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Défis et opportunités juridiques soulevés par la participation de l'UE aux traités du Conseil de l'Europe

Groupe "Droits fondamentaux, droits des citoyens et libre circulation des personnes" (FREMP), Bruxelles , 

Lien vers la présentation de M. Polakiewicz

Défis et opportunités juridiques soulevés par la participation de l'UE aux traités du Conseil de l'Europe

Contenu

Introduction. 1

Adhésion de l'UE à la CEDH.. 2

Questions générales sur la participation de l'UE aux traités du Conseil de l'Europe. 6

1) Rédaction des traités. 6

2) Conclusion des traités. 7

3) Participation et droits de vote de l'UE aux mécanismes de suivi et de contrôle. 8

4) Contribution financière. 9

Prochaines étapes à Strasbourg et/ou à Bruxelles ?. 9

Remarques finales. 10

 

Introduction

Tout d'abord, je voudrais remercier la présidence bulgare du Conseil de m'avoir invité à prendre la parole lors de cette réunion. Comme vous le savez, le Conseil de l'Europe (CdE) et l'Union européenne (UE) ont une histoire commune, puisqu'ils sont nés du chaos et de la destruction de la Seconde Guerre mondiale, et qu'ils ont été créés avec pour mission d'assurer la paix, la démocratie et le respect des droits de l'homme. Le Conseil de l'Europe compte aujourd'hui 47 États membres, et 820 millions de citoyens bénéficient de la protection de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Les récents élargissements de l'UE ont suivi l'augmentation du nombre de membres du CdE. Avec 28 États membres dans chacune des deux institutions, les États membres de l'UE représentent désormais une majorité au sein du Comité des ministres du Conseil de l’Europe.

Outre le chevauchement des champs d'application géographiques, la convergence des mandats a créé un double système de droits dans certains domaines. Nos mandats complémentaires ne peuvent fonctionner efficacement qu’à travers une coopération étroite, comme l'a reconnu le Mémorandum d'accord signé entre nos institutions en 2007.[1]

D'octobre 2010 à avril 2013, j'ai personnellement participé aux négociations sur l'adhésion de l'UE à la CEDH. Déjà à l'époque, les délégations des États non membres de l'UE avaient exprimé de réelles préoccupations quant à l'impact de l'adhésion d'un nombre sans cesse croissant d'États membres du CdE à l'UE plus étroitement intégrée. Ces préoccupations existent toujours et nous rencontrons des difficultés dans notre coopération, mais à mon avis, elles peuvent être surmontées.

En tant que conseiller juridique du CdE, j'aimerais partager avec vous quelques réflexions personnelles sur la manière de surmonter les défis posés par l'adhésion de l'UE aux traités du CdE, à commencer par notre traité le plus important, la CEDH.

Adhésion de l'UE à la CEDH

Trois ans et quatre mois se sont écoulés depuis que la CJUE a déclaré le projet d'accord portant adhésion de l'Union européenne à la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ( « PAA »)[2] incompatible avec le droit communautaire, dans son désormais tristement célèbre avis 2/13. Malgré les déclarations solennelles du président Jean-Claude Juncker, [3] des vice-présidents Timmermans[4] et Mogherini[5] sur l'engagement continu de la Commission en faveur de l'adhésion, nous n'avons toujours pas reçu de propositions concrètes sur la voie à suivre.

Dans un certain sens, la balle est dans le camp de l'UE. Cependant, quelles que soient les propositions de la Commission européenne, elles feront évidemment l'objet de négociations à Strasbourg.

