Charte sociale européenne

Identit visuelle de la Charte sociale europenne


      SEMINAR TO MARK
      THE 10TH ANNIVERSARY
      OF THE REVISED CHARTER

      Strasbourg, 3 May 2006

      Charte sociale europenne et
      Convention europenne des droits de l’homme :
      Quelles perspectives pour les 10 prochaines annes ?

      Professor Jean-Franois AKANDJI-KOMBE
      Professeur l’Universit de Caen
      Membre et coordinateur du Rseau acadmique de la
      Charte sociale europenne

      Il est une donne qu’il faut toujours conserver prsent l’esprit, lorsque l’on aborde la Charte, que ce soit pour elle-mme ou du point de vue de ses rapports avec les autres instruments europens : c’est que cet instrument a t pens ds l’origine en relation troite avec la Convention europenne des Droits de l’homme (ci-aprs CEDH).1 Les travaux prparatoires en attestent abondamment, mais il suffira ici d’en rappeler deux manifestations significatives. La premire est constitue par l’avis rendu par l’Assemble parlementaire du Conseil de l’Europe en septembre 1953 sur l’laboration de la Charte sociale. Il y est soulign que le texte laborer  devrait constituer dans le domaine social un complment de la CEDH . La seconde manifestation mane du Comit des ministres. Dans le message spcial que celui-ci dlivra en mai 1954, et dans lequel il fixait le mandat du Comit social intergouvernemental charg de rdiger le projet de Charte, il dfinissait l’instrument venir comme le  pendant  de la CEDH dans le domaine social.

      Partant de cette prescription, l’on pouvait penser que si diffrence il devait y avoir entre les deux textes, elle ne pouvait concerner que leur domaine d’intervention ou leur objet : droits civils et politiques d’un ct, droits sociaux de l’autre. En revanche, les modalits de garantie devraient tre sensiblement identiques, ou tout le moins comparables.

      On sait que les ngociations en vue de l’laboration de la Charte sociale europenne en ont dcid autrement. Le texte adopt Turin en 1961 n’tait, quant ses modalits de mise en œuvre et de contrle international, qu’une ple copie de sa devancire de 1950. Plus prcisment, le dispositif de garantie des droits qu’il tait cens protger tait des plus souples et reposait entirement sur l’examen de rapports soumis priodiquement un Comit d’experts indpendants par les Etats ; systme aux antipodes du mcanisme proprement juridictionnel de la CEDH. Qui plus est, ce mcanisme de contrle sur rapports s’est immdiatement heurt des difficults qui l’ont quasiment neutralis. On comprend alors que le Secrtaire gnral du Conseil de l’Europe, Mme Lalumire l’poque, ait pu, lors d’une rencontre interrgionale organise par le Conseil de l’Europe en janvier 1993, qualifier la Charte de  parent pauvre  de la CEDH ou de  tigre de papier .

      C’est cet tat des choses que le processus de relance a entendu remdier, travers une srie d’instruments juridiques dont le plus emblmatique est la Charte sociale europenne rvise (ci-aprs CSER ou Charte rvise). La question qui nous importe ici est de savoir si ce texte a pu modifier les donnes des rapports avec la CEDH, s’il fournit des pistes utiles pour faire voluer ces rapports.

      A premire vue, tel ne semble pas tre le cas. Tout d’abord on constate que l’objet de la CSER tait autre. Il s’agissait d’actualiser la liste des droits garantis, d’une part en modernisant la problmatique de certains d’entre eux, d’autre part en ajoutant des droits nouveaux. Bien sr, cela et pu tre ralis en s’inspirant de la CEDH et, surtout, de la jurisprudence de la Cour europenne des droits de l’homme. Mais on constate l aussi que les acteurs de la relance ont choisi une toute voie. Leur source europenne d’inspiration  a t le droit de l’Union europenne l’exclusion de tout autre. C’est en effet de directives communautaires qu’ont t tirs, parfois moyennant adaptation, par exemple le droit des travailleurs l’information sur les conditions applicables au contrat de travail ou la relation de travail (art. 2, 6 CSER), le droit des travailleurs la protection de leurs crances en cas d’insolvabilit de leur employeur (art. 25 CSER), ou encore le droit des travailleurs la protection en cas de licenciement collectif (art. 29 CSER).

      De l considrer que le schma dans le texte est rest immuablement celui de deux systmes parallles, anims chacun par une logique de dveloppement spar, il n’y a qu’un pas. Un pas que l’on est d’autant plus tent de franchir que les organes de contrle semblent souscrire cette logique : la Cour EDH en tirant l’occasion argument du fait que tel droit est protg par la Charte pour l’exclure du champ d’application de la CEDH – ce fut le cas notamment dans l’affaire du Syndicat national de la Police belge (1975) –, et le Comit europen des droits sociaux en rappelant parfois, notamment aux Etats qui voudraient se soustraire leurs obligations au prtexte de la Convention, que Charte sociale et CEDH sont des instruments distincts.

