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L’indpendance du pouvoir judiciaire : problmes actuels et solutions possibles

Philippe Boillat,
Directeur gnral des droits de l’Homme et des affaires juridiques

Confrence rgionale sur  Le rle des cours suprmes dans la mise en œuvre de la Convention europenne des Droits de l’Homme
au niveau interne 
Belgrade, 20 – 21 septembre 2007

Introduction

Madame la Prsidente de la Cour suprme,
Excellences,
Mesdames, Messieurs,
Chers collgues,

Le Conseil de l’Europe est la maison commune europenne fonde sur trois piliers : les droits de l’homme, la prminence du droit et la dmocratie pluraliste. Aussi est-il naturellement de son devoir de monter en premire ligne lorsqu’il s’agit de dfendre et de promouvoir le dveloppement d’une justice indpendante et impartiale. Dans mon allocution d’ouverture de la Confrence ce matin, j’ai voqu la ncessit, pour tout Etat dmocratique, respectueux des droits de l’Homme et de l’Etat de droit, d’avoir un pouvoir judiciaire indpendant. Et cette indpendance doit aller de pair avec une organisation judiciaire efficace et transparente.

Dans l’Europe d’aujourd’hui, il convient d’apprhender l’indpendance du juge, avant tout, comme un droit des citoyens ; il s’agit d’un champ de rflexion tout fait actuel en Europe. L’indpendance et l’impartialit du juge prennent tout leur sens si elles sont penses et concrtises comme un lment de politique publique : la justice au service de la communaut.

La Convention europenne des Droits de l'Homme, et en particulier ses articles 5 et 6, constitue le socle normatif sur lequel l'Europe a construit et consolid le principe fondamental de l'indpendance du pouvoir judiciaire, et cela, sous le contrle intransigeant de la Cour europenne des Droits de l'Homme qui, en plusieurs dcennies, a dvelopp une jurisprudence claire et constante en la matire.

Les autres organes et entits du Conseil de l’Europe, le Comit des Ministres, l’Assemble parlementaire, le Commissaire aux Droits de l’Homme, mais aussi l’Accord largi pour le dveloppement de la dmocratie par le droit, mieux connu sous le nom de Commission de Venise, font galement de l’indpendance des juges l’une des cls de vote de leurs actions pour dvelopper le corpus normatif europen, pour soutenir les rformes institutionnelles et lgislatives dans les Etats membres et, enfin, pour suivre le respect des engagements pris par ces Etats au moment o ils ont rejoint la famille des dmocraties europennes.

Je viens de le souligner, l’un des lments les plus importants de l’Etat de droit respectueux des droits de l’homme est une organisation judiciaire efficace et transparente. Or, le bon fonctionnement des tribunaux et leur capacit d’administrer la justice sont aujourd’hui mis rude preuve : les tribunaux doivent efficacement rgler les contestations entre citoyens ; ils doivent assurer la rpression des crimes et dlits ; ils sont galement amens, dans maintes situations, garantir la lgalit de l’action gouvernementale.

Et les tribunaux doivent assurer la qualit de leur action en dpit, d’une part, des fluctuations politiques, qui sont, fonction, on le sait, des rsultats des lections et, d’autre part, des demandes de plus en plus nombreuses de la part des justiciables.

En Europe aujourd’hui, les juges sont ainsi confronts de grands et nombreux dfis. Pour leur permettre de les relever, les tribunaux doivent pouvoir s’appuyer sur un cadre juridique solide. Ils doivent galement bnficier de moyens suffisants en personnel et autres ressources. A cet gard, je rappelle que la Cour europenne des Droits de l’Homme rpte de faon constante que le manque de moyens des tribunaux ne saurait tre une excuse valable pour un Etat de ne pas respecter les dispositions de la Convention, notamment son article 61. Aussi, les autorits comptentes doivent-elles prendre les mesures qui s’imposent pour assurer l’efficacit de l’action des tribunaux.

L’indpendance du pouvoir judicaire, thme sur lequel je vais plus particulirement me pencher prsent, est l’un des lments cls du cadre juridique qui doit entourer le juge et son action afin de garantir son autorit.

