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Les politiques linguistiques devraient tenir compte de la diversité, protèger les droits des minorités et apaiser les tensions

Human Rights Comment
Strasbourg 29/10/2019
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Les politiques linguistiques devraient tenir compte de la diversité, protèger les droits des minorités et apaiser les tensions

Les langues sont des richesses inestimables. Elles nous permettent de communiquer avec davantage de personnes, d’être mieux compris et de mieux comprendre d’autres perspectives. Force est cependant de constater que, dans nombre d’États membres du Conseil de l'Europe, les langues continuent parfois à être utilisées pour dresser des groupes les uns contre les autres.

Empêcher des personnes d’utiliser la langue qu’elles considèrent comme la leur dans différents contextes peut entraîner une violation de leurs droits en tant qu’individus. Plus largement, des communautés entières en subissent aussi les conséquences ; en outre, l’emploi des langues figure souvent parmi les enjeux des conflits entre différents groupes ou entre des pays voisins.

La langue utilisée est généralement l’une des principales composantes de l’identité d’une personne. Outil de communication, elle a aussi une forte valeur symbolique, dans la mesure où elle détermine comment les personnes sont perçues de l’extérieur et comment elles se voient elles-mêmes et conçoivent leur place dans la société. La question linguistique peut donc être controversée et politiquement sensible. Ainsi, l’emploi de la langue d’État ou de la langue officielle est souvent considéré comme une preuve de loyauté envers l’État. Dans d’autres contextes, l’emploi de langues minoritaires dans l’espace public (par exemple, pour indiquer le nom des rues, ce qui implique parfois l’utilisation d’un autre alphabet) est perçu ou présenté comme un rappel malvenu du caractère multiculturel et multilingue de la société.

Notamment dans les régions ayant connu des conflits d’origine ethnique ou linguistique, il importe par conséquent au plus haut point que chacun reconnaisse que de bonnes politiques sur l’usage des langues, conçues pour prendre en compte la diversité linguistique et culturelle de la société, sont indispensables pour progresser vers la réconciliation et une cohésion sociale durable.

Les lois sur l’usage des langues peuvent être source de tensions

De nombreux pays européens ont légiféré sur l’emploi des langues, souvent – mais pas toujours – dans le but de renforcer la connaissance et l’usage d’une langue officielle ou langue d’État. Si ce but est parfaitement légitime, il a cependant souvent été poursuivi sans consultation suffisante des locuteurs des langues minoritaires ni véritable prise en compte de leurs droits et de leurs besoins. Les lois sur l’usage des langues se sont parfois accompagnées de mesures d’application coercitives. Dans certains cas, elles visaient même principalement à renforcer encore la position dominante de la population majoritaire et à réduire les droits des membres de minorités nationales.

La plupart de ces initiatives ont exacerbé les tensions et accentué les clivages dans la société.

Au-delà de sa valeur symbolique, la langue utilisée a d’importantes conséquences pratiques dans différents domaines, dont l’accès à l’éducation, à l’emploi, aux soins et aux services sociaux, et plus généralement la participation à la vie de la société. C’est pourquoi des lois et des politiques linguistiques déséquilibrées ou injustes risquent de nuire durablement à certains groupes et à la cohésion de l’ensemble de la société.

Initiatives internationales visant à réduire le risque de tensions autour de questions linguistiques

À la fin des années 1990 et après le démantèlement de la Yougoslavie et de l’Union soviétique ont été établis des mécanismes destinés à éviter que se répètent les terribles conflits de la décennie passée. Ces mécanismes visaient notamment à faire en sorte que les différends à caractère ethnique ou linguistique ne relèvent plus du domaine réservé des États mais puissent être réglés dans des enceintes multilatérales, sur la base du droit international, y compris du droit international des droits de l'homme.

En 1998 est entrée en vigueur la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. Elle a été élaborée sous l’égide du Conseil de l'Europe pour garantir un meilleur respect des droits des minorités et renforcer ainsi la stabilité, la sécurité démocratique et la paix.

