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Le service public de radiodiffusion menacé en Europe

Le carnet des droits de l'homme
Strasbourg 02/05/2017
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Le service public de radiodiffusion menacé en Europe

Des médias de service public solides et bénéficiant d’un financement suffisant sont un bon indicateur d’une saine démocratie : telle est la conclusion d’une étude publiée l’an dernier par l’Union Européenne de Radio-Télévision (UER). Le rapport montre notamment que, dans les pays où les radiodiffuseurs de service public sont appréciés de la population et dotés des ressources nécessaires, l’extrémisme de droite et la corruption sont moins développés et la liberté de la presse se porte mieux.

Toutefois, la situation sur le terrain est préoccupante : si l’on analyse les alertes soumises, depuis son lancement en 2015, à la Plateforme du Conseil de l'Europe pour renforcer la protection du journalisme et la sécurité des journalistes, l’on constate l’émergence d’une tendance caractérisée par des menaces pesant sur l’indépendance des radiodiffuseurs publics et de leurs organes de régulation. Un nombre croissant d’alertes concernent des ingérences politiques dans la ligne éditoriale de radiodiffuseurs publics, une protection législative insuffisante contre les influences politiques ou l’absence des ressources budgétaires nécessaires pour garantir l’indépendance des radiodiffuseurs publics.

L’indépendance est essentielle

Parmi les problèmes que j’ai constatés lors de plusieurs de mes visites dans les États membres figurent les mesures gouvernementales visant à influer sur l’indépendance et le pluralisme de la radiodiffusion de service public. L’an dernier, en Croatie, j’ai exprimé des inquiétudes au sujet des changements de personnel nombreux et précipités dans les médias de service public ainsi qu’au sujet d’allégations de censure. L’attitude du gouvernement alors en place, qui a demandé que soit mis fin au mandat de l’autorité de régulation de la radiodiffusion et au mandat de ses membres, faisait aussi craindre l’exercice de pressions politiques sur cet organe.

En Pologne a eu lieu en 2016 une réforme des médias de service public, qui a placé la radio et la télévision publiques sous le contrôle direct du gouvernement et restreint le rôle constitutionnel de l’organe de régulation des médias existant. J’avais attiré l’attention des autorités polonaises sur le manque de protection de l’indépendance des médias de service public contre les influences politiques, notamment quant à la composition du Conseil national des Médias, nouvelle instance de régulation créée en parallèle, et quant au mécanisme de sélection de ses membres. Cette réforme a déjà eu des effets négatifs sur la liberté des médias, en particulier sur les journalistes eux-mêmes. Une liste établie par la Société des journalistes, une association indépendante, montre que, depuis le début de 2016, 228 journalistes de la radio et de la télévision publiques ont été licenciés, rétrogradés ou affectés à un autre poste, ou ont démissionné en signe de protestation.

En outre, plusieurs alertes enregistrées par la Plateforme du Conseil de l’Europe mettent en évidence un certain nombre de questions concernant la législation et les pratiques appliquées aux organes de régulation et à la direction des radiodiffuseurs publics, pour ce qui est de leur composition et de la nomination et de la révocation de leurs membres. Parmi les cas répertoriés figurent, par exemple, des nominations politiques à la tête de chaînes de télévision publiques en Espagne ou des pressions exercées par un parti politique pour le remplacement d’un membre du conseil de surveillance du diffuseur public en Ukraine.

Garantir un financement stable et suffisant

Le système de financement des radiodiffuseurs publics revêt aussi une importance capitale dans la mesure où il peut les maintenir dans un état de dépendance politique. Dans mon rapport de 2015 consacré à la Bulgarie, pays où les subventions de l’État constituent la principale source de financement, j’ai déploré la réduction significative du budget de la Télévision nationale bulgare, réduction qui était considérée comme une réaction à la couverture, par ce média, des manifestations antigouvernementales de l’été 2013.

Le financement était également un motif de préoccupation en Roumanie, où le parlement a adopté en octobre 2016 une loi qui a supprimé une bonne centaine de taxes non fiscales, dont la redevance qui était la principale source de financement de la radio et de la télévision publiques. Cette disposition a été vivement critiquée par les organisations de journalistes, qui estimaient qu’elle rendrait les médias de service public très dépendants du budget de l’État, alors que le système de redevance était considéré comme le meilleur moyen de garantir l’indépendance éditoriale de ces médias.

Le cas le plus extrême a été observé en Grèce. Il concerne la décision du gouvernement de fermer le radiodiffuseur public ERT en juin 2013, dans le cadre d’un effort de réduction des coûts. ERT a continué à diffuser des contenus sur internet pour finalement rouvrir en 2015. En éliminant, même temporairement, un média de service public, les autorités grecques ont porté gravement atteinte au pluralisme des médias dans le pays. La Radio-Télévision de Bosnie-Herzégovine (BHRT) est actuellement exposée à une menace similaire et risque d’être fermée en l’absence d’accord sur un plan de financement durable des médias de service public.