Les États membres du CdE n'ont jusqu'à présent adopté aucune conclusion sur l'avis 2/13 ou ses conséquences, si ce n'est pour réitérer leur engagement en faveur de l'adhésion, tout récemment lors de la Conférence de haut niveau qui s'est tenue à Copenhague du 11 au 13 avril 2018, en vue d'assurer la cohérence de la protection des droits de l'homme sur l'ensemble du continent au profit de tous.[6]

Seule l'adhésion de l'Union à la CEDH peut garantir la nécessaire cohérence des normes en matière de droits de l'homme dans toute l'Europe. Comme le soulignait déjà en 2002 le groupe de travail II de la Convention de l'UE sur la Charte de l'UE et l'adhésion, « l'adhésion serait l'outil idéal pour assurer un développement harmonieux de la jurisprudence des deux Cours européennes en matière de droits de l'homme. Elle "donnerait un signal politique fort de la cohérence entre l'Union et la "grande Europe", qui se reflète dans le [Conseil de l'Europe] et son système paneuropéen des droits de l'homme ». [7] À mon avis, cette réflexion pourrait s'appliquer à toutes les conventions du Conseil de l'Europe qui relèvent des compétences de l'UE.

Le fait de rendre la Charte des droits fondamentaux de l'UE ("CFREU") contraignante a constitué une étape majeure dans le renforcement de la protection des droits de l'homme dans l'UE. Dans le même temps, la complexité du système global des droits fondamentaux en Europe qui en résulte n'est pas propice à la sécurité juridique. Dans son rapport sur l'avenir à long terme du système de la CEDH, le Comité directeur pour les droits de l'homme (CDDH) a conclu que « en cas de non-adhésion, il existe un risque réel de voir les deux principaux systèmes juridiques européens s'éloigner l'un de l'autre ».[8] Le CDDH prépare actuellement un rapport, qui devrait être finalisé en 2019, sur la place de la Convention dans l'ordre juridique européen et international, qui examinera également les conséquences de la non-adhésion.

Avec l'avis 2/13, la CJUE est allée à l'encontre des opinions exprimées sans équivoque par la Commission, tous les États membres de l'UE intervenant, le Conseil et le Parlement européen. Si certaines modifications requises par la CJUE sont de nature plutôt technique et pourraient, à mon avis, être relativement simplement intégrées dans l'PAA, d'autres concernent des questions centrales telles que la nécessité de coordonner la Charte de l'UE avec la CEDH, la législation de l'UE dans le domaine de la justice et des affaires intérieures ("JAI") ou la politique étrangère et de sécurité commune de l'UE ("PESC").

Ce qui est particulièrement frappant dans l'avis 2/13, c'est l'absence de tout argument faisant référence à la signification constitutionnelle de l'article 6, paragraphe 2, du TUE qui formule une obligation d'adhésion. Au lieu de cela, la CJUE confirme sa jurisprudence antérieure, en particulier l'arrêt Melloni,[9] en insistant sur le fait que « l'unité, la primauté et l'efficacité du droit de l'UE » ne doivent pas être affectées par l'adhésion à l'UE.

L'accord d'adhésion a été soigneusement négocié et approuvé par des experts de 47 États européens et de la Commission européenne, qui étaient pleinement conscients des implications de l'UE et du droit international. Comme dans toutes les négociations internationales, les solutions finalement trouvées ont parfois été le résultat de compromis difficiles. Les négociateurs ont dû trouver un juste équilibre entre la prise en compte des « spécificités de l'Union et du droit de l'Union »[10] et la préservation des caractéristiques essentielles du système de la Convention.

La CJUE a remis en question le délicat compromis qui avait été atteint. Le défi consiste à surmonter des objections qui sont non seulement d'une ampleur exceptionnelle, mais aussi, au moins partiellement, d'une pertinence juridique douteuse.[11]

Un exemple est la question de savoir comment le principe de la responsabilité commune affecterait les réserves des États membres à la CEDH[12]. Toute réserve formulée par un État membre ne peut se référer qu'à la législation nationale en vigueur au moment où cette réserve a été formulée (article 57, paragraphe 1, de la CEDH), mais pas à « une disposition du droit (primaire ou secondaire) de l'UE ». Par définition, les réserves existantes faites par les États membres ne peuvent pas couvrir le droit communautaire ; seules les réserves (futures) faites par l'UE elle-même peuvent s'appliquer au droit de l’Union.

