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Liberté de réunion pacifique : un espace toujours plus restreint

Carnet des droits de l'homme
Strasbourg 09/12/2019
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Liberté de réunion pacifique : un espace toujours plus restreint

Au cours de l’année passée, les mouvements de contestation se sont multipliés dans le monde entier, du Chili jusqu’à Hong-Kong. L’Europe n’a pas été épargnée par cette vague de manifestations. La contestation prend des formes diverses, telles que des manifestations massives et répétées, l’occupation de lieux publics ou des rassemblements spontanés. L’utilisation des médias sociaux transforme par ailleurs le mode d’organisation et de gestion des rassemblements.

De multiples raisons expliquent cette mobilisation croissante de manifestants dans toute l’Europe : les inégalités économiques, la perte de confiance dans la classe politique traditionnelle et les institutions, les violations des droits de l’homme et des règles démocratiques et, plus globalement, la volonté de pans entiers de nos sociétés d’être mieux entendus.

Les manifestions sont un moyen pour les citoyens de participer aux débats publics sur les problèmes sociétaux et politiques. Il est donc crucial, pour la santé des sociétés démocratiques, de protéger le droit à la liberté de réunion pacifique. Les États membres du Conseil de l’Europe l’ont reconnu depuis longtemps, et ce droit est en effet inscrit dans de nombreuses constitutions nationales. De plus, la Cour européenne des droits de l’homme (la Cour) a développé au fil des années une vaste jurisprudence sur le droit à la liberté de réunion pacifique, tel qu’inscrit dans l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH).

Toutefois, devant la multiplication des contestations, les autorités de plusieurs pays ont pris des mesures juridiques et autres qui menacent ou tendent à restreindre ce droit. Ces mesures vont de la répression drastique des manifestations à l’interdiction et la dispersion des rassemblements, ou à la modification de la législation en vue d’accroître les possibilités de sanctionner les personnes qui organisent des réunions pacifiques ou qui y participent.

Si la CEDH permet certaines restrictions de la liberté de réunion pacifique, ces restrictions doivent cependant être très limitées afin de ne pas porter atteinte à la jouissance de ce droit important : elles doivent être prévues par la loi, poursuivre un but légitime, tel que la prévention du désordre ou de la criminalité ou la protection des droits et des libertés d’autres personnes, et être proportionnées.

Protéger le droit de réunion pacifique quel que soit le message de la contestation : une obligation pour les autorités

Les restrictions du droit de réunion pacifique ne peuvent par principe être fondées sur le contenu du message porté par les personnes participant à une manifestation, même lorsque ce message est critique vis-à-vis des autorités ou lorsqu’il conteste l’ordre établi par des moyens pacifiques ou relaye des opinions qui sont impopulaires, dérangeantes, offensantes ou choquantes pour autrui. Le droit de réunion pacifique est en effet étroitement lié à celui de la liberté d’expression. Les réunions visant à inciter à la violence ou à rejeter les principes démocratiques sont les seules exceptions à cette règle.

Les autorités ont l’obligation de garantir le droit de tous d’exprimer leur opinion librement dans le cadre de réunions publiques, et l’obligation également de protéger les réunions contre ceux qui veulent priver d’autres personnes du droit de manifester et de faire entendre leur point de vue. Par exemple, la police doit protéger efficacement les réunions vis-à-vis des contre-manifestants dont le but est d’empêcher ou de perturber une manifestation.

On peut citer à ce propos le cas des marches des fiertés et autres manifestations de défense des droits des personnes lesbiennes, gays, bisexuelles, transgenres et intersexes (LGBTI), qui dans plusieurs pays ont été interdites au nom de la moralité et de l’ordre public. Malheureusement, lorsque de telles manifestations ont été organisées, leurs participants ont parfois été laissés sans protection face aux attaques de contre-manifestants et ont même été victimes de violences policières.

En juin dernier, j’ai exhorté les autorités géorgiennes à garantir la sécurité des personnes participant à la Marche des fiertés de Tbilissi, dans un contexte marqué par les tensions, les discours de haine et même les menaces contre les organisateurs ou les partisans de cet événement. Après avoir été reportée, la Marche s’est finalement tenue de manière spontanée en juillet, mais à une plus petite échelle que prévu en raison de l’absence de garanties pour la sécurité des participants. À l’inverse, en septembre 2019 j’ai salué la tenue, dans un climat pacifique et digne, de la première Marche des fiertés de Sarajevo (Bosnie-Herzégovine), en dépit d’appels publics contre cet événement, y compris de la part de membres du gouvernement.

