Conférence internationale "Application de la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales au niveau national et le rôle des juges nationaux"

Baku, 25 octobre 2014

Monsieur le Président de la Cour Suprême d’Azerbaïdjan,

Monsieur le Président de la Cour européenne des droits de l’Homme,

Excellences,

Mesdames et  Messieurs,

Au terme de cette rencontre, je me limiterai à partager avec vous quelques observations sur les thèmes abordés hier et aujourd’hui. Il ne s’agit donc nullement d’une synthèse exhaustive de nos débats et encore moins de conclusions formelles de la Conférence.

La Conférence s’est  essentiellement penchée sur trois questions de la plus haute importance : la première, celle des actions qu’il convient de mener en amont de la Cour, sur le plan national, pour anticiper les violations, en pleine conformité avec le principe de la subsidiarité qui sous-tend tout le système de la Convention européenne des droits de l’Homme (CEDH) ; la deuxième question a porté sur les actions qu’il convient à mener en aval de la Cour, à savoir comment assurer la pleine exécution des arrêts et, enfin, la troisième question avait trait au dialogue entre les juges de Strasbourg et les juges nationaux, une action qui, dans le système de la CEDH, traverse en quelque sorte tout le processus.

(1) ANTICIPATION DES VIOLATIONS

Si la Conférence a, à juste titre, relevé l’importance de procédures parlementaires adéquates pour assurer la conformité des projets de loi à la CEDH, elle a insisté plus encore sur la nécessité d’avoir un pouvoir judiciaire indépendant et efficace doté de tribunaux qui garantissent la jouissance effective par les individus de leurs droits et libertés constitutionnels et conventionnels.

En effet, sans un pouvoir judiciaire indépendant, les droits de l’homme resteraient lettre morte, même si la Constitution et les lois nationales devaient être en parfaite adéquation avec les exigences découlant de la CEDH. L’expérience du Conseil de l’Europe ne laisse planer  aucun doute à cet égard. La Convention exige avant tout une vraie émancipation du corps judiciaire. Elle l’oblige à devenir un vrai pouvoir qui a son propre regard, un regard nuancé sur les rapports entre l’intérêt de l’Etat et la liberté individuelle afin de veiller à ce que toute limitation de cette dernière soit toujours prévue par la loi et proportionnée au but légitime poursuivi. C’est de cette manière que la Convention est appelée à protéger les individus contre des dérives autoritaires, hélas toujours possibles, qui mettent en danger la sécurité démocratique en Europe, appelé aussi la « sécurité profonde » (« deep security »).

Cela m’amène à rappeler d’emblée les « fondamentaux » de la fonction judiciaire au regard des exigences de la CEDH :

• Le juge doit être indépendant, avant tout, sur le plan institutionnel. Le récent arrêt Volkov contre Ukraine l’a encore rappelé sur le terrain de l’article 6 ;
• Le juge doit être impartial, respecter pleinement les droits des victimes et ceux des personnes accusées;
• Ses décisions doivent être prises dans le plein respect de la présomption d’innocence, sur une base légale et exclusivement à la lumière des preuves soumises au cours d‘un procès équitable ;
• Enfin, ses décisions doivent respecter le principe de proportionnalité : les ingérences dans un droit ou une liberté doivent être nécessaires dans une société démocratique, en d’autres termes, répondre à un besoin social impérieux. La peine maximale prévue par la loi ne s’impose pas dans tous les cas !

Ce principe de proportionnalité, la Cour de Strasbourg nous le rappelle régulièrement, notamment à travers les constats de violations en raison de l’usage abusif de procédures pénales. De tels arrêts s’adressent en réalité principalement au pouvoir judiciaire, qui doit se poser en arbitre indépendant et impartial entre l’individu et les autorités et non pas en défenseur inconditionnel de ces dernières. Si les juges nationaux n’assument pas pleinement ce rôle, s’ils sont corrompus, si la justice est inéquitable, lente, inefficace ou incompétente, de vraies menaces pèsent alors sur le bien-être de la société. Comme nous l’a encore démontré l’histoire récente, à moyen terme déjà, il y va de la survie de la démocratie et de l’Etat de droit !

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Notre Conférence a également insisté sur l’importance du statut réel de la CEDH en droit national, l’incorporation formelle de la CEDH en droit national n’est pas, à elle seule, déterminante ; encore faut-il que cette incorporation se matérialise à un niveau suffisant et efficace, permettant une application directe par juge national. Dans ce contexte, il serait souhaitable, afin d’assurer l’effet erga omnes, ou encore, l’application par anticipation de la jurisprudence de la Cour, de compléter l’autorité de la chose jugée par l’autorité de la chose interprétée. Dans ce contexte, a également été évoquée la question de la primauté du droit international sur le droit national contraire en cas de conflit ouvert entre les exigences conventionnelles et celles découlant du droit interne.

