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62e réunion du Comité des Conseillers juridiques sur le droit international public (CAHDI)

Strasbourg 24 mars 2022
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62e réunion du Comité des Conseillers juridiques sur le droit international public (CAHDI)

Points de discours

M. Jörg POLAKIEWICZ

62e réunion du Comité des Conseillers juridiques sur le droit international public (CAHDI)

Strasbourg (hybride), 24 mars 2022

 

 

Chère Alina,

Chers experts et collègues du CAHDI,

  • Le monde n'est plus tel qu'il était avant le 24 février dernier. Les horreurs de la guerre ont fait leur retour dans nos vies.
  • C'est avec la ferme conviction que seule une communauté internationale organisée autour de règles peut garantir la paix et la stabilité que je vous souhaite la bienvenue aujourd'hui, à vous qui êtes nombreux dans la salle ainsi qu’à ceux qui participent en ligne, à cette 62ème réunion du Comité des conseillers juridiques sur le droit international public.
  • Jamais il n'a été si important de se réunir et de débattre des questions d'intérêt général en matière de droit et d'ordre international. Jamais les enjeux n'ont été aussi importants pour que la paix, la coopération internationale et la diplomatie l'emportent sur la guerre et la souffrance.
  • Comme il est d'usage, je vous présenterai les développements les plus importants au sein du Conseil de l'Europe depuis notre dernière rencontre, il y a six mois. En raison des circonstances actuelles, je me concentrerai principalement sur les développements liés à l'agression de la Fédération de Russie contre l'Ukraine et ses conséquences pour la qualité de membre du Conseil de l'Europe de la Russie.
  1. Agression de la Fédération de Russie contre l'Ukraine
  • Au cours des trois dernières semaines, le Comité des Ministres a adopté une série de décisions importantes à un rythme inédit. Réunis dès le 24 février, jour du commencement de l'invasion militaire, lors de la première des nombreuses sessions extraordinaires qui suivront, les Délégués, tout en condamnant l'attaque armée contre l'Ukraine en violation du droit international et en exhortant la Fédération de Russie à cesser immédiatement et sans condition ses opérations militaires en Ukraine, ont décidé d'examiner sans délai, et en étroite coordination avec l'Assemblée parlementaire et la Secrétaire Générale, les mesures à prendre en réponse à la violation grave par la Fédération de Russie de ses obligations statutaires en tant qu'Etat membre du Conseil de l'Europe[1].
  • Le jour suivant, le 25 février 2022, les Délégués des Ministres ont décidé de suspendre la Fédération de Russie de ses droits de représentation au Conseil de l'Europe, conformément à l'article 8 de son Statut, et ont donné un effet immédiat à cette décision en ce qui concerne les droits de représentation au Comité des Ministres et à l'Assemblée parlementaire[2]. L'article 8 prévoit cette mesure en cas de violation grave de l'article 3 du Statut, qui rappelle l'obligation des Etats membres de se conformer aux valeurs intrinsèques de l'Organisation - droits de l'homme, démocratie et prééminence du droit. Dans le cadre de la suspension, l'État en question reste membre de l'Organisation ; à ce titre, il conserve les droits et obligations liés à sa qualité d'État membre et est donc, entre autres, tenu de verser sa contribution annuelle au budget de l'Organisation.
  • Les conséquences juridiques et financières exactes de cette suspension ont été définies dans une résolution du Comité des Ministres adoptée quelques jours plus tard, le 2 mars 2022[3]. Le Comité des Ministres dispose d'un certain pouvoir discrétionnaire à cet égard. Outre la suspension des droits de représentation au sein des organes statutaires et de leurs organes subsidiaires, le Comité des Ministres a décidé que la suspension de la Fédération de Russie couvrait également les comités intergouvernementaux, tels que le CAHDI, ainsi que le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux et ses organes subsidiaires. La suspension ne couvrait pas expressément le droit de participation de la Fédération de Russie aux accords partiels dont elle était membre ou observateur. En raison de la contrainte temporelle, de telles décisions, bien que juridiquement envisageables, ont été réservées à d'éventuelles résolutions ultérieures. En outre, la suspension de la Fédération de Russie ne pouvait pas affecter sa position en tant que Partie contractante aux conventions et accords conclus dans le cadre du Conseil de l'Europe, qu'elle a ratifiés ou signés sans réserve de ratification. En tant que Partie contractante aux traités du Conseil de l'Europe, la Fédération de Russie a également conservé le droit de participer aux travaux des organes créés en vertu des dispositions desdits traités.
  • L'article 8 est une disposition complexe et obscure sur certains points, qui n'avait jamais été appliquée dans le passé. Il a fait l'objet d'interprétations divergentes, notamment en ce qui concerne la série de décisions à prendre (suspension, invitation à se retirer, exclusion) et sa relation avec l'article 7 traitant du retrait volontaire.
