Tout individu a droit à une nationalité. De plus, nul ne peut être arbitrairement privé de sa nationalité ou se voir refuser le droit d’en changer. Ces droits, pourtant énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, ne sont toujours pas respectés dans un certain nombre de pays, y compris des pays européens. Les victimes sont apatrides.
Un apatride est une personne qu’aucun Etat ne considère comme son ressortissant par application de sa législation. Certains apatrides sont des réfugiés ou des migrants qui ont quitté leur pays d’origine. D’autres vivent dans leur pays d’origine sans pour autant y être reconnus comme citoyens.
Avoir une nationalité c’est avoir, tant en droit qu’en pratique, « le droit d’avoir des droits » (et les devoirs qui correspondent). Bien que les droits de l’homme soient garantis aux non-ressortissants qui résident dans un pays, certains droits peuvent être limités aux ressortissants du pays : par exemple le droit d’entrer et de séjourner sur le territoire, mais aussi de voter et de se présenter aux élections.
L’équilibre entre les droits et les devoirs pâtit du fait que les apatrides sont exclus du processus politique. En réalité, les non-ressortissants sont souvent marginalisés même dans les sphères où des droits leur sont formellement reconnus. Beaucoup d’entre eux font face à des discriminations manifestes dans leur vie quotidienne. Faute de papiers d’identité en règle, ils peuvent ainsi se voir refuser l’accès à l’emploi, au logement, à l’éducation ou à la santé.
Ils sont particulièrement vulnérables lorsqu’ils voyagent à l’étranger, si tant est qu’ils en aient la possibilité.
Le sort des apatrides a suscité peu d’intérêt ces dernières années et semble être généralement mal compris. Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) estime à environ 12 millions le nombre d’apatrides dans le monde. En Europe, leur nombre est estimé à 640 000.
Cela étant, des normes internationales ont été adoptées pour protéger le droit des apatrides à la nationalité et leur droit à être bien traités. L’ONU a adopté une convention relative au statut des apatrides en 1954 et une convention sur la réduction des cas d’apatridie en 1961.
Les dispositions de la première donnent aux apatrides l’accès aux droits fondamentaux dans les pays hôtes, qui sont par ailleurs encouragés à faciliter l’intégration et la naturalisation de ces personnes. La seconde convention complète la première en prévenant l’apparition de nouveaux cas d’apatridie. Le HCR est chargé de contribuer à l’élimination de l’apatridie dans le monde.
La nécessité de veiller à ce que les enfants ne soient pas victimes de l’apatridie a fait l’objet d’une attention particulière. La Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques disposent que les enfants ont le droit d’acquérir une nationalité(1). Le pays hôte est tenu de ne pas laisser les enfants sans nationalité et ne peut se soustraire à cette obligation sous prétexte que les parents sont apatrides.
L’histoire de l’Europe est aussi, pour son déshonneur, celle de l’apatridie et de sa répression. Ce passé est à l’origine de l’élaboration des normes établies par les conventions susmentionnées de l’ONU. Il n’en demeure pas moins qu’après 1989 de nouveaux cas d’apatridie ont vu le jour.
L’éclatement de l’Union soviétique, de la Yougoslavie et de la Tchécoslovaquie a causé des difficultés inouïes à certaines personnes que les nouveaux gouvernements ont considérées comme venant d’ailleurs alors même qu’elles vivaient là depuis de nombreuses années.
Par exemple, en Lettonie et en Estonie, de nombreux résidents restent dénués de nationalité, notamment des enfants. J’ai recommandé aux autorités de prendre des mesures pour accorder automatiquement la citoyenneté aux enfants et libérer les personnes plus âgées de l’obligation de passer des tests de naturalisation(2). Il convient de noter que la Cour européenne des droits de l’homme a rappelé l’obligation faite aux Etats, en pareil cas, de protéger effectivement la vie personnelle et familiale(3).
En Slovénie, en 1992, plusieurs milliers de personnes, dont de nombreux Roms, qui n’avaient sollicité ou obtenu la nationalité slovène peu après l’indépendance de ce pays ont été victimes de la décision d’effacer du registre des résidents permanents les résidents n’ayant pas la nationalité slovène. Beaucoup avaient quitté d’autres régions de la Yougoslavie pour s’installer en Slovénie avant la dissolution de la fédération.
Il y a également, dans d’autres pays des Balkans, des Roms qui n’ont ni nationalité, ni le moindre document d’identité. Ceux qui ont quitté l’ex-Fédération de Yougoslavie pour d’autres pays d’Europe - l’Italie, par exemple - n’ont souvent pas de papiers personnels et vivent donc dans la précarité. Ils sont apatrides de fait. Il arrive fréquemment que les enfants qui naissent dans ces familles ne soient pas enregistrés et risquent ainsi de perdre leur droit de demander un jour la citoyenneté faute de pouvoir prouver qu’ils résident légalement dans le pays.