A cet égard, les tribunaux suprêmes, tout en respectant les moyens offerts par leurs diverses traditions juridiques, jouent un rôle essentiel dans l’orientation des tribunaux inférieurs.

Il est vrai, qu’idéalement, il reviendrait en premier lieu au juge de première instance d’appliquer la CEDH, telle qu’interprétée par la Cour. L’expérience montre toutefois que, dans la pratique, les juges de première instance hésitent parfois à sortir des sentiers battus, préférant laisser aux juridictions supérieures le soin de tracer le chemin.  Nos discussions ont mis en évidence que les cours suprêmes et constitutionnelles de plusieurs de nos Etats ont d’une manière générale relevé ce défi et que leurs actions ont abouti à « normaliser » la prise en compte des exigences de la Convention en première instance déjà.

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Ces premières observations m’amènent à la question de la formation professionnelle des magistrats au droit de la Convention et à celle de leur accès à la jurisprudence de la Cour, deux questions qui revêtent une importance capitale. C’est bien la formation qui permet aux juges non seulement d’acquérir des techniques et méthodes nécessaires à la compréhension et à l’application de la Convention et de la jurisprudence de la Cour, mais aussi de regagner une liberté de raisonnement sans laquelle ils ne seront jamais réellement indépendants.

Cela a été relevé tout au long de notre Conférence, le Conseil de l’Europe met au service des juges des programmes de formation adaptés, dont notre fleuron, connu sous le nom de HELP. Il s’agit aujourd’hui d’un programme pan-européen de formation juridique, un programme unique qui vise à véritablement intégrer la Convention dans la formation juridique national. La formation se pose aujourd’hui au premier plan pour ce qui concerne tant l’anticipation des violations que l’exécution des arrêts, un autre sujet de taille qui a été examiné lors de notre Conférence.

(2) EXECUTION DES ARRETS DE LA COUR

Les juges nationaux jouent aussi un rôle primordial dans l’exécution des arrêts de la Cour. Il y va, sur cette question également, du plein respect du principe de subsidiarité et de la responsabilité partagée.

En effet, l’exécution des arrêts ne représente qu’un aspect spécifique de la mise en œuvre  de la Convention. La Cour aura en effet précisé dans l‘arrêt ce qui n’est pas conforme à la Convention. Spécifique aussi dans la mesure où les autorités nationales ont une obligation inconditionnelle de remédier à la violation sous la surveillance des autres Etats siégeant au sein du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. L’article 46 para. 2 CEDH est l’expression de cette responsabilité collective du respect des droits et libertés garantis par la CEDH. A ce sujet, deux grands volets ont été évoqués:

Tout d’abord, un volet concernant la restitutio in integrum à la suite des arrêts de de la Cour, l’obligation d’effacer les conséquences des violations pour le requérant.

Il n’en demeure pas moins qu’il y a encore des situations où le requérant rencontre des problèmes pour obtenir réparation. Cela étant, l’expérience démontre que de nombreuses juridictions ont réussi à trouver des solutions pragmatiques.

Une pleine exécution exige souvent l’adoption de réformes qui permettent de prévenir de nouvelles violations similaires.

A ce sujet, l’importance d’une diffusion rapide et efficace des arrêts de la Cour traduit dans les langues nationales a été soulignée. L’accessibilité à la jurisprudence de la Cour est en effet primordiale. L’expérience montre également qu’une telle diffusion permet souvent de résoudre les problèmes révélés par une simple adaptation des pratiques des tribunaux, évitant ainsi la nécessité d’une intervention du législateur. De nombreux exemples nous ont été donnés à cet égard.

Enfin, il y a lieu de souligner que l’action judiciaire doit souvent être soutenue et complétée par l’action d’autres autorités. En effet, s’il est vrai que l’exécution des arrêts est parfois retardée par l’absence de volonté politique, elle se heurte à un autre obstacle – technique celui-là - celui de l’absence de coordination entre différentes autorités concernées au plan national, y inclus les parlements nationaux. Cette question mérite un nouvel examen approfondi et de nouvelles voies pour faciliter cette coordination devraient être trouvées.

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(3) DIALOGUE ENTRE LES JUGES AU SEIN DU SYSTEME DE LA CEDH

La troisième session a été consacrée au dialogue entre les juges : comment parvenir, par des moyens juridictionnels et non-juridictionnels, à renforcer la communication entre les juges des cours suprêmes nationales et la Cour de Strasbourg ? Dans ce contexte, quel est le potentiel du Protocole n° 16 à la CEDH? Enfin, comment un organe indépendant, tel que la Commission européenne pour la démocratie par le droit (la Commission de Venise), peut contribuer au dialogue entre les juges?

Comment renforcer la communication par des moyens juridictionnels et non-juridictionnels ?