En 1996, l’OSCE a désigné son premier Haut-Commissaire pour les minorités nationales (HCMN), qui est chargé d’identifier les causes des tensions ethniques et d’œuvrer pour éviter que des questions relatives aux minorités nationales provoquent un conflit dans un pays ou entre plusieurs pays. Son rôle est donc celui d’un mécanisme d’alerte précoce.

Parce qu’elles sont sensibles et risquent d’entraîner des conflits, les questions linguistiques font l’objet d’une attention particulière de la part du HCMN de l’OSCE et de la part du Comité consultatif de la convention-cadre, qui est le comité d’experts chargé d’évaluer la mise en œuvre de la convention-cadre.

D’autres instruments ont contribué à la création d’un cadre international solide consacré à la protection des droits des minorités nationales, y compris des droits linguistiques. Parmi ces instruments figurent la Déclaration des droits des personnes appartenant à des minorités nationales ou ethniques, religieuses et linguistiques (ONU, 1992) et la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (Conseil de l'Europe, 1998).

Ce cadre international propose une série d’outils permettant de réguler de manière pacifique et équilibrée l’emploi de différentes langues dans nos sociétés contemporaines de plus en plus diversifiées. À plusieurs occasions, mon bureau a demandé instamment à des gouvernements de respecter ces normes pour gérer des tensions liées à l’usage des langues.

Les normes internationales donnent des orientations générales qui sont utiles pour traiter les questions linguistiques d’une manière conforme aux droits de l'homme. Il n’existe pas pour autant de solution unique, ce qui ne serait d’ailleurs pas souhaitable. Bien au contraire, il s’agit d’adapter les politiques linguistiques aux particularités de chaque situation.

Je décris ci-dessous quelques-unes des choses à faire et à ne pas faire pour gérer la diversité linguistique, en respectant les droits des personnes appartenant à des minorités nationales et en évitant que ces questions créent des clivages et des tensions.

Promouvoir la cohésion sociale au moyen de politiques linguistiques équilibrées

Le gouvernement poursuit un but légitime lorsqu’il s’attache à promouvoir l’usage de la langue officielle ou langue d’État pour protéger l’ordre public, renforcer l’identité nationale et améliorer la cohésion sociale. Une bonne connaissance de la langue officielle profite aussi aux membres des minorités nationales car elle favorise leur intégration sociale et leur participation à la vie publique. Ce but ne doit toutefois pas être poursuivi au détriment des droits des locuteurs d’autres langues, notamment des membres des minorités nationales, ni au moyen de mesures qui accentuent les clivages.

Le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales a souligné de manière constante, s’agissant de la situation dans toute une série de pays, dont l'Estonie, la Géorgie, la Lettonie, la Moldova, la Macédoine du Nord, la Roumanie, la Slovaquie, l'Ukraine et la Fédération de Russie, que les politiques sur l’emploi des langues devraient viser à concilier les besoins des différents groupes de locuteurs, les besoins de l’État et les besoins de la société dans son ensemble, au lieu de creuser les écarts entre les groupes sur la base de différences linguistiques. Par exemple, dans son avis de 2018 sur la Fédération de Russie, le Comité consultatif constate que ce pays mène une politique active de promotion de la langue et de la culture russes tout en limitant le soutien effectif apporté aux langues et cultures minoritaires, qui semblent marginalisées et perçues comme une source potentielle de conflit. Le Comité souligne que, pour bâtir une société véritablement solidaire et intégrée, il faut tenir compte de sa diversité, notamment linguistique, et garantir le plein respect et la protection des cultures et des langues minoritaires.

Toute initiative visant à légiférer en matière d’emploi des langues devrait répondre à un besoin réel de la société : par exemple, améliorer la connaissance de la langue officielle par les élèves, faciliter les relations des membres des minorités nationales avec l’administration, améliorer l’accès de ces personnes au marché du travail ou veiller à ce que les locuteurs de langues minoritaires puissent préserver leur langue et leur culture et être des membres à part entière de la société. La réalité est malheureusement bien différente. Trop souvent, les lois et politiques sont conçues comme un « jeu à somme nulle », dans lequel une identité ethnique et linguistique sera favorisée au détriment des autres, et sont motivées par des idéologies nationalistes, ethnocentriques ou populistes, ou simplement par des préoccupations électoralistes.

