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Strasbourg, le 24 septembre 2012

COMMISSION EUROPÉENNE POUR L’EFFICACITÉ DE LA JUSTICE

(CEPEJ)

Groupe de pilotage du Centre SATURN pour la gestion du temps judiciaire (CEPEJ-SATURN)

12e réunion
Gozo (Malte), 26 et 28 septembre 2012

Analyse des délais judiciaires dans
les Etats membres du Conseil de l’Europe
à partir de la jurisprudence de
la Cour européenne des Droits de l’Homme
(Etat au 31 juillet 2011)

2e édition

par Mme Françoise Calvez
Magistrat (France)

Mis à jour en 2012
par M. Nicolas Régis
Magistrat (France)

Rapport établi par le Secrétariat
Direction générale I – Droits de l’homme et Affaires juridiques

COMMISSION EUROPÉENNE
POUR L’EFFICACITÉ DE LA JUSTICE
(CEPEJ)

Analyse des délais judiciaires dans
les Etats membres du Conseil de l’Europe
à partir de la jurisprudence de
la Cour européenne des Droits de l’Homme
(Etat au 31 juillet 2011)

2e édition

par Mme Françoise Calvez
Magistrat (France)

Mis à jour en 2012
par M. Nicolas Régis
Magistrat (France)

Ce rapport a été adopté par la CEPEJ
lors de sa e réunion plénière
(Strasbourg,)

Edition anglaise:
Length of court proceedings in the member states of the Council of Europe
based on the case law of the European Court of Human Rights

Les vues exprimées dans cet ouvrage sont de la responsabilité de l’auteur
et ne reflètent pas nécessairement la ligne offi cielle du Conseil de l’Europe.

Toute demande de reproduction ou de traduction de tout ou d’une partie du
document doit être adressée à la Division de l’information publique et des
publications, Direction de la communication (F-67075 Strasbourg Cedex
ou publishing@coe.int). Toute autre correspondance relative à cette publication
doit être adressée à la CEPEJ.

Editions du Conseil de l’Europe
F-67075 Strasbourg Cedex
http:// book.coe.int
© Conseil de l’Europe, 2012
Imprimé dans les ateliers du Conseil de l’Europe

Résumé du rapport

I. Mandat

Le présent rapport a pour but d’établir si la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme peut servir à tirer des conclusions d’ordre général sur les délais judiciaires dans les Etats membres du Conseil de l’Europe. Voici les questions qu’il aborde:

1. Quelles conclusions concernant les délais judiciaires pour différents types d’affaires (délais minimum/maximum) peut-on tirer des affaires dans lesquelles la CEDH a conclu à une violation ou à une non-violation du droit à un procès dans un délai raisonnable?;

2. Quelles catégories d’affaires la jurisprudence de la CEDH a-t-elle définies?; et

3. Quelles sont les causes et la nature des délais constatés dans la jurisprudence de la CEDH?

La base est le rapport de Mme Françoise Calvez de 2006 qui a été actualisé par M. Nicolas Régis en 2012.

II. Structure du rapport

Le présent rapport se compose de deux parties. Dans la première, il établit des critères jurisprudentiels d’application et de décompte du «délai raisonnable» des procédures judiciaires dans la jurisprudence de la Cour. Dans la deuxième partie, il présente les phases de la procédure où se sont produits des retards, en recense les causes dans divers types de procédures et donne une vue d’ensemble des voies de recours internes visant à réduire la durée de la procédure. Dans les annexes au rapport figurent des statistiques sur l’appréciation de la CEDH en matière de délai raisonnable par Etat contractant (annexe I); une analyse des affaires prioritaires répertoriées par la Court (annexe II); un tableau illustrant exhaustif des affaires complexes dans lesquelles une violation a été/n’a pas été constatée (annexe III) et des affaires normales (non complexes) (annexe IV).

III. Principales conclusions du rapport

1. La Cour a établi les critères suivants pour déterminer si les délais judiciaires étaient raisonnables:

– La complexité de l’affaire (une affaire complexe est plus longue à clore mais la complexité ne suffi t pas toujours à justifier la longueur d’une procédure);

– Le comportement du requérant (c’est le seul critère qui a entraîné la Cour à un constat de non-violation de l’article 6, alors même que le délai judiciaire était manifestement excessif)

– Le comportement des autorités compétentes (si les autorités recourent avec la promptitude voulue à des mesures propres à surmonter en encombrement passager et imprévisible du rôle des juridictions, l’allongement de la durée d’une procédure peut se justifier)

– L’enjeu du litige pour le requérant (certaines affaires exigent une célérité particulière; relèvent principalement de ces « affaires prioritaires »:

• les affaires relatives aux contentieux du travail, qu’il s’agisse de licenciements, de recouvrements de salaires ou de l’exercice professionnel du requérant;
• les affaires relatives à l’indemnisation des victimes d’accidents;
• les affaires dans lesquelles le requérant purge une peine de prison;
• les affaires de violence policière;
• les affaires dans lesquelles l’état de santé, voire la vie du requérant, est en jeu;
• les affaires dans lesquelles l’âge avancé du requérant exige une procédure rapide;
• les affaires concernant la préservation du lien familial dans des décisions relatives à la garde d’un enfant ou à l’exercice de l’autorité parentale;
• les affaires relatives à l’état et à la capacité physiques limités du requérant.

Outre les critères individuels, la Cour procède également à une appréciation globale des circonstances de l’espèce. Elle peut établir qu’un «délai raisonnable » a été dépassé si elle constate une durée totale excessive de la procédure ou de longues périodes d’inaction des autorités compétentes.

2. Dans sa jurisprudence, la Cour a défini des méthodes de décompte des délais judiciaires. Le point de départ du décompte est différent selon qu’il s’agit d’une affaire civile, pénale ou administrative. Dans les affaires civiles, il s’agit normalement de la date de saisine de la juridiction; dans les affaires pénales, ce point de départ peut également être la date à laquelle le suspect a été arrêté ou inculpé, ou encore celle de l’ouverture de l’enquête préliminaire. Dans les affaires administratives, c’est la date à laquelle le requérant porte pour la première fois l’affaire devant les autorités. Dans les affaires pénales, le terme du délai correspond à la date du prononcé de la décision définitive sur le fond ou à la date de la décision du procureur ou du tribunal de mettre fin à la procédure. Dans les affaires civiles, la date du terme du délai correspond au moment où la décision devient définitive; cependant, la Cour le tribunal tient également compte de la durée de la procédure d’exécution qui est considérée comme faisant partie intégrante de la procédure.

3. Certaines causes de délais sont communes à tous les types de procédures, d’autres sont spécifiques à des types de procédures déterminés:

Type de
procédure

Stade de la
procédure Origine du délai

Origine du délai

Tous types de
procédures

En amont
de la procédure

Répartition des juridictions sur le territoire national; mutation des juges; nombre insuffisant de juges; organisation collégiale systématique des juridictions de premier degré; encombrement de la juridiction; inaction complète des autorités judiciaires; déficiences systémiques dans les règles de procédure;

 

Au début et
durant la procédure

Défaut de convocation des parties ou de témoins; irrégularité des convocations; entrée en vigueur
tardive d’un texte réglementaire indispensable; conflits de juridiction entre les autorités administratives
et judiciaires; transmission tardive du dossier à la juridiction saisie; retards imputables aux avocats,
avoués, autorités locales ou autres; retards dus à l’apathie de la juridiction dans la conduite de l’affaire; intervention d’une mesure d’expertise; multiplication des reports d’audience; intervalles trop grands entre les audiences; délais excessifs avant les audiences.

 

En aval de
la procédure

Délai excessif entre le prononcé du délibéré d’un jugement et sa remise au greffe ou sa notification aux parties;

Procédures
civiles

 

Le juge n’use pas des pouvoirs ou facultés que lui confèrent les règles de la procédure civile; rareté ou
insuffisance des dispositions de procédure civile;

Procédures
pénales

 

Difficultés structurelles tenant à l’organisation du parquet; choix de joindre ou pas des affaires pénales;
absence des témoins à l’audience pénale; retard par ricochet quant le pénal tient le civil en l’état;

Procédures
Administratives

 

Retards imputables à des organes publics non juridictionnels.

4. Le rapport présente également une vue d’ensemble des voies de recours internes créées pour éviter des lenteurs non justifiées. Même s’il traite principalement des recours introduits par les Etats membres à la suite de condamnations par la Cour européenne et jugés effectifs, il détermine aussi si la CEDH a considéré certains recours particuliers comme effectifs ou non.

Il détermine aussi si la CEDH a considéré certains recours particuliers comme effectifs ou non.

5. Le rapport analyse de nombreux arrêts rendus par la CEDH pour établir des critères d’appréciation du délai, notamment pour rechercher quelque indication de la durée maximale/minimale de certains types d’affaires que la Cour aurait considérée comme raisonnable ou déraisonnable. Bien que l’expert ait constaté que la Cour montrait quelque réticence à définir des règles claires, arguant que chaque affaire devait être examinée à part, l’analyse et la comparaison d’un grand nombre d’affaires pourraient donner une indication utile de l’approche de la Cour. Voici ce que le rapport a réussi à montrer:

– Une durée totale pouvant aller jusqu’à deux ans par juridiction dans les affaires normales (non complexes) est généralement considérée comme raisonnable. Lorsque la procédure excède deux ans, la Cour examine l’affaire de près pour déterminer si les autorités nationales ont fait preuve de la diligence requise;

– Dans les affaires prioritaires, la Cour peut déroger à l’approche générale et conclure à la violation même si l’affaire a duré moins de deux ans;

– Dans les affaires complexes, la Cour peut accorder un délai supplémentaire, mais se montre particulièrement attentive aux périodes d’inaction manifestement excessives. Le délai le plus long accordé est toutefois rarement supérieur à cinq ans et pratiquement jamais supérieur à une durée totale de huit ans;

– Les seules affaires dans lesquelles la Cour n’a pas conclu à la violation en dépit d’une durée manifestement excessive de la procédure étaient des affaires où le requérant avait contribué au délai par son comportement.

Ces remarques demeurent pertinentes pour la période 2006-2011.

6. Voici un aperçu des types d’affaires analysés en rapport avec les délais judiciaires:

Violation de l’article 6 (délai raisonnable) – résumé

Type d’affaire

Objet

Durée

Constat

Affaires pénales

Divers

Plus de 5 ans

Violation

Affaires civiles

Affaires prioritaires

Plus de 2 ans (min:
1 an et 10 mois)

Violation

Affaires civiles

Affaires complexes

Plus de 8 ans

Violation

Affaires administratives

Affaires prioritaires

Plus de 2 ans

Violation

Affaires administratives

Affaires normales ou
complexes

Plus de 5 ans

Violation

Non-violation de l’article 6 (délai raisonnable) – exemples

Type d’affaire

Objet

Durée

Constat

Affaires pénales

Affaires normales

3 ans 6 mois (total pour
3 degrés d’instance);
4 ans 3 mois (total pour
3 niveaux de juridiction +
enquête)

Non-violation

Affaires pénales

Affaires complexes

8 ans 5 mois (enquête +
3 niveaux de juridiction)

Non-violation

Affaires civiles

Affaires simples

1 an 10 mois en 1re instance; 1 an 8 mois en
appel; 1 an 9 mois en cassation

Non-violation

Affaires civiles

Affaires prioritaires
(labour)

1 an 7 mois en 1re instance (contentieux du travail); 1 an 9 mois en appel; 1 an 9 mois en cassation

Non-violation

Les valeurs du tableau ci-dessus concernent uniquement les affaires analysées et ne peuvent être considérées comme des règles fixes. A l’avenir, les affaires seront examinées au vu des circonstances de l’espèce, conformément aux critères de la Cour. Ces valeurs peuvent néanmoins se révéler utiles aux fins d’une appréciation et d’une analyse globales.

Avant-propos

Cette étude a pour objectif d’avoir une connaissance concrète des affaires traitées par la Cour européenne des Droits de l’Homme pour juger de la conformité des délais des procédures judiciaires avec les exigences de l’article 6, paragraphe 1, de la Convention européenne des Droits de l’Homme.

Elle a été développée pour permettre aux décideurs public et aux praticiens du droit dans les Etats membres du Conseil de l’Europe de s’appuyer sur cette information spécifique pour orienter les réformes des cadres normatifs et les pratiques administratives et judiciaires en vue de respecter des délais judiciaires optimum et prévisibles, conformément au Programme cadre de la CEPEJ: «Un nouvel objectif pour les systèmes judiciaires: le traitement de chaque affaire dans un délai optimum et prévisible»1.

La 1ère édition du présent rapport a été rédigée par Mme Françoise Calvez (magistrat, France) sur mandat de la Task Force de la CEPEJ sur les délais juidiciaires. Elle couvre la période allant de 1985 au 8 octobre 2005. La 2ème édition en a été confiée à M. Nicolas Régis (Magistrat, France) pour le groupe de travail SATURN2 de la CEPEJ. Elle tient compte de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme jusqu’au 31 juillet 2011.

Le Rapport a été adopté par la CEPEJ lors de sa 8ème réunion plénière (décembre 2006).

SOMMAIRE

Première partie: Les critères jurisprudentiels du «délai raisonnable» au sens de l’article 6 § 1 de la Convention européenne des Droits de l’Homme

Un préalable: l’épuisement des voies de recours internes. 15
I. Des critères inchangés d’appréciation du délai. 20

II. Le décompte du délai et les éléments influençant son calcul 31

Deuxième partie: De l’identification des causes de retard à leurs remèdes: à la recherche du délai raisonnable

I. Identification des causes de retard 41

II. Les remèdes internes visant à réduire la durée des procédures ou à assurer
une réparation aux victimes 65

III. A la recherche du «délai raisonnable» 73

Conclusion 77
Bibliographie 79

Annexes: tableaux
Annexe 1: Violations au titre du « délai de procédure » (article 6, § 1) par pays(*) 80
Annexe 2: Tableau des affaires prioritaires dans lesquelles une célérité particulière
de la part des autorités est exigée par la Cour européenne des Droits de l’Homme (29-10-05) 86
Annexe 3: Affaires complexes; décisions de violation et décisions
de non-violation
Annexe 4: Affaires non complexes; décisions de violation
et décisions de non-violation

L’article 6 de la Convention européenne des Droits de l’Homme du 4 novembre 1950 dispose, dans son paragraphe 1er, que:

«Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l’accès de la salle d’audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l’intérêt de la moralité, de l’ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l’exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.»

Cette disposition essentielle de la Convention nourrit plusieurs contentieux devant la Cour, autour du concept de procès équitable. Le droit de voir sa cause entendue dans un délai raisonnable constitue la part la plus importante, en volume, de ces contentieux; elle concerne la matière civile autant que la matière pénale puisque l’article 6 § 1 porte également sur «le bienfondé de toute accusation en matière pénale».

Même si les motifs de la Cour sur le fondement de l’article 5 § 3 peuvent s’avérer être identiques à ceux fondant une décision de violation de l’article 6 § 1, il existe des différences: elles tiennent d’une part, à l’objet de cette disposition, l’article 5 § 3 visant l’arrestation et la situation de prévenus détenus3, et d’autre part, à l’exigence d’une diligence particulière, la Cour se montrant plus rigoureuse dans son appréciation. Elle le précise dans l’arrêt Stögmüller du 10 novembre 1969: «la disposition de l’article 5, paragraphe 3 (art. 5-3), ne se confond pas avec celle de l’article 6, paragraphe 1 (art. 6-1). Celle-ci s’étend à tous les justiciables et a pour but de les protéger contre les lenteurs excessives de la procédure; en matière répressive, spécialement, elle vise à éviter qu’une personne inculpée ne demeure trop longtemps dans l’incertitude de son sort. L’article 5, paragraphe 3 (art. 5-3), lui, se rapporte aux seuls prévenus détenus. Il implique qu’une diligence particulière doit être apportée à la poursuite de la procédure les concernant. A cet égard déjà, le délai raisonnable mentionné dans cette disposition se distingue de celui prévu à l’article 6.»

Cette consécration de l’exigence de juger avec diligence que l’on pourrait penser récente, n’est pourtant pas étrangère à notre ancien droit.

Ainsi dès le début du quatorzième siècle la procédure canonique avait-elle introduite une procédure simplifiée destinée à juger plus rapidement certaines catégories d’affaires. (voir CH. Van Rhee, in The law’s delay).

La Common Law n’est pas épargnée: il suffit de relire les œuvres de Dickens et notamment «The Picwick Papers» où l’auteur britannique critique abondamment la longueur de la procédure d’adjudication en Angleterre4. Beaucoup plus récemment, une commission de réflexion sur la justice civile, présidée par Lord Woolf, dans ses rapports «Access to Justice» (juillet 1996) a proposé des réformes destinées à favoriser un traitement plus rapide des affaires civiles au Royaume-Uni.

Les anciens adages tant français («justice rétive, justice fautive») qu’anglais («justice delayed justice denied») expriment de façon lapidaire mais frappante la raison d’être de l’exigence de célérité promue par les juges européens.

En droit international, dès 1948, la Déclaration universelle des droits de l’homme consacre ce droit à un procès équitable mais sans mentionner expressément le terme de «délai raisonnable». L’article 10 énonce ainsi: «Toute personne a droit, en pleine égalité, à ce que sa cause soit entendue équitablement et publiquement par un tribunal indépendant et impartial, qui décidera, soit de ses droits et obligations, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle.»

Cette référence à l’égalité entre tous les justiciables n’est cependant pas sans lien avec «le délai raisonnable» quand on sait combien les délais excessifs sont facteurs d’inégalité: entre celui qui peut attendre une décision de justice, tant financièrement que moralement, voire qui cherche à la retarder, et le justiciable pour qui tout report d’audience représente un coût financier ou humain insupportable, l’écoulement du temps peut devenir lui-même la source d’une nouvelle injustice.

Avec l’article 6 § 1, la Convention européenne des droits de l’homme inaugure donc le 4 novembre 1950, l’introduction du temps dans le procès du 20e siècle, et le souci nouveau d’une célérité de la justice moderne: la Cour européenne et la Commission seront à l’origine d’une définition jurisprudentielle de ce concept à travers un nombre impressionnant de décisions et d’arrêts dont l’évolution sera exponentielle dans les années 1990.

La notion est reprise à l’article 14 § 3 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966 qui traite du droit de toute personne accusée «à être jugée sans retard excessif» et peut être invoquée par tout particulier depuis l’entrée en vigueur du Protocole facultatif du 17 août 1994 qui donne compétence au Comité des droits de l’homme pour examiner les communications individuelles.

La construction du droit communautaire n’évite pas ce débat. La Cour de justice des Communautés européennes inclut ainsi dans son corpus juridique la Convention des droits de l’homme comme elle l’a expressément énoncé dès l’arrêt Kremzow et Republik Oesterreich, affaire C- 299/95: «Il convient de rappeler d’emblée que, selon une jurisprudence constante (voir, notamment, avis 2/94 du 28 mars 1996, Rec. p. I-1759, point 33), les droits fondamentaux font partie intégrante des principes généraux du droit dont la Cour assure le respect. A cet effet, la Cour s’inspire des traditions constitutionnelles communes aux États membres ainsi que des indications fournies par les instruments internationaux concernant la protection des droits de l’homme auxquels les États membres ont coopéré ou adhéré. La convention revêt, à cet égard, une signification particulière. Comme la Cour l’a également précisé, il en découle que ne sauraient être admises dans la Communauté des mesures incompatibles avec le respect des droits de l’homme ainsi reconnus et garantis (voir, notamment, arrêt du 18 juin 1991, ERT, affaire C-260/89)».

Dans l’arrêt Baustahlgewebe c. Commission du 17 décembre 1998, la CJCE contrôle l’application de l’article 6 § 1 de la Convention européenne à la procédure devant le Tribunal de première instance en appliquant scrupuleusement tous les critères dégagés par la Cour européenne des droits de l’homme en matière de délai raisonnable.

On retrouve le principe dans la législation communautaire: le règlement no 1348/2000 du 29 mai 2000, relatif à la signification et à la notification dans les Etats membres des actes judiciaires et extrajudiciaires en matière civile et commerciale met en œuvre un système de signification fondé sur le délai raisonnable.

Enfin, l’article 47, alinéa 2, de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, qui s’est vu reconnaitre par le traité de Lisbonne5 une force juridique équivalente aux traités de l’UE, disposent que la durée des procédures doit s’inscrire dans « un délai raisonnable». Elle prévoit également en son article 52 § 3 que « Dans la mesure où la présente Charte contient des droits correspondant à des droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, leur sens et leur portée sont les mêmes que ceux que leur confère ladite convention […]. »

Le droit d’être jugé dans un délai raisonnable est ainsi désormais consacré par les normes internationales et européennes, et s’inscrit progressivement dans les législations nationales des Etats contractants.

Si le terme n’apparaît pas dans le nouveau Code de procédure civile français, il est expressément prévu dans la loi du 15 juin 2000 relative à la présomption d’innocence, où il est placé en exergue dans l’article préliminaire du Code de procédure pénale, et se décline ensuite dans diverses dispositions. Il occupe en outre depuis 2006 une place symbolique dans le Code de l’organisation judiciaire à l’article L. 111-3.

Il se trouve également consacré dans le droit italien où le procès équitable est devenu un principe à valeur constitutionnel6, et par la Constitution espagnole de 1978, en son article 24.2, qui reconnaît également le droit à un procès dans un délai raisonnable et reconnaît ce droit comme fondamental au travers du «recurso di amparo». De même, la Constitution slovaque depuis le 1er janvier 2002 reconnaît à l’article 127 aux personnes morales et physiques, la faculté de dénoncer une violation des droits fondamentaux et a déjà donné lieu à des arrêts de la Cour constitutionnelle en matière de délai raisonnable.

Des exigences de délai dans l’accomplissement de certains actes de procédure sont maintenant prévues dans la plupart des lois nationales.

Il est vrai que le droit à un procès équitable et celui de voir sa cause entendue dans un délai raisonnable n’entrent pas dans cette catégorie de droits auxquels les Etats ne peuvent jamais déroger, même en cas de circonstances exceptionnelles.

L’article 15 de la Convention européenne des Droits de l’Homme a prévu en effet une faculté pour les Etats de déroger à la garantie des droits reconnus dans la Convention en cas d’état d’urgence, de «guerre ou autre danger public menaçant la vie de la Nation», mais l’exclut lorsqu’il s’agit des articles 2 (droit à la vie) 3 (interdiction de la torture et des traitements inhumains et dégradants) et 7 (pas de peine sans loi).

Par opposition à ces droits dits intangibles7, les Etats contractants peuvent déroger aux droits dits conditionnels.

De leur côté, les parties peuvent théoriquement y renoncer, sous réserve que cette renonciation réponde aux conditions posées par la jurisprudence de la Cour européenne: expresse ou tacite, elle doit être certaine et libre, le justiciable devant être informé sur la nature et l’étendue des droits auxquels il renonce. Cependant, s’agissant dans l’affaire Deweer du droit à un tribunal, composante du droit au procès équitable, la Cour souligne: «en un domaine qui relève de l’ordre public des Etats membres du Conseil de l’Europe, une mesure ou solution dénoncée comme contraire à l’article 6 (art. 6) appelle un contrôle particulièrement attentif» (arrêt Deweer c. Belgique du 27 février 1980).

Il est vrai, comme le relèvent certains auteurs, que si l’on peut renoncer à certaines composantes du procès équitable, «d’autres droits paraissent consubstantiels à la notion de procès équitable et qui se dissout en leur absence»8.

Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, dans plusieurs résolutions, a considéré que «la lenteur excessive de la justice représente un danger important, notamment pour l’Etat de droit».

Le déni de justice constitue la menace prégnante qui plane sur une procédure lorsqu’elle s’éternise: le temps qui passe affecte gravement certains intérêts pourtant légitimes, dissout les preuves, requiert qu’on en trouve de nouvelles, permet voire encourage les manœuvres procédurales, disperse les témoins et décrédibilisent leur témoignage, coûte de l’argent, et parfois il a raison du justiciable de bonne foi.

Cependant, le temps est aussi indispensable à la qualité des enquêtes, à la décantation de toutes les questions de droit, à l’apaisement des relations entre les parties, à la réflexion du juge. Le délai raisonnable est donc un concept délicat.

Nous verrons que la Cour l’aborde avec pragmatisme: sa démarche générale consiste à contrôler la bonne gestion du temps tout au long des étapes procédurales de l’affaire qui lui est soumise, en traquant les périodes d’inactivité et en les dénonçant dès lors qu’elles ne lui paraissent pas justifiées.

Avant d’aborder plus avant le fond de ce rapport, il convient de rappeler le cadre du mandat défini par la CEPEJ. Le présent rapport doit analyser la situation des délais judiciaires dans les Etats membres du Conseil de l’Europe à partir de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en donnant la priorité aux affaires les plus récentes. Il est précisé: «Deux questions principales pourront être abordées: les délais considérés comme raisonnables ou excessifs, de manière générale par types d’affaires spécifiques; les causes principales des retards dans les cas où les délais ont été considérés comme excessifs.»