Nouvel environnement, nouveaux défis

Les exemples ci-dessus montrent que les tentatives gouvernementales de transformer un radiodiffuseur de service public en un radiodiffuseur d’État restent fréquentes. Ainsi que le Comité des Ministres du Conseil de l'Europe l’a souligné dans sa Recommandation CM/Rec(2012)1, dans certains cas, il reste nécessaire de passer du statut de radiodiffuseur d’État – ayant des liens étroits avec le gouvernement et moins soumis à l’obligation de rendre compte à son public général ou à la société civile – au statut de véritable média de service public, fort de son indépendance éditoriale et opérationnelle à l’égard de l’État.

Mais ce n’est pas le seul défi : il importe aussi de développer l’information numérique. Le service public de radiodiffusion – défini comme un service qui est financé par l’État ou par des fonds publics, dont les membres de la direction sont nommés par des organismes publics et qui produit et diffuse des contenus d’intérêt public – tend de plus en plus à être remplacé par des médias de service public, notion qui englobe, outre la radio et la télévision, de nouvelles formes de communication et des plateformes comme internet.

Les organisations des médias de service public sont confrontés à de sérieux défis pour atteindre leur public dans un environnement médiatique en mutation, marqué par une évolution rapide des nouvelles technologies numériques, qui dominent de plus en plus la chaîne de distribution de l’information. Alors que certaines organisations des médias de service public ont changé leur modèle de gouvernance, investissant dans les nouvelles technologies et déployant des stratégies sur les médias sociaux, d’autres rencontrent des difficultés à atteindre les personnes en ligne en dépit de leur bonne position dans l’environnement hors ligne. 

Information contre désinformation

Dans un contexte caractérisé par des sociétés hautement polarisées, où prévaut un manque de confiance dans les institutions et « l’establishment » et où la prolifération d’informations non objectives ou de désinformation pure et simple est amplifiée par les médias sociaux, il importe encore davantage que le service public de radiodiffusion soit fort et véritablement indépendant.

Le problème de la désinformation ne sera pas résolu en soumettant les contenus à des restrictions ou en procédant à des blocages arbitraires, mais en veillant à ce que la population ait accès à des informations exactes et impartiales, mises à disposition par des radiodiffuseurs publics en qui elle ait confiance. La seule manière de répondre à la désinformation délibérée est de favoriser la liberté des médias et le pluralisme, notamment en développant un service public de radiodiffusion de qualité, qui respecte des normes professionnelles élevées, et en renforçant la confiance du public à travers des reportages fidèles, responsables et éthiques.

Dans une déclaration commune sur la liberté d’expression et les fausses nouvelles, la désinformation et la propagande, adoptée en mars dernier, quatre rapporteurs spéciaux sur la liberté d’expression ont réaffirmé combien il importe que les médias de service public soient forts, indépendants et dotés de ressources suffisantes, et qu’ils soient clairement investis de la mission de servir l’intérêt général et de fixer et respecter des normes journalistiques élevées.

Une feuille de route pour le service public de radiodiffusion

La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme donne des orientations générales sur toutes ces questions. Si l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, qui garantit la liberté d’expression, n’oblige pas les États à mettre en place un service public de radiodiffusion, la Cour a néanmoins indiqué qu’un tel service est le mieux à même de contribuer à la qualité et à l’équilibre des programmes. En outre, lorsque l’État décide de mettre en place un système public de radiotélédiffusion, « le droit et la pratique internes doivent garantir que ce système assure un service pluraliste, (…) qu’il diffuse des informations et des commentaires impartiaux, indépendants et neutres et qu’il fournisse en outre un forum de discussion publique dans le cadre duquel un éventail aussi large que possible d’opinions et de points de vue puissent s’exprimer » (Manole et autres c. Moldova).

Les États membres devraient s’appuyer sur les instruments du Conseil de l’Europe et appliquer tous les principes et normes contenus dans les différentes recommandations pour renforcer le service public de radiodiffusion. Ils devraient notamment veiller :

  • à ce qu’aient été adoptées les mesures juridiques nécessaires pour garantir l’indépendance éditoriale et l’autonomie institutionnelle des radiodiffuseurs de service public et pour éviter leur politisation ;
  • à ce que ces radiodiffuseurs bénéficient d’un financement durable ;
  • à ce que les membres des organes de direction et de supervision soient nommés selon une procédure transparente, qui tienne compte des qualifications et des compétences professionnelles et des devoirs incombant au personnel du service public ;
  • à ce que les radiodiffuseurs de service public disposent des ressources nécessaires pour produire des programmes de qualité qui rendent compte de la diversité culturelle et linguistique, en prêtant attention aux langues minoritaires.

Au-delà de son rôle en matière d’information, d’éducation, de culture et de divertissement, le service public de radiodiffusion est un facteur essentiel d’une communication pluraliste, qui figure parmi les principales caractéristiques d’une société démocratique.

Nils Muižnieks

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