Il est indispensable d’associer véritablement des représentants de la société civile, et notamment des membres des minorités, à la réforme des lois et politiques linguistiques, pour que leurs besoins soient compris et pris en considération. Exclure ces groupes des débats, ou ne les consulter que pour la forme, a provoqué dans plusieurs pays des troubles sociaux et contribué à marginaliser les minorités. En avril de cette année, j’ai exprimé ma préoccupation au sujet de l’adoption hâtive, par l’Ukraine, d’une nouvelle loi « visant à assurer l’emploi de l’ukrainien comme langue d’État », peu avant les élections législatives et sans consultation publique suffisante. J’attends maintenant l’avis qui doit être rendu sur cette loi par la Commission de Venise, dont les experts indépendants nous aideront à mieux comprendre les conséquences que la loi pourrait avoir pour les droits des membres des nombreuses communautés linguistiques que compte l’Ukraine, dont les minorités qui parlent le russe, le hongrois, le roumain ou encore le tatar.

Lutter contre la discrimination fondée sur la langue

Les lois et politiques destinées à promouvoir l’utilisation d’une langue en particulier ne doivent pas entraîner l’application d’un traitement discriminatoire à certains groupes de la population. C’est pourquoi, avant de prendre de nouvelles mesures régissant l’emploi des langues, les autorités devraient déterminer si ces mesures risquent d’avoir des conséquences disproportionnées, notamment pour les personnes appartenant à des minorités nationales. Le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales a en effet souligné que des exigences linguistiques strictes peuvent constituer un obstacle disproportionné pour les membres des minorités nationales dans plusieurs domaines, tels que l’accès à l’emploi, la participation à la vie politique, et l’accès aux soins et à l’éducation. En ce qui concerne la Lettonie et l’Estonie, par exemple, le Comité a regretté l’accès insuffisant des membres de minorités aux emplois de la fonction publique, causé par des exigences linguistiques trop strictes.

Il est donc essentiel pour les États de disposer d’un cadre juridique efficace contre la discrimination, qui interdise explicitement la discrimination fondée sur l’origine nationale ou ethnique, ainsi que sur la langue, et qui prévoie des recours effectifs pour les personnes qui s’estiment victimes de discrimination. Par exemple, mon bureau a invité les autorités belges en 2009 à créer un organisme efficace et impartial chargé de traiter les plaintes relatives à la discrimination fondée sur la langue. Cette voie de recours n’a toujours pas été mise en place.

Utiliser des incitations plutôt que des sanctions pour garantir la mise en œuvre

Certains États membres ont pris des mesures rigoureuses pour promouvoir la mise en œuvre de leurs lois et politiques linguistiques. Les organes internationaux compétents en matière de droits de l’homme ont jugé inutiles et disproportionnées des mesures comme la création de mécanismes d’inspection, donnant parfois lieu à l’imposition de sanctions ou d’amendes, ou des systèmes rigides de quotas linguistiques. L’efficacité de ces méthodes drastiques s’est d’ailleurs révélée limitée. Elles risquent en effet le plus souvent d’être contre-productives, d’accentuer les clivages de la société et de marginaliser davantage encore les membres de minorités. Ces mesures drastiques sont donc à éviter. Lorsque des dispositions ont été prises pour garantir la mise en œuvre de lois et de politiques linguistiques, il est essentiel de les appliquer de manière mesurée et pragmatique, en incitant les gens à apprendre et à utiliser la langue, et non pas en les y contraignant.

