Débat sur le 10^e rapport annuel sur la surveillance de l’exécution des arrêts et décisions de la Cour européenne des droits de l'homme

Strasbourg, 1er juin 2017

Il est réjouissant de constater que les résultats de l’année 2016 confirment les tendances positives des dernières années.

2016 a vu un nouveau record d’affaires closes : 2066 affaires ont été closes soit 25% de plus qu’en 2015. Le nombre d’affaires pendantes est descendu sous la barre des 10.000  pour la première fois depuis le début du processus d’Interlaken en 2010.

Il est particulièrement encourageant que la clôture d’affaires de référence – soit les affaires qui révèlent des problèmes structurels -  a plus que doublé depuis 2015. Ce constat vaut aussi bien pour les affaires de référence sous surveillance soutenue que pour celles sous surveillance standard.

Il y a surtout lieu de se féliciter que cette augmentation des clôtures concerne de nombreuses affaires pendantes devant le Comité des Ministres depuis plus de 5 ans.

Ces progrès réjouissants peuvent être expliqués par les développements des capacités nationales, par le renforcement de l’action du Comité des Ministres  ainsi que par le soutien offert par nos programmes de coopération et l’amélioration des synergies entre les différents acteurs.

A ces différents éléments s’ajoute, comme je le relève dans le rapport annuel, une vraie volonté politique de trouver des solutions pour exécuter les arrêts. Cette volonté politique – qui est la condition sine qua non pour une pleine exécution – s’est manifestée en particulier dans des domaines sensibles, dans des domaines souvent peu populaires, surtout dans la période de crises multiples que vient de traverser, et que traverse toujours, nombre de pays européens.

Je songe notamment à des affaires qui ont touché des pays de l’ex-Yougoslavie, des pays qui ont réglé ou qui sont en train de régler des dettes économiques datant de l’ancien régime, des dettes impliquant parfois des sommes considérables, par exemple des indemnités de guerre, des pensions de retraite, ou encore des dettes liées à d’anciens comptes d’épargne en devises étrangères. Je mentionnerai également dans ce contexte les Etats qui travaillent à l’amélioration des conditions de détention ou à un meilleur  contrôle de l’action des forces de sécurité.

Je crois que l’on peut affirmer que les progrès réalisés ces dernières années et les affaires closes attestent d’une efficacité accrue de l’exécution des arrêts. Les tendances négatives du passé, qui avaient été identifiées lors du  processus d’Interlaken, semblent inversées. Ces statistiques et tendances sont réellement encourageantes. Je ne dis toutefois pas que « tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes ». Beaucoup reste à faire !

Il  reste ainsi environ 1.450 affaires de référence pendantes, des affaires qui révèlent des problèmes de caractère général.

Même s’il est vrai que  certaines réformes exigées par l’exécution de l’arrêt sont d’une envergure telle ou d’une telle complexité que le processus d’exécution peut s’étendre sur plusieurs années, il n’en demeure pas moins que bien des affaires auraient certainement pu être closes si les Etats concernés avaient renforcé leurs capacités nationales et développé des synergies appropriées.

De surcroît, l’exécution de certaines affaires pose des défis inédits, exigeant de nouvelles approches afin de générer des synergies et un dialogue propice à un terrain favorable à l’exécution. Je pense notamment aux affaires relatives à des zones de conflits gelés ou à des régions sous régime d’autorités autoproclamées.  

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Les nombreux problèmes d’ordre plutôt technique mis en évidence dans le rapport annuel seront traités lors de la première  session thématique.

Les situations plus sensibles – voire ce qu’on appelle parfois « des poches de résistance », seront traitées lors de la seconde session thématique.

Comme je l’ai fait dans le rapport annuel, je voudrais saisir cette occasion pour revenir sur ces situations les plus sensibles. La première situation sensible et complexe que je voudrais évoquer est celle de la difficulté d’exécuter un arrêt en raison de :

• L’absence de compréhension commune des mesures d’exécution exigées, et cela à la suite de l’évolution de la jurisprudence de la Cour. Dans le rapport annuel, je cite l’exemple de l’évolution de l’interprétation du concept de « juridiction » - au sens de l’article 1 de la Convention. Ainsi la  responsabilité de l’Etat peut être engagée du fait que cet Etat exerce une influence continue et décisive sur l’administration autoproclamée d’un territoire, et cela sans une quelconque implication directe de sa part. Dans une telle situation, où la responsabilité de l’Etat est engagée alors qu’il n’exerce pas de  contrôle territorial, le Comité des Ministres ne devrait-il pas opérer des nuances par rapport aux situations dans lesquelles l’Etat exerce un contrôle territorial effectif ? Cette question, me semble t-il, mériterait d’être examinée plus en profondeur.
• La deuxième situation sensible et complexe que je souhaite mentionner est celle dans laquelle l’exécution est lente ou bloquée en raison de désaccords entre institutions nationales, ou entre partis politiques, au sujet de la substance des réformes exigées et/ou de la procédure à suivre.
• Enfin, je souhaiterais relever les situations dans lesquelles l’Etat refuse d’adopter, nonobstant une forte insistance de la part du Comité des Ministres, les mesures individuelles requises ou de payer la satisfaction équitable – des situations qui dissimulent  souvent, il est vrai, des désaccords plus fondamentaux avec les conclusions de la Cour ou les exigences liées à l’exécution de l’arrêt.

Un dialogue s’impose à l’évidence pour résoudre les questions relatives à la compréhension des conséquences de certains développements de la jurisprudence de la Cour. À cette fin, des opportunités se présentent aussi bien dans le contexte de nouvelles affaires devant la Cour, qui peuvent donner un nouvel éclairage aux affaires pendantes devant le Comité des Ministres,  que dans celui du processus de surveillance des arrêts par le Comité des Ministres. Il va de soi que d’autres opportunités peuvent se présenter dans le cadre du dialogue engagé tant au sein du monde académique que de la société civile.

L’expérience montre que les impasses les plus complexes sont souvent de nature politique. Surmonter ces impasses exige la capacité de générer une vision de ce que pourrait être une solution acceptable au sens de la Convention. Ces situations font appel à la créativité, aussi bien celle des autorités nationales que celle des organes du Conseil de l’Europe. Des contacts à haut niveau sont souvent une composante essentielle de la recherche d’une solution. Le Secrétaire Général vient d’en donner des exemples significatifs dans son allocution introductive.

Dans le rapport annuel 2015, je relevais que, même si le processus d’exécution dans certaines affaires sensibles n’avait pas beaucoup progressé ces dernières années, il est néanmoins encourageant de constater que, dans ces affaires également, le dialogue reste ouvert. Il est en effet primordial d’éviter des situations d’impasse, notamment lorsque ce blocage se fonde sur des dispositions de droit interne, y compris la constitution nationale. L’expérience nous a clairement montré qu’à travers l’interprétation et le dialogue, des conflits, touchant même à des questions constitutionnelles, ont trouvé des solutions conciliant les intérêts nationaux et les exigences de la Convention.

La capacité d’engager un dialogue constructif est intimement liée au développement des synergies entre  tous les acteurs, que ce soit au niveau du Comité des Ministres,  de la Cour, de l’Assemblée Parlementaire, du Commissaire aux droits de l’homme, des initiatives du Secrétaire Général. Je n’oublie pas bien entendu la contribution de la société civile, en particulier des ONGs spécialisées, qui est souvent importante.

Le débat de cet après-midi, engageant toutes les parties prenantes au sein du Conseil de l’Europe, est dans cette perspective une initiative dont on ne peut que se féliciter. Aussi est-ce avec le plus grand intérêt que je vais suivre les interventions et les débats.