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Comment est née la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) ? par Eberhard DESCH, ancien Président de la CEPEJ

Depuis plusieurs décennies, le Conseil de l’Europe s’est attaché à mettre en place un cadre normatif offrant aux Etats une véritable base juridique pour établir un système judiciaire d'une part de haute qualité, équitable et efficace, d'autre part rapide et peu onéreux. Ce cadre normatif a été crucial pour certains pays qui ont, notamment depuis 1989, fait table rase de leur système judiciaire passé. Mais il n'en est pas moins utile à l'ensemble des 47 Etats membres du Conseil de l'Europe, pour lesquels l'efficacité du système judiciaire constitue un enjeu de premier ordre.

La Cour européenne des droits de l’homme, notamment en application de l'Article 6 de la Convention et dans sa jurisprudence en matière de droit à un procès équitable, sanctionne les Etats qui ne respectent pas les principes fondamentaux tels que la rapidité des procédures judiciaires, un tribunal indépendant et impartial, une justice accessible à tous, ou encore la transparence des débats.

L’ensemble de ces normes et de cette jurisprudence constitue un corpus juris unique en Europe, une source d’inspiration, sur la manière dont les systèmes judiciaires devraient fonctionner.

Pour atteindre une justice efficace et de qualité, il n’est néanmoins pas suffisant de rédiger des normes et de mettre en place des procédures, aussi bonnes et performantes soient-elles. Il est également crucial de prendre en compte les besoins réels du citoyen et de satisfaire sa demande de justice au quotidien. Il est en effet nécessaire d’instaurer un rapport de confiance : confiance pour l’individu d’une part lors d’un procès, lorsqu’il se trouve face à son juge et aux côtés de son avocat ; confiance réciproque entre les Etats d’autre part, car il est effet nécessaire que, tout en respectant des cultures juridiques et des procédures judiciaires différentes, les Etats puissent avoir l’assurance qu’ensemble, leurs systèmes judiciaires respectent les principes fondamentaux qui forment l’acquis du Conseil de l’Europe. On sait comment cette confiance est nécessaire pour créer une base qui est favorable à l'économie et au développement d'un état. Egalement, le développement du commerce et de l’industrie est dépendant de la confiance dans l’équité, l’efficacité et l’accessibilité du système juridique d'un pays visant à attirer vers lui des investissements.

Dans cette optique, dès 1997, les Chefs d’Etat et de Gouvernement réunis à Strasbourg au 2^ème Sommet ont réaffirmé la nécessité de traiter en priorité le thème du fonctionnement du système judiciaire, en tant que composante essentielle d’un Etat qui garantit le respect des droits de l’Homme. Le Comité des Ministres a mis en œuvre une procédure de monitoring sur le fonctionnement du système judiciaire qui a souligné les différents enjeux pour ce domaine dans les différents Etats membres. Ce monitoring s'est avéré utile, mais pas trop encourageant en ce qui concerne le bon fonctionnement de la justice.

1. La Conférence des Ministres de la justice à Londres
Lors de la 23^ème Conférence des Ministres de la justice à Londres en 2000, les Ministres se sont engagés dans un programme d’envergure en vue d’améliorer le fonctionnement et l’efficacité de la justice en Europe. Avec la Résolution N° 1 « Rendre la justice au XXIè siècle », les Ministres ont invité le Comité des Ministres:
"à charger le Comité européen de coopération juridique (CDCJ), d'élaborer, en consultation avec le Comité européen pour les problèmes criminels (CDPC), un instrument ou des instruments juridiques appropriés visant à améliorer l’efficacité de la justice en Europe en:

a. définissant et développant les principes à appliquer en matière de justice, à la lumière de l’article 6 de la Convention européenne des Droits de l’Homme et des Résolutions et Recommandations du Comité des Ministres concernant le fonctionnement de la justice; et
b. élaborant un mécanisme permettant aux Etats:
(i) d'analyser les résultats obtenus par les divers systèmes judiciaires, à la lumière de ces principes ayant recours, entre autres, à des critères statistiques communs et à des moyens d’évaluation,
(ii) de mettre en œuvre les instruments juridiques internationaux relatifs à l'efficacité et à l'équité de la justice,
(iii) de définir des moyens concrets d'améliorer le fonctionnement du système judiciaire des pays concernés, compte tenu des besoins propres à chacun".