Une autre objection, qui pourrait être considérée comme fondamentale, est celle de la confiance mutuelle entre les États membres de l'UE. Du point de vue de Strasbourg, l'idéal serait que ce problème puisse être surmonté par le développement de la jurisprudence et par le dialogue. La jurisprudence récente de la CJUE et de la Cour européenne des droits de l'homme converge en effet dans le sens où les autorités nationales sont appelées à garantir effectivement le respect des droits humains fondamentaux[13]. Je dirais qu'il n'y a en effet aucune raison impérieuse d'exempter la législation européenne relative à la coopération judiciaire de la pleine juridiction de la Cour européenne des droits de l'homme.

Un ancien juge de la Cour européenne des droits de l'homme a décrit cet avis comme « une décision politique déguisée en arguments juridiques ».[14] Il a même été proposé de sortir de l'impasse actuelle par des amendements aux traités de l'UE, permettant l'adhésion à l'UE nonobstant l'avis 2/13. [15] Il s'agit certainement d'une solution juridiquement possible, mais elle ne serait ni respectueuse du rôle de la CJUE en vertu des traités de l'UE, ni réaliste en termes politiques.

Ce qui reste possible, de manière réaliste, c'est de répondre aux objections une par une, en identifiant des solutions qui respectent à la fois les exigences du droit constitutionnel de l'UE et l'intégrité du système de la CEDH. Voici quelques recommandations de caractère générale sur la manière de procéder :

- Limiter au maximum les modifications formelles du texte du PAA. À l'issue des négociations à Strasbourg, les États non membres de l'UE ont eu l'impression d'être allés aussi loin que possible dans la prise en compte des « spécificités de l'Union et du droit de l'Union ». Toute nouvelle exception risque d'être perçue comme un privilège indu pour l'UE.

- En particulier, n'utilisez pas les clauses dites de « déconnexion »[16]. Elles ne sont pas à leur place dans les traités garantissant des normes (minimales) en matière de droits de l'homme.[17] Évitez d'inclure des dispositions sur des questions internes à l'UE dans un traité international auquel des États non membres de l'UE sont ou deviendront parties et qui sera finalement interprété par la Cour européenne des droits de l'homme.

- Utilisez plutôt, dans la mesure du possible, les règles internes de l'UE pour codifier les dispositions dont le but est de garantir que les États membres de l'UE se conforment au droit de lUnion lors de la mise en œuvre de l'accord d'adhésion.

- Les déclarations interprétatives de l'UE et de ses États membres ainsi que les réserves de l'UE peuvent également être utiles pour surmonter certaines objections. Je rappelle que le DAA permet à l'UE de faire des réserves « à l'égard de toute disposition particulière de la Convention, dans la mesure où une disposition du droit l'Union européenne, alors en vigueur, n'est pas conforme à cette disposition. Les réserves de caractère général ne sont pas autorisées ».[18]. Des réserves peuvent être faites à la fois en ce qui concerne le droit primaireet en ce qui concerne le droit secondaire de l'UE.[19]

Si toutes les objections de la CJUE sont satisfaites par des modifications formelles du PAA, il existe un risque réel que, par conséquent, la juridiction de la CEDH sur les actes juridiques de l'UE soit plus restreinte qu'elle ne l'est aujourd'hui. Une telle solution non seulement compromettrait l'objectif global de l'adhésion, mais pourrait également être inacceptable pour les États non membres de l'UE.