      Il faut pourtant rsister cette tentation car la CEDH n’a jamais t totalement absente du  paysage  de la Charte. Selon les acteurs et les circonstances, elle y prend tantt la figure d’un spectre jetant son ombre tutlaire – et paralysante – sur cette dernire, tantt celle d’un idal atteindre.
      Ces dernires dcennies, c’est cette dernire figure qui semble s’tre impose. On peut le constater partir des travaux du Comit europen des droits sociaux. On y reviendra. Mais on en prend conscience aussi avec diffrents projets et dbats autour d’une possible ou souhaitable volution de la Charte. Les projets ne sont d’ailleurs pas nouveaux. Ils tendent en tout cas faire assurer la protection des droits sociaux, ou au moins d’un certain nombre d’entre eux, par la Cour europenne. A dfaut, ils prconisent la transformation du Comit des droits sociaux en une Cour parallle la Cour EDH. Cette alternative est voque notamment dans les recommandations 1354 (1998) et 1415 (1999) de l’Assemble parlementaire et on la retrouve dans les travaux rcents du Comit directeur Droits de l’homme. Ces processus institutionnels, il faut le souligner, doivent tre rapports l’volution mme du dispositif europen de protection des droits de l’homme et ses orientations de fond que la doctrine juridique a su mettre jour, savoir d’un ct l’irruption jurisprudentielle des droits sociaux dans le champ des droits de l’homme2, mais aussi la formidable rticence de la Cour EDH prendre en charge tous les droits garantis par la Charte sociale, alors mme que le dveloppement de ses techniques et mthodes d’interprtation pourrait le lui permettre3.

      C’est prcisment cette rticence, par ce qu’elle exprime des limites de l’approche interprtative, qui invite s’interroger sur une volution possible, dans les textes, du dispositif de protection des droits sociaux, et explique les projets et dbats mentionns plus haut. Ces derniers prsentent un point commun. Ils reposent sur l’ide que le principe dsormais acquis d’indivisibilit des droits de l’homme implique l’unification du rgime des droits et donc des instruments et mcanismes de garantie.

      Tout en admettant que cette perspective reprsente certainement l’idal atteindre, on n’y consacrera pas les analyses qui suivent. L’inscription des droits sociaux dans la CEDH, tout comme l’institution d’une Cour europenne des droits sociaux ne peuvent aller sans une rvision des traits europens des droits de l’homme, option que les organisateurs de la prsente manifestation ont d’emble exclue des schmas d’volution de la CSER au cours des dix prochaines annes. On ne discutera pas cette exclusion. Peut-tre que, comme il est ressenti au sein du Conseil de l’Europe, les Etats membres ne sont pas prts pour une telle mutation et qu’il faut encore les y prparer quelque temps. 

      Toujours est-il que l’on se doit de dgager des pistes de consolidation des liens et d’approfondissement des rapports entre CEDH et Charte sociale en s’en tenant strictement aux instruments en vigueur. L’exercice consistera en dcouvrir et exploiter les virtualits. On conviendra aisment que la voie ainsi dessine est troite et prilleuse. Elle n’est toutefois pas impraticable. Sans rviser les textes, il est en effet possible, pour les organes de la CEDH et de la Charte, mais aussi gnralement du Conseil de l’Europe, d’œuvrer au dveloppement d’une problmatique commune de garantie des droits (I), et de favoriser la mise en place d’articulations (passerelles) institutionnelles et procdurales entre les deux systmes (II).

        I- Le dveloppement d’une problmatique commune de garantie

      La proposition rpond un triple constat, voire une triple vidence. La premire est que la Charte et la CEDH constituent encore aujourd’hui des instruments distincts et fondent deux systmes spars. La seconde est qu’elles sont conues dans un mme but, savoir la protection effective des droits de l’homme. Et la troisime, qu’en la matire la Charte accuse un retard certain par rapport la CEDH. Ces lments amnent considrer qu’une manire de rapprocher les deux instruments est de faire voluer le systme de la Charte de sorte ce qu’il atteigne un niveau de protection comparable celui de la Convention. Il y a l notre avis une condition ncessaire au dveloppement des interactions entre les deux systmes.

      Pour atteindre un tel rsultat, l’interprtation constitue un moyen incontournable. Elle seule pourrait, en l’tat actuel des choses, faire sauter certains obstacles l’mergence d’une communaut de problmatique.

        A- Le moyen : l’interprtation de la Charte

      On le sait, le dveloppement de la CEDH repose trs largement sur le dynamisme interprtatif de la Cour EDH. C’est elle qui a permis de faire voluer les normes en leur dcouvrant de nouvelles implications ou de nouvelles exigences, de les adapter des ralits sociales volutives et des dfis en constant renouvellement, faisant ainsi de la Convention un  instrument de droit vivant . On sait que cette volution affecte tout le domaine de la Convention, et a consist notamment en une extension relative de son champ d’application aux droits sociaux et en un dveloppement extraordinaire des garanties procdurales. Il est peine besoin de rappeler que ces progrs sont le rsultat d’une dmarche combinant certains principes d’interprtation, telle que par exemple le principe d’effectivit des droits, avec des techniques permettant le  dveloppement logique des concepts  majeurs de la Convention, techniques au rang desquels on compte notamment l’autonomie des notions et les obligations positives.4

      Il est permis de penser que, si l’on veut que la Charte soit elle-mme un instrument de protection effective des droits sociaux, il importe que le Comit europen des droits sociaux fasse montre du mme dynamisme interprtatif.