L’indpendance du juge va de pair avec ses comptences. En effet, seul un juge indpendant et comptent peut exercer sereinement ses fonctions. Cela exige une excellente formation initiale, ainsi qu’une formation continue tout au long de sa carrire. Cette question essentielle sera l’un des thmes de cette aprs-midi.

L’indpendance du juge doit s’affirmer aussi bien vis--vis du lgislateur, que de l’excutif et des parties au litige. Elle exige un vrai pouvoir de dcision de la part du tribunal2. La Cour a eu l’occasion de relever que, dans une affaire individuelle, l’indpendance se confond souvent avec l’impartialit3.

Selon la jurisprudence de la Cour, pour tablir si un tribunal peut tre qualifi d’ indpendant  aux fins de l’article 6 paragraphe 1, il faut notamment prendre en compte le mode de dsignation et la dure du mandat de ses membres, l’existence d’une protection contre les pressions extrieures et le point de savoir s’il y a ou non apparence d’indpendance4.

Sur ce dernier point, la Cour relve que la confiance des justiciables dpend en grande partie de ce que l’organisation judiciaire ne laisse aucune raison de souponner une dpendance ou une partialit du tribunal. La fameuse maxime de la Cour  Il faut en effet non seulement que justice soit rendue, mais encore qu’elle soit ainsi perue  prend ainsi tout son sens5.

Le mandat des juges

L’un des aspects primordiaux relatifs l’indpendance concerne les modes de nomination des juges. Dans de nombreux pays, les juges sont nomms par le gouvernement ou par le parlement. L’influence politique, que ce soit de la part du gouvernement ou du parlement, dans le processus de nomination des juges pose problme, selon la Cour, si d’autres garanties assurant l’indpendance des juges ne sont pas donnes.

Pour ce faire, de nombreux pays ont instaur des Hauts conseils judiciaires responsables en matire de nominations et de discipline. L’indpendance devra ici s’analyser la lumire des pouvoirs et de la composition de ces Hauts conseils judiciaires. Pour que l’indpendance soit relle, il va de soi que le pouvoir judicaire doit y tre reprsent de faon consquente.

La dure des mandats des juges, en soi, n’est pas dcisive dans la jurisprudence de la Cour. Des mandats trs courts ont t considrs comme suffisants si l’indpendance du juge est par ailleurs garantie. La dure du mandat est nanmoins une considration importante pour apprcier l’indpendance du tribunal lorsque cette dure du mandat est combine avec d’autres lments, comme par exemple les conditions de rvocabilit du mandat ou encore la protection contre des pressions indes.

Dans la presque totalit des Etats europens, le principe de l’inamovibilit des juges est consacr dans la Constitution comme l’une des garanties les plus fondamentales de l’indpendance du pouvoir judiciaire. Ce principe n’empche videmment pas de rvoquer certains juges pour des raisons disciplinaires, en respectant toutefois les formes appropries. Dans certains Etats,  y compris dans votre rgion, la question s’est pose de savoir s’il tait justifi, suite un changement de rgime politique et l’adoption d’une nouvelle Constitution, de soumettre les juges une procdure de vrification ou de lustration, dans le but de rvoquer, ou de ne pas renommer, les juges qui, soit, se sont compromis sous l’ancien rgime, soit, qui se sont avrs corrompus. S’il parait bien videmment difficile de contester, a priori, la justification de telles procdures, suite  la transition d’un rgime autoritaire vers un rgime dmocratique, par exemple, ou dans des pays o le pouvoir judiciaire est fortement entach par la corruption, une telle procdure ne va pas sans entraner des risques graves pour l’indpendance du pouvoir judiciaire. Une telle procdure ne peut donc tre accepte que si elle comporte des garanties adquates pour l’objectivit et la transparence des procdures, si les droits des juges contests sont garantis, et, enfin, si le risque d’ingrence politique dans le pouvoir judiciaire au cours de cette procdure peut tre cart. La Cour europenne des Droits de l’Homme a d’ailleurs dclar que l’article 6 de la Convention est applicable aux procdures de lustration6. Une grande prudence s’impose donc si l’on souhaite s’avancer sur ce terrain-l.

L’indpendance face l’excutif

La Cour europenne des Droits de l’Homme a identifi diffrentes facettes de la sparation des pouvoirs judiciaire et excutif7.