Aujourd'hui, les États membres de l'UE restent collectivement responsables de l'exercice des pouvoirs conférés à l'UE en conformité avec la CEDH. La Cour européenne des droits de l'homme a interprété la « reconnaissance » des garanties de la Convention visées à l'article 1er de la CEDH comme s'appliquant de manière globale non seulement à l'exercice direct des pouvoirs au niveau national, mais aussi à l'exercice des pouvoirs conférés aux institutions supranationales de l'UE.[20] Seule la question de savoir s'il est également possible de saisir la Cour européenne des droits de l'homme de requêtes concernant l'exercice direct de pouvoirs par les institutions de l'UE elles-mêmes est restée ouverte jusqu'à présent. Sans l'adhésion, ces requêtes ne peuvent être introduites que collectivement contre les États membres de l'UE.[21]

Comme je l'ai déjà dit à la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen le 20 avril 2016, nous sommes prêts à faire tout notre possible pour faire avancer ce dossier, en aidant les institutions européennes dans leur recherche de solutions.

Questions générales sur la participation de l'UE aux traités du Conseil de l'Europe

Depuis la signature du Mémorandum d'accord de 2007, le CdE et l'UE ont développé un partenariat stratégique fondé sur des valeurs mutuelles. Notre partenariat vise à assurer la cohérence et a, à mon avis, réussi à favoriser un environnement de coopération dans lequel les droits de l'homme, la démocratie et l'État de droit peuvent être encouragés à s'épanouir. En effet, le CdE et l'UE ont une responsabilité partagée de maintenir l'efficacité de leurs cadres juridiques respectifs et de veiller à ce que tout chevauchement de compétences ne crée pas de conflit. Cela s'applique non seulement à la CEDH, mais aussi, d'une manière générale, aux traités du CdE.

La question revêt donc une importance pratique pour le Conseil de l'Europe.

En effet, étant donné que tant de nos conventions ont un impact direct sur la protection des droits fondamentaux, la question de la participation de l'UE devient très importante. Actuellement, le CdE, l'UE et ses États membres en sont à divers stades de négociation et de conclusion de conventions et de protocoles concernant des questions aussi diverses que la protection des données, le terrorisme ou la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes.

Lorsque les États membres du CdE ont transféré leurs compétences dans certains domaines à l'UE, il devient de plus en plus important pour le fonctionnement efficace des traités internationaux que l'UE y participe afin d'éviter d'éventuelles lacunes en matière de protection. En effet, les États membres de l'UE ne doivent pas pouvoir échapper à leurs obligations en transférant des compétences à l'UE, mais une fois que cela s'est produit, les mécanismes de contrôle pertinents doivent refléter le nouvel équilibre des pouvoirs et des responsabilités.

Je voudrais mettre en évidence quatre questions concernant (1) le processus d'élaboration, (2) la conclusion des traités, (3) la participation de l'UE aux mécanismes de contrôle et de suivi, y compris les droits de vote y afférents et (4) la contribution financière de l'UE.

1) Rédaction des traités

Le processus d'élaboration des traités au sein du CdE soulève des questions de procédure et de fond concernant la participation potentielle de l'UE.

Sur le plan de la procédure, le cadre juridique actuel du CdE ne reconnaît que les Etats en tant que membres. Le fait que les Etats membres de l'UE ont conféré des compétences substantielles à l'UE et ne sont peut-être plus autorisés à les exercer au niveau international a jusqu'à présent été largement ignoré. Dans la pratique, on s’est adapté au cas par cas grâce à la coordination et au compromis. Il convient de souligner que les règles du Conseil de l'Europe régissant l'élaboration des traités constituent un cadre assez souple qui peut être adapté dans des cas particuliers.[22]

Sur le fond, l'action commune des États membres de l'UE au sein du Conseil de l'Europe, aussi bénéfique soit-elle en termes de combinaison de l'action de 28 États membres, affecte le caractère multilatéral des négociations et risque de s'aliéner les États non membres de l'UE. Nous assistons en effet à une certaine appréhension de leur part car, du fait de leur minorité numérique au sein du CdE, ces États membres estiment que leurs points de vue n'ont pas beaucoup de poids dans les négociations.

La dynamique des négociations à Strasbourg est différente si les États membres de l'UE ne contribuent pas individuellement et de manière substantielle aux discussions. Les négociations en cours sur la modernisation de la Convention sur la protection des données (STE 108) en sont un exemple frappant.