Ce document est le résultat de l’examen d’un nombre important d’arrêts et de décisions de la Cour, ainsi que de décisions de l’ancienne Commission.

Le site Hudoc a constitué la source essentielle de ce travail et il a été consulté en entrant l’article 6 § 1 ainsi que le mot-clé «délai raisonnable».

Un tableau9 recense sur cette base le nombre d’arrêts rendus entre 1985 et 2011 (au 31 juillet 2011) pour les Etats concernés et incluant les règlements amiables. Ce nombre n’est qu’indicatif, compte tenu d’une certaine marge d’erreur possible dans l’utilisation du moteur de recherche. Il apparaît cependant assez proche dans les ordres de grandeur, de la réalité statistique. Ce tableau mentionne également le nombre d’habitants par pays, la date de ratification et la date de reconnaissance du droit de recours individuel pour chacun de ces Etats contractants.

S’agissant des Etats totalisant plus de 100 condamnations, les arrêts des années 2000-2005 cinq dernières années ont été systématiquement lus : cela concerne la France, la Grèce, l’Italie, la Pologne, le Portugal et la Turquie. Ont été également étudiés les arrêts antérieurs les plus significatifs concernant ces Etats qui nous ont été aimablement signalés par le Secrétariat général de la CEPEJ, les collaborateurs auprès du greffe de la Cour et du Comité des ministres. Ce rapport a fait l’objet d’une actualisation au 15 décembre 2011, qui inclut les arrêts les plus significatifs rendus durant la période du 1er janvier 2006 au 31 juillet 2011, selon les critères suivants : importance reconnue à l’arrêt par la Cour (niveaux 1,2,3 ; arrêts de grande chambre ; arrêts pilotes), importance reconnue à l’arrêt par la doctrine, originalité de l’affaire en cause.

Il est apparu assez rapidement que l’examen des arrêts récents n’apportait que peu d’information sur les causes de retard du fait de la motivation désormais assez succincte de la Cour: en effet, en raison du volume considérable d’affaires en matière de délai raisonnable, la Cour se contente de rappeler les critères de sa jurisprudence désormais établie, sauf à des fins pédagogiques s’il s’agit de nouveaux Etats, ou lorsque des circonstances particulières à l’affaire nécessitent une motivation détaillée. Il était donc indispensable de se référer aux premiers arrêts, tant de l’ancienne Cour que de la nouvelle, comme aux décisions de la Commission, pour comprendre les critères jurisprudentiels et leur application. La période 2006-2011 se caractérise toutefois par le développement des arrêts pilotes10, qui sont l’occasion d’un rappel de la méthode de la Cour, ainsi que d’un apport de précisions utiles. La Cour européenne a notamment étayé sa jurisprudence sur le recours effectif depuis son important arrêt Kudla c. Pologne du 26 octobre 2000 (Infra Partie 1, A.).

Il convient de souligner d’emblée que les statistiques doivent être interprétées avec prudence et recul: elles ne sauraient à elles seules refléter la réalité d’une situation étatique. Il existe des Etats contractants pour lesquels les arrêts de condamnation par la Cour européenne des droits de l’homme pour dépassement du délai raisonnable sont relativement peu nombreux: pour autant, on ne saurait nécessairement en conclure que leurs juridictions sont particulièrement diligentes.

En effet, dans certains cas, la difficulté peut se situer en amont, lors de l’accès au tribunal: les justiciables saisissent peu les tribunaux en raison du coût que cela représente ou parce que les alternatives au recours contentieux sont encouragées ou s’avèrent plus efficaces. Il arrive que l’existence du recours devant la Cour européenne des droits de l’homme soit encore peu connue dans l’Etat en question, alors qu’au contraire, dans d’autres Etats membres, des cabinets d’avocats se sont spécialisés dans ce type de recours, ce qui génère un nombre de requêtes très important et des condamnations proportionnellement plus élevées.

A l’inverse, des délais très rapides ne sont pas toujours la garantie d’une bonne justice: certaines procédures expéditives, conduites sans respect des droits de la défense, font pencher dangereusement la balance en faveur de la rapidité mais au détriment de la qualité de la justice. Or, la Cour européenne a toujours affirmé que le principe d’une bonne administration de la justice11 avait une portée plus large que celui du délai raisonnable et pouvait justifier des choix procéduraux moins rapides mais plus justes.

Le mandat énonce également: «L’expert devrait établir si, en tenant compte d’un volume significatif d’affaires, la Cour a défini des règles relatives à des délais maxima pouvant être considérés comme raisonnables pour des catégories d’affaires particulières, et, a contrario, à des délais minima à partir desquels la Cour considère une violation du droit à un procès équitable dans un délai raisonnable.»

Sur ce point, il convient d’expliquer la méthodologie proposée dans ce rapport.

S’agissant de l’émergence de délais standards, la Cour européenne, il y a trente ans déjà, après un débat interne sur cette question, s’était refusée à donner aux Etats quelque norme jurisprudentielle que ce soit en matière de délais: fidèle à son approche in concreto et à son souci d’équilibrer en fonction des circonstances de l’affaire, le poids de chacun de ses critères jurisprudentiels, elle n’a jamais défini de règles précises en matière de délai qui permettrait de savoir par exemple, quel temps une juridiction doit consacrer à une affaire de divorce pour éviter la sanction de Strasbourg. Cette attitude est restée la même depuis la réforme de 1998.

Tout au plus peut-on indiquer que 2 ans par degré de juridiction paraît constituer une limite au-delà de laquelle la Cour examine avec une particulière attention les circonstances de l’affaire, qui apparaît dès lors comme suspecte. Lorsqu’elle constate un délai a priori important la Cour emploie généralement une formule du type de celle-ci: «La Cour constate que la cour d’appel n’a rendu son arrêt que plus de sept ans et trois mois après avoir été saisie par les requérants. Pareil laps de temps semble de prime abord déraisonnable pour un seul degré de juridiction. Il appelle donc un examen attentif sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention12». Ou encore «Que plus de sept ans se soient déjà écoulés depuis l’inculpation sans qu’il ait encore été statué sur le bien-fondé de l’accusation par un jugement de condamnation ou d’acquittement est certes une durée exceptionnelle qui devra, dans la plupart des cas, être considérée comme excédant le délai raisonnable prévu à l’article 6 § 1 (art. 6-1)13».

Les auteurs du présent rapport, néanmoins soucieux de fournir à la CEPEJ des éléments concrets d’analyse, ont pris le parti de présenter en plusieurs tableaux synthétiques des types d’affaires qui présentent entre elles certains traits communs, permettant de comparer les durées des procédures et le verdict de la Cour.

On trouvera ainsi:

un tableau des affaires «prioritaires» au regard de l’enjeu qu’elles représentent pour le requérant: si l’on se place dans la situation d’un président de juridiction et que l’on raisonne en termes de gestion de stock, il s’agit d’affaires à traiter avant les autres. Si l’on se place du point de vue de la gestion du flux des dossiers, ces affaires doivent être traitée en accéléré, comparativement à d’autres dans lesquelles le facteur temps pèse d’un poids moindre sur l’issue du litige;(annexe 2)

deux tableaux des affaires complexes, l’un recensant les violations et l’autre les non-violations. (annexe 3) Il s’agit d’affaires reconnues par la Cour comme difficiles et pour lesquelles elle peut admettre des délais plus longs si toutefois les autres critères (comportement du requérant et comportement des autorités) n’emportent pas la critique.

Le rapport final a été complété, d’un tableau d’affaires non complexes permettant de comparer des délais pour des contentieux courants. (annexe 4)

De la plus grande célérité exigée par la Cour à une certaine lenteur admise du fait de la difficulté du dossier, l’examen de ces deux séries de tableaux permettra de découvrir tout un panel d’affaires illustrant des durées de procédure variables.

Le rapport est conçu en deux parties:

– la première est consacrée à l’examen des critères jurisprudentiels qui fondent la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en matière de délai raisonnable;

– la seconde est orientée sur l’identification des causes de retard, tels qu’elles transparaissent à l’étude des arrêts de la Cour, des décisions de la Commission et des résolutions du Comité des ministres; elle présente également un panorama des recours internes mis en œuvre par les Etats contractants à la demande de la CEDH avant de dresser un panorama de délais raisonnables.

Le rapport est complété par les annexes détaillées plus haut.

Première partie:
Les critères jurisprudentiels
du «délai raisonnable»
au sens de l’article 6 § 1
de la Convention européenne

Un préalable: l’épuisement des voies de recours
Internes

A. Existence d’un recours effectif

Le dispositif de la Convention est conçu comme complémentaire des dispositifs nationaux de protection des droits de l’homme. Comme l’a indiqué la Cour dès l’arrêt Handyside du 7 décembre 1976 : « le mécanisme de sauvegarde instauré par la Convention revêt un caractère subsidiaire par rapport aux systèmes nationaux de garantie des droits de l’homme ». De ce caractère subsidiaire, découle l’exigence de l’épuisement des voies de recours internes requise par l’article 35, alinéa 1er, de la Convention.

Le motif tiré de la violation du droit à être jugé dans un délai raisonnable doit ainsi avoir été invoqué par le requérant devant le juge national préalablement à la saisine de la Cour européenne, à peine d’irrecevabilité. Cette règle est appliquée avec souplesse par la Cour qui exige que le requérant ait exercé tous les recours que l’on peut raisonnablement attendre de lui en droit interne, mais ne l’oblige pas à exercer des recours voués à l’échec.

La Cour contrôle en effet l’existence, en droit interne des Etats membres, d’un « recours effectif », qu’elle définit en ces termes : « […] au sens de l’article 35 § 1 de la Convention il incombe à l’État de prouver l’existence d’un recours disponible, adéquat, efficace en théorie comme en pratique, et propre à remédier à la violation alléguée. » Ce recours doit, ajoute-t-elle, exister « en théorie et en pratique à un degré de certitude suffisant » (notamment : décision Ziabreva c. Russie du 18 décembre 2008, §§ 15 et 16).

En l’absence de recours effectif pour remédier ou sanctionner la lenteur de la justice, la Cour considère que le requérant peut invoquer devant elle un manquement au droit d’être jugé dans un délai raisonnable, alors même que l’instance est encore pendante devant une juridiction nationale, notamment en appel ou en cassation14.

Dans sa décision Daddi c. Italie du 16 juin 2009, la Cour européenne rappelle que la règle de l’épuisement des voies de recours internes vise ainsi à ménager aux Etats contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant que ces allégations ne lui soient soumises conformément au principe de subsidiarité15. Pour se faire, la Cour se fonde sur l’article 13 de la Convention, en vertu duquel : « Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la [...] Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles ».

En effet, afin de garantir plus efficacement l’exigence du délai raisonnable, la Cour européenne a opéré un revirement de jurisprudence en considérant dans son arrêt Kudla c. Pologne du 26 octobre 2000, que l’article 13 de la Convention constituait une garantie distincte de celles prévues par l’article 6, qui pourra faire l’objet le cas échéant d’une condamnation distincte, afin que soit mis en place par les Etats un recours effectif et utile devant une instance nationale pour garantir le droit à un jugement dans un délai raisonnable.

Jusqu’alors l’article 6 § 1 était considéré comme une lex specialis par rapport à l’article 13, et la Cour n’examinait pas les moyens fondés sur une violation de l’article 13 lorsqu’elle s’était déjà prononcée dans le sens d’une violation de l’article 6 § 1.

Cette disposition est appliquée avec souplesse par la Cour européenne qui exige du requérant d’avoir exercé tous les recours qu’on peut raisonnablement attendre de lui en droit interne mais ne l’oblige pas à exercer des recours voués à l’échec.

Le motif tiré de la violation d’une disposition de la Convention européenne des droits de l’homme doit avoir été invoqué, au moins en substance, par le requérant devant le juge national.

Le caractère subsidiaire du système de protection des droits fondamentaux s’est trouvé renforcé, en matière de délai raisonnable, depuis l’arrêt Kudla c. Pologne du 26 octobre 2000: la Cour, par un revirement de jurisprudence, a considéré que l’article 1316 de la Convention constituait désormais le droit à un recours distinct de celui offert par l’article 6 en ce qui concerne le moyen tiré de la violation du délai raisonnable.

Jusqu’alors, pour la Cour européenne, l’article 6 § 1 devait passer pour une lex specialis par rapport à l’article 13, et elle n’examinait pas les moyens fondés sur une violation de l’article 13 lorsqu’elle s’était déjà prononcée dans le sens d’une violation de l’article 6 § 1.

Cependant, « la fréquence croissante de ses constats de violation à cet égard a récemment amené la Cour à attirer l’attention sur le «danger important » que la «lenteur excessive de la justice» représente pour l’Etat de droit dans les ordres juridiques nationaux ’lorsque les justiciables ne disposent, à cet égard, d’aucune voie de recours interne » (§ 148).

Rappelant la finalité de l’article 35 § 1 (qui présente d’étroites affinités avec l’article 13, nous dit la Cour), à savoir ménager aux Etats contractants l’occasion de prévenir ou de redresser les violations alléguées contre eux avant le dépôt d’une requête devant la Cour européenne, cette dernière, en se référant aux travaux préparatoires de la Convention européenne des Droits de l’Homme, expose: «l’objet de l’article 13 est de fournir un moyen au travers duquel les justiciables puissent obtenir, au niveau national, le redressement des violations de leurs droits garantis par la Convention, avant d’avoir à mettre en œuvre le mécanisme international de plainte devant la Cour»17.

La Cour, par cet arrêt important crucial, entend sanctionner les Etats sur ce double fondement et, se faisant, invite donc tous les Etats contractants à mettre en place des procédures internes permettant aux justiciables de pouvoir se plaindre, grâce à une voie de recours effective en droit et en pratique, de nature judiciaire ou non, d’une durée excessive de procédure.

Dans la décision Mifsud c. France du 11 septembre 2002, la Cour va en outre considérer que ce recours utile peut prendre la forme d’un recours permettant d’accélérer la procédure, mais également d’un recours indemnitaire et précise que « La circonstance que ce recours, purement indemnitaire, ne permet pas d’accélérer une procédure en cours n’est pas déterminante. La Cour rappelle à cet égard qu’elle a jugé que les recours dont un justiciable dispose au plan interne pour se plaindre de la durée d’une procédure sont ’effectifs’, au sens de l’article 13 de la Convention, lorsqu’ils permettent d’«empêcher» la survenance ou la continuation de la violation alléguée, ou [de] fournir à l’intéressé un redressement approprié pour toute violation s’étant déjà produite ».

Dans la décision Mifsud c. France du 11 septembre 2002, la Cour va approfondir et consacrer deux orientations : le recours préventif ou le recours indemnitaire. Elle énonce ainsi : «La circonstance que ce recours, purement indemnitaire, ne permet pas d’accélérer une procédure en cours n’est pas déterminante. La Cour rappelle à cet égard qu’elle a jugé que les recours dont un justiciable dispose au plan interne pour se plaindre de la durée d’une procédure sont ’effectifs’, au sens de l’article 13 de la Convention, lorsqu’ils permettent d’«empêcher» la survenance ou la continuation de la violation alléguée, ou [de] fournir à l’intéressé un redressement approprié pour toute violation s’étant déjà produite».

L’article 13 ouvre donc une option en la matière: un recours est «effectif» dès lors qu’il permet soit de faire intervenir plus tôt la décision des juridictions saisies, soit de fournir au justiciable une réparation adéquate pour les retards déjà accusés (arrêt Kudla précité, §159). Selon la Cour, vu les « étroites affinités » que présentent les articles 13 et 35§1 de la Convention (voir aussi l’arrêt Kudla précité, § 152), il en va nécessairement de même pour la notion de recours « effectif » au sens de cette seconde disposition.

Mais surtout, dans cet arrêt Mifsud c. France (précité), et dans sa continuité dans l’arrêt Nouhaud c. France du 9 juillet 2002, la Cour juge que le recours indemnitaire suffit à caractériser l’irrecevabilité pour non épuisement des voies de recours internes18.

Désormais, la Cour ouvre aux Etats une alternative en droit interne: soit offrir aux requérants de réparer leur dommage causé par un retard excessif, soit permettre, sur demande du requérant, d’accélérer la procédure litigieuse. Ces deux voies seront utilisées par les Etats contractants: nous y reviendrons dans la seconde partie de ce rapport. Nous verrons dans la seconde partie de ce rapport qu’il existe une grande variété de « recours effectifs ». La Cour rappelle toutefois régulièrement que « la solution la plus effective » est un recours destiné à accélérer les procédures, « car il évite également d’avoir à constater des violations successives pour la même procédure et ne se limite pas à agir uniquement a posteriori … » (par exemple arrêt de Grande chambre Scordino c. Italie (n° 1) du 29 mars 2006, §§ 183-184.)

Toutefois, Mais comme on l’a précédemment relevé, seuls les recours disponibles et adéquats sont exigés19 : «Ces recours doivent également exister à un degré suffisant de certitude tant en théorie qu’en pratique, à défaut de quoi leur manquent l’effectivité et l’accessibilité »20. Ce qui implique également que ces recours sont aussi soumis aux exigences d’effectivité et de délai raisonnable et contrôlés à ce titre par la Cour européenne.

B. Contrôle du caractère effectif du recours

Selon la Cour, il revient aux autorités de l’Etat de lui prouver, dans chaque affaire, l’efficacité de la voie de recours : en produisant une nouvelle jurisprudence, l’Etat peut ainsi modifier la position de la Cour européenne. Mais cela signifie également que l’existence d’un recours interne effectif n’est pas acquise et peut être à nouveau contrôlé par la Cour de Strasbourg.

A chaque fois, il revient aux autorités de l’Etat de prouver à la Cour l’efficacité de la voie de recours: en produisant une nouvelle jurisprudence, l’Etat peut ainsi modifier la position de la Cour européenne.

Si l’on prend l’exemple portugais, dans la décision d’irrecevabilité, Paulino Tomas c. Portugal du 27 mars 2003, la Cour écarte la requête en estimant, pour la première fois, que le décret-loi du 21 novembre 1967 en matière de responsabilité extra-contractuelle de l’Etat constitue un recours efficace pour se plaindre de la durée d’une procédure. Jusqu’alors le motif tiré de l’existence de ce texte était systématiquement écarté par la Commission (voir décision Gama da Costa c. Portugal du 5 mars 1990) faute de jurisprudence démontrant les chances de succès d’une telle action. Mais, depuis un revirement de jurisprudence intervenu le 15 octobre 1998 avec l’arrêt de la Cour suprême administrative Pires Neno, la Cour estime qu’au moins à partir d’octobre 1999 cette voie de recours «a acquis un degré de certitude juridique suffisant» pour qu’elle puisse et doive être exercée aux fins de l’article 35§1 de la Convention.

Dans une autre affaire portugaise, en matière pénale, la Commission a considéré que la possibilité de demander l’accélération de la procédure prévue aux articles 108 et 109 du Code de procédure pénale était un préalable nécessaire et un recours à épuiser (décision de recevabilité Moreira Barbosa du 29 avril 2004)21. Constatant que le requérant l’a exercé en l’espèce en vain, elle estime qu’il n’y a pas à l’obliger également à user de la voie d’une action en responsabilité extra-contractuelle du décret-loi de 1967 dont le but est pratiquement le même : elle écarte donc cette branche de l’exception du gouvernement tiré du non-épuisement des voies de recours interne22.

La situation italienne illustre bien le caractère continue du contrôle de la Cour européenne. En Italie, la loi « Pinto » du 24 mars 2001 a introduit un recours en réparation du préjudice résulté d’une longueur excessive d’une procédure judiciaire. Dans une décision Brusco c. Italie du 6 septembre 2001, la Cour a déclaré irrecevable une requête, introduite avant l’entrée en vigueur de cette loi, mais après avoir informé le requérant de l’existence de cette loi et l’avoir invité à saisir les juridictions nationales (Pour un exemple récent d’irrecevabilité compte tenu de la loi Pinto : décision Daddi c. Italie du 16 juin 2009).

Jusqu’en 2004 l’Italie était très souvent condamnée pour violation du droit à être jugé dans un délai raisonnable. Mais à compter de cette date, une nette amélioration a pu être relevée. Toutefois, de nouvelles violations ont été constatées ultérieurement (cf. Annexe l’évolution en « dents de scie » des condamnations dont l’Italie a fait l’objet entre 2006 et 2011). Dans plusieurs arrêts rendus par la grande chambre en 2006, dont l’arrêt Scordino (n°1) du 29 mars 200623, la Cour a constaté que des centaines d'affaires portant sur les indemnités accordées par le juge interne italien dans le cadre de la « loi Pinto » sont à nouveau pendantes devant elles et invite l'Italie à prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que le recours indemnitaire mis en place dans le cadre de la loi Pinto soit bien « effectif ». La mise en œuvre de ce recours est jugée insuffisante en raison principalement du montant des réparations accordées et de la durée excessive des instances auxquelles elle donne lieu à son tour24. La Cour européenne rappelle dans ses arrêts importants que le recours « effectif » est celui qui permet soit d'accélérer la procédure, soit de fournir au justiciable une réparation adéquate. Dans ce dernier cas, le recours doit répondre lui-même à l'exigence du délai raisonnable, et la Cour se montre plus exigeante dans l’appréciation du caractère effectif de ce recours en considérant, par exemple, que le temps d’exécution d’une décision rendu dans le cadre d’un recours indemnitaire « ne devrait généralement pas dépasser six mois à compter du moment où la décision d’indemnisation devient exécutoire » (§ 198). Par ailleurs, si la juridiction interne est la plus à même de déterminer l'existence et le montant du dommage matériel, la durée excessive d'une procédure est présumée occasionnée un dommage moral, dont l'indemnisation dépend des caractéristiques et de l'effectivité du recours interne, mais dont le montant ne doit pas être déraisonnable au regard des sommes fixées par la Cour (en l'espèce la Cour relève que le dédommagement accordé ne représente qu’environ 10 % de ce qu'elle octroie généralement, § 214)25.

S’agissant de la France, depuis les deux décisions Giummarra c. France du 12 juin 2001 et Mifsud précitée, l’article L. 781-1 du Code de l’organisation judiciaire est un recours qui doit désormais être exercé par celui qui veut se plaindre de la durée excessive d’une procédure devant les tribunaux judiciaires et toutes les procédures introduites à ce titre devant la CEDH depuis le 21 septembre 1999, sans exercice du recours interne préalable, sont déclarées irrecevables26.

Le recours indemnitaire doit donc être lui-même un recours effectif, adéquat et accessible. Cette effectivité implique aussi pour la Cour européenne une réparation suffisante ; caractères qu’elle contrôle précisément (par exemple, arrêt Vidas c. Croatie du 3 juillet 2008). Selon la jurisprudence européenne, ce caractère adéquat peut se trouver affecté par la durée excessive de son examen ou par une indemnisation d'un montant par trop inférieur aux sommes accordées par la Cour dans des affaires similaires. La Cour européenne contrôle ainsi l'effectivité de la réparation en se fondant sur les critères suivants : le montant de la réparation accordée, la durée de la procédure d'indemnisation, ainsi que la célérité du paiement de ladite indemnité (par exemple, Cocchiarella c. Italie du 29 mars 2006, §§ 86-98).

C’est ce type de contrôle qui a récemment été mis en œuvre dans l'affaire récente Sartory c. France du 24 sept. 2009. Il s’agissait en l’espèce, au fond, d’une procédure d’annulation d’une mutation d’un fonctionnaire dont la durée de six ans a été jugée excessive. La Cour a contrôlé la durée et l’issue de la procédure d’indemnisation : débutée en 2002, transmise au conseil d'État en 2006, et achevée en 2007 par l’octroi d’une indemnité de 3 000 euros.

La Cour a considéré que cette indemnité accordée par le Conseil d'État n'était pas adéquate compte tenu de la lenteur excessive de la procédure au fond et se celle aux fins d'indemnisation engagée au titre de l'article R. 311-1 du code de justice administrative, et a conclu à la violation de l'article 6, § 1. Le requérant pouvait donc se prévaloir de la qualité de victime au sens de l'article 34 de la Convention, parce que le redressement n'était pas approprié et suffisant, alors même que la violation du délai raisonnable de la procédure administrative avait été reconnue27.

Le montant de l’indemnisation est donc un élément essentiel pour que le recours soit jugé adéquat et effectif. Ce niveau dépend toutefois également des caractéristiques et de l’efficacité du recours interne dans son ensemble. Un Etat qui s’est doté de différents recours, dont un tendant à accélérer la procédure et un de nature indemnitaire, et dont les décisions, conformes à la tradition juridique et au niveau de vie du pays, sont rapides, motivées, et exécutées avec célérité, accordent des sommes qui, tout en étant inférieures à celles fixées par la Cour, ne sont pas déraisonnables28. Les tribunaux nationaux pourront ainsi se référer aux montants accordés au niveau national pour d’autres types de dommages et se fonder sur leur intime conviction, même si cela aboutit à l’octroi de sommes inférieures à celles fixées par la Cour dans des affaires similaires (par exemple Apicella c. Italie du 29 mars 2006, §§ 78, 94 95).

