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La justice comme service public
Jean-Paul Jean, avocat gnral prs la cour d'appel de Paris,
professeur associ l'universit de Poitiers, prsident du CEPEJ-GT-EVAL

Le dbat sur le service public de la justice est extrmement sensible, plus encore en France o la notion mme de service public rsulte d'un long hritage historique de rapport l’Etat. En Europe, au concept de  service public la franaise , rpond celui de  service d'intrt conomique gnral , ce que ne peut tre le service de la justice.

La spcificit du service de la justice est relle, et il faut donc distinguer les fonctions de la justice qui sont communes tout service public ordinaire, de celles qui composent l'essence mme des fonctions judiciaires et qui doivent prserver l'indpendance du juge. Cette distinction est essentielle, car certaines missions de service public peuvent faire sans problme l'objet de dlgation de service des oprateurs privs, tandis que d'autres ne le peuvent absolument pas.

Pour mieux cerner les notions de service public de nature similaire selon que l’on se trouve en milieu ordinaire ou en milieu judiciaire, je vais prendre un exemple concret. Hier soir je suis venu en train. La gare de dpart mettait en vidence des panneaux l'intention des usagers pour les informer des pourcentages de trains arrivs l'heure, pour chaque ligne, sur le mois prcdent et en prcisant les volutions sur une anne. Chacun pouvait apprcier les indicateurs de performance et la qualit du service de la SNCF, partir d’un critre incontestable que l'on peut apparenter au respect des dlais pour la justice, premire proccupation des usagers.

La seconde gare, qui assurait la correspondance pour Strasbourg, prsentait le mme type de panneaux relatifs aux performances de chacune des lignes. Mais le panneau d'affichage lectronique actualis en permanence des trains annoncs mentionnait quant lui qu'en raison de mouvements de personnels un train tait supprim et que le train pour Strasbourg avait 20 minutes de retard. En tant qu'usager, j'tais sans doute trs intress par l'information gnrale sur le fonctionnement du service de la SNCF, considr en France comme un service public. Mais ce qui m'intressait encore plus, c'tait de savoir si mon train roulait et s'il allait tre l'heure. Vous l'avez bien compris, vous pouvez remplacer  les trains  par  les tribunaux  et  mon train  par  mon dossier devant le tribunal .

Le premier indicateur permet de mesurer la performance habituelle d'un service, information qui a un impact dterminant sur la confiance et la satisfaction gnrale de l'usager. Mais ce qui intresse en premier lieu le client, ou ici le justiciable, c'est son cas particulier, son affaire.

Il existe donc deux visions du service public. Celle d'en haut qui doit permettre de conduire une politique d’entreprise ou d’administration publique pour offrir le service du meilleur niveau possible pour tous les usagers, en mesurant la performance globale. Et celle d'en bas, des usagers dont la perception volue en fonction de leur exprience quotidienne du service public ou de la perception qu’ils en ont travers les mdias, ce qui dfavorise par principe la justice dont les dcisions n’ont pas pour finalit de plaire au public. Cette confrontation ncessaire ne peut tre permise que par une valuation fonde sur une diversit de mthodes, quantitatives et qualitatives, pour offrir des clairages suffisants.

Service public ordinaire et service public spcifique

Mais qu'a donc de si particulier le service public de la justice? Quelle est sa spcificit?

Comme pour tous les autres services publics, l’exigence principale que posent les citoyens vis--vis de la justice est celle des dlais et du cot. Nous avons avanc la CEPEJ sur ces concepts, en faisant merger la notion de prvisibilit. L'important pour l’usager de la justice, comme pour le voyageur par le train, c'est le dlai prvisible, celui que l'on explique et dont on l’informe rgulirement. Mme chose en ce qui concerne le cot prvisible. Il existe des trains de premire classe et de deuxime classe avec des services et des cots diffrents. Il existe dans la justice des procdures simplifies que les justiciables peuvent accepter pour obtenir une dcision plus rapidement et un moindre cot. Et la Cour europenne des droits de l'homme admet, au nom du principe de proportionnalit, que les personnes renoncent certaines garanties compte tenu de l'enjeu judiciaire limit. Il existe aussi des procdures de premire classe, le justiciable choisissant de solliciter des expertises et contre-expertises, des consultations de juristes, en en acceptant les cots et les dlais supplmentaires compte tenu de l'enjeu de son procs.