Nos traités sont des éléments essentiels d'un espace juridique européen commun. Utilisant le langage de notre statut, les traités du CdE visent à favoriser « une union plus étroite entre les pays européens animés des mêmes sentiments ». "La participation de tous les États membres sur un pied d'égalité est un élément important pour établir une véritable appropriation qui, à son tour, facilite le respect effectif des traités.

2) Conclusion des traités

En vertu du Statut du CdE, il appartient à chaque État membre de décider individuellement s'il souhaite ou non devenir partie à un traité particulier.

Des problèmes pratiques sont apparus en raison de l'incertitude quant aux procédures à suivre au sein de l'UE. Si la conclusion d'un « accord mixte » nécessite un consensus entre l'UE et ses États membres,[23] cela signifie en pratique qu'un seul État membre du Conseil de l'Europe peut empêcher plus de la moitié de nos États membres d'adhérer à un traité dûment adopté par le Comité des ministres. Une telle situation risque d'affecter sérieusement notre capacité à conclure des traités.

En raison de l'accroissement des compétences de l'UE dans le cadre des traités de Maastricht, d'Amsterdam et de Lisbonne, presque tous les traités du Conseil de l'Europe contiennent aujourd'hui au moins quelques dispositions relevant de la compétence exclusive de l'UE. Il peut s'agir de dispositions de fond ou horizontales, souvent plutôt accessoires, par exemple sur la coopération judiciaire ou la protection des données.

Une autre question concerne l'existence d'une compétence exclusive de l'UE sur la totalité d’un traité, une situation qui, jusqu'à présent, n'a été envisagée dans les clauses finales d'aucun traité du CdE. En ce qui concerne l'expression du consentement à être lié dans de telles situations, il semble y avoir deux options : soit l'UE seule signe et ratifie le traité en question, soit le Conseil de l'UE peut adopter une décision autorisant les États membres de l'UE à signer/ratifier le traité « dans l'intérêt de l'Union »[24].

3) Participation et droits de vote de l'UE aux mécanismes de suivi et de contrôle

L'un des points forts des conventions les plus récentes du Conseil de l'Europe réside dans le fait qu'elles ne se contentent pas de formuler des normes générales, mais prévoient également des mécanismes de suivi et de contrôle efficaces.

Lorsqu'ils évaluent la mesure dans laquelle les obligations découlant des traités sont mises en œuvre par les États parties, les différents mécanismes appliquent une approche globale qui ne tient pas compte de la question de savoir si et dans quelle mesure une certaine action ou omission d'un État partie est déterminée par le droit de lUnion.

La Convention du Conseil de l'Europe sur la prévention et la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique (« Convention d'Istanbul »), qui a été signée mais pas encore ratifiée par l'UE, en est un bon exemple. La Convention établit un mécanisme de suivi spécifique composé d'un Comité des parties et d'un Groupe d'experts sur la lutte contre la violence à l'égard des femmes et la violence domestique ("GREVIO") afin d'assurer la mise en œuvre effective de ses dispositions par les parties. En s'engageant à mettre en œuvre la Convention, l'UE confirmera son engagement dans la lutte contre la violence à l'égard des femmes. Toutefois, étant donné que l'UE et ses États membres sont tous deux compétents dans la plupart des domaines couverts par la Convention, les questions d'attribution et de responsabilité devront être abordées, ainsi que les droits de vote correspondants.

La question du droit de vote a également été l'une des principales difficultés dans le cadre de la révision de la Convention 108 sur la protection des données.

Il y a des arguments à la fois pour et contre la proposition selon laquelle l'UE devrait avoir le nombre de voix correspondant au nombre de ses États membres. Les États non membres de l'UE ont fait valoir, lors des récentes discussions sur la révision de la Convention 108 sur la protection des données, que l'UE devrait disposer d'une voix comme les autres parties contractantes.