La jurisprudence de la Cour tend, par ailleurs, à objectiviser la responsabilité de l’Etat du fait de la durée excessive de sa justice (Voir l’arrêt de la Grande Chambre Bourdov c. Russie (n° 2) du 15 janvier 2009, § 111.), en posant, on l’a dit, une présomption réfragable de dommage moral et en exigeant du juge de l’indemnisation qu’il motive particulièrement sa décision dans le cas contraire (Voir Apicella c. Italie, précité, § 93, et Cocchiarella c. Italie, précité, § 94).

Il convient également de souligner que la réparation peut ne pas être financière. On présentera plus précisément, dans la seconde partie de ce rapport, les différentes formes que peuvent revêtir les recours préalables mis en place par les Etats à la suite de condamnations de la Cour européenne, ainsi que l’évolution qu’ils ont pu subir.

Au travers de sa jurisprudence récente, la Cour européenne n’a en outre pas hésité à indiquer de manière parfois très précise quelle mesure était adéquate pour réparer la violation du droit à être jugé dans un délai raisonnable. Dans l’affaire Yakışan c. Turquie du 6 mars 2007, portant sur la durée d’une procédure pénale (près de treize ans et toujours pendante lors de l’adoption de l’arrêt) ainsi que sur la durée de la détention provisoire du requérant (onze ans et sept mois, se poursuivant à la date de l’adoption de l’arrêt), la Cour a conclu à une violation des articles 5 § 3 et 6 § 1 et a inséré une clause spéciale dans le cadre de l’application de l’article 41, aux termes de laquelle elle estime qu’une manière appropriée de mettre un terme à la violation constatée serait de terminer le procès le plus rapidement possible, en prenant en considération les exigences d’une bonne administration de la justice, ou de libérer le requérant pendant la procédure, tel que prévu par l’article 5 § 3.

Dans l’affaire De Clerck c. Belgique du 25 septembre 2007, la Cour a toutefois posé les limites à cette approche. Les requérants demandaient en l’espèce à la Cour d’ordonner la cessation immédiate de l’action publique engagée à leur encontre, en raison du dépassement du délai raisonnable de l’instruction pénale, sur le fondement de l’article 46 de la Convention. La Cour rejette la demande en précisant qu’elle ne peut enjoindre à des autorités judiciaires indépendantes d’arrêter des poursuites pénales engagées dans le respect de la loi.

I. Des critères inchangés d’appréciation du délai

Définition du délai raisonnable et présentation de la méthode de la Cour européenne : la formulation de la Cour est généralement la suivante: «le caractère raisonnable d’une procédure s’apprécie suivant les circonstances de la cause, appréciés de manière globale, eu égard aux critères consacrés par la jurisprudence de la Cour, en particulier la complexité de l’affaire, le comportement du requérant, et celui des autorités compétentes

La formulation de la Cour est généralement la suivante: «le caractère raisonnable d’une procédure s’apprécie suivant les circonstances de la cause, appréciés de manière globale, eu égard aux critères consacrés par la jurisprudence de la Cour, en particulier la complexité de l’affaire, le comportement du requérant, et celui des autorités compétentes

Depuis l’arrêt Neumeister du 27 juin 1968, ces trois critères combinés sont admis de manière constante par la Cour, qu’il s’agisse de la matière pénale ou d’un litige de caractère civil. Avec l’arrêt König du 28 juin 1978, la Cour a affiné son appréciation grâce à l’intégration d’un critère nouveau: celui de l’enjeu du litige pour le requérant.

Sur la base de ces critères, la Cour effectue une appréciation globale, selon une méthode in concreto (Voir infra E). L’appréciation globale signifie, notamment, que des délais qui, pris isolément, ne seraient pas déraisonnables, le deviennent en étant cumulés. L’appréciation in concreto implique d’examiner « les circonstances particulières de la cause » pour apprécier du caractère déraisonnable ou non la durée de la procédure (arrêt Köning c. RFA, 28 juin 1978).

Ces critères sont examinés pour chaque requête et la Cour effectue ensuite une appréciation globale.

Le nombre d’instances pour une même affaire est aussi un élément implicitement pris en compte par la Cour .L’arrêt Martial Lemoine c. France du 29 avril 2003 en est une illustration récente: portant sur un contentieux de la copropriété d’une durée de 7 ans et 8 mois, pour quatre degrés d’instance, la procédure s’était déroulée sur un an et dix mois en première instance, un an et presque huit mois en appel, un an et neuf mois en cassation, et d’un peu plus de 2 ans devant la cour d’appel de renvoi. La Cour en conclut «(…) Même si une durée globale de plus de sept ans et huit mois constitue une période assez longue, les laps de temps imputables aux autorités ne sauraient, de l’avis de la Cour, être considérés comme déraisonnables, compte tenu de l’ensemble des circonstances de la cause, et à la lumière de la jurisprudence de la Cour»(§ 33).

A. La complexité de l’affaire

La complexité peut justifier une durée importante de la procédure. Cette complexité peut concerner les règles de droit applicables au litige ou les faits de la cause.

S’agissant des règles de droit, les causes de complexité sont variées : un changement de législation, le passage d’un Etat à l’économie de marché, l’interaction entre la procédure administrative et la procédure judiciaire (ex: licenciement d’un travailleur handicapé en Autriche ou en France), l’attente d’un jugement pénal qui bloque l’issue du procès civil29, la jonction ou la connexité entre plusieurs affaires, la nécessité de concilier l’intérêt des particuliers et celui de la collectivité, la présence de plusieurs accusés…

Elle s’apprécie en droit: un changement de législation, le passage d’un Etat à l’économie de marché, l’interaction entre la procédure administrative et la procédure judiciaire (ex: licenciement d’un travailleur handicapé en Autriche ou en France), l’attente d’un jugement pénal qui bloque l’issue du procès civil (arrêt Djangozov c. Bulgarie du 8 juillet 2004), la jonction de plusieurs affaires, la nécessité de concilier l’intérêt des particuliers et celui de la collectivité, la présence de plusieurs accusés.

La complexité des faits de la cause peut résulter de la nécessité d’auditionner de nombreux témoins, de la difficulté de localiser les témoins (arrêt Mitev c. Bulgarie du 22 décembre 2004), de même que du long travail de reconstitution des faits, de rassemblement des preuves (arrêt Akcakale c. Turquie du 25 mai 2004) ou au contraire, de l’absence de tout témoin dans une affaire pénale (Commission, Jean-Claude Boddaert c. Belgique, du 17 avril 1991).

Elle s’apprécie également en fait : la nécessité d’auditionner de nombreux témoins, la difficulté de localiser les témoins (arrêt Mitev c. Bulgarie du 22 décembre 2004) sont autant d’éléments à prendre en compte comme un long travail de reconstitution des faits, de rassemblement des preuves (arrêt Akcakale c. Turquie du 25 mai 2004) ou au contraire, l’absence de tout témoin dans une affaire pénale (Commission, Jean-Claude Boddaert c. Belgique, du 17 avril 1991).

Constituent également des sources de complications, le recours à des expertises, la traduction de documents, le recours à un interprète (dans un arrêt Sari c. Turquie et Danemark du 8 novembre 2001, s’agissant d’une affaire d’homicide commis au Danemark par le requérant, ressortissant turc, la Cour souligne les retards factuels liés à la nécessité de traduire les actes de procédure en deux langues).

Certaines affaires mêlent complexité de fait et de droit lorsqu’il s’agit de «savoir, plus de vingt ans plus tard, si le requérant était en état de faillite le 14 septembre 1971, et en cas de réponse négative, se pose la question de la détermination de son patrimoine en 1971» 30.

En outre, il semble que pour la Cour certaines procédures sont, par nature, complexes, comme par exemple le remembrement, l’expropriation, les escroqueries et autres affaires de délits financiers internationaux.

Ainsi, à propos d’un remembrement foncier, dans l’affaire Wiesinger c. Autriche du 30 octobre 1991, la Cour «reconnaît, avec l’ensemble des comparants, qu’un remembrement foncier constitue, par nature, un processus complexe, touchant aux intérêts des particuliers comme de la collectivité tout entière» (la question avait déjà été abordée dans l’affaire Erkner et Hofauer).

S’agissant d’une escroquerie, dans la décision Wejrup c. Danemark du 7 mars 2002, la Cour souligne la complexité de l’affaire portant sur les activités d’un directeur des finances d’un important holding, chapeautant plus de cinquante sociétés dans le monde entier et nécessitant qu’on examine des comptes de ces sociétés sur une période de 5 ans, pour rappeler que «la portée et la complexité d’une affaire pénale d’escroquerie qui est souvent compliquée par l’implication de plusieurs suspects, peut justifier une durée de procédure importante».

Se référant aux arrêts C.P et autres c. France (du 18 octobre 2000) et Hozee c. Pays-Bas (22 mai 1998), la Cour conclut à la non-violation de l’article 6 § 1 et à l’irrecevabilité de la requête. Pourtant la durée de la procédure prise s’était étendue sur 7 ans, 9 mois et 26 jours.

De la même façon, dans l’affaire Hozee précitée, la Cour constate que la durée de la phase d’instruction pénale est d’une 4 ans et 8 mois, et que «l’instruction a donc connu une durée propre à susciter des inquiétudes».

Dans l’affaire Hozee précitée, la Cour a examiné la procédure cette étape procédurale dans le détail pour observer la complexité de la tâche consistant à débrouiller un réseau de sociétés liées entre elles et des comptes qui avaient été créés de manière à rendre aussi difficile que possible pour les autorités la détection de pratiques frauduleuses en matière d’impôts et de sécurité sociale.

Elle relève par ailleurs la nécessité pour les autorités d’entendre un nombre important de témoins, de rassembler et d’examiner une quantité considérable de documents, et note également que l’ampleur et la complexité indubitables de l’enquête ont encore été accrues par l’implication d’autres suspects dans la fraude. Ne constatant aucune période d’inertie, elle estime non déraisonnable un tel délai d’instruction.

Dans une affaire portant sur la conformité à la Constitution d’une taxe sur l’électricité, la Cour retient la complexité de l’affaire au vu des auditions de nombreuses autorités par la Cour constitutionnelle (arrêt Klein c. Allemagne du 27 juillet 2000).

Cependant, la complexité d’une affaire ne suffit pas toujours à justifier la longueur d’une procédure: les autres critères entrent en ligne de compte et la Cour effectue une appréciation globale au vu des différents critères sur laquelle on reviendra.

B. Le comportement du requérant

Ce critère présente une particularité : c’est le seul critère qui peut entraîner un constat de non-violation, alors même que le délai est manifestement excessif et si par ailleurs, aucune inactivité notable n’est imputable aux juridictions nationales. S’il est la cause essentielle du retard, il n’y aura pas violation de l’article 6 § 1. La Cour examine ainsi la question de l’imputabilité de la durée excessive.

Dans une affaire Oberling c. France du 11 avril 2006, par exemple, elle a pu relever que « même s’il pourrait être reproché au requérant un comportement peu diligent quant à la production de mémoire en première instance, un tel comportement ne saurait en aucun cas expliquer le délai au stade de l’appel », en l’espèce un délai de plus de six ans et deux mois pour deux instances administratives.

Dans une décision de recevabilité, en matière civile31, la Commission rappelait en effet « que ce qui est exigé d’une partie dans une procédure civile est une «diligence normale» et que seules des lenteurs imputables à l’Etat peuvent amener à̀ conclure à l’inobservation du «délai raisonnable ». En l’espèce, elle concluait à la non-violation de l’article 6.1, estimant que le comportement peu diligent du requérant était largement responsable d’une durée, «de prime abord déraisonnable», soit plus de 10 ans pour une procédure de divorce.

Pour la Cour, en matière pénale, «... l’article 6 (art. 6) n’exige pas de l’intéressé une coopération active avec les autorités judiciaires» (arrêt Eckle c. République fédérale d’Allemagne du 15 juillet 1982 § 82) 32. Elle estime, avec la Commission, «que l’intéressé est tenu seulement d’accomplir avec diligence les actes le concernant, de ne pas user de manœuvres dilatoires et d’exploiter les possibilités offertes par le droit interne pour abréger la procédure; rien ne l’oblige à entreprendre des démarches impropres à cette fin» (arrêt Union Alimentaria Sanders SA du 7 juillet 1989).

«Toutefois, le comportement d’un requérant constitue un élément objectif, non imputable à l’Etat défendeur et qui entre en ligne de compte pour déterminer s’il y a eu ou non dépassement du délai raisonnable (arrêt Wiesinger c. Autriche du 30 octobre 1991, série A no 213, § 57) 33.

La Cour déduit toujours dans les affaires pénales la période où le requérant a pris la fuite illégalement. Ainsi, dans l’affaire Sari c. Turquie et Danemark précitée, la Cour constate que «la période de deux ans, quatre mois et six jours, passée entre le 23 février 1990, date de la fuite du requérant, et le 29 juin 1992, date de son arrestation à Istanbul, relève de la seule responsabilité du requérant, qui, par sa volonté, s’est de facto soustrait à la justice». Insistant sur l’obligation de comparaître comme élément essentiel du procès pénal, sauf cas de force majeure ou excuse légitime, la Cour considère «qu’il n’est pas concevable que son choix de se soustraire à la justice profite au requérant».

Le fait qu’un requérant ait retardé la procédure en ne donnant pas son adresse aux autorités est également relevé par les juges de Strasbourg (arrêt Mitev c. Bulgarie, du 22 décembre 2004).

En revanche, ces derniers excluent tous les retards qui s’analysent comme un cas de force majeure: ainsi ne sont pas retenues à la charge du requérant des hospitalisations répétées en cours de procédure du fait d’un état de santé défaillant (arrêt Lavents c. Lettonie du 28 février 2003).

Dans un arrêt Jetzen c. Luxembourg du 4 mars 2008, la Cour européenne a rappelé que l’article 6 n’exige pas des intéressés une coopération active avec les autorités judiciaires. On ne saurait non plus leur reprocher d’avoir tiré pleinement parti des possibilités que leur ouvrait le droit interne. Cependant, leur comportement constitue un fait objectif, non imputable à l’Etat et à prendre en compte pour répondre à la question de savoir si la procédure a ou non dépassé le délai raisonnable. Constitue également un obstacle objectif, les absences répétées d’un prévenu à des audiences compte tenu de son état de santé (arrêt Rashid c. Bulgarie (n°2) du 5 juin 2008).

Le requérant n’est jugé responsable du retard que lorsqu’il y a manifestement mauvaise foi de sa part.
La Cour a ainsi jugé, dans une procédure pénale, que le requérant, qui avait formé deux pourvois, n'avait pas contribué à ralentir le cours de la procédure, puisque sa longueur était imputable aux autorités : le premier juge d'instruction n'ayant délivré aucun acte durant dix-huit mois (arrêt Malet c. France du 11 févr. 2010).

A l’occasion d’une affaire civile italienne pourtant très longue (15 ans), la Cour a constaté constatait avec la Commission, que les deux requérants n’avaient jamais entrepris de démarches tendant à obtenir un examen plus rapide de leur affaire, qu’au contraire, ils avaient multiplié les demandes de renvois (au moins 17 renvois d’audience) et a retenu retenait leur responsabilité dans la lenteur de la procédure, pour conclure à l’absence de violation de l’article 6§134.

La Cour opère ainsi une nette distinction. L’inertie du requérant à relancer la procédure ou à la reprendre devant une autre juridiction relève de sa liberté, selon les principes du dispositif et de l’initiative des parties, propres à la procédure civile, et face auxquels les juridictions n’ont aucune marge de manœuvre.

En ce qui concerne les agissements du requérant, la Cour opère une nette distinction. L’inertie du requérant à relancer la procédure ou à la reprendre devant une autre juridiction relève de sa liberté, selon les principes de la disposition de l’instance et de l’initiative des parties consacrée par les règles nationales de la procédure civile, et les juridictions n’ont aucune marge de manœuvre à cet égard.

Il en va tout autrement de l’apathie du requérant durant une procédure en cours: les tribunaux doivent veiller à son bon déroulement, en étant attentifs lorsqu’il s’agit de consentir à une demande d’ajournement, d’entendre des témoins ou de surveiller les délais requis pour l’établissement d’un rapport d’expertise35.

En revanche, le fait qu’un requérant ait usé de toutes des voies de recours ouvertes ne peut lui être reproché. Dans un arrêt Guerreiro c. Portugal du 31 janvier 2002, la Cour considère que « l’on ne saurait reprocher à un requérant d’avoir tiré pleinement parti des voies de recours que lui ouvrait le droit interne (arrêt Erkner et Hofauer c. Autriche du 23 avril 1987, série A no 117-B, p. 62, § 68). En l’occurrence, s’il est vrai que certains des recours du requérant furent rejetés, l’appel interjeté le 13 mars 1990 fut partiellement couronné de succès ».

La Cour rappelle également que l’attitude d’un requérant ne peut être critiquée s’il s’est simplement prévalu d’un droit que prévoit la loi, même si l’exercice de ce droit (en l’espèce une demande d’expertise) est la cause principale de la durée de la procédure (arrêt Sopp c. Allemagne du 8 octobre 2009, § 35 ; également Bendayan Azcantot et Benalal Bendayan c. Espagne 9 juin 2009, § 73).

La Cour, pour conclure à la non-violation de l’article 6 § 1,.examine dans le détail les retards que peut causer le requérant du fait de son comportement: dans l’arrêt Proszak c. Pologne du 16 décembre 1997, la Cour énumère les agissements de la requérante: récusations sans fondement, absences aux audiences, justifiées en partie seulement par des raisons médicales, contradictions dans les demandes entre la requérante et son conseil, et surtout refus de se soumettre à une troisième expertise médicale.

Dans une autre affaire polonaise, la cause essentielle du retard est imputable au comportement du requérant et des co-accusés du procès pénal, ce qui conduit la Cour a juger qu’il n’y a pas violation du délai raisonnable pour une période de 6 ans et 1 mois dans le cadre d’une procédure pénale pour fraude aggravée: la Cour stigmatise les absences répétées du requérant aux audiences pour motif médical non justifié et son absence aux examens médicaux ordonnés par la cour pour vérifier s’il est en état de suivre le procès36.

Dans une procédure d’une durée de 7 ans et 2 mois devant deux degrés de juridiction, donnant lieu à un constat de non-violation, la Cour explicite son analyse en ces termes: «le requérant n’a pas fait preuve d’une diligence requise d’une partie à une procédure régie par le principe du dispositif, dans la mesure où il a présenté plusieurs demandes procédurales imprécises ou dénuées de fondement. Quant au comportement des juridictions nationales, l’on ne saurait leur imputer les retards assez importants pour permettre de considérer comme excessive la durée globale du procès.» (§ 209)37.

C. Le comportement des autorités compétentes

La Cour précise que seul le comportement des autorités compétentes peut amener à une violation du délai raisonnable.

1. Les justifications des autorités nationales prises en compte par la Cour

La Cour européenne peut retenir, à la décharge de l’Etat concerné, certaines circonstances de nature à provoquer un encombrement exceptionnel des juridictions.

Dans l’arrêt Foti et autres c. Italie du 10 décembre 1982 par exemple, avant d’étudier séparément chacune des procédures litigieuses, la Cour rappelle «l’ampleur des troubles dont Reggio de Calabre fut le théâtre de 1970 à 1973 et qui donnèrent à l’affaire deux caractéristiques importantes. Premièrement, ils créèrent un climat politique et social particulier, de sorte que les juges pouvaient légitimement appréhender, en cas de condamnations précipitées ou sévères, un regain de tension et même la répétition de désordres. Deuxièmement, ils eurent une incidence sur le fonctionnement de la justice pénale. Elle se fit surtout sentir au tribunal de Reggio, mais les juridictions de Potenza, auxquelles des affaires avaient été renvoyées, connurent aussi un encombrement exceptionnel». Elle conclut en considérant qu’«il y a lieu de prendre en considération ces circonstances, et notamment de ne pas tenir pour injustifiés les délais normaux résultant du transfert des procédures».

Dans l’affaire Buchholz38, la Cour prend en compte les efforts entrepris par les autorités nationales pour faire face à l’augmentation des contentieux du travail dus à une période de pénurie économique, et à l’encombrement des cours d’appel du travail, en particulier de celle de Hambourg. La Cour constate l’augmentation du nombre des conseillers dès 1974, quand les litiges commencent à croître par suite de la récession économique. Elle relève aussi que la Cour d’appel du travail de Hambourg a réussi à traiter plus de cas en 1976 et 1977 qu’en 1974 et 1975, tandis que diminue la durée moyenne des procédures et note la création par la Cour dès 1976 d’une sixième chambre à laquelle ont été attribuées près de la moitié des affaires pendantes devant une autre chambre. Enfin, pour accélérer le fonctionnement des juridictions du travail, le Gouvernement a proposé une réforme législative que les assemblées parlementaires ont adoptée en 1979.

Vu les circonstances de l’espèce et notamment la stratégie de défense du requérant qui a contribué au ralentissement de la procédure, la Cour, après un examen détaillé de toutes les étapes et les actes de la procédure, s’agissant d’un contentieux du travail considéré par les juges de Strasbourg comme constituant un enjeu important pour le requérant, conclut à l’absence de violation de l’article 6 § 1 pour une durée de 4 ans, 9 mois et 16 jours devant trois degrés de juridictions.

Cette jurisprudence est reprise dans l’affaire suisse Zimmermann et Steiner du 13 juillet 1983 dans laquelle la Cour précise qu’un encombrement passager du rôle des juridictions d’un Etat contractant n’engage pas sa responsabilité «si cet Etat recourt avec la promptitude voulue à des mesures propres à surmonter pareille situation exceptionnelle».

Parmi les motifs admis par la Cour pour décharger les autorités nationales de leur responsabilité en matière de délai, figurent des difficultés plus ponctuelles comme celle tenant à l’obtention de commissions rogatoires internationales dans les procédures pénales. Dans un arrêt Neumeister c. Autriche du 27 juin 1968, la Cour considère qu’«on ne peut, notamment, imputer aux autorités judiciaires autrichiennes les difficultés rencontrées par elles à l’étranger pour obtenir l’exécution de leurs nombreuses commissions rogatoire».

Les grèves des avocats sont également mises à la décharge des autorités nationales, sauf si ces dernières n’en précisent pas précisément l’impact39. De plus l’Etat doit faire le nécessaire pour que le retard engendré par cet événement soit résorbé (arrêt Papageorgiou c. Grèce du 22 octobre 1997).

2. Les justifications données par les autorités et rejetées par la Cour

Lorsque les Etats invoquent l’encombrement exceptionnel d’une juridiction, la Cour énonce généralement que «la Convention astreint les Etats contractants à organiser leurs juridictions de manière à leur permettre de répondre aux exigences de l’art 6§1 notamment quant au délai raisonnable». Cette exigence est identique «même si ces retards sont dus à la structure du système judiciaire national»40.

Les contraintes budgétaires de l’Etat ne peuvent pas en outre dégager l’Etat de ses obligations (arrêt Burdov c. Russie (n° 2) du 15 janvier 2009, §§ 65-69).

L’Etat contractant a le choix des moyens pour aménager son système judiciaire de manière à répondre à l’exigence du délai raisonnable, mais lorsque les autorités ne prennent pas les mesures suffisantes, elles engagent la responsabilité de l’Etat, puisqu’«il est de jurisprudence constante que l’encombrement chronique du rôle d’une juridiction ne constitue pas une explication valable» (voir, parmi d’autres, les arrêts Dumont c. Belgique du 28 avril 2005).

Par ailleurs, «il incombe aux Etats contractants d’organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent garantir à chacun le droit d’obtenir une décision définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil dans un délai raisonnable».

Cette jurisprudence trouve à s’appliquer à une procédure devant une Cour suprême, comme dans l’affaire Vergos c. Grèce du 24 juin 2004, pour une durée de quatre ans et onze mois devant le Conseil d’Etat, ou dans l’affaire Paummel c. Allemagne du 1er juillet 1997 pour une instance de cinq ans et presque trois mois devant la seule Cour constitutionnelle fédérale.

Elle s’applique aussi lorsque plusieurs degrés de juridictions sont concernés: dans ce cas, les périodes d’inactivité qu’elles soient dues à une surcharge chronique du tribunal ou à l’insuffisance manifeste du personnel judiciaire entraîneront la responsabilité de l’Etat au regard de son engagement conventionnel au titre de l’article 6 § 1.