Dans la jurisprudence de la Cour, il est relativement rare de trouver des situations dans lesquelles l’indpendance des juges face l’excutif est objectivement mise en question. Les problmes apparaissent le plus frquemment sur le terrain des apparences et cela surtout dans les affaires pnales et administratives.

A cet gard, la Cour relve qu’il ne doit exister aucun lien hirarchique entre les reprsentants de l’Etat dans un cas d’espce et les juges. En effet, ds lors qu’un tribunal compte parmi ses membres une personne se trouvant dans un lien de subordination de fonctions et de services par rapport l’une des parties, les justiciables peuvent lgitimement douter de l’indpendance de cette personne. Selon la Cour, pareille situation met gravement en cause la confiance que les juridictions se doivent d’inspirer dans une socit dmocratique8. La Cour a soulign la sensibilit des apparences en constatant une violation de l’indpendance des Cours de sret en Turquie suite la prsence d’un juge militaire sigeant en son sein. La Cour a considr que le requrant pouvait lgitimement redouter que, par la prsence d’un juge militaire au sein de la Cour de sret de l’Etat, celle-ci ne se laisst indment guider par des considrations trangres la nature de sa cause.9.

Dans le mme ordre d’ides, le procs quitable exig par la Convention interdit l’excutif de jouir de privilges spciaux dans l’administration de la justice, que ceux-ci soient octroys par la loi ou dans un cas d’espce10.

L’indpendance vis--vis du pouvoir excutif peut aussi se trouver mise mal dans le cadre de procdures civiles, que l’Etat soit en fait partie ou non la procdure. Une immixtion de l’excutif dans une affaire spcifique entre personnes de droit priv pour en influencer l’issue ne saurait en aucun cas tre tolre11.

L’indpendance entre juges

Les apparences d’indpendance peuvent galement interdire aux juges eux-mmes d’assumer diffrents rles au cours de la procdure. Cette interdiction, ou plutt cette incompatibilit, est particulirement important en matire pnale. Ainsi, si un juge a, par exemple, dcid de questions intimement lies la culpabilit du prvenu au stade de l’instruction, il ne peut plus, par la suite, dcider du fond de l’affaire12. En revanche, si la dcision prliminaire n’a pas vraiment impliqu un vrai examen de la culpabilit du prvenu, le juge qui l’a prise n’est pas ultrieurement exclu de l’examen du fond. Des problmes similaires peuvent se prsenter au cas o l’on autoriserait les magistrats alterner les fonctions de procureur et de juge13.

Cela dit, la Cour a accept que les tribunaux suprieurs puissent donner des directives aux tribunaux infrieurs surtout dans le cadre de l’appel14. Nous entendrons tout l’heure M. Paul Lemmens nous parler du rle de guide que jouent les cours suprmes au regard de la mise en œuvre de la Convention par les juridictions infrieures. Je ne vais donc pas m’tendre sur ce point.

L’indpendance du juge vis--vis des parties

L’indpendance vis--vis des parties un procs soulve parfois des problmes structurels complexes, notamment dans le cadre des tribunaux dits  paritaires . Si les parties reprsentes au sein du tribunal refltent bien les diffrents intrts en jeu, l’indpendance au sens de la Convention est assure. En revanche, si tous les reprsentants au sein du tribunal ont des intrts opposes ceux du requrant, l’indpendance n’est plus garantie15. Cela dit, on constate que malgr cette importante limitation, de nombreux Etats ont nanmoins choisi de tels systmes, notamment en matire de droit du travail. Diffrents  astuces  ont t trouves pour rgler les cas difficiles p.ex. la possibilit d’un recours spcial aux tribunaux ordinaires16.

Je l’ai relev il y a quelques instants, dans les affaires individuelles, l’indpendance du juge se confond souvent avec son impartialit. L’indpendance vis--vis des parties au procs doit donc galement tre apprcie la lumire des apparences. Ainsi, s’il existe une apparence de liens entre un juge et les avantages reus par l’une des parties, la Cour de Strasbourg est encline dire qu’il existe des craintes lgitimes de la part du requrant que la cour nationale ait manqu d’impartialit17.

Enfin, la structure physique, la structure matrielle des tribunaux peut, elle aussi, induire un soupon de manque d’indpendance du juge. En effet, si l’accs au bureau du juge est compltement libre, comment ne pas se demander si l’une des parties, ou le procureur, n’est pas all discrtement parler au juge  entre quatre yeux  ? Il en va de mme des audiences qui se droulent dans le bureau du juge.

