Commission européenne contre le racisme et l'intolérance (ECRI)

 

Séminaire avec les organes nationaux spécialisés dans la lutte contre le racisme et la discrimination raciale

Lien entre intégration et lutte contre le racisme et la discrimination raciale

Strasbourg, 28 – 29 février 2008

DOCUMENT D’INFORMATION

Introduction

A mesure que la composition de la population européenne change et que nos sociétés se diversifient, le débat public sur l’intégration s’intensifie et des mesures juridiques et politiques sont adoptées afin de gérer cette diversité accrue. Ces dernières années, la question de l’intégration est passée au premier rang des priorités des pouvoirs publics dans de nombreux Etats membres du Conseil de l’Europe et diverses mesures ont été mises en place par différents acteurs.

Les mesures adoptées pour agir dans ce domaine ont pour objectif sous-jacent de promouvoir la cohésion sociale dans des sociétés perçues comme de plus en plus fragmentées. En principe, elles devraient permettre une amélioration des relations entre les personnes d'origines différentes et une diminution du racisme et de la discrimination raciale. Cependant, comme l’ont révélé les récents rapports de monitoring pays-par-pays de l’ECRI, il semble que cela ne soit pas toujours le cas. En particulier, le débat public sur l’intégration, auparavant plus technique et axé sur l’examen des différents secteurs défavorisés, semble avoir glissé vers un débat plus général sur les cultures et les valeurs des différents groupes et, finalement, sur la valeur intrinsèque et la compatibilité mutuelle de ces dernières.

Dans certains pays, la tonalité prise par le débat public sur l’intégration tend à avoir une influence négative sur les politiques d’intégration existantes et prévues, remettant en cause leur contribution positive potentielle à la lutte contre le racisme et la discrimination raciale. Les organes nationaux spécialisés, qui sont les principaux acteurs de la lutte contre le racisme et la discrimination raciale au sein des Etats membres du Conseil de l’Europe, doivent par conséquent se montrer vigilants et suivre de près le débat public ainsi que l'adoption et la mise en œuvre des mesures d'intégration.

Objectif du séminaire

Le présent séminaire vise à faire prendre conscience aux organes nationaux spécialisés des possibilités et des risques présentés par les politiques d’intégration actuelles et de la manière dont ils peuvent influencer ces dernières afin que la non-discrimination y tienne une place centrale.

Participants

Le séminaire rassemblera des représentants d'organes spécialisés dans la lutte contre le racisme et la discrimination raciale et des représentants d'institutions de défense des droits de l'homme (médiateurs, commissaires aux droits de l'homme, etc.). De plus, un certain nombre d'ONG spécialisées et d'experts dans le domaine de l’intégration et de la non-discrimination ont été invités au séminaire.

Tous les participants sont invités à prendre part activement aux discussions en commentant les interventions et en donnant des exemples sur la situation dans leur pays.

Programme et structure du séminaire

Le séminaire se déroulera sur une journée et demie. La première partie sera consacrée à la présentation des principaux concepts et enjeux de l’intégration ainsi que du cadre juridique et politique existant dans ce domaine. La deuxième partie sera axée sur l’intégration dans le cadre de politiques spécifiques et sur la manière dont ces dernières pourraient être favorisées et/ou mises en œuvre par les organes nationaux spécialisés dans la lutte contre le racisme et la discrimination raciale.

Le séminaire comprendra les six sessions suivantes :

  • Session 1 : Présentation du contexte
  • Session 2 : Intégration : Les grandes tendances de la pratique en Europe
  • Sessions 3 et 4 : L’intégration et la non-discrimination dans le cadre de politiques spécifiques
  • Session 5 : Les tests d’intégration et de naturalisation et la non–discrimination dans l’accès aux droits
  • Séance de clôture

La note d’information suivante doit être envisagée comme un point de départ pour des discussions constructives et stimulantes, sans, naturellement, préjuger de leurs résultats.