2. L'élaboration d'un instrument pour la CEPEJ
Sur cette base a été mis sur pied un mandat pour le Comité d'experts sur l'efficacité de la justice (CJ-EJ).

L'exercice devrait suivre aussi les désirs politiques exprimés dans la Résolution N° 3 « Approche générale et moyens d'atteindre une mise en œuvre efficace de l'exécution des décisions de justice » adoptée par la 24^e Conférence des Ministres européens de la Justice qui s'est réunie du 4 au 5 octobre 2001 à Moscou (Fédération de Russie).

La tâche du Comité d'experts sur l'efficacité de la justice (CJ-EJ) a ainsi été d'élaborer un mécanisme spécifique, en ayant notamment à l'esprit le succès de la Commission de Venise en matière constitutionnelle. Les participants des Etats membres du Conseil de l'Europe ont été: Vladimiro Zagrebelsky (Italie, qui a quitté le comité après être élu juge à la Cour des droits de l'homme à Strasbourg), Barbara Göth (Autriche), Prof. Alan Uzelac (Croatie), Loukis Savvides (Cyprus), Sonia Djemni Wagner (France), Martin McDonald (Irlande), Loreta Raulinaityte (Lituanie), Pim Albers (Pays Bas), Ingmar Nestor Nilsen (Norvège), Graça Fonseca (Portugal), Frank Schürmann (Suisse), Richard Mortimer (Royaume Uni, vice-président du CJ-EJ) et moi-même, en tant que président, ainsi que José Alegre pour la Commission européenne. Le nom de Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) a été proposé pour ce mécanisme, qui est discuté lors de la réunion plénière du CJ-EJ à Bayonne (France) du 27 février au 1 mars 2002. A ce stade, il est proposé de mettre en place un accord partiel élargi, permettant la participation, sur un pied d’égalité, des Etats membres du Conseil de l’Europe, d’Etats non membres ainsi que d’institutions internationales.

Les principales caractéristiques de la CEPEJ sont décrites ainsi:
a. Assistance mutuelle sur une base volontaire: un des principes de base du fonctionnement de la CEPEJ sera l’assistance mutuelle sur une base volontaire qui vise à améliorer le ”fonctionnement” pratique de la justice dans ses Etats membres. Cela signifie que ces Etats seront à même de collaborer pour améliorer les parties de leur système judiciaire qui le nécessitent (par exemple: aide judiciaire, procédure civile, ADR, etc...) et de proposer leurs meilleures pratiques et compétences techniques aux autres membres dans les domaines de la justice où ils sont particulièrement efficaces. La clé du succès de ce système est la volonté des Etats: si un pays adhère volontairement à la CEPEJ, il ne peut être que désireux de faire des progrès dans certains domaines touchant au fonctionnement de la justice et/ou d’offrir ses compétences dans d’autres domaines.
b. Une approche sur mesure, sur une base volontaire: la valeur ajoutée qu’apportera la création de cet Accord partiel élargi est que le Conseil de l’Europe permettra aux Etats, très concrètement, d’améliorer le fonctionnement et d’augmenter l’efficacité de leurs systèmes judiciaires, grâce à une approche pays-par-pays (ou région-par-région) et thème-par-thème. La CEPEJ sera le lieu d’échange indispensable permettant aux Etats de collaborer en vue de réformer, quand et où ils le souhaitent, une partie ou la totalité de leur système judiciaire, à la lumière de leurs besoins propres.
c. De l’établissement de normes au service après-vente: La CEPEJ représente une nouvelle étape dans la coopération en matière de justice: une étape pour laquelle, une fois les principes fixés (et parfois des règles), et ceci grâce entre autres à l’activité d’établissement des normes du CDCJ (voir les nombreuses résolutions et recommandations du Comité des Ministres dans le domaine de la justice), dans la plupart des domaines touchant au fonctionnement de la justice (accès à la justice, ADR, organisation et administration de la justice, etc....), et notamment celui des technologies de l’information, un service après-vente adapté et efficace est nécessaire.
d. Toutefois, les concepteurs de la CEPEJ reconnaissent que, dans certains cas, les instruments juridiques existants peuvent être dépassés, ou qu’il peut être ou pourrait être à l’avenir nécessaire de rédiger de nouveaux textes. Pour cette raison l’article 5 du projet de Statut de la CEPEJ prévoit que la CEPEJ aura la possibilité de proposer la révision des instruments juridiques internationaux en vigueur ou la rédaction de nouveaux instruments aux Comités directeurs compétents et, en particulier, au CDCJ.
e. Suivi du Monitoring du Comité des Ministres sur le fonctionnement du système judiciaire: lors de sa 789ème réunion du 20 mars 2002, le Comité des Ministres a notamment invité le CDCJ à prendre en compte les informations figurant dans les documents CM/Monitor(2001)13 (contributions nationales), CM/Monitor(2001)14, Part I (commentaires généraux) et la Partie II rev. 2 (commentaires pays-par-pays), ainsi que d’autres documents pertinents CM/Monitor, les conclusions de leur 767ème réunion (à huis clos) (11 décembre 2001) et le résumé du président (CM/Monitor(2002)1 rev.) dans le cadre des négociations en cours en vue de la création de la CEPEJ.
f. Participation de la Communauté européenne: un Accord partiel élargi permettrait à la Communauté européenne de participer sur un pied d’égalité avec les autres Etats et de renforcer l’étroite coopération entre le Conseil de l’Europe et l’Union européenne dans ce domaine. Cela correspond non seulement aux recommandations du Conseil européen de Tampere de 1999 pour une coopération accrue entre l’Union européenne et le Conseil de l’Europe, mais aussi à la communautarisation croissante des questions relatives à la coopération judiciaire dans les affaires civiles.