      A premire vue, tel semble dj tre le cas. Plusieurs dcisions rcentes, prises dans le cadre de la procdure de rclamations collectives tendent en effet accrditer l’ide d’une sensible convergence quant aux principes et mthodes d’interprtation entre la jurisprudence du Comit et celle de la Cour. Ainsi trouve-t-on ds la premire dcision prise dans ce cadre – dcision CIJ c. Portugal de 1999 relative au travail des enfants5 – l’affirmation de la Charte comme instrument des droits de l’homme. Ce principe est rappel avec constance depuis, de mme que celui selon lequel la Charte vise la protection de droits non pas thoriques mais effectifs. Plus rcemment, dans l’affaire FIDH c. France juge en 2004, le Comit a invoqu, comme fondement de sa dmarche interprtative, le fait que la Charte est le pendant de la CEDH.

      Plus que des vœux pieux, ces principes fondent un renouvellement des mthodes d’interprtation et, de fait, accentuent les exigences de la Charte l’gard des Etats parties. Plus prcisment, le principe d’effectivit a notamment conduit le Comit imposer ces derniers des obligations de rsultat l o on aurait pu penser qu’ils n’taient tenus qu’ une obligation de moyen. Tel est le cas par exemple en ce qui concerne le travail des enfants, l’engagement des Etats   fixer 15 ans l’ge minimum d’emploi  ayant t interprt dans l’affaire CIJ c. Portugal comme obligeant ceux-ci, non seulement prendre des mesures, mais aussi obtenir en fait la suppression des pratiques contraires cette norme ou tout le moins leur sanction par le droit interne. De la mme manire, dans l’affaire Autisme Europe c. France (2004), de simples interventions normatives ont t juges insuffisantes pour satisfaire aux exigences de l’article 15, 1 selon lequel les Etats doivent  prendre les mesures ncessaires pour fournir aux personnes handicapes une orientation, une ducation et une formation professionnelle dans le cadre du droit commun chaque fois que possible ou, si tel n’est pas le cas, par le biais d’institutions spcialises publiques ou prives . Encore faut-il que les mesures prises tendent raliser l’objectif fix par la Charte et qu’elles produisent les effets que l’on peut en attendre compte tenu de cet objectif.

      L’intimit des liens entre Charte et CEDH a quant elle justifi l’alignement de l’interprtation de certaines clauses de la premire, telle la clause de non discrimination, sur celle des dispositions comparables de la seconde, ainsi qu’on a pu l’observer par exemple dans l’affaire Autisme Europe c. France prcite. Mieux encore, elle a fond les tentatives du Comit visant rduire les angles morts de la Charte. Il en va ainsi tout particulirement de l’largissement graduel du champ d’application personnel de cet instrument. On y reviendra.

      Dans ces conditions, le dveloppement d’une problmatique commune de protection des droits peut-il encore tre prsent comme un des objectifs atteindre au cours de la dcennie venir ? On incline le penser pour une raison essentielle. C’est que les progrs qui viennent d’tre esquisss sont loin d’tre acquis. Ils demeurent fragiles et sont menacs de ruine de toutes parts.

      D’abord au sein du CEDS lui-mme. A observer attentivement sa jurisprudence depuis l’entre en vigueur de la Charte rvise, on peut parfois se demander s’il y a vritablement jurisprudence, en ce que ce que terme peut suggrer de stabilit relative et de clart des solutions. Les audaces et les rgressions s’alternent au gr de majorits fluctuantes et montrent bien qu’on est loin d’un consensus, mme minimal, en faveur du dynamisme interprtatif prconis.

      De l’extrieur on est plutt frapp par la conjonction de ce que l’on pourrait appeler les  forces d’inertie . Elles ne sont certes pas les seules  faire la loi , dans notre cas la jurisprudence. Mais le fait est qu’elles sont puissantes. En se risquant la simplification, on identifiera essentiellement trois tendances. Il y a d’abord les  intgristes et ftichistes du texte , pour qui il n’y a de rigueur juridique que dans l’interprtation littrale et historique, tout cart par rapport la lettre de la Charte n’tant qu’approximation dangereuse. Il y a ensuite les  progressivistes , tenants d’une conception qui voit dans la Charte un simple guide pour les politiques sociales et qui, en consquence, prnent le contrle le plus souple possible, l’essentiel tant pour eux que les situations nationales soient en progrs, que par rapport un tat antrieur du droit et de la pratique internes il soit constat que les Etats sont bien  sur la bonne voie . Il y a enfin les  anti-fondamentalistes , qui, sans doute par inclination intellectuelle – ce sont principalement des spcialistes de droit du travail –, voient dans la Charte non pas un instrument de protection des droits de l’homme mais plutt une convention du travail, ce qui n’est pas sans consquence sur la comprhension qu’ils ont du texte.

      Bref, on a parfois l’impression, regarder les solutions retenues, que la Charte n’a pas chang. Tout se passe en effet comme si le processus de relance de la Charte n’avait pas eu lieu, et que les buts exprims par les textes issus de cette relance, ou nombre desquels  l’indivisibilit de tous les droits de l’homme  (prambule de la CSER) et  l’amlioration de l’effectivit des droits sociaux  (prambule du Protocole de 1995 sur les rclamations collectives) ne devaient entraner aucune consquence juridique.

