Il faut définir des indicateurs de référence pour bien appliquer les normes des droits de l’homme
[17/08/09] Un fossé subsiste au sein des Etats membres entre les droits consacrés par les traités des droits de l’homme et la réalité. Le combler est une priorité pour toutes les actions actuelles dans le domaine des droits de l’homme. Il faut pour cela adopter une approche systématique comprenant notamment une collecte effective de données utiles et une planification exhaustive via un processus participatif. Or cette démarche requiert un élément essentiel : des indicateurs adaptés pour mesurer les avancées.
Les indicateurs rendent les processus de planification et de mise en œuvre des droits de l’homme plus efficaces et plus transparents. Grâce à eux, les gouvernements peuvent plus facilement rendre compte des avancées réalisées en matière de droits de l’homme et mettre en évidence leurs progrès au moyen de critères précis. De plus, les indicateurs sont un outil prometteur dans la perspective de clarifier et de faire connaître la dimension pratique des droits de l’homme.
Naturellement, l’initiative du débat sur les indicateurs en matière de droits de l’homme revient pour une bonne part aux organes internationaux créés pour vérifier que les normes adoptées sont bien appliquées. Plusieurs structures du Conseil de l’Europe, l’Unicef, le PNUD et le Haut-Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme se sont tous ingéniés à définir des indicateurs pertinents, généraux ou spécialisés.
La réflexion se poursuit. Il est entendu que tous les aspects des droits de l’homme ne peuvent pas faire l’objet de mesures statistiques et qu’il faut aussi évaluer les aspects qualitatifs – la compétence des juges peut, par exemple, être plus importante que leur nombre. Autre problème : il arrive qu’il n’y ait pas de données quantitatives ou qu’elles ne soient pas fiables.
Pour aider les organes conventionnels de l’ONU1 à assurer le suivi par pays, le bureau du Haut-Commissaire aux droits de l’homme a mis au point un modèle intéressant qui distingue trois catégories d’indicateurs : structurels, de méthode et de résultats.
· Les indicateurs structurels portent sur la ratification des traités internationaux et l’existence de lois et de mécanismes institutionnels fondamentaux de protection des droits de l’homme ;
· les indicateurs de méthode évaluent les politiques publiques et les mesures spécifiques visant à honorer les engagements pris ;
· les indicateurs de résultat mesurent les réalisations individuelles et collectives qui montrent dans quelle mesure les droits de l’homme sont appliqués dans un domaine précis.
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Exemple I - les indicateurs structurels permettraient d’évaluer si certains traités internationaux ont été ratifiés, si la protection contre la torture a été introduite dans la législation et si un mécanisme national de suivi a été mis en place - les indicateurs de méthode seraient axés sur le nombre et la nature des plaintes, les suites données à ces plaintes et la coopération avec le Comité pour la prévention de la torture (CPT). Des indicateurs plus précis permettraient d’évaluer dans quelle mesure les normes d’espace vital (surface minimum, cubage d’air), de chauffage, de ratio détenus/personnel, d’alimentation, d’installations sanitaires et de formation du personnel pénitentiaire sont respectées ; - les indicateurs de résultat concerneraient l’état de santé des détenus, le signalement de cas de torture ou de traitements cruels, inhumains et dégradants, et la proportion de victimes ayant obtenu réparation ou bénéficié d’une réadaptation.
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Exemple II - les indicateurs structurels porteraient sur la conformité aux normes internationales et sur les dispositions du droit interne ; c’est ainsi qu’ils prendraient en compte l’ampleur du plan national d’action pour un enseignement primaire gratuit et obligatoire - les indicateurs de méthode se composeraient de données sur le budget de l’éducation et sur les suites données aux plaintes ou aux recommandations des organes de suivi nationaux ou internationaux. D’autres indicateurs pourraient mettre en lumière les différences entre établissements publics et privés, les suites données au signalement de violences, le nombre d’enseignants par élève et la proportion d’enfants qui reçoivent une éducation dans leur langue maternelle ; - les indicateurs de résultat incluraient les taux de scolarisation, d’abandon et de réussite, y compris par groupes (minorités, enfants handicapés, etc.) |
Cet usage des indicateurs se généralise. Ainsi le Conseil de l’Europe a-t-il mis au point des indicateurs fondés sur les droits pour mesurer certains éléments constitutifs de la cohésion sociale dans le cadre de la mise en œuvre de sa Stratégie de cohésion sociale2. L’agence des droits fondamentaux de l’Union européenne a, quant à elle, publié récemment des indicateurs relatifs aux droits de l’enfant qui doivent servir à mesurer l’impact du droit et des politiques communautaires sur la capacité des enfants à exercer leurs droits3 .
Cela étant, pour tirer pleinement parti des indicateurs des droits de l’homme comme outils d’évaluation, il faut disposer de données pertinentes et fiables. Différents types de données sont nécessaires pour avoir une image exacte de la situation. Indiscutablement, les organisations non-gouvernementales, les structures nationales des droits de l’homme et les médias sont des sources d’information précieuses en ce qui concerne les atteintes aux droits de l’homme.
Dans toute l’Europe, les pouvoirs publics se sont dotés de systèmes de statistiques officiels qui, en principe, sont aujourd’hui à même de fournir des informations sur le taux de scolarisation, le taux d’emploi ou l’accès aux services sanitaires et sociaux. En pratique, le fait de disposer d’un institut national de la statistique qui fonctionne bien est capital pour réformer l’approche des droits de l’homme.
Il est indispensable de disposer de données ventilées par sexe, appartenance ethnique, orientation sexuelle, handicap et âge. L’absence de ces données qui révèlent les pratiques discriminatoires est un véritable problème. Leur collecte peut-être complexe car, pour de bonnes raisons, les gens peuvent être réticents à divulguer leur origine ethnique ou leur orientation sexuelle. La communication d’informations doit donc être un acte volontaire accompli dans un cadre garantissant la confidentialité des données.
Les indicateurs, quant à eux, doivent aussi être définis avec soin et correspondre au domaine dans lequel on entend les utiliser. Une manière d’obtenir des indicateurs adaptés et applicables en pratique consiste à faire appel aux acteurs directement concernés de l’administration, des structures nationales des droits de l’homme ou d’ONG, par exemple.
L’utilisation d’indicateurs des droits de l’homme au niveau local a un grand potentiel. Les informations relatives aux violations des droits fondamentaux ou aux progrès réalisés dans les communes et les régions sont extrêmement utiles pour prendre des décisions aux niveaux local et national.
Il faut voir l’utilisation d’indicateurs comme l’un des éléments d’un processus plus global de systématisation de la mise en œuvre des droits de l’homme. En effet, à l’instar des plans d’action nationaux, des états des lieux et de la gouvernance fondée sur les droits, les indicateurs sont un moyen de faire prévaloir ces droits.
Thomas Hammarberg
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Notes:
1. Bureau du Haut-Commissaire aux droits de l'homme : Rapport sur l’utilisation d’indicateurs pour la promotion et la surveillance de la mise en œuvre des droits de l’homme, 16 mai 2008, HRI/MC/2008/3
2. Elaboration concertée des indicateurs de la cohésion sociale - Guide méthodologique, Conseil de l'Europe, 2005
3. Rapport de synthèse de l’Agence des droits fondamentaux de l’UE sur le développement d’indicateurs pour la protection, le respect et la promotion des droits de l’enfant dans l’Union européenne, mars 2009 (en anglais)