L’indpendance du juge face au pouvoir lgislatif

L’indpendance du juge face au lgislateur fait, en effet, rarement l’objet de contestations devant la Cour europenne des Droits de l’Homme. L’indpendance exige ici notamment que le lgislateur n’intervienne pas dans le traitement d’affaires individuelles dans le but d’influer sur le dnouement d’un litige 18. Si tel devait tre le cas, il y aurait alors violation du principe de la prminence du droit et du procs quitable consacrs par l’article 6 de la Convention. Quant l’importance des apparences, elle a pour consquence que le juge ne peut agir en tant que conseiller dans l’laboration des lois qu’il lui reviendra d’appliquer19.

Les autres facettes de l’indpendance du pouvoir judiciaire

Ainsi, selon la Cour, l’Etat ne saurait empcher la presse de discuter d’une question dbattue devant les tribunaux20. La Cour, par ailleurs, admet la possibilit de critiquer, mme en termes svres et exagrs, les dcisions judiciaires21 mais, en revanche, elle garantit au juge la protection contre des attaques diffamatoires personnelles22.

Les autres normes europennes

Aprs avoir trac dans leurs grandes lignes quelques traits spcifiques de la jurisprudence de la Cour sur l’indpendance des tribunaux, je souhaite prsent attirer votre attention sur d’autres organes du Conseil de l’Europe et sur d’autres normes europennes importantes dans ce contexte.

Le Conseil Consultatif de Juges Europens veille, lui aussi, au respect des principes de l'indpendance et de l'impartialit des juges, dont il a dtaill les modalits d'application dans le cadre de plusieurs Avis. Il a notamment adopt l'Avis No 1(2001) sur les normes relatives l'indpendance et l'inamovibilit des juges, qui rappelle que ces principes sont une pr-condition de l’Etat de droit respectueux du procs quitable.

Plusieurs programmes de coopration cible du Conseil de l'Europe ont galement t organiss depuis une quinzaine d'annes, avec pour objectifs d'ancrer l'indpendance du systme judiciaire, notamment dans les nouvelles dmocraties d'Europe centrale et orientale. La plupart de vos pays ont bnfici de ces programmes qui mettent en vidence la jurisprudence de la Cour et les autres normes du Conseil de l’Europe.

Mme si le thme de mon expos est l’indpendance du pouvoir judiciaire, il faut souligner qu’il ne suffit pas d'avoir jug de manire indpendante pour avoir bien jug. Ainsi la Convention europenne des Droits de l'Homme ne se limite pas exiger des Etats contractants qu'ils garantissent l'indpendance et l'impartialit du tribunal. L’administration de la justice doit galement rpondre toute une srie d’autres exigences. La Convention exige ainsi, par exemple, que les Etats organisent leur systme judiciaire de manire ce que chacun puisse voir sa cause entendue "dans un dlai raisonnable". Cette exigence inhrente au procs quitable a t trs largement prcise par la jurisprudence de la Cour et concrtise et complte par plusieurs recommandations du Comit des Ministres aux Etats membres, des Recommandations qui concernent les procdures23, l'accs au juge24, le fonctionnement des tribunaux25 ou encore le rle des acteurs du systme judiciaire26

Dans ce contexte, j’attire votre attention sur le fait que le Conseil Consultatif de Juges Europens a galement dfini des principes en matire de financement des juridictions, de responsabilit des juges, de clrit des procdures et de relations entre la justice et la socit27.

A ct du Conseil Consultatif de Juges Europens, je ne voudrais pas omettre de mentionner la Commission europenne pour l'efficacit de la justice (CEPEJ) qui, depuis 200228, s’efforce de contribuer dsengorger la Cour europenne des Droits de l'Homme en appliquant le principe selon lequel il vaut mieux prvenir que gurir. En offrant aux dcideurs publics des solutions effectives pour amliorer le fonctionnement des systmes judiciaires nationaux, la Commission œuvre limiter les violations du droit un procs quitable dans un dlai raisonnable et, donc, les recours devant la Cour de Strasbourg.