La tenue de réunions pacifiques ne doit pas être passible de sanctions pénales

La Cour a établi qu’une manifestation pacifique ne devait pas, par principe, être sous la menace de sanctions pénales. Pourtant, dans certains pays, de telles sanctions ont été imposées aux organisateurs ou aux participants de manifestations pacifiques. Ces sanctions, ainsi que les peines inutiles ou exagérément sévères infligées pour des actes commis pendant les manifestations, constituent des violations du droit à la liberté de réunion.

En août dernier, j’ai écrit aux autorités russes pour leur faire part de ma profonde inquiétude concernant les atteintes excessives au droit à la liberté de réunion pacifique à l’occasion des manifestations tenues à Moscou, lors desquelles plus de 1 000 personnes ont été arrêtées. Je m’inquiète en particulier du fait que plusieurs des personnes arrêtées ont été condamnées à des peines de prison, pouvant aller jusqu’à trois ans et demi, au motif de violences à l’encontre des forces de l’ordre. Il leur est notamment reproché d’avoir lancé des bouteilles de plastique vides sur des policiers lourdement équipés ou simplement d’avoir agrippé par la main certains de ces agents. Je m’inquiète aussi vivement des condamnations pénales et des peines de prison infligées à des militants au motif de violations répétées des dispositions relatives aux manifestations publiques, bien que ces personnes n’aient semble-t-il pas participé à des actions violentes.

L’ouverture récente de procédures correctionnelles contre des manifestants qui, en 2018, avaient protesté pendant plusieurs mois contre l’absence d’investigation effective sur la mort d’un jeune homme de 21 ans en Republika Srpska (Bosnie-Herzégovine) est un autre exemple préoccupant. Les poursuites ont été engagées au motif d’une « violation de la paix et de l’ordre publics » et les manifestations ont finalement été dispersées et interdites.

L’imposition de peines sévères pour les organisateurs de réunions et les personnes qui y participent ne peut avoir qu’un effet dissuasif et risque de décourager les personnes de participer à de futures manifestations.

Ainsi, dans les observations que j’ai soumises à la Cour en 2018, j’ai exprimé ma vive préoccupation concernant les tentatives visant à incriminer, avec un effet rétroactif, les manifestations massives qui se sont tenues en Turquie en 2013 (connues sous le nom d’« événements de Gezi »). J’ai souligné que les procédures ouvertes en lien avec ces manifestations risquaient de créer un climat de peur pour les très nombreuses personnes qui ont participé pacifiquement à ces événements et de décourager les citoyens d’exercer leur droit de réunion pacifique dans le pays.

Les manifestations pacifiques donnent parfois lieu à des actes de violence et de vandalisme, commis par des groupes qui n’ont souvent aucun lien avec les autres manifestants. Les autorités ont évidemment le devoir de sanctionner de tels actes répréhensibles. Cependant, cela ne signifie pas que les manifestations dans leur ensemble doivent automatiquement être considérées comme des événements violents. Leurs organisateurs, de même que les autres participants pacifiques, ne peuvent être tenus responsables ni sanctionnés pour de tels actes de violence. De plus, les autorités devraient adopter une définition restrictive du comportement constituant une violence dans le cadre d’une manifestation.

Utilisation abusive des obligations de déclaration et autres entraves du droit de réunion pacifique

Je déplore l’utilisation abusive qui est faite, dans plusieurs pays, des procédures de déclaration des manifestations, avec pour résultats l’interdiction de manifestation non déclarées ou non autorisées et l’imposition de sanctions pour leurs organisateurs et participants. En Fédération de Russie, mon prédécesseur déplorait, dans un Mémorandum de 2017, que la procédure de déclaration soit devenue, pour les détracteurs des politiques du gouvernement, une obligation de facto de solliciter l’autorisation de tenir des manifestations publiques. De surcroit, la tenue d’un tel événement sans déclaration préalable est devenue passible d’une peine de détention administrative pouvant aller jusqu’à 20 jours. De même, j’ai dénoncé récemment la dispersion, par les autorités de l’Azerbaïdjan, des manifestations d’octobre 2019 au motif qu’elles n’avaient pas été autorisées. J’ai appelé les autorités à appliquer la procédure de déclaration conformément aux normes européennes et à ne pas faire de cette procédure un système d’autorisation.