La durée de l’instruction d’une affaire est souvent la cause essentielle d’une procédure pénale excessivement longue. Dans une affaire non complexe, ayant donné lieu à deux procédures pénales, d’une durée de quatre ans pour la première et de quatre ans et trois mois pour la seconde, la Cour conclut à la violation de l’article 6 § 141. Les autorités arguaient de la difficulté à localiser les prévenus, mais la Cour, ayant constaté qu’un des jugements du tribunal correctionnel avait été rendu par défaut, n’a pas estimé cette explication convaincante. Elle a surtout jugé excessifs les trois ans d’instruction de la plainte avec constitution de partie civile du requérant au regard de l’enjeu du litige pour ce dernier.

Dans une affaire pénale, où le requérant avait fait l’objet de poursuites du chef de dénonciation calomnieuse aggravée pour avoir dénoncé la conduite de deux magistrats, la Cour retient la violation de l’article 6 § 1. La durée globale de six ans avait été commentée ainsi par la Cour: «Pareil laps de temps paraît de prime abord considérable pour une telle affaire». Après examen de chaque des étapes de la procédure, les juges de Strasbourg estiment la période d’instruction excessivement longue pour une affaire jugée non complexe, avec deux phases d’inactivité de quatorze et treize mois non expliquées par les autorités42.

En matière civile, depuis son arrêt Köning c. RFA (28 juin 1978), dans lequel elle relevait que le juge pouvait aussi avoir tardé à prendre des mesures d’instruction et à transmettre le dossier pour jugement, la Cour européenne a dégagé un véritable devoir pour le juge de mise en état du dossier aux fins de garantir le respect d’un délai raisonnable de jugement. Elle l’a encore affirmé récemment avec force dans deux arrêts Poelmans c. Belgique et Leonardi c. Belgique du 3 février 2009, en relevant que « même lorsqu’une procédure civile est régie par le principe dispositif, qui consiste à donner aux parties des pouvoirs d’initiative et d’impulsion, il incombe à l’Etat d’organiser son système judiciaire de telle sorte que l’exigence de jugement dans un délai raisonnable soit respecté »43. Le juge est ainsi tenu « d’assurer le respect des exigences de l’article 6 en matière de délai raisonnable, notamment en exerçant les pouvoirs mis à leur disposition par la loi afin de remédier à d’éventuelles manœuvres dilatoires de la part d’une partie à la procédure », précise la Cour, dans une affaire où le gouvernement arguait du comportement du défendeur comme cause essentiel des retards dans une procédure en recherche de paternité naturelle (arrêt Costa Ribeiro c. Portugal du 30 avril 2003).

Concernant les contestations en matière civile, et sous réserve des éléments de fait et des appréciations portées au cas par cas, la Cour juge que «la place réservée aux parties dans la conduite de l’instance ne dispense pas les Etats d’organiser leur système judiciaire de telle sorte que les tribunaux soient en mesure d’assurer le respect des exigences de l’article 6.1», en l’occurrence d’assurer que la procédure progresse avec la célérité voulue. «Qui plus est, cela ne dispense pas le juge d’assurer le respect des exigences de l’article 6 en matière de délai raisonnable, notamment en exerçant les pouvoirs mis à leur disposition par la loi afin de remédier à d’éventuelles manœuvres dilatoires de la part d’une partie à la procédure», précise la Cour dans une affaire où le gouvernement arguait du comportement du défendeur comme cause essentiel des retards dans une procédure en recherche de paternité naturelle (arrêt Costa Ribeiro c. Portugal du 30 avril 2003).

On rejoint là une observation que fournit l’analyse de la jurisprudence de la Cour européenne concernant la France comme l’Allemagne: même si la procédure en cause a un caractère accusatoire et dépend très largement des initiatives prises par les parties (comme c’est le cas dans ces deux Etats), le juge doit toujours utiliser tous les pouvoirs d’injonction dont il dispose pour imprimer aux procédures le rythme requis par leur nature et la situation des justiciables, fixer aux parties des délais d’action conformes aux exigences de l’article 6 § 1, en contrôler l’application et éventuellement sanctionner le non respect de ses décisions.

L’absence de préjudice pour le requérant du fait du retard ne saurait être retenue par les juges de Strasbourg. Ainsi, dans un arrêt Jorge Nina Jorge et autres c. Portugal du 19 février 2004, la Cour «relève à cet égard que la circonstance, alléguée par le Gouvernement, que le prolongement de la phase judiciaire de la procédure n’aurait pas porté préjudice aux requérants, ceux-ci ayant déjà obtenu le versement des indemnisations en cause, ne saurait ébranler ce constat. En effet, à supposer même qu’il y ait eu absence de préjudice, ce que la Cour trouve loin d’être établi, il convient de rappeler qu’une violation de la Convention se conçoit même en l’absence de préjudice».

Il convient toutefois de relever à ce sujet que le Protocole n°14 ajoute une nouvelle condition de recevabilité à celles déjà prévues à l’article 35 de la Convention. La Cour peut désormais non seulement déclarer irrecevable une requête « manifestement mal fondée ou abusive », mais aussi, depuis le 1er juin 2010, lorsqu’elle estime que « le requérant n’a subi aucun préjudice important, sauf si le respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses Protocoles exige un examen de la requête au fond et à condition de ne rejeter pour ce motif aucune affaire qui n'a pas été dûment examinée par un tribunal interne ». La Cour a récemment précisé que le « préjudice important », au sens de l'article 35, § 3, b) de la Convention, doit s'apprécier au regard de l'impact de la violation alléguée sur la situation du requérant (en l’espèce, dans le cadre d'un recours devant la Cour constitutionnelle, la non-communication par cette dernière au requérant des observations transmises par la Cour suprême et le tribunal régional) et non de la somme financière en jeu devant les tribunaux nationaux (arrêt Holub c. République tchèque, 14 décembre 2010).

L’argument selon lequel les prorogations de délais accordées au Ministère public pour présenter ses conclusions en réponse seraient dûment prévues par la loi nationale n’exclut pas la responsabilité de l’Etat si les retards en résultant s’avèrent excessifs aux yeux de la Commission comme de la Cour (Commission, Macedo c. Portugal du 6 novembre 1989).

Dans un arrêt Desrues c. France du 21 juillet 2005, le Gouvernement soutenait que la publication d’un décret du 10 janvier 1992 déterminant les règles et barèmes pour la classification et l’évaluation des troubles psychiques de guerre, avait provoqué un afflux de demandes de pensions militaires d’invalidité pour «troubles psychiques de guerre», ce qui aurait entraîné un allongement des procédures de traitement de ce type d’affaires. Et les juges de Strasbourg de répondre sans ambages que « (...) le requérant ne saurait se voir opposer le retard généré par un afflux de demandes devant les juridictions internes suite à une réforme réglementaire».

De même, l’introduction d’une réforme dans l’organisation judiciaire de la Turquie transférant les compétences des tribunaux militaires aux tribunaux de droit commun a pu contribuer aux retards mais la Cour rappelle alors les principes déjà évoqués plus haut dans l’affaire Zimmermann et Steiner, à savoir que «l’article 6 § 1 de la Convention oblige les Etats contractants à organiser leur système judiciaire de telle sorte que les cours et tribunaux puissent remplir chacune de ses exigences, y compris l’obligation de trancher les causes dans un délai raisonnable» (arrêt Sahiner c. Turquie du 25 septembre 200144).

Il se peut également qu’un ajournement de procédure s’avère nécessaire, notamment lorsqu’une formation solennelle d’une cour suprême doit se prononcer, mais cet ajournement doit aboutir à une décision permettant une solution définitive du litige, sans nouveaux dessaisissements (arrêt Hadjidjanis c. Grèce du 28 avril 2005).

Parfois, le retard tient, nonobstant l’encombrement déjà évoqué d’une juridiction, à la volonté de la juridiction supérieure de joindre des affaires semblables: si la Cour européenne peut comprendre cette démarche inspirée du souci de bonne administration de la justice, elle la critique lorsqu’elle génère un prolongement excessif de l’instance.

L’arrêt Hentrich c. France du 22 septembre 1994 en est une illustration: en l’espèce, la longueur de la procédure en cassation était «surtout imputable au souhait de la Cour suprême de réunir les quatre affaires qui posaient des problèmes similaires, souhait compréhensible mais qui, sous l’angle de l’article 6 (art. 6) de la Convention, ne saurait justifier un retard considérable ». L’affaire avait duré quatre ans en appel (encombrement de la Cour) et deux ans en cassation: cela constitue pour l’ensemble de la procédure, un délai jugé déraisonnable de sept ans et trois mois pour trois degrés de juridiction dans une affaire où l’enjeu pour la requérante était estimé important par la Cour, puisqu’il s’agissait de la privation de son bien, du fait de l’exercice par l’administration fiscale de son droit de préemption45.

On le voit, la Cour prend en compte, dans son appréciation, les implications du litige pour les requérants. Il convient maintenant d’examiner quels types de procédure présentent aux yeux de la Cour un enjeu tellement important qu’il convient de l’intégrer dans son appréciation.

D. L’enjeu du litige pour le requérant

On peut dégager à la lecture des arrêts de la Cour des situations qui justifient aux yeux des juges européens une plus grande célérité, mais sans qu’on ne puisse en déduire une réelle hiérarchie, selon qu’elle exige une «célérité particulière» ou réclame «une diligence exceptionnelle». L’enjeu du litige s’apprécie également in concreto.

Relèvent de ces affaires «prioritaires»:

les contentieux du travail: qu’il s’agisse de licenciements, de recouvrements de salaires, ou de l’exercice professionnel du requérant, la Cour estime «qu’une diligence particulière s’impose aux juridictions saisies».

Dans un litige à propos d’un contrat entre un architecte indépendant et une commune, principale cliente du requérant, la Cour estime, compte tenu de l’enjeu financier capital pour le requérant et du fait que ledit enjeu se rapportait à son activité professionnelle, que les juridictions devaient faire preuve de célérité (arrêt Doustaly c. France du 23 avril 1998).

Dans l’arrêt Lechelle c. France du 8 juin 2004, la Cour confirme que les contentieux «en matière de conflits du travail, qui, portant sur des points qui sont d’une importance capitale pour la situation professionnelle d’une personne, doivent être résolus avec une célérité toute particulière».

S’appuyant sur ses arrêts Obermeier c. Autriche (28 juin 1990), Buchholz c. Allemagne (6 mai 1981) et X c. France (31 mars 1992), la Cour insiste sur le fait qu’«il s’agit en l’espèce d’une procédure par laquelle la requérante contestait son licenciement, et l’enjeu du litige exigeait donc une célérité particulière des juridictions internes» (voir également récemment : Mianowicz c. Allemagne (n° 2) du 11 juin 2009 et Petko Ivanov c. Bulgarie du 26 mars 2009).

Cette position est toujours celle de la Cour qui rappelait récemment qu’«il s’agit d’un contentieux du travail pour lequel une diligence particulière s’impose»46.

Dans l’arrêt Sartory c. France (précité) du 24 septembre 2009, la Cour observe que, sur le fond, l'enjeu du litige était important (annulation d’une mutation) et qu'un délai de plus de six ans pour juger une affaire de cette nature est excessif47.

les affaires relatives à l’indemnisation de victimes d’accidents: lors du décès accidentel d’un proche qui privent les requérants de leur principal soutien financier, ces derniers ont «un important intérêt personnel à obtenir rapidement une décision judiciaire sur l’octroi de l’indemnisation»48.

Dans une affaire où le requérant fut victime d’un accident de voiture et avait agi en réparation, la Cour rappelle: «... that after a car accident the applicant became partly disabled, and what was at stake for him was a considerable amount mainly intended to compensate his disablement and loss of working capacity. Under these circumstances the Court finds that special expedition was called for»49.

L’exigence de particulière célérité des litiges portant sur l’indemnisation d’une personne victime de blessures involontaires a également été rappelée par l’arrêt Stefanova c. Bulgarie du 11 janvier 2007.

la durée de la peine d’emprisonnement purgée par le requérant constitue également aux yeux de la Cour une situation exigeant une certaine diligence.

Dans un arrêt Soto Sanchez c. Espagne, du 25 novembre 2003, la Cour déclare que «l’enjeu de l’affaire pour le requérant était important, vu notamment que la peine de quatre ans et deux mois d’emprisonnement, initialement prononcée par l’Audiencia Nacional, avait été porté à neuf ans par le
Tribunal suprême, peine qu’il purgeait au moment de l’introduction du recours d’amparo». L’Espagne est ainsi condamnée pour une durée de procédure de 5 ans, 5 mois et 18 jours devant le seul Tribunal constitutionnel.

La Cour rappelle qu’en matière pénale, le droit d’être jugé dans un délai raisonnable a notamment pour objet d’éviter «qu’une personne inculpée ne demeure trop longtemps dans l’incertitude de son sort» (arrêt Stögmüller c. Autriche, du 10 novembre 1969). Dans une affaire Şinegu et autres c. Turquie du 13 octobre 2009, la Cour observe que, tout au long de la procédure, les requérants ont été maintenus en détention provisoire ; situation qui requiert des tribunaux chargés de l'affaire une diligence particulière pour administrer la justice dans les meilleurs délais.

La Cour affirme dans l’affaire Caloc c. France du 20 juillet 2000 qu’«une diligence particulière s’imposait aux autorités judiciaires saisies, s’agissant de l’instruction d’une plainte déposée par un individu en raison de violences prétendument commises par des agents de la force publique à son encontre».

les affaires de violence policière

Dans une affaire bulgare concernant des violences policières illégales et la mise en cause de la responsabilité de l’Etat du fait de dommages résultant de ces agissements, la Cour expose que «as regards the importance of what was at stake for the applicant, the Court observes that his action concerned payment for grave injures sustained as a result of police violence. In such cases special diligence is required of the judicial authorities» (arrêt Krastanov c. Bulgarie du 30 septembre 2004).

Tout contentieux dans lequel un retard risque de priver la décision de tout effet utile, la Cour exige des autorités, non plus seulement une certaine diligence mais «une célérité exceptionnelle».

– Il en va ainsi lorsque l’état de santé, voire la vie du requérant est en jeu.

Cette jurisprudence s’est affirmée à l’occasion des contentieux devant le juge administratif français en responsabilité de l’Etat et en réparation portés par les personnes hémophiles et contaminées par le virus VIH à l’occasion d’une transfusion.

La Cour n’avait pas manqué d’insister sur la nécessité d’une célérité particulière dans ce type de situations, par exemple dans l’affaire particulièrement tragique X c. France, du 31 mars 1992, dans laquelle le requérant hémophile transfusé était décédé du sida en cours d’instance devant la Cour européenne. Cette dernière avec la Commission estimait que «l’enjeu de la procédure litigieuse revêtait une importance extrême pour le requérant, eu égard au mal incurable qui le minait et à son espérance de vie réduite».50

Dans un autre contentieux de même nature, la Cour souligne que «l’enjeu de la procédure revêtait une importance extrême pour le requérant, séropositif dès sa naissance. Bref, une diligence exceptionnelle s’imposait en l’occurrence, nonobstant le nombre de litiges à traiter» (arrêt Henra c. France du 29 avril 1998 notamment)51.

Cet enjeu doit être essentiel pour que la Cour retienne la violation de l’article 6: elle opère en effet une distinction entre les requérants contaminés par le VIH, envers lesquels la diligence exceptionnelle s’impose, ce qui peut entraîner un constat de violation du délai raisonnable en ce qui les concerne, et ceux agissant en qualité d’ayants droits ou de parents de victimes du sida envers lesquels l’exigence de célérité étant moindre, la violation ne sera pas constatée dans une même procédure (arrêt A et autres c. Danemark du 8 février 1996, dans une affaire où le comportement de ces requérants avait contribué sensiblement à la durée de la procédure).

Dans une affaire Gheorghe c. Roumanie du 15 juin 2007, la Cour a rappelé qu’ « une diligence particulière est exigée des autorités lorsque le requérant est atteint d'une maladie grave et incurable et que son état de santé se dégrade rapidement (§ 54) […] Compte tenu du fait qu'au cours de la procédure l'état de santé du requérant s'est gravement dégradé alors que les autorités étaient tenues de faire preuve d'une grande diligence, la Cour conclut que la durée de la procédure en question est excessive » (§ 60). En l’espèce, la cause déterminante du retard était un conflit de compétence entre deux juridictions ayant commis des erreurs d’appréciation sur leurs compétences respectives.

Dans l’affaire Sopp c. Allemagne du 8 oct. 2009, la Cour a rappelé que reconnaissance de l'origine professionnelle d'une maladie devait être particulièrement prise en compte compte-tenu de l’importance que revêt ce contentieux pour le requérant, en ce qu'il s'agit de lui assurer une subsistance supplémentaire par l'octroi d'une pension de réversion spécifique52.

– L’âge avancé du requérant est une autre circonstance justifiant que la procédure soit conduite rapidement. Par exemple, s’agissant de l’attribution d’une pension de guerre demandée par un justiciable âgé de 80 ans (Pantaleon c. Grèce du 10 mai 2007).

– Lorsqu’il s’agit de préserver un lien familial dans les décisions relatives à la garde d’un enfant ou à l’exercice de l’autorité parentale, ou l’octroi d’une pension alimentaire dans une procédure de divorce, la Cour, soucieuse que l’écoulement du temps ne détruise les relations parents-enfants, rappelle généralement qu’«il importe que les affaires de garde soient traitées rapidement» (voir par exemple l’arrêt Hokkanen c. Finlande du 23 septembre 1994, dans lequel la Cour conclut à la non-violation de l’article 6 § 1 pour 18 mois de procédure).

– C’est le cas enfin pour les questions relatives à l’état et à la capacité des personnes. Les condamnations au paiement d’une pension alimentaire pour l’entretien et l’éducation des enfants doivent ainsi être mis à exécution rapidement, même en présence d’une procédure d’exequatur (arrêt Dinu c. Roumanie et France, 4 novembre 2008). Dans cette affaire, une requérante a obtenu la condamnation de la France et de la Roumanie, en raison d’une procédure d’exequatur ayant mis 9 ans pour aboutir du fait des lenteurs des justices mais aussi des ministères concernés.

On trouvera à la fin de ce rapport53 une liste détaillée des procédures pour lesquelles la Cour se montre plus exigeante en terme de délai.

E. L’appréciation globale des circonstances de l’espèce

Enfin, on l’a dit, la Cour se livre à une analyse globale de la procédure et additionnent les délais des différentes étapes de la procédure. Mais, cela signifie aussi qu’elle n’hésite pas à porter une appréciation sur la durée, en elle-même excessive, d’une seule phase de la procédure ou d’apprécier cette durée en fonction de chaque étape au regard des circonstances de la cause. Par exemple, dans son arrêt Martial Lemoine c. France du 29 avril 2003, portant sur un contentieux de la copropriété d’une durée de 7 ans et 8 mois, pour quatre degrés d’instance, la procédure s’était déroulée sur un an et dix mois en première instance, un an et presque huit mois en appel, un an et neuf mois en cassation, et d’un peu plus de 2 ans devant la cour d’appel de renvoi. La Cour en conclut «(…) Même si une durée globale de plus de sept ans et huit mois constitue une période assez longue, les laps de temps imputables aux autorités ne sauraient, de l’avis de la Cour, être considérés comme déraisonnables, compte tenu de l’ensemble des circonstances de la cause, et à la lumière de la jurisprudence de la Cour»(§ 33). De même, dans l’arrêt précité Sopp c. Allemagne du 8 oct. 2009, ce sont les deux ans et deux mois injustifiés d’attente devant la Cour constitutionnelle fédérale d’Allemagne, sur les 18 ans et demi au total, qui ont permis de caractériser l’atteinte au droit à un jugement dans un délai raisonnable.

Dans deux arrêts Sté Canal Plus et a. et Cie des gaz de pétro le Primagaz c. France du 21 décembre 2010, la Cour européenne analyse au regard de l’exigence du délai raisonnable la procédure de recours contre une décision juridictionnelle autorisant une visite et des saisies par les agents de l’Autorité de la concurrence et lie cette exigence à celle de l’effectivité même dudit recours. La Cour estime ainsi que pour être effectif, ce recours ne doit pas être conditionnée par l’existence et l’issue d’un recours au fond contre la décision de l’Autorité de la concurrence et doit être examiné dans un délai raisonnable. La Cour porte donc une appréciation sur une instance bien précise mais dont elle apprécie la durée au regard de l’importance qu’elle revêt dans une procédure plus large (englobant l’instance au fond de contestation de la décision de l’autorité en cause), pouvant inclure plusieurs instances bien distinctes54.

L’appréciation se fait ainsi sur l’ensemble de la procédure et implique de prendre en compte (conf. Infra II Partie 1 sur les points de départ et termes du délai à contrôler) les différents degrés d’examen juridictionnel, ainsi que des phases administratives pré ou post sentenciel. Par exemple, dans le contentieux du travail, l’examen doit se porter sur la totalité des procédures administrative et judiciaire, ainsi que le délai de départage devant le Conseil des prud’hommes (arrêt Seguin c. France, 16 avril 2002).

Ne sont toutefois pas pris en compte dans le calcul du délai, la procédure d’autorisation d’assigner à jour fixe (arrêt R. c. France, 3 déc. 2002), les procédures strictement conservatoires ou provisoires (arrêt Maillard Bous c. Portugal, 28 juin 2001), ainsi que la procédure d’examen d’une demande tendant à la révision du procès (arrêt Jussy c. France, 8 avril 2003).

Enfin, et notamment lorsque la durée même de la procédure rend difficilement admissible le délai raisonnable, la Cour peut procéder à une «appréciation globale» des circonstances de l’espèce.

Mais bien souvent une durée globale excessive constitue un motif suffisant de violation. Il en est ainsi notamment lorsque la Cour constate qu’un seul degré de juridiction est intervenu (notamment lorsqu’une cour suprême statue en premier et dernier ressort)55. Ce motif, comparé à la durée de la procédure, suffit alors à la Cour pour se prononcer.

L’arrêt Obermeier c. Autriche du 28 juin 1990 illustre de manière éclairante la démarche de la Cour, qui déclare: « Les parties ont discuté des divers critères appliqués en la matière par la Cour, tels la période exacte à considérer, le degré de complexité de l’affaire, le comportement des parties, etc. La Cour rappelle pourtant que sa jurisprudence s’inspire en pareil cas d’un principe fondamental: le caractère raisonnable de la durée d’une procédure s’apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause. En l’espèce elles commandent une évaluation globale, en sorte que la Cour ne croit pas utile d’examiner ces questions en détail ». Après avoir relevé les circonstances propres à l’espèce, notamment au regard de l’enjeu du litige et de la complexité de l’affaire, elle juge : « il n’en demeure pas moins qu’un laps de temps de neuf ans sans décision définitive dépasse le délai raisonnable. Il y a eu dès lors, là aussi, violation de l’article 6 § 1 ».

Dans un litige en matière d’expropriation ayant donné lieu à trois procédures, dont deux pendantes et sur, respectivement, deux degrés et trois degrés de juridiction, la Cour indique: « Force est de constater que, s’agissant d’une durée de plus de six-sept ans, la lenteur de la procédure résulte essentiellement du comportement des autorités et juridictions saisies » (arrêt Nastou c. Grèce du 16 janvier 2003).

Dans l’arrêt Comingersoll SA c. Portugal du 6 avril 2000, la Cour estime que les circonstances de la cause commandent une évaluation globale, et qu’« une durée de 17 ans et 6 mois pour obtenir une décision définitive qui, de surcroît n’est pas intervenue, au sujet d’une demande fondée sur un titre exécutoire appelant de par sa nature une décision rapide ne peut passer pour un délai raisonnable ».

S’agissant de plusieurs litiges ayant opposé le requérant à la Sécurité sociale, la Cour, après avoir appliqué les critères habituels de sa jurisprudence aux circonstances de l’espèce, souligne «qu’une durée globale de plus de quatorze ans dans ce type d’affaire ne saurait en soi, être considérée comme répondant aux exigences du délai raisonnable garanti par l’article 6 § 1 de la Convention» (arrêt J-M. F. c. France du 1er juin 2004).

II. Le décompte du délai et les éléments
influençant son calcul

A. Le point de départ du délai

Il arrive parfois que le point de départ du délai fasse contestation entre les parties et qu’il soit difficile à fixer compte tenu des circonstances. Ainsi par exemple, dans l’arrêt Darnell du 26 octobre 2003, la Cour estimant que les circonstances de la cause commandent une évaluation globale, ne juge pas nécessaire de trancher la question et juge que «même en retenant l’hypothèse la plus stricte, le délai de près de neuf ans écoulé jusqu’à l’arrêt de la Cour du travail, (...) ne saurait passer pour “raisonnable” en l’espèce».

Lorsqu’une phase de négociation s’est engagée, avant toute saisine judiciaire, entre les futures parties au litige sur le montant d’indemnités réclamées, la Cour ne tient pas compte de ce temps passé en estimant qu’il ne relève pas de l’article 6 § 1, aucun des négociateurs ne pouvant imposer à un accord à l’autre et les discussions pouvant cesser à tout moment (arrêt Lithgow et autres c. Royaume-Uni du 8 juillet 1986).

