juges concerns. Il peut tre ressenti comme comportant un danger d’uniformisation matrielle des dcisions si la mesure des performances individuelles ne s’accompagne pas d’un travail individuel et collectif d’amlioration des pratiques(7). cet gard, la mesure individuelle du taux de rforme par une juridiction suprieure me semble n’avoir gure de signification sans se doubler d’une rflexion qualitative sur les jugements confirms, annuls ou rforms par une juridiction suprieure(8).

De l’intuition l’effort d’objectivit

Tout magistrat procde quotidiennement la mesure de sa propre performance, de mme qu’il arbitre entre les moyens offerts par les parties en vue de sa dcision et ceux qui sont ncessaires. En ce sens, il se proccupe constamment de mesurer les performances de son cabinet. Des mesures objectives servent la justice sans nuire l’indpendance(9) si leur conception, leur diffusion et leur utilisation se fait dans un contexte participatif. Elles permettent d’accrotre la responsabilit du systme judiciaire face aux justiciables et donc son indpendance face aux autres pouvoirs de l’tat.

Notes
(1)Luzius Wildhaber,  Justizmanagement und Unabhngigkeit der Justiz , Justice – Justiz – Giustizia, 2009/3, n 4-5.
(2)Conseil consultatif des juges europens, Avis n 11 (2008), ch. 5.
(3)Benot Frydman,  L’volution des critres et des modes de contrle de la qualit des dcisions de justice , Working papers du Centre Perelman de philosophie du droit, 2007/4, p. 5.
(4)Dany Cohen,  Le juge, gardien des liberts ? , Pouvoirs, 2009/130, p. 113.
(5) (5)Paragraphes 9, 10 et 21 du projet de nouvelle recommandation visant remplacer la recommandation n R (94) 12 sur l’indpendance, l’efficacit et le rle des juges.
(6)Cf. sur ce point : CEPEJ-GT-QUAL,  Quality Management for Courts in a comparative Perspective , paratre en 2010.
(7)Je partage ds lors une partie de la prise de position des Magistrats Europens pour la Dmocratie et la Libert, telle qu’exprime en p. 3 de leur contribution la session d’tudes : certes tout systme d’valuation  devrait tendre promouvoir la qualit… , non seulement des  dcisions de justice , mais de la justice en tant que service public ; en outre, je ne vois gure d’effets  contreproductifs  des indicateurs de performance.
(8)Outre l’incertitude quant la nature de la juridiction de contrle : s’agit-il de la Cour de cassation nationale ou de son quivalent ? Ou plutt de la Cour europenne des droits de l’homme ?
(9)Les paragraphes 32 33 du projet de nouvelle recommandation visant remplacer la recommandation n R (94) 12 sur l’indpendance, l’efficacit et le rle des juges fournissent un cadre conceptuel adquat pour arbitrer entre indpendance et mesure de la performance.