Pour rsumer, on peut estimer que tout l'environnement administratif de la justice constitue une mission de service public comme les autres. Au premier niveau, par exemple, l'accueil dans un tribunal, le temps de rponse au tlphone ou de remise d’un document. A un second niveau, la volont de faciliter la comprhension des documents adresss aux justiciables, la gestion du dossier et de l’information dans toute la phase prparatoire au procs, l’aide la comprhension de tous les termes du dbat, malgr la ncessaire rigueur des termes et raisonnements juridiques. Nos collgues magistrats belges, sur ce point, ont ralis un travail remarquable intitul : Dire le droit et tre compris  ; ou encore, par exemple, les conditions d’attente et l'heure laquelle une affaire est prise l'audience, malgr, l encore, les videntes contraintes du dbat judiciaire et des relations avec les avocats.

Pourrait-on estimer que tout ce qui dpend de l’administration du tribunal et des greffes, c'est--dire notamment l’organisation de la juridiction, la gestion des dossiers, la prparation et la mise en forme de la dcision, ressortit l’vidence du service public de la justice entendu comme un service public ordinaire, et que tout ce qui dpend directement des juges serait un service public d’une nature particulire ?

La dcision judicaire

Nous touchons l le point le plus dlicat de la problmatique. Bien entendu la dcision du juge elle-mme, sauf le dlai dans lequel elle doit tre rendue, ne peut pas tre incluse dans ce dbat sur le service public. La dcision du juge bnficie d'une sorte de statut d’extranit, comme une ambassade. Pour prendre une mtaphore, l'indpendance du juge dans sa dcision serait symbolise par une le au milieu de l'ocan du service public. La question est celle de l’eau sur les plages, des mares et des zones tanches. Ce dbat va tre ouvert par mon collgue Franois Paychre, juge suisse dont le pays n'est pas une le, gographiquement parlant…

Mais ce n'est pas parce que l'on reconnat la ncessit de protger l'indpendance absolue de la dcision des juges que l'on n'est pas en droit de monter le niveau d'exigence vis--vis de ceux-ci, tant au niveau de l'efficacit du systme judiciaire que celui de la qualit des dcisions. Il n'est pas anodin d'ailleurs, suite une volution significative, que le dernier rapport de la CEPEJ en 2008 ait pour titre : Systmes judiciaires europens, efficacit et qualit(1).

Dans ce dbat sur la justice comme service public il faut, comme dans tout dbat difficile, d'abord revenir aux concepts et aux principes.

Partout en Europe, s'exerce une pression quantitative et financire sur les juridictions et sur les juges. Jusqu'o l’administration de la justice peut-elle aller dans ces pressions ? En effet, la justice constitue un bien commun des dmocraties, auquel contribuent tous ceux qui concourent au service de la justice, pour aboutir une dcision rendue par un tribunal indpendant, impartial, qui a respect quitablement les droits des parties. Ces principes du procs quitable ont intgr une autre dimension dont les auteurs de la rdaction de l’article 6 de la Convention europenne des droits de l'homme n'avaient sans doute pas initialement mesur toute la porte : le dlai raisonnable.

C'est au nom de ce principe que l'on assiste aujourd'hui, partout en Europe, un vritable renversement de perspective face l’encombrement du l’accroissement de la demande de justice. La finalit premire de la Convention europenne des droits de l'homme, dans une socit dmocratique, tait la dcision individuelle et ses garanties (indpendance, impartialit...). Aujourd'hui, c’est la justice en temps qu'institution responsable de millions de dcisions que l'on s'adresse. La focale a donc chang. Le besoin de justice est tel dans la rgulation sociale que l'on demande l’institution judiciaire et aux juges d'tre non seulement justes et perus comme tels, mais aussi d'tre performants.

La mesure de la performance

Partout en Europe la pression productiviste pousse rendre de plus en plus de dcisions. La Cour europenne des droits de l'homme, face ce flux continu, a admis que les garanties du procs pouvaient tre proportionnes l'intrt du litige. Face cette ralit, elle a autoris les procdures simplifies, la limitation ou la renonciation certaines garanties procdurales avec le consentement du justiciable.