Une mesure incitative particulièrement efficace consiste à donner des possibilités suffisantes d’apprendre la langue d’État ou la langue officielle et à veiller à ce que cette offre soit accessible et de bonne qualité. C’est indispensable pour garantir à tous l’accès à une langue commune et partagée. J’ai lu avec intérêt les conclusions d’un récent rapport d’audit sur l’enseignement de la langue estonienne aux adultes en Estonie, qui font état d’un manque de ressources financières et d’enseignants dûment formés. Le rapport indique, par exemple, qu’en 2015 il était prévu de dispenser gratuitement des cours de langue à 540 personnes, alors qu’il y avait près de 6 000 candidats. Le manque de fonds et/ou d’enseignants formés et la piètre qualité du matériel pédagogique constituent aussi des motifs de préoccupation dans plusieurs autres pays.

Chaque fois que les pouvoirs publics prennent des mesures visant à renforcer l’usage de la langue d’État, ils devraient mettre en place des garanties solides pour que les membres des minorités nationales puissent effectivement utiliser leurs langues, y compris dans le système éducatif. Ce n’est malheureusement pas toujours le cas. Ainsi, dans un avis de 2019, le Comité consultatif a appelé les autorités géorgiennes, qui mènent une politique de promotion de l’usage du géorgien dans toutes les sphères de la vie publique, à accompagner cette politique de mesures plus énergiques destinées à promouvoir l’usage des langues minoritaires dans les relations avec l’administration et à développer l’enseignement et l’apprentissage de et dans ces langues.

Respecter les droits linguistiques des personnes appartenant à des minorités peut les inciter à apprendre et à utiliser la langue d’État. Elles auront en effet moins tendance à considérer cet apprentissage et cet usage comme préjudiciables à la préservation de leur identité culturelle et linguistique.

Le temps est également un élément clé d’une politique linguistique juste et équilibrée. Les réformes législatives et politiques dans le domaine des langues doivent être menées progressivement, de manière à ce que les personnes concernées puissent acquérir les compétences nécessaires sans subir d’inconvénients. Cela est particulièrement vrai dans le secteur de l’éducation, où il importe au plus haut point d’éviter que les réformes désavantagent les élèves appartenant à des minorités linguistiques.

Promouvoir l’éducation plurilingue

J’ai vivement critiqué des pratiques consistant à séparer les élèves en fonction d’appartenances ethniques ou linguistiques, comme c’est le cas dans mon propre pays, la Bosnie-Herzégovine, mais aussi en Macédoine du Nord, en Croatie et au Kosovo*. La ségrégation exacerbe les divisions et accroît les risques de conflit. Au fil des ans, mon bureau a demandé instamment aux autorités de plusieurs pays de promouvoir les possibilités, pour les enfants, de bénéficier dès le plus jeune âge d’une éducation bilingue ou plurilingue et inclusive, notamment dans les régions dont les habitants appartiennent à différents groupes ethniques et linguistiques. L’éducation bilingue ou plurilingue favorise à la fois les relations entre les communautés et le développement cognitif des élèves. Les vastes travaux du Conseil de l'Europe sur l’éducation plurilingue donnent des indications utiles pour concevoir des politiques éducatives cohérentes qui prennent en compte la diversité linguistique.

Scolarisés ensemble, les enfants comprennent mieux que les individus ne peuvent pas être réduits à des identités statiques et rigides : une personne peut avoir plusieurs appartenances, ou simplement utiliser des langues différentes dans des contextes différents. En outre, les conceptions monolithiques de l’identité ne prennent pas en compte la diversité des situations qui existent au sein de chaque groupe en ce qui concerne l’appartenance linguistique. Permettre aux élèves de comprendre que les identités peuvent être plurielles constitue un excellent moyen de renforcer la cohésion sociale et de prévenir les conflits dans nos sociétés marquées par une diversité croissante.

La lutte menée avec succès par des élèves de Jajce, en Bosnie-Herzégovine, qui se sont mobilisés contre la transformation de leur école en une institution ségréguée selon le modèle des « deux écoles sous un même toit »[1], montre qu’il est possible de surmonter des divisions fondées sur des différences linguistiques réelles ou supposées.