  • Le seul précédent dans l'histoire de l'Organisation remonte à 1969, dans le cadre du fameux cas grec. Cependant, le Conseil de l'Europe est aujourd'hui une organisation très différente de ce qu'elle était dans les années 1960 ou 1970. De plus, les faits de l'affaire grecque ne sont pas comparables à ceux auxquels nous sommes confrontés aujourd'hui. En 1969, l'APCE avait recommandé au Comité des Ministres de prendre des mesures contre la Grèce, "eu égard aux articles 3, 7 et 8 du Statut". Cependant, avant que le Comité ne puisse voter sur la recommandation de l'APCE, la Grèce avait annoncé son retrait de l'Organisation lors d'une réunion du Comité des Ministres à Paris le 12 décembre 1969. Le retrait de la Grèce de l'Organisation a donc été réalisé en vertu de l'article 7 du Statut, comme un acte volontaire, qui n'a pris effet que le 31 décembre 1970 en raison des délais applicables. Une procédure au titre de l'article 8 du Statut n'a jamais été engagée par le Comité des Ministres.
  • Ces dernières semaines, la question concernant la relation entre les articles 7 et 8 du statut a pris une importance majeure. Je suis heureux de répondre à vos questions à cet égard, mais personnellement, je ne pense pas que nous devrions consacrer une trop grande partie de notre précieux temps de réunion à cette question. Je voudrais seulement souligner les quatre points suivants :
  • L'agression armée d'un État membre contre un autre est probablement le pire scénario imaginable de violation des valeurs fondamentales de cette Organisation, et par conséquent de l’article 3 du Statut.
  • Le résultat final des procédures prévues aux articles 7 et 8 est le même : un État membre cesse d'être membre de l'Organisation. Toutefois, les deux procédures diffèrent par leur objet, leur portée et leurs conditions préalables. L'article 7 prévoit un retrait unilatéral et volontaire, pour lequel les préoccupations sont principalement de nature budgétaire.
  • L'article 8, quant à lui, traite de violations graves du Statut. Une fois la procédure lancée, c'est le Comité des Ministres qui est en charge. Ce n'est pas le membre suspendu, mais uniquement le Comité qui est habilité à fixer les modalités, notamment la date de cessation de l'adhésion.
  • Le 15 mars 2022, la Secrétaire Générale a reçu une communication signée par le ministre russe des Affaires étrangères, M. Sergey Lavrov, informant du retrait de la Fédération de Russie du Conseil de l'Europe et son intention de dénoncer la Convention européenne des droits de l'homme.
  • Après avoir été officiellement consultée par le Comité des Ministres, l'Assemblée parlementaire a adopté le 15 mars 2022, deux heures après réception de la communication de M. Lavrov, son avis unanime selon lequel la Fédération de Russie ne pouvait plus être un Etat membre de l'Organisation.
  • Le 16 mars 2022, le Comité des Ministres a décidé "que la Fédération de Russie cesse d'être membre du Conseil de l'Europe à compter du 16 mars 2022."[4]
  • J'aurais aimé que nous puissions consulter le CAHDI sur de nombreuses questions juridiques sans précédent auxquelles nous avons été confrontés pendant la procédure d'expulsion et à la suite de celle-ci. Cependant, des solutions juridiques innovantes étaient nécessaires de manière si urgente qu'il n'y avait pas de temps à perdre. Vous aurez toutefois la possibilité de débattre en particulier de certaines des implications, en matière de droit des traités, de l'expulsion de la Fédération de Russie des conventions conclues dans le cadre du Conseil de l'Europe plus tard au cours de votre réunion. Je me réjouis de ces discussions.
  • Je me contenterai donc d'énumérer ici quelques-unes des conséquences juridiques de la cessation de la qualité de membre de la Fédération de Russie au Conseil de l'Europe, telles que décrites dans la Résolution CM/Res(2022)3 du Comité des Ministres adoptée le 23 mars 2022, c’est-à-dire hier.
  • Pour commencer, à compter de la date à laquelle la Fédération de Russie a cessé d'être membre du Conseil de l'Europe (le 16 mars 2022), cette dernière ne pourra plus se prévaloir d'aucun droit ni être considérée comme liée par aucune obligation découlant du Statut ou liée à l'appartenance à celui-ci, sous réserve toutefois des obligations, y compris financières, qu'elle a assumées en vertu du Statut pour tout fait antérieur à la cessation de son appartenance à l'Organisation.
  • Outre la perte des droits de représentation déjà couverts par la suspension, la Fédération de Russie cessera d'être membre d’une série d’accords partiels ou élargis dont elle est membre ou observateur, y compris la Commission de Venise.
  • Toute participation de la Fédération de Russie aux activités et programmes organisés par le Conseil de l'Europe ou aux conférences convoquées par celui-ci sera désormais régie par les dispositions en vigueur ou les pratiques applicables à la participation des Etats non-membres.