      En faisant ces observations, on ne perd pas de vue que le CEDS, plus encore que d’autres instances internationales charges de dire le droit, plus que la Cour EDH par exemple, est soumis des contraintes juridiques et politiques fortes. Le fait que le processus de ratification de la Charte rvise et du Protocole sur les rclamations collectives se poursuit encore constitue ainsi une donne prendre en compte. La ncessit de construire autour de ses dcisions un large consensus politico-juridique propre en favoriser la bonne excution en est une autre. Enfin on mentionnera l’obligation, plus partage celle-ci et qui rsulte des textes, de construire et fonder ses dcisions en droit.

      Mais, si ces contraintes peuvent expliquer certains des traits signals prcdemment, on doit nanmoins se garder d’en exagrer la porte. Ces facteurs n’expliquent pas tout. Les habitudes intellectuelles pourraient bien tre de force gale. Et on pourrait aussi s’interroger sur le rle jou par les critres et modalits actuelles de dsignation des membres du Comit. Quoiqu’il en soit, ces contraintes n’interdisent pas toute avance de la jurisprudence et ne sauraient justifier un conservatisme tout crin.

      Mais, et on en conviendra aisment, la fragilit des progrs raliss au cours de cette dcennie par le CEDS ne tient pas seulement l’incohrence de sa jurisprudence ou aux rapports de force au sein de cette instance. Y contribue aussi dans une certaine mesure l’attitude du Comit des ministres. On sait qu’en tant qu’organe de la Charte, celui-ci, en particulier dans le cadre de la procdure de rclamations collectives, se doit de prendre acte, par voie de rsolution, des dcisions du CEDS et, en cas de constat de violation, de recommander l’Etat concern les mesures qu’il juge appropries afin de mettre la situation interne en conformit avec la Charte. On ne reviendra pas sur la manire quivoque dont l’organe ministriel remplit cette mission6. L’essentiel est ici de souligner que celui-ci semble interprter cette mission, non seulement comme l’obligeant veiller la bonne excution interne des dcisions du CEDS, mais aussi comme l’autorisant rexaminer, la manire d’une instance d’appel, les dcisions rendues par ce dernier. Cette interprtation trs particulire et contestable des textes l’a conduit dans la premire affaire des 35 heures (CFE-CGC c. France, 2000), infirmer partiellement la dcision condamnant la France. Une telle pratique, n’en pas douter, est de nature compromettre l’autorit des apprciations juridiques du CEDS et saper la lgitimit de cet organe. Aussi, est-il souhaitable qu’elle ne se perptue pas. La position de l’organe ministriel demeure, cet gard, ambigu. En effet s’il est vrai qu’il s’est abstenu, depuis cette premire affaire des 35 heures, d’apprcier juridiquement les dcisions du CEDS, il s’est aussi bien gard, dans la seconde affaire des 35 heures (CFE-CGC c. France, 2003), de souscrire formellement l’interprtation donne par ce dernier Comit des dispositions pertinentes du Protocole de 1995 et dont il rsulte qu’est de son seul ressort l’apprciation de la conformit la Charte des lgislations, rglementations et pratiques nationales. Il serait temps de mettre fin cette quivoque.

      Reste maintenant savoir, supposer que les conditions soient remplies pour un progrs durable de la jurisprudence, c’est--dire que le CEDS accepte de donner pleinement sens et effet aux buts que s’assigne la Charte et que, paralllement, le Comit des ministres adopte une attitude plus compatible avec le dveloppement de la comptence du CEDS, sur quelles dispositions de la Charte rvise devrait porter prioritairement l’œuvre d’interprtation ?

        B- Les volutions souhaitables

      La construction d’une problmatique commune de protection des droits de l’homme implique que toutes les dispositions substantielles de la Charte soient interprtes dans la perspective annonce par certaines dcisions prcdemment mentionnes : celle d’une protection effective des droits. Il n’y a pas lieu ici d’aller au-del de cette proposition gnrale. Il appartient au CEDS d’en tirer les consquences pratiques dans chaque espce qui lui est soumise. La seule question qui se pose ici est, comme on l’a vu, celle de la dtermination du Comit adopter et maintenir dans le temps une politique jurisprudentielle dynamique, autant attache la lettre qu’ l’esprit – entendons la nature et la finalit – de la Charte.

      Pour autant, il est vident que certaines clauses de la Charte, en raison de leur nature, appellent de la part du Comit une action interprtative plus vigoureuse : ce sont celles prcisment dont l’incompatibilit avec une problmatique des droits fondamentaux est flagrante. On songe ici l’Annexe de la Charte et son article I, c’est--dire ces dispositions qui dfinissent restrictivement le champ d’application personnel de cet instrument, respectivement en excluant les trangers et en lgitimant les  violations mineures  des droits garantis.

      On a dj eu l’occasion de traiter dans le dtail de ces dispositions et de leur caractre inique dans un instrument de protection des droits de l’homme7. Il n’est toutefois pas inutile d’y revenir brivement. S’agissant de l’Annexe, on rappellera qu’il prvoit que les personnes vises par la Charte  ne comprennent les trangers que dans la mesure o ils sont des ressortissants des autres Parties rsidant lgalement ou travaillant rgulirement sur le territoire de la Partie intresse . Quant l’article I, il dispose en son paragraphe 2 que les engagements dcoulant de certaines dispositions de l’instrument europen doivent tre considrs comme remplis  ds lors que ces dispositions seront appliques (…) la grande majorit des travailleurs , ce qui avait initialement amen le CEDS considrer qu’il suffisait, pour satisfaire aux exigences des dispositions concernes de la Charte, que les mesures internes de mise en oeuvre soient effectivement appliques 80% au moins des travailleurs.

