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Les États devraient ouvrir la voie aux réclamations de la société civile en cas de violation des droits sociaux

Point de vue
Strasbourg 25/05/2009
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La crise économique sera pour la protection des droits sociaux une nouvelle mise à l’épreuve. Certes, comme pour les autres droits de l’homme, les États ont adopté des traités – notamment la Charte sociale européenne – qui consacrent les droits sociaux, mais leur mise en œuvre reste un défi. Il faudrait en effet que les populations aient connaissance de l’existence de ces traités et qu’elles puissent présenter des réclamations lorsqu’elles estiment que leurs droits sont violés. Les organisations actives de la société civile peuvent apporter, à cet égard, une contribution précieuse.

Ces derniers mois, le soutien à la Charte sociale européenne (révisée) a été renforcé. En effet, la Hongrie et la République slovaque ont ratifié cet instrument, et la Fédération de Russie et la Serbie ont entamé un processus de ratification qui devrait aboutir dans un futur proche. Ainsi, à ce jour, une nette majorité des États membres du Conseil de l’Europe est liée par la Charte dans sa version originale ou dans sa version révisée.1

Il s’agit là d’une avancée incontestable, mais, en matière de normes de protection des droits de l'homme, l’essentiel reste la mise en œuvre dans la vie réelle. Un organe de contrôle – le Comité européen des droits sociaux (CEDS) – a été spécifiquement créé pour veiller à la bonne application de la Charte. Il examine les rapports présentés par les États sur les mesures prises pour mettre en œuvre cet instrument. Les conclusions du Comité sont transmises à un Comité gouvernemental pour action supplémentaire.

Un autre élément a été ajouté à ce mécanisme. L’action de l’Organisation internationale du travail a démontré l’intérêt de disposer d'un outil spécifique, destiné à recevoir les plaintes des partenaires sociaux dans des cas concrets de violation. En s’inspirant de cette expérience, un Protocole additionnel à la Charte sociale européenne a été élaboré, qui prévoit la mise en place d’un système de réclamations collectives.

Ce mécanisme existe maintenant depuis plus de dix ans, mais seuls 14 États ont décidé d’en faire partie.2 On peut le déplorer, car la procédure de réclamations collectives contribue efficacement à la mise en œuvre des droits sociaux garantis par la Charte.

Avant la mise en place de ce système, le Comité européen des droits sociaux développait sa jurisprudence uniquement dans le cadre de la procédure de rapports en examinant les rapports soumis par les États membres et se prononçait sur la conformité des situations nationales avec la Charte. La procédure de réclamations a offert une nouvelle dynamique au processus de contrôle. En effet, selon les propres mots du Comité, elle permet « de procéder à une appréciation juridique de la situation d'un État au vu des éléments apportés par la réclamation et la procédure contradictoire à laquelle celle-ci donne lieu ».3

Les réclamations collectives peuvent être soumises par des organisations internationales d’employeurs et de travailleurs contribuant aux travaux du Comité gouvernemental,4 par d’autres organisations internationales non gouvernementales dotées du statut participatif auprès du Conseil de l’Europe et par des organisations d’employeurs et des syndicats nationaux des Parties contractantes concernées. De plus, les États peuvent autoriser, par une déclaration spéciale, des organisations non gouvernementales nationales à introduire des réclamations. À ce jour, seule la Finlande a fait une telle déclaration.

La réclamation est examinée par le CEDS qui, si les conditions de forme sont remplies, décide de sa recevabilité. Une procédure écrite est ensuite engagée avec des échanges entre les parties. Les autres États parties et les organisations d’employeurs et syndicales peuvent, de leur côté, formuler des observations.

Éventuellement, le Comité peut décider d’organiser une audition publique. Il adopte ensuite une décision sur le bien-fondé de la réclamation, qu’il transmet aux parties concernées et au Comité des Ministres dans un rapport, qui doit être rendu public dans les quatre mois. Finalement, le Comité des Ministres adopte une résolution. Le cas échéant, il peut recommander à l’État concerné de prendre des mesures spécifiques pour mettre la situation en conformité avec la Charte.