Le Conseil de l'Europe, en phase avec les Etats-membres, a ensuite mis en place une stratgie touchant au processus qui conduit aux dcisions judiciaires ainsi qu’ leur mise excution. Aprs sa mise en place en 2003 pour traiter de la question fondamentale de l'efficacit de la justice, la CEPEJ a travaill prioritairement sur l'environnement judiciaire, sur tout le processus qui se situe en amont et en aval de la dcision du juge : les moyens des juridictions, la formation des personnels, les modes d'organisation du travail, les standards de la production judiciaire, tous lments dterminants qui conditionnent la qualit de la dcision de justice.

Nous pouvons maintenant commencer mesurer l'impact du travail de la CEPEJ et notamment l’volution du rapport Evaluation des systmes judiciaires europens . C'est de l'organisation, du fonctionnement, des performances du service public de la justice que l'on traite au sein de la CEPEJ. Ce service public de la Justice, il est au service du public de l'usager - du client dit-on dans quelques pays. Cet usager est au centre du systme, avec ses demandes rcurrentes qui n'ont pas vari depuis deux sicles : les dlais (la lenteur), le cot, la difficult de comprhension, le sentiment ingalitaire.

Et je reviens au dbut de mon propos. La dmarche des institutions judiciaires en Europe est donc progressivement celle de tous les autres services publics, en se recentrant autour du service effectivement rendu aux usagers pour des tches qui sont de mme nature : accueil, information, temps de rponse, clart des dcisions, transparence du fonctionnement etc.. L'objectif est d'assurer un niveau de qualit suffisant sur l'ensemble de ces prestations et d'aboutir des dcisions de qualit rendues dans un environnement judiciaire qui prserve l'indpendance des juges dont la comptence et l'impartialit doivent tre assurs.

Il existe cependant le risque que, au nom de la demande d'efficacit du systme, la pression quantitative sur les juges soit trop forte, voire que des menaces psent sur leur indpendance, ou sur leur capacit juger dans des conditions de srnit suffisantes. Il faut donc poser des limites claires et dterminer jusqu'o les politiques publiques peuvent aller dans les mesures d'administration judiciaire lies des objectifs chiffrs, pour ne pas fragiliser le juge par des exigences productivistes au dtriment des exigences de qualit(2). Les Avis du Conseil consultatif des juges europens(3) constituent des rfrences en ce sens et je ne doute pas que mon collgue Franois Paychre insistera sur ce point.

Le poids des diffrences culturelles

Je viens de dgager de grandes tendances, mais ce processus avance tout fait diffremment dans les Etats-membres compte tenu de l'histoire de chacun, de leur culture administrative, de la tradition judiciaire, du niveau de leurs moyens.

On peut rapidement illustrer cette diffrence de culture grce au travail de sociologie des organisations ralis par un chercheur franais, Philippe d’Iribarne(4). Cet auteur a compar les modes d'organisation et la culture d'entreprise de trois pays, tats-Unis, Pays-Bas et France, la fois dans le secteur priv et dans le secteur public. Pour rsumer son analyse grands traits, aux USA domine la culture du contrat. Des objectifs sont fixs trs prcisment avec des rsultats attendus. Pragmatisme et sanction du non-respect du contrat sont la rgle dans un rapport cot/efficacit permanent. Aux Pays-Bas domine la culture du consensus. Tous les acteurs sont associs sur les objectifs et la mthode, dans une dmarche de progrs, avec des outils d'valuation sophistiqus. Dans ce systme il est difficile d'tre opposant, les agents tant insrs dans un rseau dense avec des comportements attendus. En France, domine la culture de l'honneur. Les dcisions sont prises au niveau central, par le reprsentant de l'tat ou par le chef d'entreprise, mais ensuite chacun estime qu'il peut mettre en œuvre sa faon. Selon une logique de l'honneur et du travail bien fait, les acteurs leur niveau adaptent les orientations donnes selon leur propre conception.