      Le CEDS a tent ces dernires annes de rduire les angles morts crs par ces deux dispositions. Nous sommes de ceux qui pensent qu’il a su, en la matire, mnager un juste quilibre entre le respect de la lettre de ces clauses d’exclusion et l’esprit de la Charte, avant tout convention des droits de l’homme, esprit qui commande de protger toute personne place sous la juridiction des Etats parties. En ce qui concerne la clause de l’Annexe, la solution retenue dans l’affaire Autisme-Europe c. France (2004) consiste carter son application lorsque celle-ci est incompatible avec le respect d la vie et la dignit humaine. Ainsi se trouve la fois confirme la validit de cette clause et promue l’applicabilit de la Charte aux trangers dans des circonstances exceptionnelles8. Il en va pareillement de l’article I. Il ressort en effet de la dcision rendue dans la premire affaire des 35 heures qu’il n’autorise pas les Etats exclure dlibrment de l’application de la Charte des groupes de personnes. Autrement dit, pour reprendre les termes mmes de la dcision, son application  ne peut conduire une situation o un nombre lev de personnes, constituant une catgorie dtermine, serait dlibrment exclue de l'application d'une rgle de droit . 

      Dans un tel contexte l’enjeu de la dcennie venir sera moins l’interprtation mme de ces clauses que la stabilisation de la jurisprudence y relative et son dveloppement.

      C’est ces conditions que l’on peut esprer voir la Charte se rapprocher du standard de la CEDH. Mais que l’on ne s’y trompe pas. Elle ne sera mise en mesure d’atteindre effectivement ce standard qu’ partir du moment o les deux clauses singulires signales plus haut, dont, rappelons-le, la logique est trangre la problmatique des droits de l’homme, seront purement et simplement abroges, et si par consquent la protection organise par la Charte peut bnficier toute personne relevant de la juridiction des Etats parties.

        II- La mise en place d’articulations institutionnelles et procdurales finalises entre la Charte et la CEDH

      On l’aura compris, l’appel au dveloppement d’une problmatique commune de protection des droits de l’homme est en fait une invitation l’approfondissement de dynamiques qui existent dj. Il n’en va pas de mme en ce qui concerne la prsente proposition. On doit en effet constater qu’ ce jour, il n’existe pas de passerelle institutionnelle ou procdurale entre la Charte et la CEDH. Il s’agit donc de les crer.

      La raison essentielle pour laquelle une telle volution peut tre souhaite est que le systme existant, dans lequel chaque organe de contrle prend ou ne prend pas en compte et interprte l’autre instrument sa convenance parat avoir atteint ses limites. Il se pourrait mme qu’il soit pernicieux dans la mesure o il peut aboutir des situations de carence de protection. Les citoyens europens en seront alors les premires  victimes , ce qui n’est pas admissible, en admettant mme que ceux-ci ne reprsentent qu’une infime minorit.

      La proposition n’a rien d’indit au fond. Lors de l’laboration de la Charte, il avait dj t envisag de concevoir le mcanisme international de contrle de telle sorte qu’il ne soit pas totalement spar de celui de la CEDH. Le moyen imagin alors, travers l’avant-projet de Charte dat du 19 avril 1957, fut institutionnel : la Commission europenne devait tre un organe commun aux deux systmes. Ces vues, on le sait, ne triomphrent pas. La problmatique qui les sous-tend mriterait nanmoins d’tre ractive.

      La coopration entre les deux systmes conventionnels poursuivrait un double but : d’une part, lutter contre la dperdition de recours et donc la carence de protection ; d’autre part, rduire les risques de conflits d’interprtation et donc de divergence de jurisprudences

        A- Des solutions pour lutter contre la dperdition de recours

      La mconnaissance de la Charte sociale et de son dispositif de contrle et, inversement, la surexposition de la CEDH conduisent naturellement les requrants adresser leurs requtes la Cour EDH plutt qu’au CEDS. Rien l que de trs normal, pour autant que sont en jeu des droits garantis par la Convention de 1950. Mais il faut bien voir que le Greffe est parfois saisie de recours tendant la protection de droits sociaux, et l’gard desquelles la Cour a plutt tendance fermer son prtoire. Ainsi a-t-elle en 1999, dans l’affaire Paneenko c. Lettonie, jug manifestement mal fond, et par voie de consquence irrecevable, la requte dont elle tait saisie et qui allguait d’une violation du droit au travail. Ainsi fit-elle encore en 2002 dans l’affaire Salvetti c. Italie propos du droit une assistance mdicale gratuite. Et lorsque la requte parvient tout de mme franchir le cap de la recevabilit, il y a encore de fortes probabilits que, comme dans l’affaire Botta c. Italie (1998), la disposition invoque de la Convention soit juge inapplicable. Il y a l peu de cas, dira-t-on, pour justifier une rforme. Mais ct des quelques requtes connues, que sait-on des autres ? Combien n’ont pas pu franchir le pr-filtre du Greffe de la Cour parce qu’elles ont t considres comme manifestement mal fondes ? Il serait d’ailleurs intressant de connatre les chiffres pour tablir prcisment la demande de droits sociaux en Europe.