En outre, lorsque l’Etat défendeur n’a ratifié la Convention qu’après le début de la procédure en cause, la période à prendre en considération court à compter de la date d’entrée en vigueur de la Convention à l’égard de cet Etat, en tenant compte toutefois de l’état de la procédure à la date de l’entrée en vigueur de la Convention (par exemple arrêt Kaić et autres c. Croatie du 17 juillet 2008, § 14.)

Le point de départ du délai est spécifique en matière pénale : il convient de se référer à la lettre de l’article 6 § 1 pour comprendre qu’une accusation dirigée contre une personne est une notion qui est susceptible de conduire à retenir des moments procéduraux qui ne sont pas nécessairement et systématiquement ceux du déclenchement de l’action publique.

La jurisprudence de la Cour peut être résumée ainsi: le principe de la date de saisine de la juridiction pénale n’est pas systématique et une date antérieure peut être retenue, par exemple celle de l’arrestation, de l’inculpation, ou de l’ouverture des enquêtes préliminaires.

Dans la première affaire relative au délai raisonnable dont la Cour a été saisie, la Commission avait initialement retenu comme point de départ du délai le jour du premier interrogatoire du requérant par le juge d’instruction (21 janvier 1960) et non, par exemple, la date de l’établissement de l’acte d’accusation (17 mars 1964). La Cour choisit une voie médiane en prenant comme point de départ du délai, la date de la décision de l’ouverture d’une instruction contre le requérant prise par le juge d’instruction le 23 février 1961.

La Cour définit en effet l’accusation en matière pénale «comme la notification officielle, émanant de l’autorité compétente, du reproche d’avoir accompli une infraction pénale», définition qui «peut revêtir aussi d’autres mesures impliquant un tel reproche et entraînant aussi des répercussions importantes sur la situation du suspect»56.

Si le délai raisonnable débute dès l’instant qu’une personne se trouve «accusée», c’est-à-dire dès l’instant qu’il y a des répercussions importantes sur sa situation, la date à retenir n’est pas celle où des pénalités fiscales sont imposées aux sociétés du requérant et non à l’intéressé lui-même – et alors qu’il n’existait aucune raison pour lui de supposer qu’il était personnellement visé par l’enquête – mais celle du premier interrogatoire du requérant en qualité de suspect, puisqu’elle a eu des répercussions importantes sur sa situation.

C’est ce qu’a jugé la Cour dans l’affaire Hozee c. Pays-Bas du 22 mai 1998. Elle relève ainsi que «même si une pénalité fiscale ou une majoration d’impôt peut, dans certaines circonstances, passer pour une accusation en matière pénale au sens de l’article 6 § 1 de la Convention, la sanction dont il s’agit en l’espèce fut infligée par le fisc à la fin de 1981 aux sociétés du requérant et non à l’intéressé personnellement. Rien ne donne à penser qu’à ce stade M. Hozee lui-même était soupçonné de fraude, infraction dont il fut en définitive accusé. De surcroît, l’imposition d’une pénalité fiscale au titre de l’article 21 de la loi générale relative aux impôts du royaume n’entraîne pas l’ouverture d’une procédure pénale en l’absence d’éléments qui justifieraient l’intervention du FIOD [l’administration fiscale] (paragraphes 23, 32, 33 et 41 ci-dessus)».

Dans l’affaire Lopez Sole y Martin de Vargas c. Espagne du 28 octobre 2003, la CEDH retient la date du 8 juin 1985 précisant « Le même jour, le juge d’instruction ordonna une perquisition au domicile du requérant, qui fut effectuée le lendemain et eut des répercussions importantes sur la situation du requérant » (§ 25).

Dans une affaire Mc Farlane c. Irlande du 10 septembre 2010, la Cour rappelle qu'en matière pénale le « délai raisonnable » de l'article 6 § 1 débute dès l'instant qu'une personne se trouve « accusée ». L'« accusation », aux fins de l'article 6 § 1, peut se définir comme « la notification officielle, émanant de l'autorité compétente, du reproche d'avoir accompli une infraction pénale », définition qui correspond aussi à l'idée de « répercussions importantes sur la situation » du suspect. La Cour considère qu’en l’espèce le requérant a subi des « répercussions importantes » à partir de son arrestation, intervenue le 5 janvier 1998, puisqu'il admet que c'est à ce moment qu'il a pour la première fois été informé par la police des accusations pesant sur lui.

Lorsqu’une législation nationale prévoit qu’une victime peut choisir d’intenter une action civile séparée en vue d’obtenir réparation des préjudices résultant d’un accident de la circulation par exemple, la procédure pénale ne peut plus alors déboucher sur un dédommagement de l’intéressé mais seulement sur la condamnation éventuelle de l’accusé.

Introduire une telle action civile équivaut aux yeux de la Cour européenne à une renonciation à ses droits à caractère civil dans le cadre de la procédure pénale, et peu importe que l’action civile ait été engagée en raison des retards de la procédure pénale. Dans cette hypothèse, la procédure pénale ne concerne plus ni une contestation sur les droits et obligations de caractère civil, ni le bien-fondé d’une accusation en matière pénale, et la requête qui ne viserait que la durée de la procédure pénale devient incompatible ratione materia avec les dispositions de la Convention (décision finale sur la recevabilité Garimpo c. Portugal du 10 juin 2004).

Dans une affaire de délinquance économique et financière, la Cour retient la date de saisie du chèque que le requérant voulait encaisser (arrêt Nuvoli c. Italie, du 16 août 2002).

A l’occasion de poursuites pour faux en écriture et d’escroquerie, c’est la date de la perquisition au siège de la première requérante et au domicile du second requérant qui est prise en compte, et non pas la date antérieure, correspondant à celle de la réquisition du procureur du Roi, du chef de faux et usage de faux en écritures ainsi que d’escroquerie, contre le second requérant (arrêt Stratégies et Communications et Dumoulin c. Belgique, du 15 juillet 2002).

S’agissant d’une procédure d’escroquerie, la Cour ne suit pas les autorités qui l’invitaient à retenir comme dies ad quo, la date de première comparution des requérants devant le juge d’instruction, mais lui préfère celle, antérieure, des premiers interrogatoires par la police, durant lesquels l’un des requérants avait reconnu les faits. Elle considère en effet que «c’est à ce moment-là que les requérants se rendirent compte de l’existence d’une enquête les concernant, le second requérant ayant même reconnu les faits. Il s’agissait là en effet d’une mesure ayant des ’répercussions importantes «sur la situation des intéressés» (arrêt Martins et Garcia Alves c. Portugal du 16 novembre 2000).

L’article 71 du Code de procédure pénale portugais prévoit que la victime d’une infraction pénale et, dans certaines circonstances, ses proches parents, peuvent se constituer «assistentes» et ainsi intervenir activement dans la procédure pénale en tant qu’auxiliaires du ministère public.

Dans une affaire Moreira de Azevedo c. Portugal du 23 octobre 1990, la Cour estime que les droits et obligations de caractère civil des requérantes ne sont entrés en jeu que lorsqu’elles se constituèrent «assistantes», soit le 1er février 1993. En acquérant une telle qualité, les requérantes ont manifesté l’intérêt qu’elles attachaient non seulement à la condamnation pénale de l’inculpé, mais aussi à la réparation pécuniaire du dommage subi. C’est donc à cette date-là que se situe le début de la période à prendre en considération. Le fait, souligné par le Gouvernement, que les requérantes n’avaient pas encore, à ce moment-là, formulé leur demande d’accélération de la procédure, afin d’épuiser les voies de recours internes conformément à l’article 35 § 1 de la Convention, n’y change rien. Les requérantes ont demandé l’accélération de la procédure vraisemblablement au moment où elles ont estimé que la durée de cette procédure avait déjà dépassé le «délai raisonnable».

En matière civile, le dies a quo coïncide normalement avec la date de saisine de la juridiction compétente, qui varie en fonction du type de procédure. Toutefois, il apparaît à la lecture de la jurisprudence de la Cour, que d’autres points de départ, liés à des circonstances ou procédures spécifiques, peuvent être retenus.

En matière civile, le dies a quo coïncide normalement avec la date de saisine de la juridiction compétente, mais il apparaît, à la lecture de la jurisprudence de la Cour, que d’autres points de départ, liés à des procédures spécifiques, peuvent être retenus.

S’agissant d’une procédure de redressement judiciaire suivie d’une procédure de faillite concernant une société dont les requérants étaient salariés, la Cour calcule le délai à partir de la date à laquelle les salaires des requérants non payés depuis quelques mois ont été retenus par le juge comme créances de la société, de préférence à celle de la déclaration de créances par le tribunal dans le cadre de la procédure ultérieure de faillite de la société, comme le préconisaient les autorités (arrêt Oliviera Modesto et autres c. Portugal du 8 juin 2000).

La Cour se veut pragmatique en ce qui concerne la date à prendre en compte pour les jugements: si le jugement est rendu un jour X et mais son texte n’est déposé au greffe que le X + 20 jours, la Cour retient seulement cette dernière date, celle du dépôt au greffe du jugement (voir entre autres les arrêts Ridi c. Italie du 11 mai 1990, et Ceteroni c . Italie du 21 octobre 1996).

S’agissant de l’indemnisation d’une victime de violences policières, le point de départ du délai est la date desdites violences concomitantes à l’ouverture de l’enquête pénale et non la date du recours contre le refus de l’Etat de verser au requérant l’indemnisation réclamée, et ce, malgré la nécessité d’une enquête pénale préalable pour établir les responsabilité et la règle en vertu de laquelle « le criminel tient le civil en l’état » (Iribarren Pinillos c. Espagne, 8 janvier 2009, précité, § 65).

S’agissant d’affaires de succession ou, plus généralement, en présence d’héritier d’une partie décédée, la Cour juge que lorsqu'un requérant s'est constitué partie au litige en tant qu'héritier, il peut se plaindre de toute la durée de la procédure passée, alors que lorsqu'il est intervenu dans la procédure nationale uniquement en son nom propre, la période à prendre en considération commence à courir à compter de cette date (arrêt De Hohenzollern (de Roumanie) c. ROUMANIE du 27 mai 2010).

Les spécificités de la matière administrative, sont également prises en compte pour la détermination du point de départ de l’exigence de délai raisonnable. La Cour retient ainsi comme point de départ la saisine hiérarchique ou gracieuse préalable obligatoire. Par exemple, celle du ministre (affaire Marschner c. France, 28 sept 2004)57 et non pas la saisine ultérieure du tribunal administratif contre la décision de rejet de l’autorité administrative concernée. Tel est également le cas lorsque le requérant n’a pu saisir le tribunal compétent avant d’avoir fait examiner, dans une procédure préliminaire (Vorverfahren) devant l’autorité administrative, la légalité et l’opportunité des actes administratifs incriminés comme dans l’affaire König c. Allemagne du 28 juin 197858. Dans une affaire Donnedieu c. France du 7 février 2006, la Cour européenne a ainsi pris en compte le recours en annulation devant la commission d’accès aux documents administratifs, préalable à la saisie de la juridiction administrative, du refus de communication par un Centre Hospitalier Universitaire de documents administratifs et médicaux concernant l’internement du requérant.

En matière administrative, on peut rencontrer des délais spécifiques. La Cour retient comme point de départ du délai, contrairement au souhait des gouvernements, la saisine gracieuse préalable et obligatoire du ministre (affaire Marschner c. France, 28 sept 2004)59 et non pas la saisine ultérieure du Tribunal administratif contre la décision de rejet du ministre. Tel est le cas également lorsque le requérant n’a pu saisir le tribunal compétent avant d’avoir fait examiner, dans une procédure préliminaire (Vorverfahren) devant l’autorité administrative, la légalité et l’opportunité des actes administratifs incriminés comme dans l’affaire König c. Allemagne du 28 juin 1978.

La Cour considère, depuis son arrêt Golder c. Royaume-Uni du 21 février 1975, qu’il peut s’agir de toute autorité administrative compétente, tel par exemple «le conseil social de district» (arrêt Olsson c. Suède du 27 novembre 1992).

S’agissant d’une procédure d’expropriation, où les juridictions administratives et le juge judiciaire sont compétents en parallèle, la Cour retient la procédure dans son ensemble estimant que même si les actions de la requérante ont été introduites postérieurement à la saisine de la Commission, elles ne doivent pas échapper à l’examen de la Cour puisqu’elles se rapportent à la deuxième procédure qui concerne l’indemnisation de la requérante du fait de l’emprise irrégulière des autorités publiques sur son bien (affaire Guillemin c. France du 21 février 1997), procédure encore pendante.

La Cour européenne prend en outre plus généralement en compte toute saisine préalable obligatoire d’une instance juridictionnelle ou non. Il en va ainsi de la procédure devant une commission nationale, obligatoirement suivie par le requérant, pour faire examiner l’existence ou non d’une faute inexcusable de l’employeur, avant de pouvoir saisir le tribunal compétent (Arrêt Santoni c. France du 29 juillet 2003). Ainsi qu’en matière d’accident du travail ou d’examen du caractère professionnel d’une maladie (notamment, arrêt Sopp c. Allemagne du 8 oct. 2009 précité, en l’espèce pas d’instance administrative préalable mais un débat sur l’origine professionnelle de la maladie devant le tribunal social).

La saisine de la juridiction est en règle générale la saisine de la juridiction de première instance mais cela peut également être celle d’une cour suprême puisqu’il est fréquent que ces dernières se prononcent en premier et dernier ressort.

Peuvent constituer d’autres points de départ spécifiques, un acte particulier de procédure contentieuse comme une injonction de payer en France ou en Italie, une demande de mesures provisoires, l’opposition à une voies d’exécution, ou encore la comparution personnelle du défendeur en cas de procédure orale.

Autre élément commun à tous les Etats: l’influence sur l’appréciation du délai raisonnable de la compétence ratione temporis de la Cour s’appuie sur une jurisprudence clairement fixée. La Cour européenne ne peut en effet prendre en compte comme point de départ du délai raisonnable que la reconnaissance de l’Etat défendeur au droit de recours individuel, date distincte de son adhésion à la convention, lorsque cette date est postérieure au point de départ factuel de la procédure mise en cause. Dans cette hypothèse, la Cour a adopté une formulation et une ligne de conduite affirmant qu’il est nécessaire «pour contrôler le caractère raisonnable du délai en question, de tenir compte de l’état de l’affaire au jour de l’adhésion de l’Etat défendeur au droit de recours individuel».

A titre d’illustration, dans l’arrêt Kanoun du 3 octobre 2000, où la procédure concernée avait commencé dès 1975, la Cour rappelle qu’elle ne peut retenir comme point de départ du délai, que le 2 octobre 1981, date d’effet de la déclaration française d’acceptation du droit de recours individuel. Elle précise cependant que «pour contrôler le caractère raisonnable du laps de temps écoulé depuis lors, il faut cependant tenir compte de l’état où l’affaire se trouvait à l’époque (voir mutatis mutandis, arrêt Foti c. Italie du 10 décembre 1982, série A no 56, p. 18, § 53)».

Cette jurisprudence est constante. Ainsi, dans l’affaire Proszak c. Pologne du 16 décembre 1997, c’est la date du 1er mai 1993 correspondant à la prise d’effet de la déclaration polonaise reconnaissant le droit de recours individuel au sens de l’article 25 de la Convention qui est retenue, alors que la requérante avait saisi le tribunal dès le 25 octobre 1990.

Dans sa décision Marciano Gama Da Costa c. Portugal du 5 mars 1990, la Commission «rappelle tout d’abord qu’elle n’est pas compétente «ratione temporis» pour examiner elle-même la durée de la procédure antérieure au 9 novembre 1978, date à laquelle le gouvernement défendeur a ratifié la Convention et déclaré reconnaître la compétence de la Commission à être saisie de requêtes présentées en vertu de l’article 25 de la Convention. Toutefois, la Commission estime, suivant en cela sa jurisprudence constante en la matière, devoir tenir compte de l’état de la procédure à la date susvisée».

Dans l’arrêt Zana c. Turquie du 25 novembre 1997, tandis que la durée incriminée paraît relativement brève (un an et six mois) la Cour conclut à la violation de l’article 6 § 1 en prenant en compte le fait qu’à la date du dépôt de la déclaration turque reconnaissant la juridiction obligatoire de la Cour européenne, la procédure avait déjà duré deux ans et cinq mois60.

La Cour ne suit pas les autorités de l’Etat lorsqu’elles cherchent à écarter de sa compétence ratione temporis des faits pourtant postérieurs à la reconnaissance de sa juridiction obligatoire, au prétexte que ces faits ne seraient que le prolongement d’une situation préexistante, laquelle échappe effectivement à la compétence de la Cour61.

Un tableau62 fait apparaître, pour les Etats contractants, la date d’adhésion à la Convention et la date, si elle est distincte, de reconnaissance du droit de recours individuel, étant précisé qu’à compter du 1er novembre 1998, date de l’entrée en vigueur du Protocole no 11, un Etat ne peut adhérer à la Convention sans reconnaître le droit de recours individuel.

Pour certains Etats, notamment ceux ayant adhéré en dernier lieu à la Convention, cet élément revêt une réelle importance pour apprécier la date à laquelle on peut remonter avec pertinence pour examiner la jurisprudence les concernant.

Enfin, certains délais ne sont pas inclus dans le calcul du délai de la procédure soumise à la Cour: c’est le cas quand une question préjudicielle a été posée à la CJCE par l’une des juridictions saisies (arrêts Koua Poirrez c. France du 30 septembre 2003 ou Pafitis et autres c. Grèce du 26 février 1998).

B. Le terme du délai

En matière pénale, il correspond à la date à laquelle le bien-fondé de l’accusation a été définitivement jugé. Il s’agit généralement du jugement de relaxe, d’acquittement ou de condamnation devenu définitif. Cela peut être aussi la décision du Parquet d’arrêter les poursuites ou du jugement constatant la prescription des faits63.

Cependant, l’ordonnance de non-lieu ne saurait constituer le terme d’une procédure pénale dès lors qu’elle ne constitue pas une décision interne définitive, le Parquet disposant en vertu du Code de procédure pénale nationale, de la possibilité d’annuler l’ordonnance et de rouvrir une enquête pénale sans être tenu par aucun délai (arrêt Stoianova et Nedelcu c. Roumanie du 4 août 2005).

En matière civile, la décision définitive et irrévocable marque en principe le terme du délai à prendre en compte. La Cour évoque plus précisément une décision qui « vide la contestation » (arrêts Guincho c. Portugal du 10 juillet 1984 et Erkner et Hofauer c. Autriche du 23 avril 1987). Cette notion est plus large que la référence à l’autorité de la chose jugée, puisqu’elle comprend, comme on va le voir, la phase d’exécution.

Dans les procédures mêlant compétences des juridictions judiciaires et administratives, telles les procédures d’expropriation, la Cour considère les procédures dans leur ensemble et estime, comme la Commission dans l’affaire Guillemin c. France du 21 février 1997, que « le délai dont il convient de contrôler le caractère raisonnable couvre l’ensemble de la procédure, jusqu’à la décision vidant la «contestation». En l’espèce, le règlement du litige, qui eût pu être amiable, a supposé la poursuite de procédures de deux types: la première, conduite devant les juridictions administratives, seules compétentes pour apprécier la légalité de l’utilité publique de l’expropriation, et la seconde, menée simultanément devant les deux ordres de juridiction, concernant l’indemnisation de la requérante du fait de l’emprise irrégulière des autorités publiques sur son bien. Cette dernière instance demeure pendante. Partant, la durée à examiner dépasse déjà quatorze ans (19 novembre 1982-22 janvier 1997) ».

Compte tenu de sa méthode d’appréciation, la Cour peut prendre en compte la durée excessive de la seule première instance, et alors même que celle-ci est encore pendante. C’est souvent le cas des actions en responsabilité civile, pour lesquelles le dies ad quem est constitué par la décision qui fixe l’indemnité en vidant la contestation, et non pas la décision rendue sur le principe de responsabilité64. Dans ces affaires, la durée excessive est souvent le fait de la durée du dépôt du rapport d’expertise65.

Au civil, la décision passée en force de chose jugée marque la fin du délai, mais s’agissant d’une procédure complexe, comme une expropriation par exemple, la Cour considère les procédures dans leur ensemble et estime, comme la Commission dans l’affaire Guillemin c. France du 21 février 1997, que «le délai dont il convient de contrôler le caractère raisonnable couvre l’ensemble de la procédure, jusqu’à la décision vidant la «contestation» (voir, mutatis mutandis, les arrêts Guincho c. Portugal du 10 juillet 1984 et Erkner et Hofauer c. Autriche du 23 avril 1987). En l’espèce, le règlement du litige, qui eût pu être amiable, a supposé la poursuite de procédures de deux types: la première, conduite devant les juridictions administratives, seules compétentes pour apprécier la légalité de l’utilité publique de l’expropriation, et la seconde, menée simultanément devant les deux ordres de juridiction, concernant l’indemnisation de la requérante du fait de l’emprise irrégulière des autorités publiques sur son bien. Cette dernière instance demeure pendante. Partant, la durée à examiner dépasse déjà quatorze ans (19 novembre 1982-22 janvier 1997)».

En matière de responsabilité civile, la décision constituant le dies ad quem est celle qui fixe l’indemnité en vidant la contestation, et non pas la décision sur le principe de responsabilité66.

Dans une affaire Silva Pontes67, la Cour énonce clairement que «si le droit interne d’un Etat prévoit une procédure comportant deux phases – celle où la juridiction statue sur l’existence du droit de créance, puis celle où elle fixe le montant de la créance –, il est raisonnable de considérer qu’aux fins de l’article 6 § 1 (art. 6-1), le droit de caractère civil ne se trouve «déterminé» qu’une fois ledit montant précisé: déterminer un droit signifie se prononcer non seulement sur son existence, mais aussi sur son étendue ou ses modalités d’exercice» ... ce qui inclut évidemment le chiffrage de la créance». Mais la Cour peut juger que cette première phase du procès excède à elle seule le délai raisonnable.
La Cour européenne ne prend toutefois pas en compte dans l’appréciation de la durée totale de la procédure celle de la procédure préjudicielle devant la CJUE (alors CJCE) car cela porterait atteinte au système institué par l’article 177 du traité CEE [aujourd’hui 267 du TFUE] et au but poursuivi en substance par cet article » (arrêt Pafitis et alii c. Grèce du 26 février 1998, § 95).

La Cour sanctionne également la durée déraisonnable des instances sur recours. La durée de la cassation a pu être un facteur important de condamnation, tant devant le Conseil d’Etat (Ouendeno c. France, 16 avril 2002), que devant la Cour de cassation (Brochu c. France, 12 juin 2001) 68.

S’agissant des cours constitutionnelles, les juges de Strasbourg apprécient si la décision de la Cour constitutionnelle influence l’issue de la procédure critiquée. En cas de réponse positive, ils l’incluent dans le délai global69.

Le «délai» dont il importe de contrôler le caractère raisonnable couvre en principe l’ensemble de la procédure, y compris les instances de recours. En effet, s’agissant des cours constitutionnelles, les juges de Strasbourg apprécient si la décision de la Cour constitutionnelle influence l’issue de la procédure critiquée. En cas de réponse positive, ils l’incluent dans le délai global.

La Cour constitutionnelle fédérale allemande entre en ligne de compte à cet égard. Ainsi La Cour a ainsi jugé, s’agissant de la Cour constitutionnelle allemande, dans un arrêt Deumeland c. Allemagne du 29 mai 1986 que « même s’il ne lui incombait pas de statuer sur le fond, sa décision pouvait avoir des conséquences sur l’issue du litige », et conclut à une violation de l’article 6 § 1.

L’entrée en vigueur en France le 1er mars 2010 de la procédure dite de « Question prioritaire de constitutionnalité » (QPC), qui met en place un contrôle de constitutionnalité a posteriori des lois par le Conseil constitutionnel, devrait également impacter l’appréciation de l’exigence de délai raisonnable de la procédure, d’autant que ce dispositif, qui ne peut être mis en œuvre qu’à l’occasion d’un litige, impose à la juridiction saisie de sursoir à statuer tant que la procédure de QPC n’est pas arrivée à son terme. Pour autant, ces nouvelles dispositions enferment l’examen de ces questions dans des délais très stricts, puisqu’il appartient aux juridictions du fond de statuer « sans délai », et aux juridictions suprêmes des deux ordres administratifs et judiciaires, ainsi qu’au Conseil constitutionnel, de statuer dans un délai de 3 mois, soit un délai d’environ 6 mois au total.

La Cour juge que les délais qui sont imputables à des autorités administratives le sont également à l’Etat contractant, même lorsqu’il s’agit d’autorités administratives distinctes de l’Etat lui-même. C’est le cas d’une municipalité par exemple (arrêt Kurt Nielsen c. Danemark du 15 février 2000, dans lequel la Cour déclare que «The Contracting Parties are, however, also responsible for delays attributable to public-law organs, like municipal authorities, which – although they are not organs of the State – perform official duties assigned to them by law». Voir également l’arrêt H. c. Royaume-Uni, à propos des lenteurs du Comité de Comté local, compétent pour initier une procédure d’assistance éducative en faveur des enfants mineurs.

