1. Qu’est-ce que la Commission internationale des réclamations pour l’Ukraine ?

La Commission internationale des réclamations pour l’Ukraine est l’organe administratif, créé dans le cadre du Conseil de l’Europe, qui sera chargé d’examiner et d’évaluer les réclamations relatives aux dommages, pertes ou préjudices causés par les faits internationalement illicites commis par la Fédération de Russie en Ukraine ou contre l’Ukraine, et de statuer sur ces réclamations. La Commission déterminera au cas par cas le montant des indemnisations éventuelles.

(En droit international, le terme « faits internationalement illicites » désigne des comportements des États ou des organisations internationales qui leur sont imputables en vertu du droit international, qui constituent une violation de leurs obligations internationales et qui entraînent des conséquences juridiques.)

2. Pourquoi une Commission internationale des réclamations est-elle nécessaire ?

En droit international, un État qui a commis un fait internationalement illicite a l’obligation de réparer intégralement le préjudice causé par ce fait.

Dans sa résolution de 2022 intitulée « Agression contre l’Ukraine : recours et réparation », l’Assemblée générale des Nations Unies a considéré que la Fédération de Russie doit répondre de toute violation du droit international en Ukraine ou contre l’Ukraine, et qu’elle doit assumer les conséquences juridiques de tous ses faits internationalement illicites, y compris réparer le préjudice, dont tout dommage, causé par ces faits.

L’Assemblée générale des Nations Unies a aussi reconnu la nécessité d’établir un mécanisme international de réparation des dommages, pertes ou préjudices résultant des faits internationalement illicites commis par la Fédération de Russie en Ukraine ou contre l’Ukraine.

Le Conseil de l’Europe travaille sur un tel mécanisme d’indemnisation complet, ainsi que cela est indiqué dans la Déclaration du Sommet de Reykjavík de 2023. Ce mécanisme comprend déjà le Registre des dommages pour l’Ukraine, qui est pleinement opérationnel et qui a reçu plus de 150 000 demandes. À cette première composante vient s’ajouter la Commission internationale des réclamations. Puis, dans un troisième temps, un fonds d’indemnisation sera mis en place.

3. Indemnisation : pour quelles violations, quand, où et qui peut soumettre une réclamation ?

Les réclamations concernent les dommages, pertes ou préjudices causés par les faits internationalement illicites commis par la Fédération de Russie en Ukraine ou contre l’Ukraine, y compris par l’agression commise contre l’Ukraine par la Russie en violation de la Charte des Nations Unies, ainsi que par toute violation du droit international humanitaire ou du droit international des droits humains commise par la Fédération de Russie,

(a)         le 24 février 2022 et après cette date ;

(b)         (i) sur le territoire de l’Ukraine à l’intérieur de ses frontières internationalement reconnues, ce qui inclut son territoire terrestre, son espace aérien, ses eaux intérieures et sa mer territoriale ;

(ii) dans la zone économique exclusive de l’Ukraine et sur son plateau continental, délimités conformément au droit international et, le cas échéant, au droit interne de l’Ukraine ; ou

(iii) à tout aéronef ou navire sous la juridiction de l’Ukraine ; et

(c)          à toute personne physique ou morale concernée, ainsi qu’à l’État ukrainien, y compris à ses autorités régionales et locales, et aux entités qui lui appartiennent ou qu’il contrôle.

4. Quelles demandes la Commission des réclamations examinera-t-elle ?

Les demandes examinées sont celles que le Registre des dommages a reçues et enregistrées ou les réclamations qui seront soumises directement à la Commission après sa création.

Les catégories de demandes qui peuvent actuellement être soumises au Registre sont nombreuses et englobent divers types de dommages, pertes ou préjudices. La liste complète des catégories est disponible ici. La procédure à suivre pour déposer une demande est expliquée ici.

5. Qui statuera sur les réclamations ?

Les réclamations seront examinées par des collèges de commissaires, composés d’experts indépendants des domaines pertinents, tels que le droit international, la résolution des litiges ou l’évaluation des dommages.

6. Comment les demandeurs seront-ils indemnisés ?

La Commission des réclamations se bornera à examiner et évaluer les réclamations, à statuer sur celles-ci et à déterminer au cas par cas le montant de l’indemnisation à accorder. La troisième composante du mécanisme international d’indemnisation, c’est-à-dire le fonds d’indemnisation, doit encore être mise en place. Les parties intéressées continuent à rechercher des sources possibles pour assurer le financement des indemnisations.

7. Quand la Commission internationale des réclamations sera-t-elle établie ?

La Commission internationale des réclamations sera établie lorsque 25 pays ou organisations d’intégration régionale auront ratifié la Convention établissant une Commission internationale des réclamations pour l’Ukraine, à condition que la somme de leurs contributions soit suffisante pour financer le démarrage des travaux de la Commission.

8. Quels États y participeront ?

Les membres et les observateurs de la Commission des réclamations ne seront connus qu’à l’issue des processus de ratification.

9. Où sera-t-elle située ?

La Commission des réclamations aura son siège à La Haye (Pays-Bas).

10. Quel est le lien entre la Commission internationale des réclamations et le Registre des dommages causés par l’agression de la Fédération de Russie contre l’Ukraine ?