 

  • En ce qui concerne la participation de la Fédération de Russie aux conventions du Conseil de l'Europe, la Fédération de Russie continuera à être Partie contractante aux conventions et protocoles conclus dans le cadre du Conseil de l'Europe auxquels elle a exprimé son consentement à être liée, et qui sont ouverts à l'adhésion d'États non-membres. Ceux-ci comprennent la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants, Convention-cadre pour la protection des minorités nationales et la Convention 108 sur la protection des données. La liste complète est disponible ici. Les modalités de la participation de la Fédération de Russie aux instruments seront fixées séparément pour chacun d’entre eux par le Comité des Ministres ou, le cas échéant, par les États Parties. Comme déjà mentionné ci-dessus, le CAHDI est invité à apporter sa contribution à l'examen au cas par cas de ces modalités.
  • À la suite de son expulsion, la Fédération de Russie ne peut rester Partie à la Convention européenne des droits de l'homme. En tant qu'instrument juridique dit "fermé", la Convention n'est ouverte qu'aux États membres du Conseil de l'Europe. Parmi les autres traités "fermés" auxquels la Fédération de Russie a cessé d'être Partie le 16 mars figurent la Charte sociale européenne et la Charte européenne de l'autonomie locale. La notification correspondante peut être trouvée ici.
  • Quant aux effets de l'expulsion du Conseil de l'Europe au niveau du statut de Partie contractante à la Convention, nous sommes une nouvelle fois confrontés à une disposition quelque peu obscure qui n'avait jusqu'à présent jamais été appliquée, à savoir l'article 58 (3) de la CEDH : « Sous la même réserve cesserait d'être Partie à la présente Convention toute Partie contractante qui cesserait d'être membre du Conseil de l'Europe. » « Sous la même réserve », qui correspond à l’expression formulée au pluriel (« under the same conditions ») dans la version anglaise, peut théoriquement être lu comme s'appliquant aux deux paragraphes précédents, au second seulement, ou à aucun.
  • Il s'agit d'une question extrêmement importante et concrète. De la réponse à cette question ne dépendait pas seulement le sort des quelques 18 000 requêtes introduites par ou contre la Fédération de Russie qui sont actuellement pendantes devant la Cour[5], y compris les requêtes interétatiques telles que celles relatives à la Crimée ou au vol MH17. La question était également de savoir s'il serait toujours possible pour toute personne relevant de la juridiction russe, ou même pour d'autres Hautes Parties contractantes, d'introduire des requêtes dans les six prochains mois ou peut-être même après, à condition qu'elles portent sur des faits survenus avant la fin de la période de six mois spécifiée à l'article 58 (1) de la CEDH.
  • Dans sa « Résolution sur les conséquences de la cessation de la qualité de membre du Conseil de l’Europe de la Fédération de Russie à la lumière de l’article 58 de la Convention européenne des droits de l’homme », la Cour a suivi une interprétation qui assimile la cessation de la qualité de membre du Conseil de l'Europe à la dénonciation de la Convention. Par conséquent, l'État membre en question, à savoir la Fédération de Russie, ne cessera d'être partie à la CEDH que six mois après la date effective de l'expulsion. Dans le cas de la Fédération de Russie, cette date correspondra au vendredi 16 septembre 2022.
  • Ainsi, la Cour demeure compétente pour traiter les requêtes dirigées contre la Fédération de Russie concernant les actions et omissions susceptibles de constituer une violation de la Convention qui surviendrait jusqu’au 16 septembre 2022. En outre, la suspension de l’examen de toutes les requêtes dirigées contre la Fédération de Russie à la suite de la décision prise par le président de la Cour le 16 mars 2022 est levée avec effet immédiat.
  • Je tiens à souligner que la Cour et le Comité des Ministres ont agi en parallèle, mais aussi en harmonie. Cela démontre l'existence d'une approche unifiée, particulièrement nécessaire dans les circonstances actuelles.