En Grèce, l’adoption d’un Code de la nationalité a abouti la perte de nationalité de nombreux membres de la minorité musulmane de Thrace, en grande partie d’origine turque. La disposition litigieuse du Code a été retirée en 1998 mais cette mesure n’a pas eu d’effet rétroactif. Les musulmans qui avaient perdu leur citoyenneté n’ont donc pas pu la récupérer et ont dû suivre la procédure de naturalisation comme s’ils venaient d’arriver. J’ai suggéré aux autorités grecques de s’attaquer en priorité à cette situation injuste(4).
Une autre perspective de dénationalisation a été évoquée lors de la visite que j’ai effectuée l’année dernière en Bosnie-Herzégovine. Les autorités de ce pays ont en effet prévu de réexaminer la situation d’un nombre important de ressortissants étrangers ayant obtenu la nationalité après 1992. Retirer la citoyenneté après l’avoir accordée est un acte qui doit être considéré comme particulièrement grave et réservé aux cas exceptionnels de demande de nationalité frauduleuse.
Il importe également de trouver une issue favorable à la situation des Meskhètes qui ont été déportés de la Géorgie en 1944 par Staline et envoyés dans d’autres parties de l’Union soviétique. Parmi ceux qui désiraient retourner dans le pays, très peu ont pu effectivement le faire et, par exemple, ceux qui vivent maintenant dans le district de Krasnodar (Russie) sont apatrides. On a bon espoir que les autorités géorgiennes donnent maintenant suite à leur décision de garantir à cette minorité une possibilité de retour.
Le Conseil de l’Europe a adopté deux traités particulièrement utiles fixant un cadre fondé sur les droits dans lequel peuvent notamment être abordés les problèmes nés des dissolutions et des successions d’Etats après 1989. Il s’agit de la Convention européenne sur la nationalité de 1997 et de la Convention de 2006 sur la prévention des cas d’apatridie en relation avec la succession d’Etats.
Les deux conventions énoncent des principes généraux, des règles et des procédures de la plus haute importance pour garantir l’exercice effectif du droit fondamental à une nationalité en Europe. En voici quelques dispositions essentielles :
• le principe général de non-discrimination en droit et en pratique ;
• l’obligation faite aux Etats d’assurer une protection spéciale aux enfants nés sur leur territoire qui n’acquièrent pas une autre nationalité à la naissance ;
• les conditions restrictives de la perte de nationalité de plein droit ;
• l’obligation des Etats de motiver et de mettre par écrit leurs décisions en matière de nationalité.
Il très préoccupant qu’à ce jour, seuls seize Etats membres du Conseil de l’Europe aient ratifié la Convention de 1997 sur la nationalité et ce, malgré la recommandation R (99) 18 du Comité des Ministres (sur la prévention et la réduction des cas d’apatridie) qui encourageait clairement les pays à la ratifier. En outre, seuls deux Etats ont ratifié la Convention de 2006 sur la prévention des cas d’apatridie en relation avec la succession d’Etats.
Un degré plus important de priorité devrait être accordé au problème de l’apatridie en Europe. Dans la plupart des cas, les victimes ont peu de possibilités de se faire entendre et sont souvent réduites au silence par la crainte de nouvelles discriminations. Il est essentiel que les gouvernements, les médiateurs, les associations nationales de défense des droits de l’homme et les organisations non gouvernementales se mobilisent en faveur des droits des apatrides.
Que des « fantômes juridiques » existent encore dans l’Europe d’aujourd’hui est inacceptable. Les Etats membres du Conseil de l’Europe devraient protéger les droits des apatrides sur leur territoire et ailleurs, et adopter une politique proactive. Ils devraient se rendre compte que les mesures visant à réduire et à éliminer l’apatridie peuvent non seulement prévenir les conflits mais aussi les régler. C’est un moyen de promouvoir la cohésion sociale et l’harmonie dans nos sociétés.
Thomas Hammarberg
Notes
1. Article 7 de la Convention relative aux droits de l’enfant et article 24 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques
2. Voir les mémorandums du Commissaire aux droits de l’homme au Gouvernement letton [CommDH(2007)9] et au Gouvernement estonien [CommDH 2007(12)]
3. Arrêt Slivenko c. Lettonie du 9 octobre 2003, arrêts Sisojeva c. Lettonie du 16 juin 2005 et du 15 janvier 2007
4.Voir le Rapport de suivi du Commissaire aux droits de l’homme sur la Grèce (2002-2005) [CommDH (2006)13]