Par ailleurs, si l'UE se voit attribuer le nombre de voix correspondant au nombre de ses États membres qui sont parties à la convention, des règles de vote spéciales, par exemple des majorités qualifiées, seront nécessaires pour contrebalancer la majorité par ailleurs décisive de l'UE et de ses États membres. Lorsqu'il s'agit de contrôler le respect de la convention, soit par l'UE seule, soit par un ou plusieurs de ses États membres agissant dans le cadre du droit communautaire, les États membres de l'UE sont tenus d'exprimer des positions et de voter de manière coordonnée.

Sans règles de vote spéciales, les États non membres de l'UE se retrouveront systématiquement en minorité, ce qui risque de nuire à l'indépendance, à la crédibilité et au fonctionnement efficace de nos mécanismes de contrôle. Dans certains cas, ces règles de vote peuvent être incluses dans le traité lui-même, dans d'autres, cette question est laissée aux règles de procédure des organes de contrôle. Ce dernier a l'avantage d'offrir plus de flexibilité.

4) Contribution financière

En ce qui concerne la contribution financière de l'UE, les contributions volontaires sont actuellement le seul moyen de faire participer l'UE aux coûts des mécanismes de contrôle ou de suivi, qui sont dans certains cas assez importants. Comme alternative, il pourrait être prévu d'avoir des dispositions spéciales sur la contribution financière de l'UE dans les futures conventions.

Personnellement, je reste sceptique quant à l'utilisation de clauses spécifiques sur les contributions financières. Je me souviens très bien des discussions très complexes que nous avons eues lors de la rédaction d'une telle clause pour l'accord sur l'adhésion de l'UE à la CEDH. En tout état de cause, cette question doit être examinée non seulement du point de vue du CdE, mais aussi à la lumière des dispositions budgétaires et financières propres à l'UE, qui contiennent des exigences spécifiques quant à la base juridique des contributions obligatoires.

Prochaines étapes à Strasbourg et/ou à Bruxelles ?

Bon nombre des questions que j'ai mentionnées aujourd'hui ont déjà été et continueront d'être soulevées naturellement dans le cadre de négociations d'adhésion spécifiques.

Nombre d'entre elles doivent être traitées à Strasbourg. Notre cadre juridique - le statut, les règles de procédure du Comité des Ministres ou des comités intergouvernementaux - ne reflète pas les réalités de l'après-Lisbonne.

Toutefois, l'UE doit également clarifier ses règles et procédures internes. La transparence et le dialogue sont fondamentaux pour une coopération efficace.

À mon avis, il serait utile, tant pour la sécurité juridique que pour la transparence, de convenir d'une série de principes de base d'application horizontale tels que le droit de vote, le droit de parole ou les dispositions financières. Des règles similaires existent aux Nations unies[25] et notre Assemblée parlementaire a maintenant recommandé d'envisager leur adoption par le CdE dans sa recommandation 2114 (2017). Bien entendu, ces règles pourraient encore faire l'objet d'ajustements ad hoc pour tenir compte de situations spécifiques.

Je voudrais inviter les États membres et les institutions de l'UE à examiner la valeur ajoutée et la faisabilité d'un tel cadre général. De nombreuses questions seront en tout état de cause déterminées dans une large mesure par le droit de l’Union et la volonté de l'UE de conclure un accord. Chaque fois que le CdE entreprend d'élaborer une nouvelle convention ou de réviser une convention existante, les experts juridiques de Bruxelles, de Strasbourg et des capitales consacrent beaucoup de temps et d'efforts à examiner les questions de procédure au lieu de se concentrer sur les véritables questions de fond.

Je suis convaincu que nous économiserions beaucoup d'énergie et que nous aurions un impact positif réel si nous élaborions un cadre commun qui définisse les principes applicables auxquels on peut se référer à chaque fois.