      Il n’y a l bien sr aucune fatalit. Ainsi que l’a brillamment dmontr le Professeur Sudre dans un exercice de  jurisprudence-fiction 9, il serait parfaitement concevable, compte tenu des techniques et mthodes d’interprtation qu’elle a dveloppes, que la Cour accueille de tels recours et assure la protection des droits qui en font l’objet. On aboutirait alors une situation dans laquelle l’essentiel des droits garantis par la Charte sociale pourraient bnficier d’une protection supplmentaire, judiciaire et individualise celle-ci. On observera d’ailleurs en passant que la ralisation d’une telle virtualit ferait natre, si les mcanismes propres la Charte taient maintenus, un besoin de coordination plus grand encore. Mais prcisment, il est clair aujourd’hui que la Cour n’entend pas s’engager dans cette voie. On est ainsi renvoy notre point de dpart, la situation qui prvaut actuellement et dans laquelle les recours auront tendance s’inscrire dans le cadre de la Convention que dans celui de la Charte ; une situation dans laquelle les requrants emprunteront en toute bonne foi une voie en impasse, pour la protection d’un droit que pourtant un trait du Conseil de l’Europe leur garantit.

      D’aucuns objecteront que le risque ici voqu est tout thorique ; que le requrant devant la Cour EDH n’est pas le mme que devant le CEDS. Dans un cas, celui de la Cour, c’est la personne victime, la plupart du temps un individu, qui peut exercer le droit de recours ; dans l’autre, celui du CEDS, c’est une organisation qui n’a pas apporter la preuve d’un prjudice subi par elle-mme. L’objection parat srieuse. Mais elle peut tre aisment carte sur la base de deux arguments.

      Il y a d’abord lieu de noter que le  collectif  ne s’oppose ici l’ individuel  que jusqu’ un certain point. D’une part, les requrants dans le systme de rclamations sont des personnes individualises et ne se diffrencient gure des organisations non gouvernementales admises devant la Cour EDH que par leur rapport aux violations allgues – la qualit de  victime  exige de ces dernires – ; d’autre part, si les rclamations selon le Protocole de 1995 doivent viser des  situations  et donc se rfrer des violations gnrales, il faut bien voir que celles-ci peuvent parfaitement concerner des personnes identifiables, autrement dit, selon la terminologie de la CEDH, un  groupe de particuliers . C’est dire qu’en thorie, la distance qui spare la procdure de rclamations collectives de celle de recours individuels n’est peut-tre pas si grande.

      Elle l’est encore moins en pratique. On observe en effet, et c’est l le second argument, que dans les affaires soumises au CEDS se combinent frquemment recours individuels et collectifs. Ainsi, il n’est pas rare, et c’est le cas pour toutes les affaires franaises, que la rclamation collective prenne le relais de procdures engages par des particuliers devant les juridictions nationales. C’est d’ailleurs cette circonstance qui a amen le Comit rappeler, ainsi qu’il le fit dans l’affaire SAGES c. France (2004, recevabilit), que le Protocole de 1995 ne subordonne pas la prsentation de rclamations l’puisement des recours internes. Il est par ailleurs rvlateur que dans plusieurs affaires, les organisations rclamantes aient envisag, en cas d’chec et aprs puisement des recours nationaux, une saisine de la Cour EDH. Le dcalage temporel qui existe ncessairement entre les deux types de procdure, et qui tient comme on l’a vu la condition d’puisement des voies de droit nationales dans le cas de la CEDH, explique, seule, que l’on n’ait pas encore assist une telle combinaison. Mais il est peu prs certain qu’elle se concrtisera dans un avenir proche, et peut-tre mme de faon positive car, comme on le montrera plus loin, il ne manque pas, mme en tenant compte de la rticence de Cour EDH l’gard des droits sociaux, de points d’intersection entre la Convention et la Charte.

      Pour en revenir au propos principal, si l’on veut lutter efficacement contre le risque de dperdition des recours en matire de droits sociaux, autrement dit, si l’on veut que de tels recours soient exercs utilement et donc que les droits sociaux soient protgs plus efficacement, un certain nombre de mesures paraissent devoir tre prises.

      La premire d’entre elles pourrait consister mettre en place au sein du Conseil de l’Europe, en amont de la Charte et de la Convention, une structure oprationnelle dont le rle serait d’informer les requrants potentiels sur les possibilits que leur offrent les instruments de l’organisation et, le cas chant, de les conseiller ainsi que d’orienter leur action vers la procdure la plus approprie. L’existence d’une telle structure, pour peu qu’elle remplisse bien son rle, pourrait contribuer, pour ce qui est des requtes tendant la protection des droits sociaux, dsengorger la Cour au profit du CEDS.

      Il faut cependant convenir que cette solution n’est pas de nature rsoudre toutes les difficults. On peut imaginer que la porte de l’une comme de l’autre procdure reste encore ferme certaines requtes : celles qui invoquent un droit garanti par la Charte sociale et exclu du champ de la CEDH, et qui, de surcrot, sont prsentes par la victime elle-mme. Dans l’hypothse o de tels recours se multiplieraient, et dans la mesure o ils rvleraient l’existence d’une situation nationale proccupante au regard de la Charte, ne serait-il pas envisageable de mnager une autorit du Conseil de l’Europe, le Commissaire aux droits de l’homme par exemple, la possibilit d’en saisir le CEDS soit dans le cadre de la procdure de rclamations, soit dans celui de la procdure de rapport ?