Session 1 : Présentation du contexte

Dans le cadre de ses travaux de monitoring pays-par-pays, l’ECRI a constaté que dans un nombre croissant d’Etats membres du Conseil de l’Europe, les politiques d’intégration existantes visaient essentiellement à répondre aux lacunes réelles ou perçues de la population minoritaire. S’il est vrai que de nombreux documents juridiques et politiques officiels décrivent l’intégration comme un processus à double sens, concernant tant les membres de la population majoritaire que les groupes minoritaires, cette approche ne se reflète pas toujours dans les mesures juridiques et politiques concrètes adoptées dans ce domaine. La responsabilité de l’intégration est presque toujours exclusivement placée sur la population minoritaire. Cette situation résulte largement du ton négatif que tend à prendre le débat public sur l’intégration dans de nombreux pays – alimenté par les médias et certains responsables politiques – qui stigmatise souvent les groupes minoritaires, par exemple pour leur prétendue utilisation abusive du système de protection sociale ou de leur supposée réticence ou incapacité à s’intégrer.

Il est un fait que les groupes minoritaires sont surreprésentés parmi les catégories les plus socialement défavorisées et discriminées de nos sociétés et que leur situation déjà vulnérable tend à être aggravée par l’adoption de mesures d’intégration inadéquates, voire parfois même discriminatoires. C’est pourquoi, l’ECRI recommande de mettre fortement l’accent sur la non-discrimination dans toutes les stratégies d'intégration. Pour parvenir à une société véritablement intégrée, il est essentiel que les politiques d’intégration agissent simultanément, d’une part, sur la discrimination, le racisme et les préjugés, et d’autre part, sur les éventuelles lacunes des membres des groupes minoritaires (langue, éducation, compétences professionnelles, connaissance de la société) qui nuisent à leur capacité à participer pleinement à la société. Dans le même temps, il est nécessaire que la lutte contre la discrimination et le racisme soit explicitement et systématiquement présentée au public comme faisant partie intégrante des politiques d’intégration, afin de bénéficier de la priorité politique généralement donnée aux questions d’intégration.

Session 2 : Intégration : Les grandes tendances de la pratique en Europe

Les pratiques nationales en matière d’intégration varient considérablement d’un Etat membre à l’autre. Certains pays ont élaboré des stratégies d’intégration relativement sophistiquées et d’autres non. Cependant, l’intégration ne peut réussir que dans le cadre d’une stratégie cohérente et globale, adaptée aux besoins et aux problèmes spécifiques des groupes majoritaires et minoritaires concernés.

L’ECRI s’inquiète de ce que dans un nombre considérable d’Etat membres du Conseil de l’Europe, de telles stratégies n’existent pas encore, ou si elles existent, ne s’adressent pas forcément à l’ensemble des groupes minoritaires nécessitant des mesures ciblées. Selon le pays concerné, les stratégies d’intégration s’adressent aux immigrés récemment arrivés ou en train d’arriver, aux résidents étrangers de longue durée et/ou aux personnes appartenant à une minorité et possédant déjà la nationalité du pays.

C’est essentiellement aux pouvoirs publics qu’il incombe d’élaborer une stratégie d’intégration générale, de mettre en place une infrastructure d’intégration efficace et de répondre aussi bien aux besoins de la population majoritaire que minoritaire. Cela suppose notamment d'instituer un cadre législatif global définissant les conditions juridiques de cette intégration (conditions d’admission, titres de séjour et permis de travail, égalité de traitement et non-discrimination, accès à la nationalité, etc.) et de mettre en place des mécanismes visant à assurer le respect de la législation et la mise en œuvre des politiques, ainsi que leur suivi et leur évaluation.

Les mesures juridiques et politiques doivent différer selon le groupe cible choisi et, si la plupart des mesures examinées durant ce séminaire sont applicables à bon nombre des groupes cibles évoqués ci-dessus, elles ne le sont néanmoins pas toutes.