La Cour englobe également dans le calcul du délai, l’éventuelle procédure d’exécution. L’exécution d’un jugement, de quelque juridiction que ce soit, doit être considérée comme faisant partie intégrante du « procès » au sens de l’article 6 : le droit à un procès dans un délai raisonnable serait en effet illusoire si le système juridique interne d’un Etat permettait qu’une décision judiciaire définitive et contraignante demeure inopérante au détriment d’une partie (voir, notamment, arrêt Hornsby c. Grèce, arrêt du 19 mars 1997, § 40 et suivants). Dans des affaires de durée de procédures civiles, la Cour a souligné « que l’exécution est la seconde phase de la procédure au fond et que le droit revendiqué ne trouve sa réalisation effective qu’au moment de l’exécution »70.

Ces dernières années, la non exécution ou l’exécution tardive des décisions des tribunaux nationaux sont devenus le second problème identifié comme le plus fréquent dans les arrêts de la Cour. Le Comité des Ministres en a fait une priorité dans le cadre de la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour71.

Dans une affaire récente Ziabreva c. Russie, du 18 mars 2009, la Cour a sanctionné la durée excessive d’une procédure d’exécution sur le double fondement de l’atteinte au droit à un procès équitable (6 § 1) et au droit au respect de ses biens garanti par l’article 1 du protocole n° 1, ce qui illustre l’importance de la phase d’exécution dans la réalisation effective du droit reconnu.

La durée de la phase d’exécution doit en outre s’apprécier selon les mêmes critères que la durée de la procédure principale (Bendayan Azcantot et Benalai Bendayan c. Espagne du 9 juin 2009, § 71 ; en l’espèce il s'agissait de l'exécution d'un jugement imposant à un particulier une obligation de verser des dommages-intérêts au titre de la responsabilité civile résultant d'une infraction pénale ainsi que des frais et dépens encourus dans le cadre d'une procédure pénale).

Dans un arrêt Pinto de Oliveira c. Portugal du 8 mars 2001, «la procédure à considérer a débuté le 11 mai 1993, avec la saisine du tribunal de Mangualde. Elle demeure inachevée à ce jour, compte tenu de la procédure d’exécution introduite entre-temps, laquelle doit également être prise en considération afin d’examiner le caractère raisonnable de la durée de la procédure».

Dans une affaire italienne, la Cour s’est refusée à entrer dans un débat doctrinal sur la question de l’autonomie de la procédure d’exécution en droit italien en considérant que «c’est au regard de la Convention et non du droit national qu’il lui appartient d’apprécier si et quand le droit revendiqué par les requérants a trouvé sa réalisation effective »72. Dans ce litige, elle a estimé que la procédure d’exécution devait passer pour la seconde phase de la procédure initiale, laquelle n’était donc pas achevée puisque le juge de l’exécution ne s’était pas encore prononcé.

Le défaut des autorités de se conformer dans un délai raisonnable à une décision définitive est susceptible également d’entraîner la violation de l’article 6 § 1 de la Convention.

C’est d’autant plus vrai lorsque l’obligation d’exécuter la décision en cause appartient à l’autorité administrative comme dans les récentes affaires Metaxas c. Grèce du 27 mai 2004, Timofeyev c. Russie du 23 octobre 2003, Prodan c. Moldavie du 18 mai 2004 et Romashov c. Ukraine du 27 juillet 2004. A titre d’illustration, dans l’affaire Metaxas précitée, la Cour estime que les autorités nationales avaient omis de se conformer dans un délai raisonnable à l’arrêt de la Cour des comptes, rendu le 13 avril 2000 et devenu exécutoire seulement le 19 septembre 2001 et conclut à la violation de l’article 6 § 1, cette disposition se trouvant ainsi privé de tout effet utile.

La Cour rend l'État responsable des agents d'exécution qu'il habilite à titre de monopole pour procéder aux mesures d'exécution : il lui appartient de prendre toutes les mesures nécessaires afin que les huissiers de justice, par exemple, puissent mener à bien la tâche dont ils ont été investis, notamment en leur assurant le concours effectif des autres autorités qui peuvent prêter main forte à l'exécution là où la situation s'impose (arrêt Pini et Bertani et Manera et Atripaldi c. Roumanie, du 22 juin 2004, § 183).

A l’occasion de l’affaire SARL IZA et Makrakhidze c. Géorgie du 27 septembre 2005, la Cour énonce par ailleurs que «by failing for over four years to ensure the execution of the binding judgment of 14 May 2001, the Georgian authorities have deprived the provisions of Article 6 § 1 of the Convention of all useful effect».

De même, la procédure d'exequatur d'un jugement étranger est soumise aux mêmes exigences et doit être achevée dans un délai raisonnable, ce qui n'est pas le cas lorsqu’elle dure plus de quinze ans, en raison de la négligence des juridictions (arrêt Hohenz ollern c. Roumanie du 27 mai 2010)73.

La Cour, comme autrefois la Commission, prend en compte les recours extraordinaires. Cette dernière l’a affirmé dans une décision de recevabilité Z.C c. Pologne du 14 janvier 1998 («La Commission note qu’à deux reprises la Cour suprême a accueilli les demandes de recours extraordinaire formulées par la requérante et a infirmé les décisions des tribunaux de première instance pour erreur manifeste de droit. L’introduction d’un tel recours relève du pouvoir discrétionnaire de l’autorité ayant à en connaître, en l’occurrence du Procureur général et du ministre de la Justice. La Cour suprême, qui examine un tel recours, est compétente pour infirmer, annuler ou confirmer les décisions des juridictions inférieures. Son examen est donc déterminant pour les droits et obligations de caractère civil de la requérante, au sens de l’article 6 § 1 (art. 6-1) de la Convention. Il convient donc de prendre en compte, pour le calcul de la durée de la procédure, tous les recours, y compris ceux à caractère extraordinaire»).

Il arrive souvent que la procédure en cause soit encore pendante lorsque la requête est introduite devant la Cour européenne, mais elle est néanmoins accueillie car la Cour comme la Commission jugent que le délai raisonnable peut avoir été dépassé bien avant la fin de la procédure et n’appliquent pas dans cette hypothèse particulière la règle de l’épuisement des voies de recours74.

Les procédures accessoires à une procédure au principal, sont incluses dans le contrôle de la Cour européenne. Dans l’affaire Robins c. Royaume-Uni du 23 septembre 1997 portant sur les frais de justice en application de la législation interne sur l’aide judiciaire, la Cour estime que la procédure relative aux frais, bien que menée séparément, doit être considérée comme une continuation de celle suivie au principal, et donc comme une partie d’une procédure tendant à décider d’une «contestation sur des droits et obligations de caractère civil». Elle se réfère à des précédents comme les arrêts Silva Pontes c. Portugal du 23 mars 1994, Di Pede c. Italie et Zappia c. Italie du 26 septembre1996 et Hornsby c. Grèce du 19 mars 1997.

Parfois, l’affaire n’a même pas donné lieu à un procès. Dans l’arrêt Grauslys c. Lituanie du 10 octobre 2000, un directeur commercial est suspecté de fraude et des poursuites sont engagées par le Parquet: l’affaire dure cinq ans sans qu’une décision soit jamais rendue sur le fond en première instance.

La Cour se montre d’autant plus sévère dans son appréciation que l’effet du retard sur l’issue du litige est important: c’est le cas lorsque l’intervention d’une prescription empêche l’obtention d’une décision sur le bien-fondé de la demande. Ainsi déclare-t-elle dans un arrêt Textile Traders, Limited c. Portugal du 27 février 2003 que le délai en l’espèce «est d’autant plus frappant que le Ministère public devait se prononcer sur une demande d’annulation de plusieurs actes de procédure en raison de l’absence de leur notification à la requérante. Enfin, la procédure s’est terminée en vertu de la prescription, empêchant ainsi la requérante d’obtenir une décision sur le bien-fondé de la demande qu’elle avait formulée dans le cadre de la procédure pénale».

Enfin de diligence est plus aigue encore lorsque les procédures concernent des actions en responsabilité contre l’Etat pour violation du délai raisonnable. Dans un arrêt Vaney c. France du 30 novembre 2004, la Cour souligne que s’agissant d’une action en responsabilité de l’Etat en vue de l’examen, et le cas échéant la sanction, de la durée excessive d’une procédure judiciaire antérieure (...) «les juridictions internes doivent porter une attention particulière à de telles actions, notamment pour ce qui est de la durée raisonnable de leur examen». Elle juge en l’espèce que les procédures de deux ans et sept mois devant la cour d’appel de renvoi et deux ans et presque quatre mois devant la Cour de cassation ont excédé le délai raisonnable.

Deuxième partie:
De l’identification des causes de retard
à leurs remèdes: à la recherche du délai
raisonnable

Cette seconde partie s’articule autour de trois axes :

1. Le recensement des causes de retard telles qu’elles apparaissent explicitement ou implicitement à la lecture des arrêts de la CEDH, des décisions de recevabilité de la Commission et de la Cour, ainsi que des documents fournis par le service de l’exécution des arrêts de la Cour.

Ce service constate, comme l’auteur de ce rapport a pu le vérifier, que les arrêts de la Cour sont de moins en moins explicites sur les causes des retards et qu’il est nécessaire d’interroger les autorités nationales concernées pour isoler et comprendre les blocages ou les difficultés, sources de retards excessifs. Les résolutions du Comité des ministres sont, à ce titre, intéressantes en fournissant des informations précieuses sur les réformes entreprises qui a contrario et a posteriori permettent d’identifier les difficultés nationales, structurelles ou ponctuelles. Ces résolutions sont reprises dans les rapports annuels du Comité des Ministres dont la première parution couvre l’année 200775.

Parmi les causes de retard, on en distinguera trois:

– celles qui sont extérieures au système judiciaire et juridictionnel proprement dit et qui tiennent à un contexte politique ou économique;
– celles qui sont communes à tous les types de procédure;
– celles qui sont propres à une catégorie de procédure en distinguant: la procédure civile, la procédure pénale et la procédure administrative.

2. Les principales réformes introduites dans les systèmes nationaux à la suite des condamnations prononcées par la Cour seront synthétisées, ainsi que les recours internes existants et destinés à favoriser la réparation du dommage causé par le délai excessif, ou à permettre l’accélération des procédures.

3. Les délais jugés raisonnables les délais excessifs et «pathologiques» ayant été abondamment décrits, il convient d’examiner, pour terminer, et après avoir rappelé les grandes orientations de la Cour, quelques affaires de délais jugés raisonnables. D’autres affaires se trouvent décrites de manière plus détaillée dans les tableaux figurant en annexes 3 et 4 du rapport.

I. Identification des causes de retard

A. Les causes de retards externes

Origine des retards: l’intervention d’un événement politique majeur

La prise en compte des évènements politiques par la Cour diffère selon que l’affaire est portée devant des juridictions ordinaires ou devant la cour constitutionnelle de l’Etat en question: cette distinction a été formalisée dans l’arrêt Süssmann c. Allemagne et les affaires postérieures.

Du fait de la réunification de l’Allemagne en 1990, cet Etat a subi durant plusieurs années, des arrêts de condamnation à la suite de l’encombrement de sa Cour constitutionnelle, débordée par d’importantes questions constitutionnelles liées à la réunification.

Parmi ces affaires, nombreuses ont été celles ayant trait à la question du dédommagement des personnes victimes d’expropriations entre 1945 et 1949 dans la zone d’occupation soviétique en Allemagne à la suite de la réforme agraire ou après 1949 dans l’ancienne RDA.

Dans une décision d’irrecevabilité, Von Maltzan et autres, Von Zitzewitz et autres, Man Ferrostaal et Alfred Töpfer Stiftung c. Allemagne du 2 mars 2005, récente76, la Cour européenne des Droits de l’Homme a eu l’occasion d’examiner la durée de ces procédures à l’aune du délai raisonnable. Elle a réitéré sa jurisprudence Süssmann énoncée quelques années auparavant, reconnaissant la place spécifique d’une cour constitutionnelle dans un Etat démocratique.

Dans l’arrêt Süssmann c. Allemagne du 16 septembre 199677, la Cour européenne énonce (§§ 55-57): «Son rôle de gardien de la Constitution rend particulièrement nécessaire pour une Cour constitutionnelle de parfois prendre en compte d’autres éléments que le simple ordre d’inscription au rôle d’une affaire, telles la nature de celle-ci et son importance sur le plan politique et social.»

Dans cette affaire portant sur la contestation du montant d’une pension de retraite complémentaire qui concernait de nombreux fonctionnaires, la Cour met en balance l’exigence du délai raisonnable avec le principe plus général d’une bonne administration de la justice. Ce dernier principe justifiait en l’espèce, d’une part, la jonction de 24 recours, et d’autre part, la priorité donnée par le juge constitutionnel allemand à une série d’autres affaires urgentes liée à la réunification allemande et affectant le contrat de travail de 300 000 fonctionnaires de l’ancienne RDA: la CEDH conclut à l’absence de violation de la Convention78.

Un autre contentieux important a porté sur la constitutionnalité de dispositions législatives prises lors de l’intégration de l’ensemble du système d’assurance sociale et de retraite de la RDA dans le système de la République fédérale d’Allemagne, et notamment sur le traitement à appliquer aux pensions de retraite complémentaires. Dans plusieurs décisions d’irrecevabilité79 la Cour tenant compte de la complexité des affaires et en appliquant sa jurisprudence Süssmann exposée ci-dessous, n’a pas jugé excessifs les délais de procédure devant la Cour constitutionnelle.

L’affaire Trikovic c. Slovénie80 se rapporte à la situation des nouveaux Etats nés du démantèlement de l’ancienne Yougoslavie: le requérant, slovène d’origine serbe soutenait que sa requête concernant sa pension militaire devant la Cour constitutionnelle avait été jugée trop lentement (soit une durée de deux ans et sept mois). Pourtant la Cour ne retient pas la violation de la durée raisonnable de procédure devant la Cour constitutionnelle de Slovénie: soulignant que le dossier du requérant fut le premier d’une longue série de contentieux d’une extrême complexité, formés par le personnel militaire de l’ex-Yougoslavie, elle reconnaît que cette situation impliquait pour la Cour un examen en détail de l’affaire.

A l’inverse, lorsque les retards sont le fait de juridictions ordinaires, et malgré un contexte général et politique troublé, la Cour se montre plus exigeante envers l’Etat concerné lui rappelant son engagement conventionnel au titre de l’article 6 § 1.

Ainsi, l’Espagne connut, lors de son retour à la démocratie en 1978, des difficultés d’ordre juridictionnel: la Cour européenne des droits de l’homme, dans l’affaire Union Alimentaria Sanders SA du 7 juillet 1989, «... n’ignore pas que l’Espagne a dû surmonter de graves difficultés pendant le rétablissement de la démocratie. Elle apprécie à leur juste valeur les efforts déployés par les autorités pour améliorer l’accès des citoyens à la justice et transformer l’appareil judiciaire du pays. Elle rappelle pourtant qu’en ratifiant la Convention, l’Espagne s’est obligée à organiser celui-ci de manière à lui permettre de répondre aux exigences de l’article 6 § 1 de la Convention.»

Illustrations jurisprudentielles:

La CEDH a confirmé sa jurisprudence Süssmann s’agissant de l’Allemagne dans l’affaire Gast et Popp c. Allemagne du 25 février 2000 en précisant : «si l’article 6 prescrit la célérité des procédures judiciaires, il met aussi l’accent sur le principe, plus général, d’une bonne administration de la justice».

Elle l’affirmera à nouveau pour la Cour constitutionnelle du Portugal dans l’arrêt Rosa Marques et autres c. Portugal du 25 juillet 2002 : «Il est vrai, comme le Gouvernement l’a allégué, que l’exigence du délai raisonnable ne saurait s’interpréter de la même façon pour une juridiction ordinaire et pour une juridiction constitutionnelle, vu le rôle de gardien de la Constitution de cette dernière et la priorité qu’une juridiction constitutionnelle peut donner à certaines affaires plus importantes sur le plan politique et social», mais pour conclure cette fois à la violation de l’article 6 § 1, s’agissant d’une procédure d’expropriation sans complexité particulière d’une durée de huit ans et deux mois devant quatre degrés de juridiction.

S’agissant des juridictions du fond au Portugal, ce pays ayant rencontré les mêmes difficultés que l’Espagne quelques années plus tôt, la Cour avait reconnu dans des termes semblables la réalité de ces difficultés : «Elle [la Cour] ne saurait ignorer que la restauration de la démocratie à partir d’avril 1974 a conduit le Portugal à transformer son appareil judiciaire dans une situation troublée, sans équivalent dans la plupart des autres pays européens, et rendue plus difficile par la décolonisation comme par la crise économique.( ....)»81. Néanmoins la CEDH estime que la responsabilité de l’Etat portugais est en cause du fait de son engagement conventionnel à assurer le respect du délai raisonnable et du non respect de cet engagement en l’espèce.

Les réformes mises en œuvre :

L’Etat espagnol a engagé d’importantes réformes nationales de réorganisation judiciaire (loi organique du 10 janvier 1980 instituant le Conseil supérieur de la magistrature et loi organique du 1er juillet 1985 sur le pouvoir judiciaire) avec la création à Barcelone de quatre nouveaux tribunaux de première instance, qui fonctionnent depuis septembre 1981, et de nouveaux arrondissements judiciaires.

Origine des retards: évolution d’une économie planifiée à un système d’économie de marché

Les bouleversements politiques et économiques qu’ont connus certains Etats contractants ont généré de profondes modifications dans l’organisation de leurs systèmes juridictionnels.

L’examen de la jurisprudence de la CEDH concernant les Etats ayant signé la Convention à la suite de la chute du mur de Berlin, fait apparaître une relation entre les problèmes de délai de procédure et les changements de système politique et économique intervenus dans les Etats de l’Europe de l’Est: le passage d’une économie planifiée à une économie de marché a entraîné des adaptations dans le domaine du rapport au droit et au procès, de la formation des juges, et a suscité des réformes en droit processuel, des modifications dans la répartition des compétences entre les juridictions, à leur tour, sources de retards.

De nouveaux principes constitutionnels d’indépendance de la justice et de séparation des pouvoirs sont entrés progressivement en application; ces transformations ont engendré des retards dans les procédures, combinées avec l’influence de la jurisprudence de la Cour qui a conduit plusieurs de ces pays à réformer leur procédure civile et pénale.

Illustrations jurisprudentielles :

La République tchèque a mis en œuvre des réformes juridictionnelles dans les années 2000. La Cour le relève: «la Cour ne perd pas de vue que le tribunal régional a dû envoyer le dossier à plusieurs reprises à d’autres autorités nationales pour les besoins des procédures menées devant elles, et que le système judiciaire national a connu une réorganisation au cours de la procédure» (Affaire Zouhar c. République Tchèque du 11 octobre 2005).

Dans un arrêt Podbielski du 30 octobre 1998, la Cour reconnaît ce phénomène s’agissant de la Pologne alors que le requérant est toujours en attente d’une décision définitive: «Cette situation lui paraît avoir été causée, dans une large mesure, par les modifications législatives que le passage d’un système d’économie planifiée à un système d’économie de marché a rendues nécessaires ainsi que par la complexité des procédures engendrées par le litige, lesquelles empêchèrent une décision rapide sur la demande du requérant. La Cour rappelle néanmoins à cet égard que l’article 6 § 1 de la Convention oblige les Etats contractants à organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs cours et tribunaux puissent remplir chacune de ses exigences, y compris l’obligation de trancher les causes dans des délais raisonnables. (…) En conséquence, les retards survenus dans la procédure doivent, pour l’essentiel, être imputés aux autorités nationales.» (§ 38).

B. Les causes de retards communes à tous les types de
Procédures

1. Les causes de retard identifiables en amont de l’instance:

Origine du retard: le problème de la carte judiciaire

La répartition des juridictions sur le territoire national et l’importance relative de leur ressort géographique constitue un point important en ce qu’il rejoint un constat souvent établi par la Cour dans ses arrêts: la surcharge de certains tribunaux, souvent en relation avec une mauvaise répartition de la charge de travail, elle-même liée à la carte judiciaire demeurée inchangée malgré les évolutions démographiques et économiques.

Illustration jurisprudentielle :

Dans une affaire espagnole, (affaire Union Alimentaria Sanders SA du 7 juillet 1989) les difficultés d’encombrement de nombreuses juridictions sont explicitées: des tribunaux de première instance débordés (1800 dossiers à traiter par mois), l’augmentation de 62% du contentieux civil devant la Cour d’appel de Barcelone entre 1981 et 1984, etc. Cette situation reflète des problèmes rencontrés par bien des Etats contractants à des époques différentes de leur histoire judiciaire. Malgré les mesures prises par l’Etat, la Cour constate qu’en l’espèce, la procédure a duré cinq ans et deux mois devant deux degrés de juridictions, ce qui est excessif.

Réformes nationales mises en œuvre :

A la suite des diverses condamnations de l’Italie pour violation du délai raisonnable, les autorités italiennes ont informé le Comité des Ministres de la réforme suivante: «La loi n° 30 du 1er février 1989 (entrée en vigueur la même année), relative aux tribunaux de première instance (preture), redéfinit le ressort de ces tribunaux, désormais plus limité au département. Ce texte a permis la suppression de 273 tribunaux de première instance dont la charge de travail était peu élevée et un redéploiement des magistrats et du personnel auxiliaire auprès des juridictions les plus encombrées»82.

En Hongrie, la charge de travail de la Cour suprême a considérablement diminué à la suite d’une réforme du système judiciaire effectuée en 2002. Cette réforme a transféré sa compétence d’instance d’appel aux cinq cours d’appel créées en 2003 et 200483.

Origine du retard: la mutation des juges, leur nombre insuffisant, le non-remplacement de juges mutés ou empêchés

Le retard est engendré par le départ du juge chargé du dossier, remplacé tardivement ou non remplacé et le problème du recrutement des magistrats.

Cette question est liée à la gestion du corps des magistrats et à leur recrutement.

On la rencontre dans de nombreux Etats contractants, à des époques différentes, et elle se combine souvent avec d’autres difficultés affectant le fonctionnement des juridictions, telle l’insuffisance des personnels de greffe. La Cour rappelle que «l’article 6 § 1 oblige les Etats contractants à organiser leur système judiciaire de manière à ce que les tribunaux puissent remplir chacun de ses exigences, et notamment celle du délai raisonnable.»

Si les mesures prises ne sont pas suffisantes pour améliorer la situation, la Cour met en cause la responsabilité des autorités nationales.

Parfois, l’insuffisance des effectifs de magistrats met en échec des dispositions procédurales qui, si elles étaient appliquées devraient permettre d’éviter des retards: dans l’affaire Guincho, il apparaît que les articles 159 et 167 du code de procédure civile, applicables à l’époque des faits, devaient permettre à un juge d’obtenir une commission rogatoire dans un délai rapide, le greffe destinataire de la commission ayant deux jours pour la soumettre au juge et ce dernier devant ordonner l’envoi de la citation dans les cinq jours (§11). Mais en l’espèce, le juge à l’origine de la commission rogatoire au début du mois de décembre, est muté et se trouve suppléé ensuite par un collègue qui relance la demande à compter du 30 janvier et à plusieurs reprises, pour ne l’obtenir que le 18 juin suivant (soit plus de six mois après).

Illustrations jurisprudentielles:

On peut relever, parmi de nombreuses affaires, une procédure civile portant contestation d’une servitude84 dans laquelle le magistrat chargé du dossier fut muté et l’instance demeura en sommeil jusqu’à son remplacement, après dix-sept mois environ, soit entre le 17 juin 1983 et le 23 novembre 1984.

Dans une affaire Nankov c. Macédoine du 02 juin 2008, l’une des causes de retard d’une procédure pénale ayant duré dix ans résidait dans le changement fréquent de juges.

Dans son arrêt Pokhalchuk c. Ukraine du 7 octobre 2010, la Cour note que plusieurs retards sont imputables liés à des reports d'audience pour cause d'indisponibilité d'un juge et de tribunal incomplet, ce qui a abouti à une procédure de plus de 10 ans pour une affaire de délimitation de propriété non complexe.

Parmi les contentieux récents, plusieurs affaires belges soulèvent également cette difficulté: arrêts Willekens c. Belgique du 24 avril 2003 et Dumont du 28 avril 2005 notamment. Dans ce dernier arrêt, le gouvernement belge reconnaît que l’effectif des magistrats est incomplet, ce qui constitue la cause unique du retard des tribunaux de première instance du ressort de la cour d’appel de Bruxelles. Des difficultés de recrutement liées à la loi sur l’emploi des langues en matière judiciaire (obligation du bilinguisme: français-wallon) expliquent cette difficulté85.

Dans un arrêt Wauters et Schollaert c. Belgique du 13 mai 2008, c’est un manque d’officiers de police affectés à l’enquête qui, selon la Cour, a principalement été à l’origine de la durée excessive de la procédure.