 

  • Il est évident qu’il pourrait être difficile en pratique pour la Cour de prendre en charge la poursuite du traitement des requêtes contre la Fédération de Russie pendant cette période intérimaire. Cependant, la responsabilité de la Fédération de Russie pour son action et les droits des requérants à faire entendre leur voix possèdent un poids qui ne doit pas être ignoré.
  • Dans ce contexte, je voudrais également attirer votre attention sur le fait que le Comité des Ministres a décidé, en ce qui concerne l'exécution des arrêts de la CEDH, qu'il continuera à surveiller l'exécution des arrêts et des règlements amiables concernés et que la Fédération de Russie est tenue de les mettre en œuvre. La Fédération de Russie continuera à participer aux réunions du Comité des Ministres lorsque celui-ci surveille l’exécution des arrêts en vue de fournir et de recevoir des informations concernant les arrêts où elle est l'État défendeur ou requérant, sans droit de participer à l'adoption des décisions du Comité ni droit de vote.
  • Pour conclure sur ce point, je dois également mentionner que les Délégués des Ministres ont décidé, le 17 mars 2022, de suspendre les droits du Bélarus à participer en tant qu'observateur ou en toute autre qualité aux réunions et activités du Conseil de l'Europe[6]. Cette suspension concerne également les comités intergouvernementaux et donc le CAHDI. Ces décisions ont été motivées par la collaboration active du Bélarus à l'agression de la Fédération de Russie contre l'Ukraine.
  1. Autres développements concernant la Convention
  • Je voudrais vous faire part des dérogations faites par les Parties contractantes en vertu de l'article 15 de la Convention. Par une note verbale datée du 2 mars 2022, le Gouvernement de l'Ukraine a notifié à la Secrétaire Générale du Conseil de l'Europe le déclenchement de la loi martiale sur l'ensemble de son territoire et l'instauration de l'état d'urgence dans certaines régions de l'Ukraine, et, par conséquent, l'effet dérogatoire de ces mesures sur les obligations de l'Ukraine au titre de la Convention pour une période initiale de 30 jours.
  • La République de Moldova a notifié, par une note verbale adressée à la Secrétaire Générale du Conseil de l'Europe en date du 4 mars 2022, la proclamation de l'état d'urgence, de l'état de siège et de guerre sur l'ensemble du territoire en raison de la situation liée à la sécurité régionale et de la menace pour la sécurité nationale.
  • Dans le cadre de l'exécution des arrêts de la Cour, je dois mentionner que dans l'affaire Kavala c. Turquie[7], le Comité des Ministres a engagé une procédure en manquement au titre de l'article 46 § 4 de la Convention contre l'État défendeur. Comme il l'a formellement notifié à la Turquie lors de la réunion du Comité des droits de l'homme du 2 décembre 2021[8], le Comité des Ministres a décidé, par une résolution intérimaire du 2 février 2022[9], de saisir la Cour de la question de savoir si la Turquie a manqué à l'obligation qui lui incombe en vertu de l'article 46, paragraphe 1, de la Convention, c'est-à-dire de se conformer à l'arrêt définitif de la Cour dans une affaire à laquelle elle est partie. Les vues de la Turquie sur la question soulevée devant la Cour ont été annexées à la résolution intérimaire.

 