3. Le rôle du Comité Directeur de Coopération Juridique (CDCJ)
Le CDCJ, lors de sa 77^ème réunion (mars 2001), après avoir discuté les textes préparatoires, détermine les tâches et la place de la CEPEJ au sein du Conseil de l'Europe et adopte les projets de résolutions par 33 voix pour (Albanie, Arménie, Azerbaïdjan, Belgique, Bulgarie, Croatie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Allemagne, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Lettonie, Malte, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Slovénie, Espagne, Suède, Suisse, « l’ex-République yougoslave de Macédoine », Turquie, Ukraine et Royaume-Uni), 5 abstentions (Autriche, Lituanie, Moldova, Fédération de Russie et Slovaquie) et 0 voix contre. Certaines délégations qui se sont abstenues ont précisé qu’elles considèrent que, pour impliquer tous les Etats membres du Conseil de l’Europe dans les questions relatives au fonctionnement de la justice, il pourrait être nécessaire à l’avenir, en particulier pour la préparation de projets d’instruments, de créer des groupes de travail spécifiques.

4. L'adoption par le Comité de Ministres
L'adoption par le Comité de Ministres est prévue pour le 11 juillet 2002. Le Secrétaire Général du Conseil de l'Europe, Walter Schwimmer, propose alors de suivre une autre route. Il loue la disponibilité et à la capacité du CDCJ de faire de nouvelles propositions et à apporter des réponses originales à des besoins nouveaux. Toutefois, il estime que pour une Organisation comptant la notion d’Etat de droit comme un de ses piliers, l’efficacité de la justice est une question trop essentielle pour être confiée au cercle limité d’un accord partiel. C’est la raison pour laquelle il prend l’initiative de soumettre au Comité des Ministres un projet de résolution établissant la CEPEJ comme un comité plénier doté d'un statut propre. Ceci permettrait à tous les Etats membres de participer à la CEPEJ, et de bénéficier de son travail, dès sa création, avec effet au 1^er janvier 2003. Dans cette hypothèse, la CEPEJ serait financée dans le cadre du budget ordinaire.

C’est dans ce cadre que la CEPEJ est finalement créée, comme un organe de coopération intergouvernementale, par la Résolution (2002)12 du Comité des Ministres le 18 septembre 2002 lors de la 808^ème réunion des Délégués des Ministres. La CEPEJ se trouve ainsi dans une situation singulière au Conseil de l'Europe d'un comité de nature intergouvernementale disposant de son propre statut.