Réformes nationales mises en œuvre :

Les autorités belges ont amendé en 2002 les dispositions concernant l’emploi des langues en matière judiciaire, afin d’alléger les exigences du bilinguisme et de dégager davantage de moyens pour juger les affaires francophones qui sont majoritaires devant les juridictions bruxelloises. Une nouvelle loi portant modification du Code judiciaire a été adoptée le 26 avril 2007 pour lutter contre l’arriéré judiciaire. Le budget de la justice a augmenté en 2008, ce qui a permis de disposer de davantage de moyens de fonctionnement (par exemple poursuite de l’informatisation dans l’organisation judiciaire, de l’aménagement et du fonctionnement des cours et tribunaux) et de recruter du personnel supplémentaire, la priorité ayant été donnée à l’application des peines86.

L’une des principales causes de durée excessive de procédure ayant donné lieu à plusieurs condamnations du Luxembourg résultait également de la surcharge de travail et du nombre insuffisant d’officiers de police judiciaire et de juges d’instruction. Des mesures de réorganisation et d’embauche au sein du Service de Police Judiciaire ont été prises en 2003. Il a été en outre procédé à des embauches en 2001, 2003 et 2005 de magistrats, tandis qu’une nouvelle loi sur la justice pénale a été adoptée en 2006, introduisant certaines réformes procédurales qui ont réduit la charge de travail des juges d’instruction87.

De même en Slovénie, une réforme importante de la justice ont été entreprise, et a donné lieu à une augmentation du personnel judiciaire, à la suite de la condamnation de cet Etat par l’arrêt Lukenda du 6 janvier 2006 ayant pointé des problèmes systémiques liés notamment à un manque de moyens88.

L’une des causes étroitement liées à l’insuffisance ou au non remplacement de personnel judiciaire est l’encombrement des juridictions.

Origine du retard: l’encombrement de la juridiction

L’encombrement des juridictions dû notamment à l’augmentation du contentieux non suivi d’une augmentation de moyen est l’une des principales causes de durée excessive des procédures.

L’encombrement n’est pas critiquable en lui-même s’il reste occasionnel. En revanche, s’il s’avère durable, l’insuffisance des remèdes mis en œuvre pour résoudre cet encombrement engage la responsabilité des autorités nationales aux yeux des juges de Strasbourg. Ainsi, dans l’affaire Guincho précitée, la Cour estime que, face à l’augmentation prévisible du contentieux, les mesures prises par l’Etat pour remédier à l’encombrement des juridictions ont été insuffisantes et tardives.

Réforme suggérée par la Cour européenne :

Cette question rejoint le problème du traitement du stock croissant des affaires en cas de surcharge du tribunal, et l’ordre de priorité que l’on doit appliquer aux affaires pendantes ou anciennes.

La Cour formule des orientations dans l’affaire espagnole précitée Union Alimentaria Sanders SA : «En pareil cas [encombrement ponctuel d’un tribunal] il est licite de fixer à titre provisoire un certain ordre de traitement des affaires, fondé sur leur urgence et leur importance. L’urgence d’un litige s’accroît cependant avec le temps; en conséquence, si la crise se prolonge de tels moyens se révèlent insuffisants et l’Etat doit en choisir d’autres, plus efficaces, pour se conformer aux exigences de l’article 6 §1».

Réformes nationales mises en œuvre :

A la suite de sa condamnation en raison de la durée excessive d’une procédure pénale jointe (1996-2006) à l’encontre des requérants, condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité, en raison des retards substantiels devant la Cour constitutionnelle fédérale (plus de 6 ans et un mois, due à la charge de travail particulière de la Cour constitutionnelle fédérale à l’époque), l’Etat allemand a créé un nouveau greffe, recruté de juristes supplémentaires, ainsi qu’introduit une procédure simplifiée, permettant la prise des décisions par une chambre composée de trois juges (Kaemena et Thöneböhn c. Allemagne du 22 avril 2009).

D’une manière générale, l’obligation pour les Etats membres d’organiser leur système judiciaire de telle manière qu’il soit en mesure de respecter le droit d’être jugé dans un délai raisonnable a pu déterminer dans certains Etats des réformes de grande envergure.

C’est le cas notamment de la Slovaquie (à la suite entre autres de l’arrêt Jakub c. Slovaquie du 28 mai 2006), qui a opéré une série de réformes et notamment une « grande réforme du code de procédure civile », ayant introduit à compter du 15 octobre 2010 un certain nombre de nouveautés telles que la simplification des modalités de notification des pièces, l’harmonisation de la procédure de récusation des juges, l’extension de la possibilité pour les tribunaux de trancher une affaire sans audience, la simplification des procédures successorales, la mise en place d’une procédure simplifiée de règlement des petits litiges, l’élargissement du domaine d’application du régime juridique de l’injonction, la possibilité pour les tribunaux de désigner un conseil commun pour plusieurs parties à une procédure, la limitation de la possibilité pour les juridictions d’appel et de cassation d’infirmer ou de casser les décisions rendues par une instance inférieure et de les renvoyer pour réexamen89.

De même en Tchéquie, Un certain nombre de changements procéduraux ont été introduits dans le Code de procédure civile en 2000, 2005, 2008 et 2009, visant à réduire la charge de travail des juges, à simplifier les procédures et à prévenir les retards, notamment : la procédure de remplacement des juges partiaux ; la possibilité d’interjeter appel dans toutes les affaires ou presque ; le devoir des juges d’instruire les parties sur leurs droits et obligations de caractère procédural et de favoriser les règlements amiables ; les nouvelles règles mises en place en vue de garantir une diligence spéciale dans les affaires familiales , des procédures rapides concernant les enfants et la possibilité de médiation et de règlement amiable des conflits parentaux ; un nouveau système de notification des documents, reposant sur la « présomption de notification » et « l’audience préparatoire » visant à concentrer davantage la procédure, de façon à que le tribunal puisse trancher l’affaire en une seule audience90.

En France, la loi quinquennale d’orientation et de programmation pour la justice a été adoptée le 9 septembre 2002 avec, au nombre de ses objectifs principaux, l’amélioration de l’efficacité de la justice, notamment par une réduction des délais de traitement des affaires, aussi bien civiles que pénales. Il y a eu, tout d’abord, un renforcement important des moyens en personnel des juridictions : 950 emplois de magistrats et 3500 emplois de fonctionnaires et d’agents des services judiciaires ont été prévus pour 2007. Les moyens financiers ont également été renforcés ; ainsi, la dotation des juridictions en crédits de fonctionnement pour 2004 et 2005 a progressé de 11%91.

L’encombrement des juridictions pénales et le souci de préserver le droit à un jugement dans un délai raisonnable a également motivé l’introduction en droit français de procédures dites rapides en matière pénale. A ce titre, on peut relever la loi du 9 mars 2004 ayant étendu le domaine de certaines procédures reposant sur le consentement de la personne poursuivie, telle la composition pénale et l’introduction d’une nouvelle procédure : la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Plus récemment la loi n° 2011-1862 du 13 décembre 2011 sur la répartition du contentieux, prise sur la base des propositions du rapport Guinchard92, a considérablement élargi le domaine de cette procédure, ainsi que celui d’autres procédures rapides tel que le traitement des affaires simples et de faible gravité par ordonnance pénale.

Origine du retard: le temps passé par le juge à des activités extra Judiciaires

Il apparaît à la lecture de certaines affaires italiennes notamment que la participation du juge à des activités extrajudiciaires (présidence de commission en matière de prévention de la délinquance, surveillance des élections, etc.) où sa présence est requise par des textes législatifs ou réglementaires, diminue d’autant le temps passé à tenir des audiences et rendre des jugements: les statistiques sur les effectifs de magistrats peuvent donc être trompeuses de ce point de vue au regard du temps réellement passé à juger.

Illustration jurisprudentielle:

La Cour relève dans le déroulement des faits de l’affaire Capuano, parmi d’autres causes de retard: «reportés au 24 janvier 1978, les débats n’eurent lieu que le 31 à cause d’un renvoi dû aux élections communales»

Réformes nationales mises en œuvre :

En Slovaquie, la fonction de greffier principal a été instaurée en 2003 par la loi sur les auxiliaires de justice, entrée en vigueur le 1er janvier 2004, en vue de confi er au personnel administratif diverses tâches administratives n’exigeant pas l’intervention des juges.

Origine du retard: l’organisation collégiale systématique des juridictions du premier degré

La collégialité est source de retards lorsqu’elle se conjugue avec des lourdeurs dans la gestion du corps des magistrats: si un juge d’une formation collégiale est absent, indisponible ou muté et n’est pas remplacé, les audiences sont reportées. La jurisprudence de la CEDH nous donne des illustrations de cette cause de retard aussi bien devant les juridictions civiles que pénales. Cette organisation, considérée comme une garantie d’impartialité et de qualité, nécessite des effectifs importants de magistrats, quelque soit l’importance des affaires et même pour des litiges portant sur de faibles montants.

Illustrations jurisprudentielles en matière civile:

L’arrêt Bento da Mota c. Portugal du 28 juin 2001 illustre cette difficulté: dans un contentieux civil en responsabilité quasi-délictuelle, deux audiences sont reportées du fait de l’absence d’un des juges du tribunal de première instance. Ajoutés à d’autres reports pour des motifs différents, plus de trois ans ont été ainsi perdus après une expertise.

Le principe de la collégialité a été également considéré comme un facteur de ralentissement en Italie.

Réformes nationales mises en œuvre :

En Italie, la réforme créant des juges de paix est entrée en vigueur à compter de 1995 et celle créant des juges uniques en 1999 tandis que la compétence du juge unique de première instance était considérablement étendue. En France, le décret °98-1231 du 28 décembre 1998 a généralisé le recours au juge unique dans les procédures civiles. Par ailleurs, l’institution des juges de proximité, magistrats venus de la société civile pour traiter des contentieux de faible importance, est intervenue en 200293.

Illustrations jurisprudentielles en matière pénale :

Ce problème se rencontre aussi devant les juridictions échevines, juridictions pénales de trois juges dont un président professionnel et deux juges non professionnels, qui existent dans certains Etats contractants94.

Réformes nationales mises en œuvre :

Le juge unique a été introduit en matière pénale dans plusieurs Etats contractants pour des infractions d’importance moindre: en France, déjà institué pour les contraventions devant le tribunal de police, il a été prévu par la loi no 95-125 du 8 février 1995 devant le tribunal correctionnel pour certains délits, comme ceux prévus par le code de la route95.

Origine du retard: l’encombrement de la juridiction

L’encombrement d’une juridiction n’est pas critiquable en lui-même s’il reste occasionnel. En revanche, s’il s’avère durable, l’insuffisance des remèdes mis en œuvre pour résoudre cet encombrement engage la responsabilité des autorités nationales aux yeux des juges de Strasbourg. Ainsi, dans l’affaire Guincho précitée, la Cour estime que, face à l’augmentation prévisible du contentieux, les mesures prises par l’Etat pour remédier à l’encombrement des juridictions ont été insuffisantes et tardives.

Réforme suggérée par la Cour européenne:

Cette question rejoint le problème du traitement du stock croissant des affaires en cas de surcharge du tribunal, et l’ordre de priorité que l’on doit appliquer aux affaires pendantes ou anciennes.

La Cour formule des orientations dans l’affaire espagnole précitée Union Alimentaria Sanders SA: «En pareil cas [encombrement ponctuel d’un tribunal] il est licite de fixer à titre provisoire un certain ordre de traitement des affaires, fondé sur leur urgence et leur importance. L’urgence d’un litige s’accroît cependant avec le temps; en conséquence, si la crise se prolonge de tels moyens se révèlent insuffisants et l’Etat doit en choisir d’autres, plus efficaces, pour se conformer aux exigences de l’article 6 §1».

Origine du retard: l’inaction complète des autorités judiciaires

L’inactivité caractérisée notamment par l’absence de tout acte de procédure sur un temps donné, est toujours jugée inacceptable par la Cour lorsqu’elle n’est pas expliquée par les autorités nationales96. La Cour «ne saurait notamment accepter un délai d’inactivité totale de quatre ans et onze mois, entre la tenue de la tentative de conciliation et la décision préparatoire»97.

Illustrations jurisprudentielles:

Les périodes d’inactivité sont nombreuses dans l’affaire Piron98. Cette affaire concernait une procédure de remembrement des terres agricoles d’une commune ayant donné lieu à l’attribution de lots, contestée par les requérantes. La Cour relève l’inertie, tant de la Commission départementale de réorganisation foncière et de remembrement qui rendit sa décision six ans et demi après le jugement du tribunal administratif, que des juridictions administratives, en particulier le Conseil d’Etat, qui avait statué quatre ans après avoir été saisi.

Dans une affaire pénale en appel99 d’une durée de presque huit ans, la Cour recense toutes les périodes d’inactivité imputables aux autorités nationales: «La Cour note que l’instance devant la cour d’appel de Thessalonique a comporté plusieurs périodes d’inactivité. Après l’introduction de l’appel le 18 février 1988, l’affaire est demeurée en sommeil plus d’un an et sept mois avant fixation de la première audience au 6 octobre 1989. De surcroît, après le 6 octobre 1989, une audience a été fixée à nouveau à quatre reprises: le 19 avril 1991, le 8 février 1993, le 5 décembre 1994 et le 12 février 1996».

Dans l’arrêt Lavents c. Lettonie, la Cour reproche aux autorités la période de 10 mois et 28 jours durant laquelle l’affaire fut mise en attente avant qu’elle ne reprenne dans un nouveau collège de juges, à la suite du désistement de l’ancienne formation de jugement.

Dans l’affaire Santilli du 19 février 1991, la Cour retient la violation de l’article 6 §1 pour une procédure de six ans et neuf mois environ, en stigmatisant le comportement de la juridiction de première instance qui «ménagea de trop longs délais entre les audiences et témoigna d’une totale inactivité pendant près de deux ans (23 juin 1982-20 juin 1984)».

Dans une affaire Leandro da Silva c. Luxembourg du 11 février 2010, la Cour relève que bien que le juge ait établi à plusieurs reprises des échéanciers, la procédure en cause a duré quatre ans pour un seul degré de juridiction, ce qui ne saurait être considéré comme compatible avec le « délai raisonnable » de l'article 6 § 1.

L’affaire Delic c. Croatie100 révèle des dysfonctionnements de ce type à l’occasion plusieurs contentieux civils initiés par le requérant contre différents défendeurs. La Cour souligne des périodes d’inertie dans chacune des instances: deux ans et dix mois pour l’une, deux ans et demi pour l’autre, plus d’un an pour une troisième, un an et six mois pour la quatrième.

Dans l’affaire Atanasovic c. Macédoine 12 avril 2006, une juridiction du 1er degré est restée inactive sans raison particulière et a laissé la procédure se prolonger durant plusieurs années.

Réformes nationales mises en œuvre :

Une nouvelle loi sur la procédure civile a été adoptée en Macédoine en septembre 2005. Elle visait avant tout à accroître l’efficacité de la procédure civile et à en réduire la durée. Une nouvelle loi sur l’exécution a aussi été adoptée en 2005. Un système d’information et de gestion automatique des affaires a également été mis en place au sein de toutes les juridictions internes en février 2009. Toutes les affaires pendantes y ont été enregistrées à compter du 15 septembre 2009, et à partir du 1er janvier 2010, l’enregistrement, le suivi et la gestion des affaires sont assurés uniquement au moyen de ce système101.

Origine du retard: l’effet négatif sur le régime des preuves de l’inactivité de la juridiction

Cette inactivité absolue ou relative (lorsque les audiences sont fixées à des dates trop espacées par exemple) a souvent des conséquences sur le régime des preuves: les parties doivent actualiser sans cesse les informations factuelles ou pécuniaires nécessaires au règlement de leur litige.

Illustration jurisprudentielle:

A titre d’exemple particulièrement révélateur, cette affaire d’exercice de l’autorité parentale, préalable à un divorce, où la lenteur de la procédure obligeait les parties à réactualiser sans cesse les informations concernant leurs revenus, cette réactualisation étant à son tour source de contestation de la part de l’autre partie: arrêt Kubiznakova c. République tchèque du 21 juin 2005.

Origine du retard: des déficiences systémiques dans les règles de procédure

La Cour a parfois identifié des causes de retard intrinsèquement liées à la législation nationale et impliquant des réformes profondes. Cette situation est caractéristique de certains Etats de l’Est comme la Pologne, Slovénie, Croatie, Ukraine, Hongrie, Bulgarie où les règles procédurales permettaient le réexamen incessant d’une même affaire: dans l’arrêt Wierciszewska c. Pologne, du 25 novembre 2003, la Cour européenne souligne ce dysfonctionnement en ces termes: «The delay was caused mainly by the re-examination of the case. Although the Court is not in a position to analyse the juridical quality of the case-law of the domestic courts, it considers that, since the remittal of cases for re-examination is usually ordered as a result of errors committed by lower courts, the repetition of such orders within one set of proceedings discloses a serious deficiency in the judicial system» (§ 46)102.

Illustrations jurisprudentielles:

Dans un arrêt Floarea pop c. Roumanie du 6 avril 2010, la Cour relève que l’une des principales causes de retard d’une affaire de responsabilité administrative ayant durée 7 ans et 10 mois provient de l’absence de disposition législative pouvant mettre un terme à des renvois successifs de l’examen de l’affaire par une juridiction.

Arrêt Horvat c. Croatie du 26 juillet 2001; ou encore Preloznik et autres c. République slovaque

Réformes nationales mises en œuvre :

Les mesures prises par les Etats concernés pour y remédier figurent dans un document public: «Liste des Mesures de caractère général adoptées afin de prévenir de nouvelles violations de la Convention européenne des

Droits de l’Homme. Mesures communiquées au Comité des Ministres lors de son contrôle de l’exécution des arrêts et des décisions en vertu de la Convention (Application des anciens articles 32 et 54 et de l’article 46)» mise à jour au mois de mai 2006103.

Ainsi, en Croatie, la réforme des règles de procédure civile en 2003, porta notamment sur ce problème104.

Origine du retard: les complications nées de l’intervention de deux ordres juridictionnels – l’ordre administratif et l’ordre judiciaire

L’existence de deux ordres de juridictions, liée à l’histoire judiciaire des Etats concernés, est commune à plusieurs Etats contractants: Grèce, France, Belgique, Autriche, etc. Elle peut parfois être à l’origine de retards lorsque des procédures relèvent à la fois de l’un et de l’autre ordre juridictionnel, si les requérants se trompent dans l’attribution des compétences entre juge administratif et juge judiciaire, ou encore en cas de sursis à statuer.

Illustrations jurisprudentielles:

L’arrêt Nouhaud c. France du 9 juillet 2002 illustre de manière évidente les limites de ce mode d’organisation juridictionnelle, dans une affaire d’hospitalisation d’office dans un établissement psychiatrique. Cette matière relève à la fois de la compétence du tribunal administratif (s’agissant de la légalité de l’arrêté préfectoral d’internement) et de la compétence du tribunal de grande instance (sur l’opportunité de la mesure d’internement). Cette double compétence a été à l’origine, en l’espèce, d’un sursis à statuer du juge judiciaire dans l’attente de la décision de la juridiction administrative, laquelle a tardé à juger: une durée de trois ans et demi devant le seul Conseil d’Etat ayant été jugée excessive par la Cour européenne.

Dans l’affaire Obermeier105, l’interaction entre les procédures administratives et judiciaires en matière de licenciement de personnes handicapées est la source essentielle des retards.

2. Les causes de retard survenant au début et durant l’instance

Origine du retard: l’octroi ou le refus tardif d’une demande d’aide juridictionnelle

Afin d’assurer le respect des droits de la défense, la demande d’aide juridictionnelle qui permet la désignation d’un avocat et parfois conditionne la poursuite de l’instance par le requérant concerné, retarde souvent la fixation des premières audiences.

Illustration jurisprudentielle:

Dans l’affaire Mangulade Pinto c. France du 9 avril 2002, la CEDH relève, pour la critiquer, une période de sept mois entre le 17 avril 1997, date de la demande d’aide juridictionnelle formée par le requérant en vue de se pourvoir en cassation, et le 26 novembre 1997, date à laquelle le bureau d’aide juridictionnelle rejeta sa demande.

Origine du retard: le défaut de convocation des parties, de témoins ou de défendeurs ou les convocations irrégulières

On se trouve fréquemment en présence d’un problème d’organisation des greffes, des huissiers lorsqu’ils ont le monopole de la notification des actes, mais aussi parfois de règles procédurales inadaptées.

Illustrations jurisprudentielles:

Dans un arrêt Roubies c. Grèce du 30 avril 2009, la Cour relève, dans une affaire de succession, qu’il a fallu au tribunal vingt-six mois pour obtenir les dépositions des quatre témoins, ce qui contribué, parmi d’autres causes, à une procédure d’une durée excessive de 14 ans. Dans une autre affaire, Mincheva c. Bulgarie du 2 septembre 2010, la Cour constate l’incapacité des autorités bulgares de faire citer valablement une partie dans un contentieux familial.

Dans l’affaire Djangozov c. Bulgarie du 8 octobre 2004 8 juillet 2004, la Cour retient notamment à la décharge des autorités judiciaires, outre des périodes d’inaction inexpliquée, deux ajournements dus à l’irrégularité de la convocation des défendeurs dans une affaire de diffamation pénale où le pénal tenait le civil en l’état (§39).

La Cour souscrit à l’argument du requérant selon lequel le tribunal a failli à son obligation d’assurer la comparution des témoins dans l’affaire Volf106, ce qui a conduit à des ajournements répétés d’audiences;

Réformes nationales mises en œuvre :

En 2007, un nouveau Code de procédure civile a été adopté en Bulgarie, ayant pour principal objectif l’accélération des procédures judiciaires. Il vise notamment à concentrer les actes relatifs à l’instruction judiciaire en première instance et à limiter les recours en appel et en cassation107.

La procédure civile, réformée en Croatie, prévoit depuis 2003 une modification des règles relatives aux convocations. Les règles relatives aux convocations, qui ont été souvent la cause des retards dans les procédures civiles, ont été entièrement réformées (articles 66-79 de la loi du 14 juillet
2003)108.

En Suède, en vue d’améliorer la délivrance des convocations à l’audience, les autorités nationales ont fait appel aux entreprises privées, dont les services ne sont rémunérées que si les convocations sont délivrées avec succès109.

Origine du retard: le délai de désignation d’un juge chargé de l’affaire (juge rapporteur)

Ce type de retard est plus grave lorsqu’une affaire se déroule devant plusieurs instances successives et que les désignations sont, à chaque étape, l’occasion d’un retard supplémentaire.

Illustration jurisprudentielle:

L’arrêt Martial Lemoine c. France du 29 avril 2003 concerne un contentieux de la copropriété qui, pour quatre degrés d’instance, a duré sept ans et huit mois; s’agissant de l’activité des juridictions, les juges européens ne retiennent qu’une période pour laquelle ils relèvent un retard injustifié et exclusivement imputable à leurs yeux aux autorités internes: le délai de huit mois pendant lequel la Cour de cassation a tardé à désigner un conseiller rapporteur.

Origine du retard: l’entrée en vigueur tardive d’un texte législatif réglementaire Indispensable

La Cour déplore que des textes réglementaires indispensables à l’entrée en vigueur effective d’une loi tardent à être élaborés, ce qui porte préjudice aux justiciables en terme de délais. L’obligation pour l’administration de prendre des textes réglementaires d’exécution des lois dans un délai raisonnable pourrait être une piste de réflexion110.

Illustration jurisprudentielle :

Dans l’affaire Vallée c. France du 26 avril 1994, où une diligence exceptionnelle s’imposait compte tenu de l’état de santé des requérants contaminés par le virus HIV, un délai d’un an et demi sépare la date de publication de la loi du 31 décembre 1991 créant le fonds d’indemnisation des victimes de transfusion sanguine, de celle du décret d’application en date du 12 juillet 1993.

Dans l’affaire Počuča c. Croatie du 29 septembre 2006 (entre autres affaires) la violation constatée était due en grande partie à une lacune juridique, créée en 1998 par la Cour constitutionnelle, qui a jugé inconstitutionnelles certaines dispositions concernant les droits à la retraite, ce qui a conduit au dépôt de plus de 427 800 demandes auprès des bureaux régionaux de la caisse locale de retraite. La législation requise pour combler cette lacune a été adoptée en 2004 et en 2005111.

Origine du retard: la transmission tardive du dossier de la juridiction de première instance à la juridiction saisie en appel ou retard de notification des pièces et documents

Cette difficulté révèle un dysfonctionnement dans l’organisation des greffes et dans le contrôle des transmissions des dossiers.