En France et en Espagne, de nouvelles lois sur les réunions (voir les observations ci-dessous) ont durci la législation en cas d’appel à des réunions non déclarées.

Rappelons, comme la Commission de Venise et l’OSCE-BIDDH l’ont souligné dans leurs Lignes directrices sur la liberté de réunion pacifique, qu’il n’est pas nécessaire, aux termes du droit international des droits de l’homme, que la législation contienne une obligation de déclaration préalable des réunions. S’il existe une procédure de déclaration, elle doit avoir pour objectif principal de faciliter la tenue des réunions et ne doit en aucun cas devenir de facto une procédure d’autorisation.

Les réunions spontanées et non déclarées, répondant souvent à des événements qui nécessitent une réaction immédiate, sont par ailleurs appelées à se multiplier, notamment du fait de l’utilisation des médias sociaux. Elles sont un moyen pour les citoyens d’exprimer en temps réel leur opinion sur certains événements, et doivent donc être considérées comme une caractéristique des sociétés démocratiques. En tant que telles, elles doivent être protégées de la même manière que les autres réunions, et non pas dispersées et interdites.

Si les États peuvent légitimement imposer certaines restrictions concernant l’utilisation de l’espace public, et donc le lieu et le calendrier des réunions, de telles restrictions doivent cependant rester proportionnées à leur objectif. À titre d’exemple d’une mesure manifestement disproportionnée, les gouverneurs des provinces de Turquie ont le pouvoir d’interdire indistinctement toutes les réunions publiques. Introduite pendant les deux années d’état d’urgence (2016-2018), cette possibilité a ensuite été intégrée dans la législation ordinaire et elle est aujourd’hui utilisée fréquemment et de manière arbitraire.

Dans certains pays, les autorités n’autorisent les manifestations que dans des lieux excentrés, loin du regard du grand public, ou interdisent l’accès du public aux manifestations. Ces pratiques, de même que les interdictions générales des manifestations dans certains endroits, comme devant les parlements ou les bâtiments gouvernementaux, dans les centres-villes, etc., compromettent gravement la tenue de réunions pacifiques.

Par ailleurs, certains pays ont restreint l’accès aux sites web ou aux messages postés sur les médias sociaux fournissant des informations sur des manifestations. De telles pratiques constituent une menace pour le droit de réunion pacifique. Comme le souligne la Recommandation (2016)5 du Comité des Ministres sur la liberté d’internet, les normes établies par la Cour concernant les réunions pacifiques s’appliquent à la fois en ligne et hors ligne, y compris pour ce qui concerne les restrictions applicables aux réunions.

La législation relative aux réunions ne doit pas restreindre le droit de réunion pacifique

Plusieurs États membres ont adopté des lois qui pourraient conduire à des restrictions disproportionnées du droit à la liberté de réunion pacifique. Certaines de ces lois érigent en infractions, passibles de sanctions, des pratiques communément observées lors des manifestations, comme le fait de prendre des photos de policiers ou de leur opposer une résistance pacifique.

Par exemple, l’Espagne a adopté en 2015 une loi sur la sécurité des citoyens, suite à la tenue d’une série d’importantes manifestations entre 2011 et 2013. Cette loi permet d’imposer des sanctions administratives et des amendes pour certains types de comportements dans le cadre des réunions publiques, comme des perturbations mineures lors d’une réunion ou encore la résistance ou la désobéissance à des policiers. Des amendes élevées peuvent aussi être imposées en cas de trouble public intervenant dans le contexte de manifestations organisées à proximité d’instances électives, y compris hors des périodes de session. Un grand nombre d’amendes ont été imposées depuis l’entrée en vigueur de cette loi. Dans une lettre de novembre 2018 au Parlement espagnol, j’ai souligné que cette loi pouvait avoir un effet dissuasif sur le droit de réunion pacifique.

