Commission européenne pour l'efficacité de la justice

Leons tires de l'valuation de la modernisation du systme judiciaire nerlandais
1996-2010
Franz van der Doelen
Ministre de la justice, Pays-Bas

1. Introduction
Je voudrais partager avec vous certaines de mes expriences concernant le processus de modernisation du systme judiciaire nerlandais. Mais d'abord, je voudrais vous raconter un pisode de la bande dessine nerlandaise Sigmund, qui traite d'un psychiatre et de ses patients. Un directeur et le psychiatre discutent d'une rorganisation:
Manager:  Soixante-dix pour cent des rorganisations chouent. Les gens ne travaillent pas plus efficacement et le service n'est pas amlior. 
Psychiatre:  Incroyable ! "
Manager:  C’est essentiellement d au fait que les employs ne peuvent pas grer l'inscurit dans leur emploi. 
Psychiatre: Et, en avez-vous tir des enseignements? 
Manager:  Bien sr. Il est prfrable de licencier tout le monde immdiatement, puis de commencer la rorganisation. 
la fin de ma prsentation, vous pourrez tirer la conclusion que cette conversation n'a pas eu lieu aux Pays-Bas aprs la rorganisation de la justice nerlandaise. Mais d'abord, laissez moi vous situer le contexte.
Le besoin de modernisation aux Pays-Bas a t plac dans l'agenda politique en 1997 suite au rapport du Comit Leemhuis. Dix ans plus tard, le processus de modernisation a t valu par la Commission Deetman. J'ai eu l'honneur d'tre le secrtaire des deux comits. J'ai donc bnfici de l'exprience d’un cycle politique complet en dix ans. De la gestion de l'agenda politique, la gestion et coordination du processus lgislatif, en passant par le processus de travail intensif de mise en œuvre, puis enfin l'valuation des rsultats de la modernisation. Je voudrais me concentrer dans cette prsentation sur mes expriences concernant l’valuation.
L'valuation proprement dite a eu lieu principalement en 2006. Elle a t ralise par un comit indpendant compos de 5 membres. Le rapport d’valuation  La justice c’est la qualit  a t intgr dans le matriel recueilli au cours des 30 visites de travail du Comit et de 17 rapports de recherche distincts sur la productivit, le financement, la satisfaction des usagers, la satisfaction des employs, les TIC, les systmes de gestion de la qualit, la collaboration des tribunaux, etc. Le cot total de l'valuation tait d'environ un million d'euros. Vous pouvez tlcharger la traduction vers l’anglais de ce rapport sur le site web de la CEPEJ, dans la bibliographie du Groupe de travail sur la qualit. Sans exagration, on pourrait dire que ce fut une valuation norme d'un changement radical du systme judiciaire nerlandais. Il est donc important de tirer les leons de cette valuation.
Dans cette prsentation, je voudrais aborder les sujets suivants:

    la loi de modernisation de 2002;
    les rsultats de l'valuation en 2006;
    un point de vue organisationnel sur les rsultats de l'valuation;
    un point de vue judiciaire sur les rsultats de l'valuation;
    les leons tirer de cette valuation.

2. La loi de modernisation de l'anne 2002
Aprs la dfinition d’un calendrier et la prparation de la politique pendant environ cinq ans, la loi nerlandaise relative l'organisation de la justice a t modifie de faon drastique en 2002. Un des lments cls de cette loi de modernisation, est que les prsidents des tribunaux sont dsormais pleinement responsables de la politique, de la gestion et du fonctionnement de leur tribunal. L'autre lment cl est que le Conseil de la Magistrature a t mis en place aux Pays-Bas. Ce conseil est charg du budget, supervise la gestion, met des recommandations lgislatives et est le point d’ancrage de la magistrature. Dans cette loi, il est aussi prcis que le fonctionnement du nouveau systme doit tre valu aprs cinq ans.