S’agissant du cadre législatif général, il est nécessaire d’adopter pour tous les groupes minoritaires un ensemble complet et global de lois relatives à l’égalité et à la non-discrimination, combinant idéalement des dispositions visant à les protéger contre la discrimination et à promouvoir l’égalité, notamment par le biais d’actions positives.

En ce qui concerne les nouveaux arrivants et les immigrés de longue durée, le cadre législatif relatif à l’admission, aux droits de séjour, à l’octroi des permis de travail, au regroupement familial et à l’accès à la nationalité est particulièrement important. Cependant, au cours des dernières années, il est devenu de plus en plus difficile pour la population immigrée d’accéder à ces droits, renforçant ainsi son sentiment d’insécurité et d’exclusion et son impression de ne pas faire pleinement partie du pays d’accueil. Paradoxalement, cette situation est en partie due à la tendance croissante au sein des Etats membres du Conseil de l’Europe à associer les lois et les politiques relatives à l’immigration à des programmes d’intégration parfois obligatoires ; de telles mesures ne poseraient, à la rigueur, pas forcément problème si elles n’étaient pas utilisées pour refuser à des groupes particulièrement vulnérables l’accès à certains droits.

A vrai dire, les programmes d’intégration jouissent d’une popularité croissante en Europe et de nombreux pays ont mis en place de tels dispositifs, qui, malgré des différences considérables, ont certains éléments en commun, à savoir des cours de langue, des cours d’éducation civique visant à familiariser les immigrés avec les normes, l’histoire, les valeurs et les traditions culturelles du pays d’accueil et des activités d’orientation et de formation professionnelle. Certains programmes sont obligatoires et des sanctions sévères (amendes, retrait des droits de séjour, expulsion) sont prévues s’ils ne sont pas suivis jusqu’au bout.

Dans quelques pays, certaines des mesures adoptées dans le cadre des programmes d’intégration ont déjà été jugées directement ou indirectement discriminatoires par les organes nationaux spécialisés. Cela confirme les inquiétudes de l’ECRI et montre aussi que les organes nationaux spécialisés remplissent leur rôle d’observateurs et de protecteurs des droits des plus discriminés. Dans ce contexte, une attention spéciale devrait également être accordée au recours à des tests d’intégration et de naturalisation, lesquels seront examinés plus en détail lors de la session 5 du présent séminaire.

Cependant, la contribution potentielle des organes nationaux spécialisés ne se limite pas à cela. En effet, ils devraient déjà participer étroitement à l’élaboration des stratégies d’intégration, en attirant l’attention sur les mesures discriminatoires et en apportant leur expérience concrète en matière de lutte contre le racisme et la discrimination raciale, cette dernière étant également indispensable à la construction d’une société intégrée.

Questions :

  • Comment l’intégration est-elle définie dans votre pays ?
  • Quels sont, selon vous, les principaux obstacles à la construction d’une société intégrée ?
  • En quoi consisterait, selon vous, une stratégie d’intégration envisageant l’intégration comme un processus à double sens ?
  • Quel est le ton du débat public sur l’intégration dans votre pays et comment influence-t-il, à votre avis, les mesures juridiques et politiques concrètes adoptées dans ce domaine ?
  • Existe-t-il une stratégie d’intégration globale dans votre pays ?
  • Dans l’affirmative, met-elle suffisamment l’accent sur la lutte contre la discrimination ?
  • Quels devraient être, selon vous, les domaines d’action prioritaires des pouvoirs publics dans ce domaine ?
  • Quels groupes minoritaires sont concernés par des mesures d’intégration spécifiques ?
  • Quels sont, dans votre pays, les principaux acteurs concernés par les questions relatives à l’intégration ?
  • Quelle est, ou pourrait être, votre propre contribution à la promotion d’une société intégrée dans votre pays ?
  • Quelles mesures d’intégration vous semblent, d’un point de vue antiraciste, les plus problématiques dans votre pays ?
  • Existe-t-il un mécanisme de suivi et d’évaluation des mesures d’intégration dans votre pays ?