En mars 2019, la France a également modifié sa législation, en réaction au mouvement de contestation des « gilets jaunes ». Dans mon Mémorandum de février 2019 sur le maintien de l’ordre et la liberté de réunion dans le contexte du mouvement des « gilets jaunes », j’ai exprimé ma préoccupation concernant le projet de loi (adopté depuis en avril 2019) dont les dispositions pouvaient avoir un effet dissuasif sur l’exercice du droit de réunion pacifique. Ce texte prévoit notamment des peines plus sévères pour des infractions déjà sanctionnées par le Code pénal, comme la dissimulation volontaire « sans motif légitime » de tout ou partie du visage dans le cadre d’une manifestation. S’il est compréhensible que les autorités souhaitent pouvoir identifier les auteurs de violences, la requalification de cette infraction en délit permet de placer en garde à vue des personnes visées par cette disposition, et donc de les empêcher de participer à une réunion.

Il est également important de ne pas adopter une législation pouvant avoir un impact discriminatoire sur la jouissance du droit de réunion pacifique, en appliquant aux réunions un traitement différent en fonction des personnes qui les organisent. En 2016, mon Bureau avait critiqué les amendements à la législation polonaise accordant la priorité aux rassemblements organisés par les autorités publiques, les églises et les organisations religieuses, et aux « réunions récurrentes » (organisées de manière régulière), au motif que ces amendements pouvaient compromettre le droit d’autres personnes d’organiser des réunions.

Par ailleurs, la législation relative au droit de réunion pacifique est parfois formulée dans des termes vagues et imprécis, qui laissent aux forces de maintien de l’ordre une grande marge d’appréciation dans l’application de cette législation et accroissent les risques de restrictions arbitraires de ce droit.

La nécessité d’un maintien de l’ordre respectueux des droits de l’homme lors des manifestations

L’usage excessif de la force pour le maintien de l’ordre lors des manifestations est de longue date un sujet de préoccupation pour mon Bureau. Ces derniers mois, j’ai soulevé des questions quant à cet usage dans plusieurs pays, parmi lesquels l’Azerbaïdjan, l’Espagne, la France, la Géorgie et la Russie.

Si le maintien de l’ordre lors des manifestations est dans certains endroits une tâche de plus en plus difficile, il est cependant du devoir de la police de faciliter les manifestations, tout en garantissant une protection adéquate des manifestants et en contrôlant les risques de troubles. Afin de s’acquitter de ces missions, la police doit appliquer les principes de retenue, de proportionnalité, de réduction des risques et de préservation de la vie.

Malheureusement, de nombreux cas d’usage disproportionné de la force contre des manifestants pacifiques sont encore recensés partout en Europe, consistant notamment à frapper des manifestants ou à utiliser des techniques d’encerclement des foules qui peuvent menacer leur sécurité.

De plus, dans un grand nombre de pays, la police utilise de plus en plus des armes dites « moins létales » telles que les matraques, les gaz lacrymogènes, les grenades de désencerclement, les armes à décharges électriques, les canons à eau et les balles en caoutchouc afin de contrôler ou disperser les foules de manifestants. Je suis d’avis que certaines de ces armes ne devraient pas être utilisées à des fins de maintien de l’ordre public, du fait de leur effet indifférencié et du danger auquel elles exposent les manifestants pacifiques. Le nombre des personnes grièvement blessées lors de manifestations ces dernières années en raison de l’utilisation de balles en caoutchouc est particulièrement frappant. De surcroît, l’utilisation de telles armes ne contribue pas à apaiser les tensions, ce qui devrait être un objectif essentiel des opérations de maintien de l’ordre lors des manifestations.

Il me semble également préoccupant que des journalistes et des observateurs des droits de l’homme indépendants aient été la cible de harcèlements et de violences lors de manifestations, tant de la part des manifestants que des forces de police. Il est essentiel de garantir la sécurité des journalistes lors des manifestations, afin qu’ils puissent remplir leur mission convenablement.

Comment garantir la liberté de réunion pacifique ?