Il est ainsi clairement pos qu’il n’y a pas de bonne justice, aussi indpendante soit-elle, si la justice n’est pas tourne vers les justiciables. Des systmes judiciaires indpendants, efficaces et accessibles sous-tendent et renforcent l’Etat de droit, sur lequel reposent les dmocraties europennes.

Conclusion

L’indpendance du pouvoir judiciaire soulve de nombreux problmes auxquels vous avez sans aucun doute, vous-mmes, personnellement t confronts. Cette indpendance est la base mme de l’autorit des tribunaux. Il s’agit d’un domaine trs sensible o les apparences ne sont pas ngliger afin d’assurer que les justiciables aient confiance en leurs tribunaux. L’organisation pratique du travail des juges au regard de la distribution des affaires, des contacts entre les parties ou de l’organisation pratique du procs peut, en grande partie, viter l’mergence de tout soupon d’arbitraire ou de dpendance. Une formation adquate des juges, initiale et continue, contribuera renforcer leur confiance et leur donnera la srnit et l’indpendance ncessaires.

Seuls des tribunaux indpendants peuvent assumer efficacement la tche de protger les droits fondamentaux au niveau national et garantir pleinement ainsi la subsidiarit du systme de contrle institu par la Convention.

Il a t affirme a fort juste titre que la Convention, est l’instrument contraignant de l’ordre public europen29. La Convention et la jurisprudence de la Cour forment un vritable ciment qui unit les Etats europens.

Dans cette logique, il n’est pas tonnant que les Etats Parties la Convention s’engagent excuter les arrts de la Cour constatant des violations. L’excution pleine et entire de ces arrts est surveille par le Comit des Ministres du Conseil de l’Europe o sigent les reprsentants des gouvernements de tous les Etats membres du Conseil de l’Europe – en fait les reprsentants des ministres des Affaires trangres. Ce contrle exprime bien la responsabilit collective des Etats de garantir les droits et liberts contenus dans la Convention. Ce contrle, effectu par le Conseil des Ministres, est minutieux et toutes les violations que j’ai voques au cours de mon intervention ont donn lieu, sous le contrle du Comit des Ministres, des changements lgislatifs, rglementaires ou de pratiques judiciaires ncessaires pour viter de nouvelles violations.

Ces considrations nous amnent au cœur du sujet de notre Confrence.

La Convention se veut, certes, subsidiaire, mais si la Cour europenne des Droits de l’Homme a constat une violation d’une de ses dispositions, les autorits de l’Etat dfendeur, et notamment les tribunaux guids par les cours suprmes, doivent tout mettre en œuvre pour se conformer l’arrt rendu. Les autorits d’autres Etats qui connaissent une organisation semblable doivent se sentir eux aussi concerns. L’obligation de respecter les normes europennes s’impose tous les Etats Parties la Convention. La notion d’autorit de la chose juge se voit complte par celle de l’autorit de la chose interprte.

Ainsi, une rflexion constante sur l’effectivit de la mise en œuvre de la Convention au niveau interne est-elle indispensable pour faire du principe de subsidiarit une ralit. Les tribunaux suprmes peuvent y participer activement en dveloppant leur jurisprudence.

A ce sujet, je rappelle que cinq recommandations ont t adoptes par le Conseil de l’Europe en la matire depuis 2000 pour aider les autorits, y inclus les tribunaux, dvelopper cette rflexion30. J’espre que notre runion d’aujourd’hui et de demain y contribuera elle aussi.

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1 Immobiliare Saffi v. Italy, 28/07/1999, Srbu et autres c. Moldova, 15/06/2004


2 Benthem c. Pays Bas, 23/10/1985

3 Incal c. Turquie, 9/06/1998

4 Findlay c. Royaume-Uni, 25/02/1997 et Brudnicka et autres c. Pologne, 3/03/2005

5 ”Justice must not only be done, but it also has to be seen to be done.”