3. L'valuation de la loi de modernisation en 2006
En dcembre 2006, le rapport d'valuation "La justice c’est la qualit a t publi. Il conclut que la modernisation du systme judiciaire nerlandais est un succs. Tous les objectifs de modernisation ont t atteints. Il y a plus de cohrence et de transparence, la puissance administrative de la magistrature est augmente, et les dlais ont t diminus. La modernisation a aussi amlior la satisfaction des citoyens et des professionnels du droit. Toutes les juridictions ont men des enqutes de satisfaction auprs des usagers dans les dernires annes. La satisfaction gnrale des utilisateurs des tribunaux a augment entre 2002 et 2005, passant de 78% 82%.
En outre, depuis 2002, la productivit a galement augment. Le graphique 1 montre le dveloppement des employs, la production et la productivit entre 1995 et 2006. La courbe ci-dessous montre que depuis le dbut de la modernisation en 2002, il y a une augmentation de la productivit, aprs une douzaine d'annes de tendance la baisse. Cette hausse de la productivit est due pour majeure partie la rcession conomique en 2002, qui a augment de manire importante les charges de travail. La recherche a montr que cela incitait les autorits judiciaires traiter les affaires plus rapidement. Un autre facteur important a t l'introduction de la nouvelle production axe sur le systme financier de la magistrature en 2002. Cela a incit les tribunaux faire traiter davantage d'affaires par des juges uniques plutt que par un panel de juges.
Graphique 1: Le personnel, la production et la productivit du systme judiciaire 1995-2005 (indices 19
95 = 100)

personeel = personnel
productie = production
productie par arbeidsjaar = production d'un quivalent temps plein de personnel
Source: Conseil de la magistrature, 2006
Au total, la loi de modernisation a rendu la justice nerlandaise plus productive et les usagers plus satisfaits. On pourrait s'attendre une ambiance festive parmi les magistrats. Malheureusement, les juges et les greffiers sont moins satisfaits. Interrogs sur la qualit de leurs propres travaux, l'apprciation des employs semble avoir diminu entre 2003 et 2005. Parmi les juges de 86% 84%. Et chez les greffiers de 91% 84%. Bien sr, la satisfaction gnrale des employs dans le systme judiciaire nerlandais est remarquable par rapport aux autres professions. Mais, comment expliquer cette diminution de la satisfaction parmi les juges et les greffiers? Est-ce que la justice nerlandaise se compose de personnes qui ne s’adaptent pas aux temps modernes et, partant, regrettent les temps passs qui taient meilleurs? Ou, l’affirmation thorique de l'un des journaux nerlandais les plus influents sur le rapport d'valuation selon laquelle la politique nerlandaise a seulement modernis l'organisation judiciaire, en oubliant dans le mme temps de moderniser les juges, est-elle avre? Dans cette prsentation, je dcrirai deux points de vue diffrents sur l'cart apparent entre les rsultats de l'valuation et les expriences de la magistrature.
4. Un point de vue organisationnel sur les rsultats: D’une organisation de professionnels un organisme professionnel 
Les plaintes relatives une importante pression, la diminution de la qualit et la bureaucratisation accrue se retrouvent en partie dans la rsistance naturelle qu'engendre toute rorganisation, surtout quand il s'agit de professionnels qui ont l'habitude d'organiser leurs propres travaux eux-mmes. cet gard, beaucoup a chang aux Pays-Bas dans un temps relativement court.
Encore au dbut des annes 90, un juge nerlandais travaillait dans une petite organisation. Des juges travaillaient souvent domicile, ralisaient en grande partie leurs sessions de planification eux-mmes, dactylographiaient leurs propres jugements et tudiaient la jurisprudence en lisant la Revue judiciaire nerlandaise. Et il y avait un cart important entre les juges et leur personnel.
Maintenant - quinze ans plus tard - l'image est presque compltement change. Les juges ne travaillent plus de faon individuelle, leurs sessions sont programmes grce un systme d’valuation de la charge de travail par mois. La jurisprudence peut tre trouve dans des systmes spcialiss, les contenus sont standardiss grce des modles. Les juges travaillent dans de grandes quipes, en collaboration avec leur personnel, dans les immeubles modernes.