Lorsqu’est mis en place un enseignement de et dans des langues minoritaires, il importe de maintenir la qualité de l’enseignement, mais aussi d’assurer une continuité tout au long de la scolarité. Par exemple, si l’enseignement dans une langue minoritaire s’arrête après une certaine classe, cela dissuade fortement de commencer à suivre cet enseignement. À cet égard, je crains, par exemple, que la réforme éducative lancée en 2018 en Lettonie, qui réduit progressivement la part de l’enseignement en russe (pour l’amener à 20 %, contre 80 % pour l’enseignement en letton) dans les établissements du secondaire, ne transforme l’actuel système éducatif bilingue, qui date de 2004, en un système qui ne propose que quelques cours de langue et de culture dans la langue minoritaire. Je suis également préoccupée par des informations données par les médias selon lesquelles le Gouvernement letton envisagerait de faire en sorte que le letton devienne la seule langue d’enseignement dans les établissements publics.

En outre, je trouve inquiétant que certains pays (par exemple la Lettonie et l’Ukraine) aient pris des dispositions pour que l’enseignement dans les langues de l’Union européenne ne soit pas soumis aux mêmes règles que l’enseignement dans d’autres langues. Cela établit en effet des différences de traitement injustifiées entre des personnes, selon les langues de minorités nationales qu’elles parlent.

Comment dépolitiser les questions linguistiques ?

Il est nécessaire d’adopter des approches inclusives et pragmatiques qui prennent en compte les besoins réels des différents groupes de la société et qui favorisent l’équilibre, le compromis et la réconciliation, et non pas l’opposition et les clivages. Ces approches devraient poursuivre les objectifs suivants : le plein respect des droits des personnes appartenant à des minorités nationales, des relations apaisées entre des personnes appartenant à différents groupes ethniques et linguistiques, et des possibilités pour toutes de participer à la vie de la société, sur un pied d’égalité.

Il incombe donc aux États de créer des environnements où la diversité ne soit pas perçue comme une menace, où tous les membres de la société puissent utiliser leur langue sans craindre de discrimination, mais où tous partagent une langue commune.

L’utilisation d’une langue unique n’est pas le seul moyen de renforcer une identité commune. Celle-ci peut aussi se fonder sur des valeurs plus inclusives, telles que des traditions communes, une citoyenneté commune (au-delà des différences linguistiques et ethniques), une vision partagée de l’avenir et la célébration de la diversité comme source de richesse, de résilience collective et de confiance.

La promotion du plurilinguisme dans des domaines clés comme l’éducation, la politique, les médias et l’administration peut beaucoup contribuer à la réalisation de cet objectif.

Dunja Mijatović


Liste de documents de référence internationaux complémentaires :

Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, commentaire thématique n° 3 intitulé « Les droits linguistiques des personnes appartenant aux minorités nationales en vertu de la Convention-cadre », 2012

Portail des politiques linguistiques du Conseil de l'Europe : https://www.coe.int/fr/web/language-policy/home

Haut-Commissaire de l’OSCE pour les minorités nationales, Recommandations d'Oslo concernant les droits linguistiques des minorités nationales, 1998

Conseil de l'Europe, Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) :

Avis n° 555/2009 relatif à la loi sur la langue d’État de la République slovaque, 2010

Avis n° 605/2010 concernant le projet de loi sur les langues en Ukraine, 2011 (en anglais)

Avis n° 902/2017 concernant les dispositions de la Loi sur l'éducation du 5 septembre 2017 portant sur l'usage de la langue d'État et des langues minoritaires et autres dans l'éducation, 2017

Rapporteur spécial des Nations Unies sur les questions relatives aux minorités, Droits linguistiques des minorités linguistiques, Guide pratique pour leur mise en œuvre, mars 2017.


[1] Dans ce système, les élèves fréquentent deux écoles distinctes situées dans le même bâtiment et suivent deux programmes séparés, en bosnien et en croate. Les deux groupes d’élèves n’ont ni les mêmes manuels ni les mêmes enseignants. Chaque école est administrée séparément.

* Toute référence au Kosovo dans le présent document, qu’il s’agisse de son territoire, de ses institutions ou de sa population, doit être entendue dans le plein respect de la Résolution 1244 du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies, sans préjuger du statut du Kosovo.