Sessions 3 et 4 : L’intégration et la non-discrimination dans le cadre de politiques spécifiques

Aux fins du présent séminaire, trois domaines d’action spécifiques ont été choisis pour analyser la situation de manière plus approfondie et présenter des exemples concrets de mesures d’intégration. Les mesures d’intégration dans les domaines de l’éducation, de l’emploi et de la participation à la vie publique sont certainement les plus importantes et les plus répandues dans les Etats membres du Conseil de l’Europe, comme le révèle également une analyse approfondie des rapports de monitoring pays-par-pays de l’ECRI.

Pour chaque domaine d’action, une analyse de la situation sera présentée. Puis des exemples choisis de bonnes pratiques à mettre en œuvre par les organes nationaux spécialisés, d’autres organisations compétentes ou les autorités seront donnés.

Emploi

L’insertion professionnelle est essentielle pour parvenir à une intégration des minorités. Elle leur permet, en effet, d’accéder à l’indépendance économique, à la sécurité et à un statut et leur donne la possibilité d’entrer en relation avec les membres de la population majoritaire. Cependant, chacun sait que les groupes minoritaires ont tendance à être confrontés à un chômage important ou à être piégés dans des emplois mal rémunérés.

Les immigrés sont particulièrement vulnérables à cet égard. En effet, le marché du travail leur demeure souvent fermé, en raison de la discrimination raciale dont ils font l’objet et de leurs difficultés à obtenir un permis de travail ou à faire reconnaître leurs qualifications professionnelles. Ils n’ont parfois pas accès aux mesures d’insertion professionnelle générales. La situation, cependant, évolue lentement et les immigrés et les autres groupes minoritaires font peu à peu l’objet de mesures (positives) spéciales axées sur les désavantages spécifiques dont ils souffrent concernant le marché de l’emploi.

L’intégration des groupes minoritaires sur le marché du travail ne peut réussir sans une politique d’insertion professionnelle claire, cohérente et à long terme, soutenue par tous les acteurs concernés, tels que les groupes minoritaires, les entreprises, les ONG, les autorités nationales et locales et les services de l’emploi. Là encore, il est essentiel de mettre fortement l’accent sur la lutte contre le racisme. Par conséquent, des initiatives telles que « La semaine contre le racisme au travail » organisée en Irlande, qui rassemble le monde de l’entreprise et les milieux antiracistes, devrait bénéficier de toute notre attention.

Questions :

  • Existe-t-il une stratégie d’insertion professionnelle spécifiquement axée sur les groupes minoritaires dans votre pays ?
  • Dans l’affirmative, met-elle fortement l’accent sur la lutte contre la discrimination ?
  • A quels groupes minoritaires cette stratégie s’adresse-t-elle ?
  • Quels sont les principaux obstacles à l’insertion professionnelle des minorités dans votre pays ?
  • Quelles mesures seraient les plus efficaces pour favoriser l’insertion professionnelle des groupes minoritaires ?
  • Des mesures (positives) spéciales ont-elles été prises pour intégrer les groupes minoritaires sur le marché du travail ?
  • Quelle expérience de coopération avec le monde de l’entreprise votre institution/organisation a-t-elle ?
  • Avez-vous été saisis de plaintes concernant des mesures d’insertion professionnelle à caractère discriminatoire ?

Education

L’éducation joue un rôle essentiel dans la préparation des membres de la population majoritaire et minoritaire à la vie professionnelle et dans le renforcement de la cohésion sociale. Par conséquent, il est extrêmement important que tous les membres de la société bénéficient de l’égalité des chances dans le domaine de l’éducation, tant en termes d’accès que de résultats.

Il reste cependant un long chemin à parcourir. Par exemple, les enfants roms ont des difficultés considérables à bénéficier d’un accès égal à l’éducation et à un enseignement de qualité. En effet, ils courent le risque d’être envoyés dans des écoles « spéciales » ou, lorsqu’ils fréquentent des établissements ordinaires, d’être placés dans des classes séparées. D’autres groupes défavorisés dans le domaine de l’éducation comprennent de nombreuses minorités ethniques et culturelles, parmi lesquelles les enfants d'origine immigrée qui se trouvent dans une situation particulièrement difficile. Là encore, la ségrégation et les taux de réussite scolaire très faibles posent problème.

La plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe ont reconnu ce problème et adopté des mesures (positives) spéciales à l’intention des groupes vulnérables (cours de langue, recours à des médiateurs scolaires, dispositifs visant à améliorer la communication entre les parents et les autorités scolaires).

La ségrégation scolaire de fait des enfants d’immigrés et des enfants appartenant à des minorités ethniques constitue un problème particulièrement épineux dans bon nombre d’Etats membres du Conseil de l’Europe. En outre, certaines mesures prises dans plusieurs d’entre eux s’avèrent problématiques sous l’angle de la non-discrimination, comme l’expliqueront les représentants des organes nationaux spécialisés présents à ce séminaire.

Enfin, une fois les éventuels aspects discriminatoires examinés, il ne faut pas oublier que les écoles sont des lieux où la sensibilisation et la compréhension interculturelles doivent être favorisées, ce que devraient également refléter les programmes scolaires. Pour y parvenir, les enseignants devraient être formés à enseigner dans un environnement multiculturel et des efforts devraient être faits pour recruter des professeurs issus des minorités.

Questions :

  • Tous les enfants bénéficient-t-ils dans votre pays de l’égalité des chances dans le domaine de l'éducation, tant en termes d'accès que de résultats ?
  • Quels types de mesures ont été prises dans votre pays pour favoriser l’intégration des enfants issus de groupes minoritaires dans et par le système éducatif ?
  • Existe-t-il des mesures (positives) spéciales pour les enfants issus de groupes minoritaires ?
  • Votre pays connaît-il un problème de ségrégation scolaire ?
  • Dans l’affirmative, comment les pouvoirs publics de votre pays luttent-ils contre ce phénomène ?
  • Avez-vous été saisis de plaintes concernant des mesures d’intégration discriminatoires dans le secteur de l’éducation ?
  • Etes-vous associés à des initiatives visant à promouvoir la compréhension et la sensibilisation interculturelles par l’éducation ?

Participation à la vie publique

La participation des minorités à la vie publique est un outil puissant pour assurer l’égalité des chances et bâtir la cohésion sociale. Cependant, dans la plupart des Etats membres du Conseil de l’Europe, les groupes minoritaires sont loin de prendre pleinement part à la vie sociale de la communauté dans laquelle ils vivent et ne sont souvent pas associés aux processus décisionnels qui les concernent directement. C’est même le cas lorsqu’ils ont la possibilité de participer aux élections nationales ou locales, droit qui n’est, dans certains pays, pas toujours accordé aux immigrés et à certains autres non-ressortissants.

Favoriser, chez les groupes minoritaires, un sentiment d'appartenance à la société dans laquelle elles vivent doit être l’objectif principal de l’action des pouvoirs publics dans ce domaine. L’expérience a montré que les mesures prises au niveau local étaient les plus efficaces à cet égard. Des stratégies d’intégration locales fondées sur le soutien et la contribution de l’ensemble de la communauté peuvent avoir un effet positif immédiat sur la vie des groupes minoritaires, les collectivités locales étant les principaux prestataires de services dans des domaines essentiels, tels que les services sociaux, les soins de santé, la garde d’enfants, l’école, la prise en charge des personnes âgées, le maintien de l’ordre et le logement. Les autorités locales sont aussi souvent d’importants employeurs.

En réalité, de plus en plus de collectivités locales prennent leurs responsabilités très au sérieux, consultant les groupes minoritaires concernés sur les mesures à prendre pour améliorer leur intégration, telles que la prise en considération de la question de l’intégration et de la non-discrimination dans l’ensemble des services publics, la mise en place et la promotion de programmes spéciaux dans les secteurs de l’emploi et de l’éducation et le financement d’activités associatives.