Les lois et les pratiques relatives aux réunions doivent s’adapter à l’évolution rapide de leur environnement. Pour autant, ces lois et pratiques doivent en toute circonstance respecter les normes internationales des droits de l’homme relatives à la liberté de réunion et au maintien de l’ordre lors des manifestations. Les autorités ont pour obligations essentielles de faciliter les réunions et de permettre aux manifestants pacifiques d’exprimer librement leur opinion. Ces obligations devraient rester au cœur de toute réglementation du droit de réunion pacifique.

Des recours accessibles, transparents et rapides doivent exister contre les mesures qui restreignent la liberté de réunion de manière disproportionnée ou arbitraire, comme l’utilisation abusive de la procédure de déclaration ou les mesures d’interdiction.

Le maintien de l’ordre lors des manifestations doit s’appuyer sur la communication et la collaboration avec les organisateurs et les participants des manifestations et sur des méthodes d’apaisement des tensions. L’utilisation, dans plusieurs États membres, d’équipes de liaison de la police intégrées dans les manifestations afin d’anticiper d’éventuels problèmes, de maintenir le dialogue avec les manifestants et de réduire les risques de troubles constitue un bon exemple de méthode dite de « désescalade ». Les autorités devraient veiller à ce que les policiers qui interviennent dans le cadre de manifestations aient reçu une formation spécialisée à la fois sur la gestion négociée des rassemblements et sur l’usage proportionné de la force dans ce contexte. Un maintien de l’ordre respectueux des droits de l’homme lors des manifestations requiert aussi que les policiers aient reçu une formation adéquate sur les droits de l’homme.

Les États membres devraient mener une évaluation approfondie des dangers liés à l’utilisation des armes « moins létales » dans le contexte des réunions. Pour ce faire, ils pourraient s’appuyer sur les Lignes directrices sur la liberté de réunion pacifique de la Commission de Venise et de l’OSCE-BIDDH, les Principes de base de l’ONU sur le recours à la force et l’utilisation des armes à feu par les responsables de l’application des lois et le Guide des droits de l’homme de l’ONU de 2019 sur l’utilisation des armes « moins létales » par les forces de l’ordre.

L’impunité en cas d’usage abusif de la force par la police ne doit jamais être tolérée. Ce principe est crucial pour renforcer ou restaurer la confiance de la population envers les forces de l’ordre. Par conséquent, toute allégation de comportement abusif de la part de la police lors d’une manifestation doit faire l’objet d’une enquête adéquate et le cas échéant de sanctions. Il faut pour cela que les policiers qui interviennent lors des manifestations soient clairement identifiés, au moyen d’un matricule ou d’une plaque d’identité visibles. La mise en place de mécanismes indépendants d’examen des plaintes contre la police est un outil efficace pour promouvoir la responsabilité des forces de l’ordre.

Enfin, le respect des droits économiques et sociaux des membres des forces de l’ordre est un facteur essentiel pour réduire le risque de manquements et d’usage abusif de la force. Les policiers doivent recevoir un salaire suffisant et se voir accorder des périodes de repos et de récupération, ainsi qu’un soutien psychologique approprié.

Il est peu probable que les mouvements de contestation disparaissent. Bien qu’ils puissent entraîner des troubles et des perturbations de l’ordre public, ils sont aussi le signe de la volonté des citoyens de participer aux affaires publiques et d’exprimer leur opinion par des moyens pacifiques. Réprimer ces mouvements revient à restreindre l’espace démocratique et la résilience des sociétés face aux difficultés.

Dunja Mijatović

Documents de référence utiles :

  • Guide sur l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme : liberté de réunion et d’association, 31 août 2019
  • Lignes directrices sur la liberté de réunion pacifique de la Commission de Venise et de l’OSCE-BIDDH, 3e édition, 2019
  • Manuel de l’OSCE sur le maintien de l’ordre lors des réunions, 2016
  • Projet GODIAC (« Bonnes pratiques pour le dialogue et la communication en tant que principes stratégiques pour le maintien de l’ordre lors des manifestations politiques en Europe »)
  • Comité des droits de l’homme de l’ONU : Projet d’Observation générale n° 37 sur l’article 21 du Pacte international des droits civils et politiques : le droit de réunion pacifique
  • Rapport du Rapporteur spécial de l’ONU sur les droits à la liberté de réunion et d’association auprès du Conseil des droits de l’homme de l’ONU : les droits à la liberté de réunion et d’association à l’ère numérique, 2019