Chacun ici pourra mesurer, pour son pays et son systme judiciaire, ce qui le rapproche ou le spare de ces trois modles-types. Mais aujourd'hui, dans l'espace judiciaire europen il existe bien une culture commune dominante, celle du new public management, du benchmarking et du case management, dsormais incontournable pour les juridictions. L'influence des modles anglo-saxons, la rationalit gestionnaire des Pays-Bas, des pays d'Europe du Nord, plus largement le pragmatisme des pays protestants, inspirent les mthodes d'valuation des systmes judiciaires, tandis que la conception traditionnelle de la fonction du juge domine historiquement le modle des pays latins d'Europe du Sud.

L’intgration europenne, la diffusion de la culture juridique et judicaire par le Conseil de l’Europe, les rseaux de juristes jouent bien entendu un rle de mixage et d’acculturation. L encore, chacun pourra mesurer ces influences culturelles dans son propre pays, voire, par exemple en ce qui concerne la France, dans diffrentes rgions. Frans Van Der Doelen, pour les Pays-Bas, mettra en vidence certaines de ces analyses de sociologie des organisations, notamment  l'effet-gnration . Ainsi, les personnels ns juste aprs la seconde guerre mondiale, dtenant les postes les plus levs dans les hirarchies administratives et judicaires, partent progressivement la retraite. Les juges et les diffrents personnels des tribunaux connaissent un fort renouvellement. Les Pays-Bas ont mesur l'impact de la fminisation de certaines fonctions, ainsi que l'volution des nouvelles gnrations, les plus jeunes ayant intgr un fonctionnement plus productiviste recourant pleinement aux nouvelles technologies de l'information. Les gnrations les plus anciennes sont par nature plus rticentes au changement, mais l’on doit souligner qu’elles sont aussi porteuses de valeurs essentielles, notamment celle de la culture judiciaire, qui doivent absolument tre transmises sans se dissoudre dans l’idologie du management.

La qualit du service public de la justice

En conclusion, je voudrais revenir sur les mouvements qui sont en cours partout en Europe, dans une logique de plus grande efficacit des systmes, d’amlioration de la productivit et de l’efficience du service public de la justice ; ce, plus encore dans le cadre des restrictions budgtaires en cours qui vont s’accentuer avec les consquences de la crise financire et du ncessaire dsendettement des finances publiques.

La mesure de la performance des tribunaux et du travail des juges, est une approche qui tait encore inconcevable il y a quelques annes dans nombre de pays. Notre ami Georges Stawa, pour l’Autriche, prsentera notamment son tude sur le rapport entre la taille des tribunaux et leurs performances dans le traitement des affaires. Notre collgue Vyacheslav Panteleev, prsident du tribunal d’Odintsovo de la rgion de Moscou, pour la Fdration de Russie, prsentera les instruments dont dispose le tribunal pilote qu’il prside, pour distribuer, mesurer et valuer le travail des juges.

Mais par-del la sophistication croissante des outils de suivi et de mesure de la performance due aux avances des nouvelles technologies, il faut dans le mme temps rflchir leurs limites. Compte tenu de la fragilit de la fonction de justice dans les dmocraties, il convient de dplacer prudemment le curseur pour trouver un quilibre entre quantit et qualit. Car, au-del de la simple performance chiffrable, les dmocraties ont besoin de juges respects, comptents et impartiaux. C’est seulement dans cet ensemble quilibr, en lequel le public a confiance, que peut vivre un service public de la justice de qualit, pour des dcisions de qualit(5).

Jean-Paul Jean


Notes de bas de page 

1http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/default_fr.asp

2 Une administration pour la Justice, Revue franaise d’administration publique, n 125, 2009, coordonn par J.-P. Jean et D. Salas, 2009, http://www.coe.int/t/DGHL/cooperation/ccje/Onenparle/RFAP125Sommaire_fr.pdf

3Avis n 11 (2008) du CCJE, La qualit des dcisions de justice http://www.coe.int/t/DGHL/cooperation/ccje/default_fr.asp

4. La logique de l'honneur, Le Seuil, 1989

5 La qualit des dcisions de justice, Les tudes de la CEPEJ n 4, Actes du colloque de Poitiers, 8-9 mars 2007 http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/series/Etudes4Qualite_fr.pdf