        B- Des mcanismes pour limiter les risques de conflit d’interprtation

      Si la ncessit de passerelles entre la Charte et la Convention se fait sentir, c’est avant tout parce que d’ores et dj il existe des interfrences entre les deux textes – on devrait dire les deux systmes d’instruments –, interfrences que la jurisprudence est venue amplifier.

      De fait, certains droits se retrouvent dans les deux systmes. C’est le cas de l’interdiction du travail forc qui est explicitement nonc par l’article 4 de la CEDH et par l’article 1 2 de la Charte tel qu’interprt par le CEDS ; du droit syndical consacr par le premier texte en son article 11 et par le second en son article 5 ; du droit la scurit sociale et l’assistance sociale que protgent les articles 12 et 13 de la Charte et que la Cour dduit du droit au bien (article 1er du premier protocole la Convention). On mentionnera galement une certaine orientation de l’interprtation de la Charte par le Comit, qui tend faire de certains des droits garantis par la CEDH, tels le droit une vie prive et familiale, l’interdiction des mauvais traitements ou encore le droit la libert d’expression, des prolongements ncessaires des droits sociaux.10

      Ces interfrences devraient se multiplier de faon exponentielle avec l’entre en vigueur du protocole n 12 la CEDH11. Celui-ci, comme on sait, interdit toute discrimination dans l’exercice des droits, que ces derniers soient consacrs par la Convention elle-mme, par d’autres textes europens ou internationaux ou par le droit interne. Ds lors, les droits garantis par la Charte sociale, sans exception, tomberont dans le champ d’application du Protocole et la Cour EDH sera comptente pour connatre des allgations de discrimination dans leur jouissance. Or, la Charte elle-mme nonce dj une telle interdiction en ce qui concerne les droits qu’elle garantit. On peut alors craindre que, labore par deux instances aux approches non ncessairement convergentes, la jurisprudence relative la Charte ne devienne au mieux incohrente, au pire contradictoire. Un tel rsultat affecterait d’ailleurs non seulement la comprhension du principe de non discrimination, mais aussi celle des dispositions de fond de la Charte car, avant de dire s’il y a ou non discrimination, il faut au pralable dfinir la consistance et le primtre du droit en cause.

      Prenant conscience de ce risque, et pour y remdier, certains appellent de leurs voeux la mise en place, entre la Cour et le Comit, d’une procdure de renvoi prjudiciel. L’ide est qu’ chaque fois que le droit faisant l’objet du recours est un de ceux consacrs par la Charte, la Cour devrait surseoir statuer et interroger le CEDS, lequel dlivrerait alors une interprtation que la juridiction europenne n’aurait qu’ mettre en œuvre. Le modle dont s’inspire ces suggestions semble tre celui du renvoi prjudiciel dans l’ordre juridique communautaire.

      Il suffit d’noncer ainsi l’ide pour ne plus douter de son inadaptation au problme soulev. Bien qu’on la tienne en droit communautaire pour un procd de coopration entre deux juges – ou, avec certaines innovations du trait d’Amsterdam, entre deux autorits dont l’une est juridictionnelle – la procdure de renvoi prjudiciel n’instaure pas moins un rapport de type hirarchique entre deux autorits appartenant un mme ordre juridique. Le caractre hirarchique drive principalement du monopole, reconnu l’instance saisie, en matire d’interprtation (et/ou d’apprciation de validit) et sa justification principale rside dans l’exigence de cohrence, voire d’unit d’application du droit dans un ordre juridique donn.

      Aucune des conditions voques n’est remplie dans le cas prsent. Charte et Convention sont deux instruments autonomes de droit international qui seuls dterminent la comptence des organes qu’ils mettent en place. Il n’y a pas place pour des rapports du type de ceux dcrits dans un tel contexte et on ne saurait concevoir qu’un organe renonce une partie de sa comptence – ce que devrait faire la Cour – au profit d’un autre dont l’existence et la comptence sont fondes sur un autre texte. A vrai dire, les seules formules concevables en l’tat actuel du droit du Conseil de l’Europe sont de coordination ou, au mieux, d’harmonisation volontaire des jurisprudences. Encore faut-il qu’elles existent, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui.

      Une des solutions pouvant permettre de prvenir le risque de jurisprudences divergentes pourrait consister prvoir une possibilit d’intervention du CEDS dans le cadre de la procdure devant la Cour et, inversement, la possibilit pour celle-ci d’intervenir dans le cadre de la procdure de rclamations collectives. Ceci serait possible via le mcanisme de tierce intervention qui existe dans l’un et l’autre contexte procdural. Une telle facult serait rserve aux cas o l’affaire en examen prsente un intrt du point de vue de la Charte ou de la Convention et la position prise par le tiers organe ne lierait pas l’organe comptent. Notons une telle innovation n’impliquerait pas ncessairement un amendement de la CEDH. Une interprtation approprie de la notion de  personne intresse autre que le requrant  laquelle se rfre l’article 36 de ce texte devrait suffire. Quant au rglement du CEDS, son article 32 devra ncessairement tre amend pour inclure la Cour EDH dans la liste des tiers intervenants, mais cela ne devrait en principe pas poser de difficult majeure dans la mesure o le Comit est matre de son rglement.