Malgré son caractère quasi-judiciaire et le faible nombre d’États qui y sont parties, cette procédure a clairement dépassé les attentes. Ainsi le Comité a-t-il déjà eu à connaître de questions essentielles touchant à la vulnérabilité et à la discrimination :

  • insuffisance de la protection en faveur des enfants autistes ;
  • discrimination à l’égard des Roms dans le secteur du logement, tant en droit que dans la pratique ;
  • insuffisance de l’assistance médicale aux enfants d’immigrés en situation irrégulière ;
  • châtiments corporels à l’encontre des enfants ;
  • manquement de l’État en ce qui concerne la prévention de l’impact environnemental dans les grandes régions où le lignite était exploité et absence de stratégie visant à prévenir et à gérer de façon satisfaisante les risques sanitaires pour la population ;
  • défaut de mise en œuvre de la législation sur la prévention des expulsions et absence de mesures visant à offrir des solutions de relogement aux familles expulsées ;
  • discrimination dans l’éducation des enfants handicapés mentaux ;
  • risques environnementaux et absence de soins de santé appropriés pour les Roms.5

Dans son rôle d’interprète authentique de la Charte, le CEDS a montré qu’il ne fonctionnait pas en vase clos. Il s’appuie en effet sur les normes du Conseil de l’Europe, notamment la Convention européenne des droits de l'homme et, s'il y a lieu, d'autres normes internationales majeures, telle la Convention des Nations Unies relative aux droits de l'enfant. Moi-même, dans mes activités en tant que Commissaire, je me réfère régulièrement à la jurisprudence du CEDS. Par ailleurs, la Cour européenne des droits de l'homme a récemment expliqué comment la jurisprudence du CEDS pouvait être une source d’interprétation.6

La procédure de réclamations collectives a une dimension préventive. En effet, les réclamations introduites devant le CEDS ne concernent pas les cas particuliers, mais des insuffisances d’ordre général dans le droit et la pratique. Les évaluations faites par le Comité peuvent aider les États à prendre les mesures nécessaires pour remédier à une situation et éviter ainsi l’introduction de requêtes individuelles auprès de la Cour de Strasbourg. En outre, le Comité peut se référer, dans ses rapports périodiques, à une question traitée dans le cadre de sa procédure de réclamations, ce qui participe également de ce caractère préventif.

De fait, plusieurs États ont déjà redressé une situation mise en évidence par cette procédure. Ainsi, en novembre 2006, j’ai salué l’adoption par le Parlement grec d’une loi sur la violence domestique, qui interdit les châtiments corporels infligés aux enfants. Or, c’est une décision du CEDS relative à une réclamation collective contre la Grèce qui a accéléré l’adoption de cette loi.

L’État français pour sa part, en réaction à une réclamation concernant le droit au logement, s’est engagé à prendre en compte, lors de la mise œuvre de la loi sur le droit opposable au logement, la décision du Comité européen des droits sociaux.

S’agissant du droit des enfants autistes à l’éducation, le Gouvernement français a déclaré qu’il mettrait la situation en conformité avec la Charte révisée et que des mesures étaient prises à cet effet.

La procédure de réclamations collectives présente plusieurs avantages : elle est non bureaucratique, relativement rapide et ses critères de recevabilité sont plus souples que ceux de la Cour de Strasbourg. En effet, une réclamation peut être jugée recevable même si les recours internes n’ont pas été épuisés et qu'une affaire analogue est en instance devant un organe national ou international.

J’espère sincèrement que d’autres États prendront des mesures afin d’ouvrir la voie aux réclamations à l’encontre de leur propre pays et que les syndicats, les organisations d’employeurs et les autres acteurs de la société civile envisageront, dans un souci de protection des droits sociaux, d’utiliser ce mécanisme plus systématiquement.

Thomas Hammarberg

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Notes:

1. Parmi les 40 États ayant à ce jour ratifié la Charte sociale européenne, 27 sont liés par la Charte révisée et 13 par la Charte de 1961.(retour)

2. Il s’agit de la Belgique, de la Bulgarie, de Chypre, de la Croatie, de la Finlande, de la France, de la Grèce, de l’Irlande, de l’Italie, de la Norvège, des Pays-Bas, du Portugal, de la Slovénie et de la Suède. (retour)

3. Décision sur la recevabilité CIJ c. Portugal (réclamation collective n° 1/1998), 10 mars 1999, § 10. (retour)

4. Confédération européenne des syndicats (CES), BUSINESSEUROPE (ex-UNICE) et Organisation internationale des employeurs (OIE).(retour)

5. La liste complète des 57 réclamations collectives déposées à ce jour est disponible à l’adresse suivante : http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/socialcharter/Complaints/Complaints_FR.asp. (retour)

6. Demir et Baykara c. Turquie [GC], 12 novembre 2008. (retour)