Remarques finales

En tant qu'experts des droits fondamentaux, je n'ai pas à vous convaincre de la pertinence du CdE dans l'environnement géopolitique de l'UE, tant dans une Europe élargie que dans le monde entier. Un nombre croissant de nos conventions ont pris une importance mondiale, soit parce qu'elles sont signées par des États non européens, soit parce qu'elles sont les seules normes internationales dans leurs domaines respectifs. J'en ai mentionné quelques-unes aujourd'hui.

Vous devez être conscient que la relation harmonieuse entre le CdE et l'UE serait sérieusement compromise si le CdE n'était plus en mesure de jouer efficacement son rôle de normalisateur.

Je partage pleinement l'évaluation de la Commission européenne sur sa coopération avec le CdE pour la période 2000-2010, qui a conclu que « l'avantage comparatif du CdE réside dans son expertise ... son autorité juridique et morale et sa combinaison unique de rôles »[26].

Je pense qu'il est dans notre intérêt à tous, et dans celui de l'Europe dans son ensemble, que cette expertise, cette autorité juridique et morale, en particulier dans le domaine des droits fondamentaux, soit maintenue et renforcée par la coopération entre nos institutions, notamment par l'amplification des normes du CdE grâce à l'adhésion à l'UE.

D'énormes progrès ont été réalisés pour mieux coordonner les travaux de l'UE et du CdE, en particulier sur la base du Mémorandum d'accord de 2007 dont nous avons célébré le 10e anniversaire l'année dernière.

Néanmoins, certaines questions restent sur la table :

- Le CdE tire son expertise de la participation active des experts nationaux aux comités de rédaction et de suivi. Comment leur participation va-t-elle évoluer du fait d'une participation accrue de l'UE ? Quelle que soit la forme que prendra la participation de l'UE à l'avenir, il sera essentiel de préserver le rôle des experts nationaux qui contribuent par leurs connaissances et leur expertise aux processus de négociation multilatérale.

- L'Europe peut-elle se permettre une multiplication continue des instruments juridiques et des mécanismes de protection ? Si l'on ne relève pas les défis que j'ai mentionnés, on risque de créer des doubles emplois. Au lieu d'apporter une valeur ajoutée, il en résultera un affaiblissement des mécanismes existants et une confusion chez les citoyens et les praticiens du droit quant aux normes applicables.

- Ne serait-il pas beaucoup plus efficace d'unir nos forces et d'investir dans la mise en œuvre effective de nos normes communes ?

Un proverbe bulgare dit « В мътна вода лесно се лови » qui se traduit par « il se pêche bien dans les eaux troubles ». Je pense que nous avons un intérêt commun à clarifier les questions juridiques liées à la participation de l'UE aux traités du CdE en vue de trouver des solutions pratiques qui respectent à la fois les exigences du droit constitutionnel de l'UE et l'intégrité et l'efficacité du système conventionnel du CdE.

Je tiens à remercier à nouveau la présidence bulgare de m'avoir invité et j'espère que cette intervention sera la première étape d'un dialogue soutenu.

Je suis convaincu que ce n'est qu'ensemble que nous pourrons parvenir à un système cohérent de protection des droits de l'homme et de l'État de droit pour l'ensemble du continent, qui garantisse un bénéfice maximal à tous les citoyens et pays concernés.

Je vous remercie de votre attention.

 

[1]Mémorandum d'accord entre le Conseil de l'Europe et l'Union européenne, mai 2007. Lien : https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=0900001680597b32

 

* Directeur du conseil juridique et du droit international public (conseiller juridique) au Conseil de l'Europe. Les opinions exprimées dans cette intervention sont celles de l'auteur et ne reflètent pas nécessairement la position officielle du Conseil de l'Europe.

 

[2] Le texte du projet d'accord d'adhésion, son rapport explicatif ainsi que les instruments connexes peuvent être consultés à l'adresse suivante Sur le contexte et les premières étapes des négociations, voir J. Polakiewicz "The European Union's Accession to the European Convention on Human Rights" dans W Meng/G Ress/T Stein Europäische Integration und Globalisierung (Nomos Baden-Baden 2011), 375-391.