Le Registre des dommages est l’organe créé dans le cadre du Conseil de l’Europe pour recueillir et consigner les demandes d’indemnisation soumises par des personnes physiques ou morales ou par l’État ukrainien. Le Registre conserve aussi les preuves étayant ces demandes. Son travail consiste notamment à classer les demandes par catégorie, sur la base de certains critères. En outre, il les examine et détermine si elles sont recevables. Si c’est le cas, elles sont inscrites au Registre.

Le Registre ne se prononce pas sur le bien-fondé ou la valeur des demandes qu’il reçoit et n’ordonne aucun paiement. Ce rôle sera assuré par la Commission internationale des réclamations.

Le Registre et ses activités seront transférés à la Commission internationale des réclamations dès que possible après la création de celle-ci.

À ce jour, 44 États et l’Union européenne ont adhéré au Registre : 41 en tant que participants et quatre en tant que membres associés.

11. Comment la Commission des réclamations est-elle intégrée dans le Conseil de l’Europe ? Les États non membres peuvent-ils participer à ses travaux ?

La Commission des réclamations sera établie au moyen d’une « convention ouverte » du Conseil de l’Europe et sera un organe indépendant dans le cadre institutionnel de celui-ci.

Les conventions ouvertes sont des traités du Conseil de l’Europe auxquels les États non membres peuvent adhérer. La plupart des conventions du Conseil de l’Europe sont des conventions ouvertes et permettent aux États non membres de devenir Parties.

Dans le cas de la Convention établissant une Commission internationale des réclamations pour l’Ukraine, tout État, de même que l’Union européenne et toute autre organisation d’intégration régionale, peut devenir membre de la Commission en devenant Partie à la Convention.

La Convention est ouverte à la signature de tous les États membres du Conseil de l’Europe, de l’UE et de tous les autres États qui ont voté en faveur de la résolution intitulée « Agression contre l’Ukraine : recours et réparation », adoptée le 14 novembre 2022 par l’Assemblée générale des Nations Unies. Trente-quatre États et l’Union européenne ont signé la Convention le jour de son ouverture à la signature.

Après l’entrée en vigueur de la Convention, les Parties pourront inviter des États ou des organisations d’intégration régionale à adhérer à la Convention.

Toutes les Parties à la Convention, qu’elles soient ou non des États membres du Conseil de l’Europe, seront sur un pied d’égalité au sein de la Commission des réclamations.

12. La Fédération de Russie peut-elle devenir Partie à la Convention ?

La Fédération de Russie peut adhérer à la Convention, dans les conditions spécifiques prévues par la Convention.

13. Combien coûtera la Commission des réclamations ? Et qui paiera ?

L’évaluation des coûts doit encore être affinée, mais les principaux coûts seront probablement inférieurs à ceux d’autres commissions d’indemnisation internationales, grâce à l’utilisation des technologies numériques.

Si la Fédération de Russie devient membre de la Commission, elle supportera les coûts afférents à celle-ci. Tant que ce n’est pas le cas, la Commission sera financée par les contributions annuelles des membres et par des contributions volontaires.

14. De quel soutien politique la Commission des réclamations bénéficie-t-elle ?

La Commission des réclamations suscite un intérêt considérable aux niveaux interrégional et mondial. Pas moins de 94 pays à travers le monde ont soutenu la résolution intitulée « Agression contre l’Ukraine : recours et réparation », qui a été présentée devant l’Assemblée générale des Nations Unies et qui a jeté les bases politiques de la création de la Commission.

En 2023, les chefs d’État et de gouvernement européens ont fait référence à cette résolution dans la Déclaration du Sommet de Reykjavík, indiquant qu’ils avaient pour objectif de mettre en place un mécanisme d’indemnisation qui pourrait « comprendre une commission d’indemnisation et un fonds d’indemnisation ».

Les négociations relatives à la Convention ont réuni 55 États, dont 14 délégations représentant des États non membres du Conseil de l’Europe. L’Union européenne y a aussi participé activement et est l’un des plus ardents défenseurs de la création de la Commission des réclamations.

L’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe soutient elle aussi vivement la création d’un mécanisme d’indemnisation depuis 2022, et en particulier la mise en place d’une commission des réclamations depuis janvier 2023.

Trente-quatre États et l’Union européenne ont signé la Convention le 16 décembre 2025, lors le jour de son ouverture à la signature. Au 20 mai 2026, la Convention avait été signée par un total de 38 Etats et par l’Union européenne, et ratifiée par 6 des signataires.

15. Quelles seront les relations de la Commission des réclamations avec les juridictions internationales, notamment avec la Cour européenne des droits de l’homme ? Est-elle liée au Tribunal spécial pour le crime d’agression contre l’Ukraine ?

Des juridictions internationales, notamment la Cour européenne des droits de l’homme, peuvent examiner des affaires qui concernent des dommages, pertes ou préjudices similaires à ceux qui font l’objet de réclamations soumises à la Commission des réclamations.

La Commission des réclamations doit tenir compte, dans ses décisions, des jugements et sentences pertinents rendus par des cours et des tribunaux ou d’autres organes juridictionnels établis en droit international. Elle prendra les mesures appropriées pour éviter qu’un demandeur soit indemnisé deux fois pour la même perte, le même dommage ou le même préjudice.

Bien que la Commission internationale des réclamations et le Tribunal spécial pour le crime d’agression contre l’Ukraine doivent tous deux être établis dans le cadre institutionnel du Conseil de l’Europe, ils n’auront ni le même mandat, ni la même base juridique, ni la même composition, et ils fonctionneront indépendamment l’un de l’autre.