Questions :

  • Des mesures ont-elles été prises dans votre pays pour renforcer la participation des minorités ? Dans l’affirmative, quels types de mesures ?
  • Parmi ces mesures, lesquelles vous semblent particulièrement efficaces ?
  • Quel est le rôle joué par votre institution dans ce domaine ?
  • A votre avis, comment la participation des groupes minoritaires à la prise de décision politique peut-elle être renforcée ?
  • Avez-vous des contacts avec les autorités locales et/ou les organes consultatifs locaux représentant les minorités ?

Session 5 : Les tests d’intégration et de naturalisation et la non–discrimination dans l’accès aux droits

Dans le cadre de ses travaux de monitoring pays-par-pays, l’ECRI a observé que de plus en plus d’Etats membres du Conseil de l’Europe mettaient en place des tests de langue et d’intégration, non seulement pour les nouveaux arrivants, mais aussi parfois pour des personnes résidant dans un pays depuis longtemps. La réussite à ces tests est une condition préalable à l’accès ou au maintien de certains droits, tels que les droits de séjour, les prestations sociales et la nationalité.

Dans ce contexte, des voix se sont élevées contre l’utilisation possible de ces tests pour exclure et discriminer certaines parties de la population. De telles inquiétudes ont été exprimée aussi bien dans des pays où des minorités nationales sont bien établies mais n’ont, pour des raisons historiques, pas automatiquement obtenu la nationalité du pays où elles résident, que dans des pays où l'immigration est plus récente.

Les compétences linguistiques jouent un rôle central dans l’intégration des minorités. Il est par conséquent essentiel que les cours de langues proposés soient peu onéreux et que les droits d’inscription aux examens ne constituent pas une dépense insurmontable pour les intéressés. S’agissant des minorités nationales bien établies, le niveau demandé de maîtrise de la langue doit être raisonnable et ne pas servir de prétexte pour, par exemple, leur refuser l’accès à certains emplois ou les empêcher de se présenter aux élections.

Par ailleurs, les nouveaux arrivants, les immigrés et les résidents étrangers de longue durée sont souvent invités à passer des tests relatifs à l’histoire, à la culture et aux aspects civiques et sociaux du pays d’accueil. Certains tests visent également à connaître l'attitude des migrants à l'égard des valeurs « occidentales ». Dans ce contexte, des voix se sont élevées contre le caractère potentiellement discriminatoire de certaines questions, qui peuvent s’avérer dévalorisantes pour certains groupes minoritaires. Dans la pratique, les examens d’intégration peuvent également conduire à l’exclusion et à la discrimination, certains employeurs ou prestataires de services pouvant se croire autorisés à demander aux personnes recherchant un emploi ou sollicitant des services de leur prouver qu’elles ont réussi les examens d’intégration.

Enfin, il convient de préciser que certains groupes sont dispensés de participer aux programmes et aux examens d'intégration, à savoir, en général, les citoyens de l’Union européenne et des Etats parties à l’Accord relatif à l’Espace économique européen, les immigrés titulaires d’un permis de travail temporaire, les travailleurs très qualifiés, les scientifiques, les professeurs, les étudiants, les chercheurs et les demandeurs d’asile. Il semblerait en fait qu’en règle générale, seuls les immigrés pauvres, sans ressources financières et cherchant à améliorer leur situation économique soient concernés par cette stricte obligation de s’intégrer. Reste à savoir si une telle distinction est compatible avec le principe de non-discrimination consacré par le Protocole n° 12 à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

Questions :

  • Certains groupes minoritaires doivent-ils passer des examens de langue ou d’intégration dans votre pays ? Dans l’affirmative, quels types d’examens ?
  • Quels groupes sont dispensés de passer ces examens ?
  • Ces examens constituent-ils, à votre avis, une source de discrimination potentielle dans votre pays ? Dans l'affirmative, pourquoi ?
  • Avez-vous été saisis de plaintes concernant le caractère discriminatoire des tests d’intégration ?

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