[6] Coopération avec l'Union européenne - Rapport de synthèse" 125e session du Comité des Ministres (Bruxelles, 19 mai 2015), par. 6 ; en dernier lieu au par. 63 de la Déclaration de Copenhague, lien

https://www.echr.coe.int/Documents/Copenhagen_Declaration_FRA.pdf

[7] Rapport final du groupe de travail II, CONV 352/02, WGII16, Bruxelles, 22.10.2002, p. 12

[8] CDDH(2015)R84, Addendum I, du 11 décembre 2015, par. 179.

[9] C-399/11 Stefano Melloni contre Ministerio Fiscal (26 février 2013). Voir également C-206/13 Cruciano Siragusa contre Regione Sicilia - Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo (6 mars 2013).

[10] Voir l'article 1 du protocole n° 8 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

[11] Pour une analyse détaillée, voir J Polakiewicz "L'adhésion à la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) - un point de vue d'initié sur les objections de la CJUE dans l'avis 2/13" 36 HRLJ 10-22 (2016).

[12] Avis 2/13, par. 227-228.

[13] Voir, pour un exemple de développement jurisprudentiel conciliant le droit communautaire et la protection des droits de l'homme, CJUE Affaires jointes C-404/15 et C-659/15 PPU, Pál Aranyosi et Robert Căldăraru (5 avril 2016), C-578/16 PPU C.K. et autres c. Cour suprême de la République de Slovénie (16 février 2017) ; CEDH Avotins c. Lettonie, requête n° 17502/07, arrêt du 23 mai 2016.

[14] L'ancien juge islandais D T Björgvinsson, voir G Butler "A Political Decision Disguised as Legal Argument ? Opinion 2/13 and European Union Accession to the European Convention on Human Rights" 31(81) Utrecht Journal of International and European Law (2015) 104, p. 106.

[16] CAHDI "Rapport sur les conséquences de la clause dite "de déconnexion" en droit international en général et pour les conventions du Conseil de l'Europe contenant une telle clause, en particulier" (2008), lien : https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=0900001680063876. Voir la discussion au paragraphe 38 et 40 pour étayer la proposition selon laquelle de telles clauses peuvent ne pas être appropriées dans certains cas.

[17] Il convient de noter que l'UE n'a pas demandé l'inclusion d'une telle clause lors des négociations sur l'adhésion de l'UE à la CEDH ou dans les amendements à la Convention pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel (STE 108, 1981), que le Comité des Ministres a adoptés en 1999.

[18] Article 57, paragraphe 1, de la CEDH, tel que modifié par le PAA.

[19] Projet de rapport explicatif à l'accord d'adhésion, par. 34.

[20] Voir la fiche d'information de la CEDH "Jurisprudence concernant l'Union européenne" (septembre 2015).

[21] Voir, par exemple, DSR-Senator Lines GmBH, [2004] CEDH (Ser. A), p. 1, dans laquelle il est allégué qu'une amende imposée par la Commission européenne a violé les articles 6 et 13 de la CEDH.

[22] Voir en particulier le document CM/Res(2011)24.

[23] Voir A. Rosas "The Status in EU Law of International Agreements Concluded by EU Member States" 34(5) Fordham Int'l L. Journal (2011), 1304, à 1309 ; T. Giegerich in : M. Pechstein, C. Nowak & U. Häde (eds.) Frankfurter Kommentar zu EUV und AEUV (mit GRC), Article 218 AEUV, notes marginales 124 et suivantes. (à paraître).

[24] Affaire CJUE C-41/76, Donckerwolcke et autres contre Procureur de la République et autres, UE:C:1976:182, paragraphe 32.

[26] Commission européenne, "Évaluation stratégique de la coopération de l'UE avec le Conseil de l'Europe (2000-2010)"


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