5. Le commencement des travaux
La CEPEJ tient sa 1ère réunion plénière au Conseil de l’Europe à Strasbourg du 5 au 7 février 2003. La réunion est présidée par André Potocki (France), élu Vice-Président de la CEPEJ - étant moi-même élu Président, mais exceptionnellement tenu d'assister à une autre réunion à New York. Alan Uzelac (Croatie) et Pim Albers (Pays-Bas) sont désignés membres du Bureau. La réunion est ouverte par Guy de Vel, Directeur Général des Affaires juridiques du Conseil de l’Europe. La CEPEJ, à laquelle peuvent participer statutairement le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne, admet la Conférence de La Haye de Droit international privé comme observateur. Lors de sa deuxième réunion, la Banque mondiale,l’Union européenne des Greffiers de Justice (EUR), l’Union internationale des Huissier de Justice et officiers judiciaires (UIHJ), l’Association européenne des Magistrats et le Conseil des Barreaux de la Communauté européenne (CCBE) sont également dotés du statut d’observateurs, et seront suivis au fil des années par l'Association européenne des juges (AEJ), la Fédération européenne des juges administratifs, les Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (MEDEL), le Réseau européen de formation judiciaire (REFJ), le Réseau européens des conseils de la justice (RECJ) et American Bar Association – Rule of Law Initiative (ABA-RoLI)..

Composée à ses débuts des 45 Etats membres (ils sont aujourd'hui 47) ainsi que d’un certain nombre d’observateurs, la CEPEJ constitue un forum unique pour partager les expériences et les meilleures pratiques, ainsi que pour identifier les moyens concrets d’améliorer le fonctionnement de leurs systèmes judiciaires. Il est en effet indispensable à cette nouvelle Commission de pouvoir recevoir les témoignages et l’aide de ceux qui œuvrent au cœur même du système judiciaire, à savoir les magistrats, les greffiers de justice ou les avocats.

La CEPEJ débute ainsi ses travaux en 2003, en fixant en premier lieu sa philosophie d’action, ses méthodes et ses outils de travail afin qu’ils soient les mieux adaptés à son rôle essentiel: donner effet aux instruments du Conseil de l’Europe dans le domaine de l’efficacité de la justice à l’attention des décideurs publics, des professionnels de la justice et des usagers de la justice.

Suivant la décision du Comité des Ministres du 5 juin 2003 (842^ème réunion des délégués des Ministres) de créer une Journée européenne de la justice civile qui se tiendra chaque année lors de la dernière semaine d'octobre, la CEPEJ élabore une charte organisationnelle pour cette Journée, en coopération avec l'Union européenne.

6. Les perspectives d'avenir
Comme certaines discussions au sein du CDCJ l'avaient montré, la route à emprunter par le bateau de la CEPEJ n'était pas cousue de fil blanc. Quelques-uns avaient pensé que la meilleure méthode de travailler consistait en des activités de coopération ciblée, en petits groupes, pour les Etats membres qui souhaiteraient en bénéficier. Dans mon point de vue, la CEPEJ devait devenir un comités moderne et innovant au sein du Conseil de l'Europe: le Conseil avait créé beaucoup de normes; il manquait un mécanisme pour en faciliter une meilleure application. Et voilà la CEPEJ! Equipée de nombres de Recommandation du Conseil de l'Europe, mentionnées dans son Statut, la CEPEJ a pour tâche de chercher les meilleures voies pour mettre en œuvre les principes, et d'apporter conseils au Comité des Ministres et aux Etats pour y parvenir, que cela soit par la voie législative ou à travers l'organisation des systèmes.

La CEPEJ s'est développée dans différentes directions. La route de la coopération multilatérale s'est avérée fructueuse. Partant d'une idée très vague définie dans son mandat initial: "analyser les résultats obtenus par les divers systèmes judiciaires, à la lumière de ces principes ayant recours, entre autres, à des critères statistiques communs et à des moyens d’évaluation", la CEPEJ a mis sur pied un véritable processus d'évaluation des systèmes judiciaires européens. Les Rapports sur les systèmes judiciaires en Europe sont désormais régulièrement utilisés comme source d'information et de réflexion pour les politiques de la justice et la recherche scientifique.

Une des richesses de la CEPEJ réside également dans ses réseaux. La CEPEJ est enracinée dans la pratique judiciaire à travers ses tribunaux-référents, avec lesquels beaucoup peut encore être développé, tant le contact immédiat avec les praticiens engagés sur le terrain porte une lumière parfois inattendue sur certaines questions.

Aussi la CEPEJ est en train de construire un réseau de juristes qui sont spécialistes dans différentes matières. Les Observateurs ont déjà contribué d'une manière considérable et ont assuré de respecter les divers intérêts et de ne pas perdre de vue l'usager de la justice.