6 Matyjek v. Poland 24/04/2007 (pnal), et Turek v. Slovakia 14/02/2006 (civil)

7 Stafford c. Royaume-Uni, 28/05/2002, et SACILOR-LORMINES c. France, 9/11/2006

8 Sramek c. Autriche, 22/10/1984

9 Incal c. Turquie, 9/06/1998


10 Bnisch c.Autriche 6/05/1985, Stoimenov c.  L’ex Rpublique yougoslave de Macdoine , 5/04/2007, Yvon c. France, 24/04/2003

11 Sovtransavto c. Ukraine, 25/07/2002

12 Hauschildt c. Danemark, 24/05/1989

13 Huber c. Suisse, 23/10/1990

14 Iourtayev c. xxx

15 Holm c. Sude, 25/11/1993 et Langborger c. Sude, 22/06/1989


16 Rsolution du Comit des Ministres sur l’excution de l’affaire Langborger c. Sude, ResDH(1991)25

17 Thor Sigurdsson c. Islande, 10/04/2003

18 Raffineries Stran et Stratis Andreadis c. Grce, 9/12/1994

19 Procola c. Luxembourg, 28/09/1995

20 Observer et Guardian c. Royaume-Uni, 26/11/1991


21 Amihalachioaie c. Moldova, 20/04/2004

22 Barfod c. Danemark, 22/02/1989

23 Recommandations Rec(84)5 sur les principes de procdure civile propres amliorer le fonctionnement de la justice; Rec(87)18 concernant la simplification de la justice pnale; Rec(95)5 sur l'instauration de systmes et procdures de recours en matire civile et commerciale et sur l'amlioration de leur fonctionnement; Rec(2003)16 sur l’excution des dcisions administratives et juridictionnelles dans le domaine du droit administratif; Rec(2003)17 en matire d’excution des dcisions de justice.

24 Rsolutions Res(76)5 concernant l'assistance judiciaire en matire civile, commerciale et administrative; Res(78)8 sur l’assistance judiciaire et la consultation juridique; Recommandations Rec(81)7 sur les moyens de faciliter l’accs la justice; Rec(93)1 relative l'accs effectif  au droit et la justice des personnes en situation de grande pauvret; Rec(98)1 sur la mdiation familiale; Rec(99)19 sur la mdiation en matire pnale; Rec(2001)9 sur les modes alternatifs de rglement des litiges entre les autorits administratives et les personnes prives; Rec(2002)10 sur la mdiation en matire civile.

25 Recommandations Rec(86)12 relative certaines mesures visant prvenir et rduire la surcharge de travail des tribunaux; Rec(95)12 sur la gestion de la justice pnale; Rec(2001)2 concernant la conception et la reconception rentables des systmes judiciaires et des systmes d’information juridique; Rec(2001)3 sur les services des tribunaux et d’autres institutions juridiques fournis aux citoyens par de nouvelles technologies; Rec(2003)15 sur l’archivage des documents lectroniques dans le secteur juridique; Recommandation Rec(2003)14 sur l’interoprabilit des systmes d’information dans le secteur de la justice.

26 Recommandations Rec(94)12 relative l'indpendance, l'efficacit et le rle des juges; Recommandation Rec(2000)19 sur le rle du ministre public dans le systme de justice pnale; Rec(2000)21 sur la libert d'exercice de la profession d'avocat.

27 Avis du CCJE l'attention du Comit des Ministres du Conseil de l'Europe N2(2001) sur le financement et la gestion des tribunaux, N 3(2002) sur l'thique et la responsabilit des juges, N 6(2004) sur le procs quitable dans un dlai raisonnable, N 7(2005) sur "justice et socit".

28 Rsolution Res(2002)12 du Comit des Ministres tablissant la Commission europenne pour l’efficacit de la justice (CEPEJ).


29 Loizidou c Turquie  exceptions prliminaires  , 23/03/1995.

30 - Recommandation Rec (2000) 2 sur le rexamen ou la rouverture de certaines affaires au niveau interne suite des arrts de la Cour europenne des Droits de l’Homme ;- Recommandation Rec (2002) 13 sur la publication et la diffusion dans les Etats membres du texte de la Convention europenne des Droits de l'Homme et de la jurisprudence de la Cour europenne des Droits de l’Homme ; - Recommandation Rec(2004)4 sur la Convention europenne des Droits de l’Homme dans l’enseignement universitaire et la formation professionnelle ; - Recommandation Rec(2004)5 sur la vrification de la compatibilit des projets de lois, des lois en vigueur et des pratiques administratives avec les standards fixs par la Convention europenne des Droits de l’Homme ;- Recommandation Rec(2004)6 sur l’amlioration des recours internes ;