Cette description est peut-tre un peu plus dtaille, mais elle met en lumire une nette volution. Le juge individuel est devenu partie d'un ensemble plus vaste. Une organisation pour les professionnels s'est dveloppe en une organisation professionnelle.
Comment ce changement rapide est-il ressenti par les professionnels ? cet gard, les personnes qui travaillent dans un tribunal depuis une longue priode, sont particulirement intressantes. Il apparat que prs de 40% du personnel des tribunaux y travaille plus de dix ans. C'est prcisment ce dernier groupe d'employs trs expriments qui est moins satisfait de son travail: ''Le groupe travaillant depuis plus de dix ans dans les tribunaux est soumis plus de pression. 59% affirment toujours travailler dur. 22% d'entre eux sont d'avis que leur rythme de travail est trop lev. Ce groupe est galement moins satisfait de la quantit de travail."
Cette exprience subjective est difficile concilier avec la constatation objective que les tribunaux nerlandais composs de juges majoritairement jeunes sont plus productifs que les tribunaux avec des juges plus gs. Bien sr, c’est un constat qui s'applique la plupart des institutions, que les personnes employes pour une plus longue priode sont relativement moins satisfaites. Mais pour une organisation comme la justice - o les juges sont nomms vie – c’est un point qui mrite une attention particulire.
Cette perspective d'organisation tient galement compte du fait que le processus de modernisation a t accompagn par une augmentation du budget de la Justice entre 1998 et 2006 : de prs de 500 millions d'euros prs de 800 millions d'euros. Les dpenses par habitant ont augment de 32 euros 48 euros aux Pays-Bas. Les Pays-Bas sont placs aux premiers rangs au niveau international en ce qui concerne les dpenses pour le pouvoir judiciaire, comme le montre le rapport de la CEPEJ-2006. La loi de modernisation a modifi l'organisation judiciaire intrusive, mais beaucoup d'argent supplmentaire a galement t investi.
5. Un point de vue judiciaire sur les rsultats: la menace de bureaucratisation 
Au premier abord, les statistiques pures placent les plaintes subjectives des juges dans une perspective diffrente. Mais les statistiques ne peuvent pas supprimer ce grand sentiment de malaise quant la direction dans laquelle la loi de modernisation menace de dvelopper l'organisation judiciaire. La voix des professionnels doit donc tre prise au srieux. Car il est indniable que ces dernires annes l'accent a t dominant sur l'amlioration des finances et de l'organisation logistique. L'attention des juges, leur personnel et la qualit du travail ont t relativement ngligs.
Cette dclaration ne devrait pas tre mal interprte. La modernisation n’a pas eu d’normes consquences ngatives pour l'indpendance des juges pris individuellement. Prs des trois quarts des juges de tribunaux de district et des tribunaux d'appel ont le sentiment qu'ils sont libres de droger des accords sur le fond des dcisions. Comme cela a t formul dans l'valuation de l'Universit d'Utrecht: Au cours de l'auto-valuation et des entrevues, presque aucune plainte n’a t publie sur le fait que l'autonomie professionnelle est compromise. Il n'est donc pas question de compromettre l'indpendance des juges (en termes d’interfrence avec des tiers dans le cadre du traitement des affaires ou sur le fond des opinions des juges). Une explication de cette perception par les juges, c'est qu'ils sont rarement tenus de rendre compte directement de la substance de leurs dcisions. La gestion de la cohrence de la justice est difficile car les prsidents de secteurs et des divisions en gnral ne veulent pas contraindre les juges dans une certaine direction sur des questions de fond. En tant que membres du conseil, ils ne peuvent pas non plus le faire dans des cas concrets. (Voir l'article 23 (3) de la loi sur l'organisation judiciaire). "
Afin d'assurer la stabilit future de l'organisation actuelle et des employs, la Commission Deetman met fermement en garde contre une bureaucratisation imminente du pouvoir judiciaire. Il y a maintenant un accent mis sur l’aspect business, qui nglige l'importance du capital humain d'une organisation. Selon la commission, ceci est la principale cause de l’augmentation de la charge de travail et de bureaucratie des employs. La consultation et la gestion jouent un rle central dans l'organisation, l'importance des juges et leur personnel pour le dveloppement long terme de l'organisation est sous-estime. La pression des usagers critiques et de la ncessaire productivit financire de l’appareil judiciaire sont devenues si fortes que les normes et valeurs professionnelles de la magistrature risquent de s'roder. La fiert professionnelle des magistrats est menace. La profession risque de se bureaucratiser et, la longue, de se rvler peu attrayant pour les personnes ayant un trs haut niveau de formation qui ont tendance se sentir personnellement responsables de leur travail. Cela entrave l'efficacit de l'organisation judiciaire long terme.