  • Je dois souligner que c'est seulement la deuxième fois dans l'histoire de la Cour qu'une procédure en manquement au titre de l'article 46 § 4 de la Convention est engagée contre un État membre. Vous vous souvenez bien sûr de la première fois, en 2017, lorsque le Comité des Ministres a lancé une telle procédure dans l'affaire Ilgar Mammadov c. Azerbaïdjan. En 2019, la Cour a confirmé le manquement de l'Azerbaïdjan à son obligation d'exécuter l'arrêt Ilgar Mammadov de 2014[10] et, par la suite, la Cour suprême a finalement annulé les condamnations des requérants et leur a accordé une indemnisation pour les dommages non pécuniaires résultant de leur arrestation et de leur emprisonnement illégal.
  1. Deuxième Protocole additionnel à la Convention de Budapest relatif au renforcement de la coopération et de la divulgation des preuves électroniques.
  • Dans les circonstances actuelles, les bonnes nouvelles sont rares. La seule modeste bonne nouvelle que je peux partager avec vous est l'ouverture à la signature du deuxième Protocole additionnel à la Convention de Budapest relatif au renforcement de la coopération et de la divulgation des preuves électroniques le 12 mai 2022 à Strasbourg.
  • Le protocole prévoira des outils innovants pour obtenir la divulgation des preuves électroniques, notamment par une coopération directe avec les fournisseurs de services des autres parties et des moyens plus efficaces de coopération entre acteurs publics. Deux articles permettent une coopération instantanée dans les situations d'urgence où des vies sont en danger. Le projet de protocole encourage également les enquêtes conjointes entre les parties. Ces outils sont accompagnés d'un ensemble de garanties visant à protéger les droits de l'homme et les libertés fondamentales, notamment un article détaillé sur la protection des données à caractère personnel.
  1. Conclusion
  • La guerre brutale et illégale au milieu de notre continent a conduit à une réponse robuste et de principe de notre Organisation. L'exclusion de la Fédération de Russie n'est pas la fin du caractère paneuropéen du Conseil de l'Europe, c'est le moment où nous devons défendre nos valeurs.
  • L'ironie de l'histoire veut que ce soit le brillant juriste soviétique Aron Trainin qui ait défendu avec force l'idée de la responsabilité individuelle pour le crime d'agression, appelé à l'époque "crime contre la paix", dont la réalisation a été actée lors des procès de Nuremberg. Même s'il y a peu de chances que Poutine comparaisse devant la CPI et que la Russie d'aujourd'hui respecte les décisions de la CIJ ou de la CEDH, le droit international reste l'une des armes les plus puissantes de l'Ukraine contre la Russie.
  • Le droit international n'a pas perdu son pouvoir normatif. C'est le droit qui a permis de réunir une coalition mondiale sans précédent pour s'opposer à l'intervention russe par une action déterminée et significative, pleinement conforme aux normes juridiques applicables.
  • Je voudrais terminer mon intervention par une citation du professeur Oona Hathaway : "Une condamnation juridique unifiée et soutenue de l'invasion est essentielle non seulement pour entretenir l'espoir d'un avenir dans lequel l'Ukraine soit libre et indépendante, mais aussi pour maintenir un ordre juridique international fondé sur le principe selon lequel la force ne peut pas faire le droit."[11]
  • Je vous souhaite une réunion agréable et fructueuse. Le Secrétariat reste à votre disposition pour toute question que vous pourriez avoir.
  • Je vous remercie vivement pour votre attention.
 

[1] CM/Del/Dec(2022)1426bis/2.3, décision adoptée par le Comité des Ministres le 24 février 2022 lors de la 1426bis réunion des Délégués des Ministres.

[2] CM/Del/Dec(2022)1426ter/2.3, décision adoptée par le Comité des Ministres le 25 février 2022 lors de la 1426ter réunion des Délégués des Ministres.

[3] Résolution CM/Res(2022)1 sur des conséquences juridiques et financières de la suspension de la Fédération de Russie de ses droits de représentation au Conseil de l'Europe, adoptée par le Comité des Ministres le 2 mars 2022, lors de la 1427e réunion des Délégués des Ministres.

[4] CM/Del/Dec(2022)1428ter/2.3 décision adoptée par le Comité des Ministres le 16 mars 2022 lors de la 1428ter réunion des Délégués des Ministres.

[6] CM/Del/Dec(2022)1429/2.5, décision adoptée par le Comité des Ministres le 17 Mars 2022 lors de la 1429e réunion des Délégués des Ministres.

[7] CEDH, Kavala c. Turquie, n° 28749/18, arrêt du 10 décembre 2019.

[8] H46-37 Kavala c. Turquie (requête n° 28749/18), Résolution intérimaire CM/ResDH(2021)432, adoptée par le Comité des Ministres le 2 décembre 2021 lors de la 1419e réunion des Délégués des Ministres.

[9] H46-37 Kavala c. Turquie (requête n° 28749/18), Résolution intérimaire CM/ResDH(2022)21, adoptée par le Comité des Ministres le 2 février 2022 lors de la 1423e réunion des Délégués des Ministres.

[10] CEDH, Ilgar Mammadov c. Azerbaïdjan, n° 15172/13, arrêt du 22 mai 2014, et, Procédure fondée sur l'article 46 § 4 dans l'affaire Ilgar Mammadov c. Azerbaïdjan, n° 15172/13, arrêt du 29 mai 2019.

 


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