Nous disposons aujourd’hui de plusieurs outils pour concrétiser ce dialogue entre les juges. Il convient de souligner en particulier : l’importance des visites à Strasbourg des juges des cours suprêmes, y compris leur participation aux audiences de la Grande Chambre; la coopération régionale, sous forme de visites sur place et d’une interaction permanente ; les programmes de coopération. Enfin, les conférences telles que la présente conférence renforcent ce dialogue. Vous pouvez toutes et tous en témoigner !

Il a été relevé que le Protocole n° 16 – le protocole du dialogue – offre la possibilité de renforcer l’effet interprétatif de la Convention « erga omnes ». Il est vrai que les opinions divergent sur les potentialités de ce Protocole. Cela dit, à mes yeux, des avis de la Cour de Strasbourg pourraient s’avérer précieux, par exemple, face à de potentiels problèmes systémiques ou face à de nouveaux défis posés par les nouvelles technologies d’information et de communication ou encore dans le domaine de la bioéthique. Les juges nationaux pourraient  particulièrement apprécier que la Cour leur apporte, en amont, une perspective européenne de ces questions nouvelles pouvant impliquer des ingérences sérieuses sur les droits et libertés des individus.

Le dialogue entre différents acteurs de la Convention, inclut la Commission de Venise. Ses avis intègrent très largement la jurisprudence de la Cour et favorisent ainsi l’intégration de cette dernière dans les constitutions et lois nationales. La Cour cite les avis de la Commission de Venise et cette dernière peut jouer le rôle d’amicus curiae dans des cas d’espèce. Par ailleurs, la Commission de Venise offre des plateformes d’échanges réguliers, aux niveaux européen et mondial, permettant ainsi une fertilisation croisée entre systèmes juridiques et judiciaires.

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AIDE APPORTEE AUX ETATS MEMBRES

Mes dernières observations auront trait aux activités de coopération du Conseil de l’Europe menées afin d’améliorer la mise en œuvre de la Convention et des arrêts de la Cour dans les Etats membres. En plus du programme HELP, dont une présentation vous a été faite hier matin, de nombreux programmes bilatéraux et régionaux offrent à nos Etats un soutien adapté pour relever les défis sur le terrain de la Convention.

La question qui se pose de plus en plus n’est pas si les Etats doivent entreprendre telle ou telle action pour honorer leurs engagements, mais comment les Etats devraient procéder pour arriver au meilleur résultat possible.

Il est intéressant de noter que la coopération prend souvent naissance dans le cadre de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, tout particulièrement lorsque des réformes structurelles s’imposent.

Ainsi, la Direction générale Droits de l’Homme et Etat de droit fournit un soutien aux Etats membres lorsque ceux-ci initient des réformes législatives concernant notamment le système judiciaire, le fonctionnement de la justice civile, pénale et administrative. Il est important de souligner que notre soutien ne s’arrête pas à l’adoption d’une loi conforme à la CEDH. Nous devons de surcroît assurer que cette loi est mise en œuvre dans l’esprit de la celle-ci, car à défaut la réforme restera lettre morte.

Hormis le renforcement des capacités des professionnels du droit, nous travaillons également avec nos Etats membres afin de garantir que le droit à un procès dans un délai raisonnable soit effectivement garanti aux justiciables, par le biais des projets visant à améliorer l’efficacité et la qualité des systèmes judiciaires.

Je ne peux qu’encourager nos Etats membres à associer le Conseil de l’Europe à leurs réformes et je souhaiterais saisir cette opportunité pour inviter l’Azerbaïdjan à tirer tous les bénéfices des projets qui seront prochainement mis en œuvre. Nous nous réjouissons de cette coopération future. Ce sera une occasion privilégiée de se pencher sur la mise en œuvre de la législation sur la liberté de réunion, celle sur le pouvoir judiciaire, ou encore de donner les moyens aux juges, procureurs et avocats d’exercer pleinement leur rôle dans la mise en œuvre par l’Etat des engagements découlant de la Convention. Nous sommes bien évidemment à l’entière disposition de tous nos Etats membres pour les accompagner dans de telles entreprises.

Monsieur le Président de la Cour suprême d’Azerbaïdjan,

Il me reste à vous féliciter vivement, une fois encore, d’avoir pris cette initiative d’organiser ici, à Bakou, dans le cadre de la présidence de votre pays du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, une Conférence sur un sujet de la plus haute importance : le rôle du juge national dans la mise en œuvre de la CEDH.

En mon nom personnel et au nom de tous les participants, je vous remercie de votre accueil chaleureux et de votre généreuse hospitalité. Je remercie toute votre équipe pour la parfaite organisation de cet événement .

Je remercie les modérateurs, les « keynote speakers », et tous les participants, sans oublier nos interprètes. Je me félicite que cette Conférence a donné lieu à un véritable dialogue.

Je vous souhaite à toutes et à tous une excellente fin de séjour à Bakou et un bon voyage de retour chez vous.

Je vous remercie de votre aimable attention.