Justice = Qualit, pour reprendre le titre du rapport, souligne la vue centrale de la Commission Deetman, savoir que le capital humain et la qualit du travail doivent tre une question centrale dans l'agenda futur de l'appareil judiciaire nerlandais. Alors, comme un tat de fait, l'avis de la justice est la perspective centrale du rapport. Le comit a recommand d'assouplir les objectifs de productivit financire du systme et a soulign l'importance de remplacer le traitement des affaires par des juges uniques par un traitement par des collges de juges. Du point de vue de la Commission, un collge de juges est un systme efficace et de qualit exerc par des pairs, qui sert galement d'instrument d'ducation et comme un moyen de socialisation des normes judiciaires internes. Les recommandations du rapport de 2007 ont conduit plus d'argent pour le systme judiciaire nerlandais, notamment consacr l'amlioration de la qualit. Et la productivit mesure, comme illustr dans le graphique ci-dessus, a dclin nouveau depuis 2005.
6. Leons tirer
La modernisation de l'appareil judiciaire nerlandais a dmontr que toutes les rorganisations ne conduisent pas invitablement une efficacit moindre, une mauvaise qualit de service et des plaintes de la part des employs. La conversation cynique entre le gestionnaire et le psychiatre n'a pas eu lieu aux Pays-Bas, comme je l'ai mentionn prcdemment. Il s'agit de la premire leon tirer de l'exprience nerlandaise.
La deuxime leon est que le capital humain d'une organisation doit tre pris en compte pour mesurer la performance de l'appareil judiciaire et des tribunaux. Si l'valuation de la Commission Deetman avait seulement pris en compte la productivit et la satisfaction de l'utilisateur, un rapport compltement diffrent eut t crit. Pour un dveloppement durable de la performance de l'organisation judiciaire, il ne faut pas analyser le dveloppement court terme des indicateurs de productivit et de satisfaction des utilisateurs, mais galement prendre en compte la satisfaction des employs. Ceci est une leon importante tirer d’un point de vue de l'valuation.
La troisime leon est que dans l'valuation de la performance, ne devrait pas s'appliquer seulement un point de vue judiciaire, mais galement un point de vue plus organisationnel et sociologique. Le pouvoir judiciaire n'est pas une le et le niveau d'une organisation doit faire face de nouveaux dveloppements sociaux et conomiques, comme par exemple la crise actuelle du crdit. la suite de cette crise, le gouvernement nerlandais a commenc en 2009 une opration visant rduire de 20% le budget de l'ensemble des services publics, y compris du pouvoir judiciaire, pour les dix prochaines annes. En consquence, un nouvel quilibre sera sans doute tabli entre les diffrents acteurs de l'organisation judiciaire. Les intrts des contribuables, des usagers et employs du pouvoir judiciaire auront un nouvel quilibre. Les contribuables paieront moins. Les usagers paieront davantage. Et les employs sont mis au dfi de mieux s’organiser pour tre plus productifs, tout en maintenant leur niveau de qualit, en devenant une organisation professionnelle.