      Ajoutons qu’un tel mcanisme ne remplirait pleinement son rle que dans un contexte de coopration confiante entre les deux organes, car il faut bien voir que la tierce intervention n’est dclenche qu’ l’initiative du Prsident de l’instance comptente et les observations crites ou orales faites sont laisses la discrtion de ses membres pour ce qui est de leur prise en compte. L’efficacit du mcanisme dpendrait ainsi de la bonne volont des membres de la Cour et du CEDS et du climat qu’ils auront su instaurer entre eux. Pour les y aider, l’organisation d’un dialogue institutionnalis entre ces organes, s’inspirant de celui qui fonctionne depuis de nombreuses annes entre la Cour EDH et la Cour de justice des Communauts europennes, serait sans doute utile.

      *****

      Voici donc quelques propositions mises sur la table. Elles n’ont pas la prtention d’puiser le sujet. Elles pourraient tre prolonges dans d’autres domaines. Mais il importe surtout de rappeler l’esprit dans lequel elles sont faites et dans lequel, le cas chant, elles pourraient tre mis en œuvre.

      Primo, tisser des liens entre le systme de la CEDH et celui de la Charte ne signifie pas ncessairement que l’on doive assurer une identit parfaite entre eux. Si l’on a surtout insist sur la ncessit d’lever le second systme au niveau du premier, il reste vrai aussi que certains aspects de la Charte sociale manifestent d’une originalit positive et doivent tre sauvegards. Ils pourraient mme inspirer ceux qui ont rflchir au dveloppement futur de la CEDH. On songe ici notamment au mcanisme de contrle et l’atout que peut reprsenter la combinaison d’une procdure de recours avec un systme de rapports priodiques portant sur la totalit des engagements pris par tous les Etats parties.

      Secundo et in fine, faire avancer pragmatiquement la Charte est souhaitable, mais la condition de ne pas en tirer prtexte pour oprer un subreptice transfert de pouvoirs des Etats en matire de rvision des traits vers des organes qui n’ont aucun titre l’exercer. C’est dire que le pragmatisme de progrs doit connatre ses propres limites. A dfaut, il se heurterait la dfiance lgitime des Etats. Autrement et positivement dit, la rponse ultime aux difficults et lacunes voques plus haut ne peut venir de manire ultime que d’une rvision en bonne et due forme des deux traits concerns. Aussi, les autorits responsables seraient-elles bien inspires d’engager la rflexion mais aussi l’action dans cette perspective.

      1 Nous avons pris le parti de prsenter un texte le plus fidle possible la prsentation orale faite l’occasion du 10e anniversaire de la signature de la Charte rvise. La principale consquence est que les rfrences doctrinales et jurisprudentielles seront peu nombreuses.

      2 Voir particulirement F. Sudre :  La permabilit de la Convention europenne des droits de l’homme aux droits sociaux, in Mlanges J. Mourgeon, Bruylant 1998, p. 467 et s.

      3 Voir ce propos la trs stimulante tude du Professeur F. Sudre :  La protection des droits sociaux par la Cour europenne des droits de l’homme : un exercice de jurisprudence fiction , Rev. trim. dr. h., 2003, p. 755 et s.

      4 Sur ces questions le lecteur lira utilement : Frdric SUDRE,  A propos du dynamisme interprtatif de la Cour europenne des Droits de l’homme , JCP – La semaine juridique, Ed. gn., 11 juil. 2001, p. 1365 et s. ; galement l’article prcit du mme auteur ; et sur les obligations positives, notre ouvrage  Les obligations positives en vertu de la Convention europenne des droits de l’homme , Ed. du Conseil de l’Europe, coll. Prcis des Droits de l’homme, sous presse.

      5 Les dcisions du CEDS sont disponibles sur le site internet de la Charte sociale l’adresse suivante : http://www.coe.int/T/F/Droits_de_l%27Homme/Cse/. Pour une analyse, nous renvoyons notre chronique dans la Revue trimestrielle des droits de l’homme : 2001/1035 ; 2003/113 ; 2004/225 ; 2005/673.

      6 Voir sur ce point nos chroniques prcites.

      7 Sur ce point, nous renvoyons le lecteur nos tudes antrieures :  The material impact of the jurisprudence of the European Committee of social rights , in G. De Burca & B. De Witte, Social rights in Europe, Oxford University Press, 2005, p. 89 et s. ; ainsi que  La Charte sociale europenne et la promotion des droits sociaux , in Les droits sociaux entre droits nationaux et droit europen, Actes du colloque d’Aix, paratre aux ditions Bruylant.

      8 Pour une analyse approfondie de cette dcision et de ses implications, voir notre tude : La Charte sociale et la protection des migrants en situation irrgulire, Memorandum, Assemble parlementaire du Conseil de l’Europe, Commission des migrations, des rfugis et des populations, doc. AS/Mig/Inf (2005) 17, 28 sept. 2005.

      9 Article prcit, Rev. trim. dr. h., 2003, p. 755 et s.

      10 Voir nos tudes cites en note 7.

      11 Voir sur le sujet l’article prcit de F. Sudre, Rev. trim. dr. h., 2003, p. 755 et s.