Illustrations jurisprudentielles :

L’arrêt Martins Moreira c. Portugal du 26 octobre 1988 fournit une illustration en matière civile: «après que le requérant eut interjeté appel le 13 octobre 1982, le greffe du tribunal d’Evora attendit jusqu’au 23 juin 1983 pour transmettre le dossier à celui de la juridiction supérieure; dans l’intervalle, il se contenta de s’assurer qu’y figuraient certains mémoires et d’établir le décompte des frais et dépens de la procédure de première instance».

Un tel retard peut affecter une procédure pénale et un recours en cassation, comme c’est le cas dans l’arrêt Bunkate c. Pays-Bas du 26 mai 1993: la Cour y déplore le délai de 15 mois et demi entre la formation du pourvoi du requérant et la réception de son dossier au greffe de la Cour de cassation (§22).

Réformes mises en œuvre :

Dans une affaire Borankova c. Tchéquie du 21 mai 2003, l’une des causes de retard résidait dans le retard pris par la notification de certains documents. En juillet 2009, une nouvelle loi est entrée en vigueur, introduisant la notification électronique des documents par le biais de boîtes de données. Cette loi est la dernière d’une série de réformes de la procédure civile, ayant notamment créé un nouveau système de notification des documents, reposant sur la « présomption de notification » et « l’audience préparatoire » visant à concentrer davantage la procédure, de façon à ce que le tribunal puisse trancher l’affaire en une seule audience112.

Origine du retard: conflit de compétences

Dans un arrêt Mihalkov c. Bulgarie du 10 avril 2008, la Cour relève que les principaux retards sont intervenus dans la phase initiale de la procédure sur la question de savoir quel tribunal était compétent. Elle observe qu’un délai de trois années pour régler une question de compétence apparaît d’emblée excessif pour une question préliminaire de procédure.

Origine du retard: le comportement des autres acteurs du procès

- les avocats: il peut s’agir d’une grève des avocats provoquant un renvoi d’audiences, comme dans l’affaire Calvelli et Ciglio c. Italie du 17 janvier 2002113: l’Etat doit faire en sorte d’en limiter les effets sur le fonctionnement des juridictions. La Cour rejette ainsi l’argumentation d’un gouvernement expliquant qu’une grande partie du retard était dû à une grève des avocats, en rappelant qu’il incombe aux Etats contractants d’organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent garantir à chacun le droit d’obtenir une décision définitive (arrêt Tsilira c. Grèce du 22 mai 2008).

Le défaut de diligence de l’avocat dans son rôle de représentation d’une des parties est également source de retards, comme dans l’affaire Intiba c. Turquie du 24 mai 2005 où la Cour observe que le requérant et ses avocats ont largement contribué au prolongement de la procédure (près d’un an de retard leur est imputable). Parfois, le requérant en récusant plusieurs avocats successivement, participe au retard: arrêt Klamecki c. Pologne du 28 mars 2002.

- les notaires114: Dans cette espèce, la chambre interdépartementale des notaires de Paris désigna un nouveau notaire le 3 octobre 1996, soit près de cinq ans après le jugement du 17 décembre 1991. «Quant à l’absence de diligence de ce notaire, elle fut notamment soulignée par les relances de l’administrateur judiciaire» souligne la CEDH (§ 41 et 42).

- les collectivités publiques non étatiques: Les municipalités (Conseil de Comté dans une affaire arrêt H c. Royaume-Uni du 8 juillet 1987), ou autres organismes publics comme les services sociaux municipaux (bureau social d’Helsinki)115 engagent la responsabilité de l’Etat s’ils n’agissent pas avec la diligence requise lorsqu’ils sont saisis pour avis ou interviennent dans le cadre de procédures judiciaires. Mais il revient aux juridictions concernées de faire respecter des délais convenables.

Illustration jurisprudentielle :

Le comportement de la sécurité sociale se trouve en cause dans l’arrêt Robins c. Royaume-Uni du 23 septembre 1987: «la Cour rappelle de plus que, lorsqu’ils demandent des avis à d’autres autorités, les tribunaux restent responsables du respect des délais».

Dans une affaire Ekholm c. Finlande du 24 octobre 2007, il s’agissait d’une procédure qui s’était déroulé devant les juridictions administratives concernant un conflit de voisinage lié à des nuisances privées, qui avait duré près de seize ans et avait donné lieu à un refus des autorités compétentes (la Commission sanitaire municipale du sud d’Åland) d’exécuter pendant près de dix ans les décisions judiciaires définitives rendues en réponse aux plaintes des requérants.

Réformes nationales mises en œuvre :

En France, la loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 ayant réformé la procédure de divorce instaure plusieurs dispositions permettant d’accélérer les opérations de liquidations du régime matrimonial réalisées par notaire, en prévoyant notamment la désignation de cet officier ministériel dès le début de la procédure, dans le cadre des mesures provisoires, en exigeant des parties à peine d’irrecevabilité de leur action en divorce qu’ils fassent des propositions de règlements de leurs intérêts patrimoniaux, enfin en prévoyant la possibilité d’homologuer leur accord à toutes les étapes de la procédure.

Origine du retard: intervention d’une réforme législative au cours de la Procédure

La réforme de la procédure civile ou pénale peut entraîner, en cours de procédure, l’incompétence de la juridiction saisie initialement au profit d’une autre, engendrant des délais tenant à la transmission du dossier et des actes de procédure, à la désignation d’un nouveau juge, lequel devra prendre connaissance du dossier avant de pouvoir fixer une audience.

Illustrations jurisprudentielles:

L’affaire Krastanov c. Bulgarie, du 30 septembre 2004, illustre une telle situation : la cour suprême est saisie de l’affaire le 28 octobre 1997; le 1er avril 1998 entre en vigueur le nouveau code de procédure civile, et l’on procède aux renvois des appels devant les nouvelles cours d’appel créées par la réforme; Le 9 juillet 1998, on relance la procédure devant la nouvelle cours d’appel, et des audiences interviennent entre octobre 1998 et avril 1999 pour aboutir à un jugement de la Cour d’Appel le 5 mai 1999, soit un an et six mois après la saisine de la Cour suprême. Dans l’affaire Dimov c. Bulgarie du 8 mars 2007, la Cour précise être prête à accepter qu’une partie du retard ayant affecté la procédure en cause était due à cette réforme du système judiciaire bulgare, mais qu’en l’espèce l’une des causes essentielles du retard était antérieure à la mise en place de cette réforme le 1er avril 1998.

Dans un litige italien116, une réforme de la procédure en matière de litiges du travail fut introduite en cours d’instance, donnant compétence au Pretore en première instance et au tribunal en appel, sans s’appliquer aux affaires en cours. Cependant, cette nouvelle législation entraîna en l’espèce une suspension de la procédure devant le juge d’instruction, initialement compétent, pendant près de quatre ans.

Origine du retard: l’existence de dispositions procédurales susceptibles d’être utilisées pour bloquer ou retarder l’instance sans garde-fous

Certaines dispositions de procédure civile ou pénale ont pu être utilisées par les parties pour retarder l’avancement de l’affaire: le fait pour l’une des parties de contester la compétence du tribunal générait une suspension automatique de la procédure. Il en va de même lorsqu’une partie peut présenter de nouvelles preuves au pénal, tout au long de la procédure, sans système de forclusion.

Réformes nationales mises en œuvre :

En France, à la suite d’un rapport remis en 2004 au Ministre de la justice117, un décret no 2005-1678 du 28 décembre 2005 relatif à la procédure civile paru au J.O du 29 décembre 2005., à certaines procédures d’exécution et à la procédure de changement de nom prévoit à l’article 23, un «calendrier de mise en état» arrêté par le juge, en accord avec les avocats des parties, et en ces termes: «Le calendrier comporte le nombre prévisible et la date des échanges de conclusions, la date de la clôture, celle des débats et, par dérogation aux premier et deuxième alinéas de l’article 450, celle du prononcé de la décision. (…) Les délais fixés dans le calendrier de la mise en état ne peuvent être prorogés qu’en cas de cause grave et dûment justifiée». En outre des moyens équivalents de régulation de la mise en état par le juge ont été introduits dans les procédures orales (applicables devant de nombreuses juridictions : tribunal d’instance, Conseil de Prud’hommes, tribunal de commerce…) par un décret n° 2010-1165 du 1er octobre 2010, réglementant les conditions du recours à l’écrit dans ces procédures et permettant également la mise en place de « calendrier de procédure ».

Comme le souligne Mme le Professeur Fricero, «le juge de la mise en état devient le gardien du délai raisonnable du procès civil, en étroite collaboration avec les plaideurs.»118

Origine du retard: l’intervention d’une mesure d’expertise

Les retards liés à l’intervention d’un ou plusieurs experts dans la procédure sont très courants dans les procédures civiles, pénales et administratives et correspondent à diverses situations:

Origine du retard: Retard à désigner un expert dû à l’apathie de la Juridiction

Si les parties peuvent, au Danemark, faire des propositions quant à la désignation des experts, la juridiction, selon la loi sur l’administration de la justice, n’est pas tenue de les suivre: la Cour européenne dans l’affaire précitée A et autres reproche aux juges danois d’avoir, sans jamais intervenir, laissé les parties négocier pendant près de deux ans au sujet de la désignation de l’expert, et des questions à lui poser (§ 80).

Origine du retard: l’expert ne respecte pas le cadre de sa mission

Cette situation génère des difficultés et des ralentissements en entraînant des demandes de contre-expertise. La Cour ne cesse de rappeler «qu’un expert, indépendant dans l’établissement de son rapport, reste néanmoins soumis au contrôle des autorités judiciaires, tenues d’assurer le bon déroulement de l’expertise.»

Illustration jurisprudentielle:

Dans l’affaire Versini c. France du 10 juillet 2001, la Cour relève que «l’expert a outrepassé sa mission qui consistait seulement à évaluer le dommage subi, ce qui a amené le requérant à demander de nouvelles expertises et a contribué à rallonger davantage la procédure».

Origine du retard: le délai accordé à l’expert par le juge ne saurait être reporté de manière exagérée

Le juge doit faire respecter les délais de remise du rapport d’expertise, la Cour européenne ne cesse de le répéter. Illustrations jurisprudentielles: L’arrêt Pena c. Portugal du 18 décembre 2003, la Cour «...rappelle à cet égard que l’expertise en cause se situait dans le cadre d’une procédure judiciaire contrôlée par le juge, qui restait chargé d’assurer la conduite rapide du procès». Il s’agissait du rapport d’expertise d’un laboratoire scientifique de l’Etat qui devait être rendu dans les soixante jours, soit le 19 novembre 1996 au plus tard, mais ne l’a été que le 15 mai 2000, après de multiples reports accordés par le juge civil119.

De même, dans une affaire grecque, la cour d’appel ordonna une expertise le 15 février 1994, mais ne désigna l’expert que le 16 septembre 1994. Après l’audience du 21 mars 1995, elle décida le réexamen de l’affaire et la convocation de l’expert pour des explications supplémentaires, mais l’audience n’eut lieu que le 8 avril 1997. L’arrêt, rendu le 28 juillet 1997, ne fut publié que le 22 mai 1998120.

L’affaire Capuano est également un exemple caractéristique s’agissant de la conduite d’une mesure d’expertise dans une affaire de servitude: le 14 mars 1978 le juge fi xa un délai de soixante jours à l’expert qu’il désigna pour remettre son rapport, lequel ne parvint au tribunal, après moult péripéties, que le 5 juillet 1979 pour susciter aussitôt une demande d’expertise privée de la part d’une des parties.

Origine du retard: des experts non diligents et non sanctionnés pour leur carence

Là encore, c’est la passivité des juges qui est critiquée par la Cour européenne. La Cour souligne «que l’expert travaille dans le cadre d’une instance judiciaire contrôlée par un juge à qui incombent la mise en état et la conduite rapide du procès»121.

Illustrations jurisprudentielles :

Cet extrait d’une affaire italienne précitée Zappia (23 ans de procédure pour une affaire encore pendante et simple de responsabilité contractuelle et d’exécution du jugement) refl ète l’enchaînement de reports successifs qu’on retrouve dans d’autres contentieux nationaux sur le délai raisonnable: «Le
27 mars 1985, après un renvoi d’offi ce, le juge désigna un expert qui prêta serment le 25 septembre 1985. Ce dernier ne s’étant pas acquitté de sa tâche dans le délai de soixante jours qui lui avait été imparti, les débats prévus pour les 26 février et 25 juin 1986 durent être ajournés. L’audience prévue pour le 26 novembre 1986 ne put avoir lieu, le juge ayant été muté.

Dans une autre affaire en matière civile, la Cour déplore en ces termes la passivité du juge: «La Cour observe que les deux sollicitations du juge de la mise en état à l’expert – la première adressée d’ailleurs plus de cinq mois après l’expiration du délai d’un mois accordé le 4 juillet 1980 (paragraphes
8 et 9 ci-dessus) – n’obtinrent pas le résultat voulu et que, par conséquent, le remplacement de celui-ci se serait imposé» (Arrêt Di Pede c. Italie du 26 septembre 1996).

La Cour stigmatise le comportement du tribunal dans une affaire où le requérant sollicitait avec succès de nouveaux avis d’expert: elle souligne «the domestic court did not have to grant additional expert opinion every time the applicant had requested it; the court itself has the authority to decide how to conduct the proceedings, and in particular, which evidence to take»(§ 30)122. La Cour estime que le retard pris durant la période comprise entre le 20 novembre 2001 et le 7 mai 2003 relève de la responsabilité partagée du requérant et du tribunal.

Dans une affaire de droit de la construction ayant duré 15 ans, la Cour a relevé, parmi les causes de cette durée excessive, le fait que sans raisons sérieuses, une expertise ordonnée par le tribunal de première instance dont le rapport devait être déposé dans les trois mois de la notification de la mission à l'expert a duré trois ans et demi (arrêt Raway et Wera c.Belgique du 27 novembre 2007). De même, dans une affaire de liquidation du préjudice corporel ayant duré 16 ans et 7 mois, la Cour reconnaît que l’affaire nécessitait plusieurs expertises d’une certaines durée, mais censure tout de même le retard total qu’elles ont occasionné (arrêt Sürmeli c. Allemagne du 8 juin 2006).

Origine du retard: les difficultés à faire réaliser une expertise médicale (procédure pénale)

Il s’agit d’hypothèses où les instituts de médecine légale normalement compétents pour réaliser des expertises médicales, dans le cadre d’une procédure judiciaire, ne peuvent pas assurer l’expert dans un délai raisonnable. (affaire Martins Moreira c. Portugal du 26 octobre 1988).

Réformes nationales:

Des réformes ont été apportées aux instituts de médecine légale pour en faire des auxiliaires adaptés à une administration efficace de la justice. A la suite du décret-loi no 169/83 du 30 avril 1983 et de l’arrêté ministériel no 316/87 du 16 avril 1987, ils ont été dotés des ressources humaines et matérielles indispensables. En outre, en application du décret-loi no 387-C/87 du 29 décembre 1987, des réformes ont été effectuées au niveau de l’organisation des instituts afin de les rendre aptes à répondre rapidement aux demandes qui leur sont présentées123.

Origine du retard: la multiplication des reports d’audience, d’office ou à la demande d’une partie; des intervalles trop grands entre les audiences

Ces retards traduisent un défaut de maîtrise de la procédure par le juge civil.

Illustrations jurisprudentielles:

Dans l’affaire Baraona124, la Cour précise que si la législation interne permet au ministère public de demander une prorogation de délai, cela n’exclut pas la responsabilité de l’Etat pour les retards en résultant.

C’est un report d’audience sine die que constate la Cour dans l’arrêt Vaz Da Silva Girao c. Portugal du 21 mars 2002 (§12).

Dans l’arrêt Martins Moreira c. Portugal du 26 octobre 1988, la Cour observe que si l’article 264 no 1 du code portugais de procédure civile laisse aux parties l’initiative de la marche de l’instance, l’article 266 du même code prescrit aux juges de prendre toute mesure propre à écarter les obstacles de nature à empêcher le déroulement rapide du procès. Elle relève en outre, l’article 68 du code de la route qui prévoit que l’action intentée par le requérant devait suivre la procédure sommaire, laquelle implique la réduction de certains délais.

A l’occasion d’un litige entre le requérant et une Caisse Primaire d’Assurance- Maladie, les juges de Strasbourg critique la lenteur d’une cour d’appel à audiencer une affaire: «devant la cour d’appel de Rouen, l’affaire fut renvoyée à une seconde audience qui eut lieu presque onze mois après la première alors que, quelle que soit la raison de ce renvoi, aucun élément du dossier ne justifie un tel délai»125.

Dans une affaire Günseli et Yayik c. Turquie du 21 février 2008, la Cour relève que l’une des principales causes de la durée excessive de la procédure est le report inutile et sans explication convaincante de plusieurs audiences correctionnelles.

La Cour relève dans l’affaire A et autres c. Danemark du 8 février 1996, que «les requérants ont sensiblement contribué à la durée de la procédure en tenant compte du fait que celle-ci n’était pas de type inquisitoire mais se trouvait régie par le principe selon lequel l’initiative du déroulement d’une instance incombe aux parties». Mais elle reproche néanmoins à la Cour régionale, devant laquelle l’affaire était déjà pendante depuis deux ans, d’avoir accueilli chacune des nombreuses demandes d’ajournement présentées par les parties, «en usant rarement de sa faculté d’exiger d’elles de préciser leurs revendications, d’élucider leurs thèses, de produire des éléments de preuve adéquats ou de dire quels experts désigner» (§ 80). Or, au Danemark, la Cour décide de la clôture de la phase préparatoire (orale ou écrite) destinée à déterminer l’objet du litige, en établissant les faits, en déterminant les questions de droit, et à décider des preuves à produire avant la phase d’audience. Après clôture de la phase préparatoire les parties ne peuvent plus modifier leurs demandes ou présenter d’autres éléments de preuve que sous conditions restrictives.

Dans une affaire récente, la Cour relève pour le déplorer «que plus de deux ans se sont écoulés entre les deuxième et troisième audiences tenues par le tribunal municipal»126

Les reports d’audience sont d’autant plus préjudiciables lorsqu’une exception de procédure, présenté trois ans plus tôt et accueilli finalement par le juge rend nuls tous les actes de procédure antérieures: arrêt Ferreira Alves c. Portugal (no2) du 4 décembre 2003.

Origine du retard: l’erreur de droit d’un juge

«Or une erreur de droit commise par un juge peut provoquer un recours et, partant, prolonger la procédure. S’il en découlait chaque fois une violation du droit au respect du “délai raisonnable”127, on en arriverait à reconnaître un droit à des décisions judiciaires impeccables.» Cet argument des autorités nationales ne convainc pas totalement la Cour européenne qui estime que l’erreur imputable à une juridiction peut justifier une violation, mais seulement si elle se combine à d’autres facteurs.

Dans un arrêt Rashid c. Bulgarie (n°2) du 5 juin 2008 (précité), la Cour a souligné que l’essentiel du retard était la conséquence de renvois successifs de l’affaire par les juridictions supérieures au tribunal de première instance ou au stade de l’instruction préliminaire pour des manquements aux règles procédurales (notamment en raison de citations irrégulières de témoins).

Origine du retard: négligences diverses des autorités judiciaires

L’une des causes rémanentes de retard pris par une procédure provient également de négligences des autorités judiciaires, aboutissant notamment la perte du dossier.

Par exemple, dans l’affaire Pokhalchuk c. Ukraine (précité) du 7 octobre 2010, la Cour rappelle que la perte du dossier du requérant est une négligence entièrement imputable aux autorités et ne saurait constituer un fait objectif susceptible de réduire la durée appréciée par la Cour (également : Karov c. Bulgarie du 16 novembre 2006).

3. Retards identifiés en aval de l’instance:

Origine du retard: le délai excessif entre le prononcé du délibéré d’un jugement et la remise de ce jugement écrit au greffe ou sa notification aux parties

Dans certains Etats, plusieurs mois s’écoulent entre le prononcé du délibéré et sa notification à la partie qui doit l’exécuter: il s’agit souvent là d’un problème de greffe et d’équipement informatique des juridictions; parfois les jugements ne sont pas notifiés dans des délais acceptables, faute d’huissiers de justice en nombre suffisant.

Le rôle des auxiliaires de justice n’est donc pas à négliger dans la réflexion sur les causes de retard.

Illustration jurisprudentielle:

«Enfin, on a peine à comprendre que l’arrêt n’ait été signifié aux parties que deux mois après son prononcé.» (arrêt Buchholz c. Allemagne du 6 mai 1981).

Réformes nationales mises en œuvre :

En France, des «contrats d’objectifs» avec certains sites pilotes (certaines cours administratives d’appel) ont été conclus: les juridictions concernées se sont engagées à réduire sensiblement leurs délais de jugement en contrepartie de l’octroi de moyens supplémentaires de fonctionnement et en personnels128.

En Autriche, des outils informatiques de gestion du flux des dossiers et de suivi de l’état des affaires ont été introduits129.

C. Les causes de retard spécifiques à des types
de procédure

1. La procédure civile

Le juge n’use pas des pouvoirs ou facultés que lui confèrent les règles de la procédure civile

Origine du retard: inertie du juge dans la production des preuves

Il s’agit des hypothèses dans lesquelles le juge civil n’intervient pas suffisamment alors que les règles de la procédure l’y autorisent.

Illustration jurisprudentielle:

«Si elle [la requérante] présentait des offres de preuve, souvent de façon réitérée, c’est parce que le tribunal n’a pas assumé son obligation de recueillir des preuves ex officio, qui lui incombait dans ce type de procédure »: il s’agit de l’affaire Kubiznakova précitée, où la Cour retient cet argument de la requérante.

Origine du retard: inertie de la juridiction à contrôler l’irrégularité des citations à comparaître lorsque le code de procédure civile nationale charge l’autorité judiciaire d’exercer un contrôle en la matière.

Illustrations jurisprudentielles:

L’affaire Capuano c. Italie du 11 novembre 1994 en est une illustration parmi beaucoup d’autres. Mais on peut citer également les arrêts Serrentino c. Italie du 27 février 1992, §18 et, mutatis mutandis, arrêt Cifola du 27 février 1992, § 16.

Origine du retard: la procédure civile empêche l’examen de moyens nouveaux en appel

Le fait que la procédure ne permette pas l’examen de moyens nouveaux en appel et que les juges du premier degré soient tenus à une plus grande vigilance sur le contrôle des faits de l’espèce ne saurait justifier des délais déraisonnables en première instance.

Illustration jurisprudentielle:

Dans l’affaire Lechner et Hess130, le Gouvernement autrichien tirait argument de ce qu’en Autriche le procès civil se fonde sur le principe de l’interdiction de moyens nouveaux (Neuerungsverbot) en appel. Il justifiait ainsi le temps que les premiers juges, seuls compétents pour contrôler les aspects matériels
des litiges, devaient consacrer au traitement des dossiers, la juridiction supérieure se bornant à contrôler la décision attaquée sur la base des éléments que possédaient les premiers juges. «Sans minimiser la pertinence de ce facteur, la Cour ne le croit pas de nature à dispenser la juridiction inférieure d’observer les prescriptions de l’article 6 § 1 (art. 6-1) quant à la conduite et à la célérité des procès.»

Origine du retard: la rareté ou l’insuffisance des dispositions de procédure civile permettant au juge de veiller au déroulement normal du procès en cas de carence des parties

S’agissant des procédures de type accusatoire, la Cour répète souvent: «s’il est vrai que le Code de procédure civile laisse aux parties l’initiative de la marche de l’instance, cela ne dispense pourtant pas les juges d’assurer le respect des exigences de l’article 6 en matière du délai raisonnable».

Illustrations jurisprudentielles:

Cette remarque est très fréquente, on la retrouve notamment dans les affaires suivantes: arrêt Capuano c. Italie du 25 juin 1987, §§ 24 et 25, arrêt Martins Moreira c. Portugal du 26 octobre 1988, § 46, arrêt Vernillo c. France du 20 février 1991, et arrêt Proszak c. Pologne du 16 décembre 1997.

Les juges de Strasbourg énonçaient plus récemment dans l’affaire Tsirikakis c. Grèce du 17 janvier 2002131: «La Cour estime que, même dans les cas où, comme en l’espèce, la procédure est régie par le principe de l’initiative des parties, la notion du «délai raisonnable» exige que les tribunaux suivent aussi le déroulement de la procédure et soient plus attentifs lorsqu’il s’agit de consentir à une demande d’ajournement, de procéder à l’audition de témoins ou de surveiller les délais pour l’établissement d’un rapport d’expertise jugé nécessaire à sa décision.

Certaines affaires devant la Cour de Strasbourg ont révélé les carences des lois nationales qui ne prévoyaient pas de mesures coercitives permettant aux juges d’intervenir dans le déroulement de l’instance pour l’accélérer. » The Government point out that in the civil proceedings the courts are limited in their activity as they may not take procedural steps on their own initiative but mostly according to the requests of the parties» précise l’arrêt Füterrer c. Croatie du 20 décembre 2001.

Dans certains cas, la réponse de la Cour est une invitation implicite faite aux autorités nationales à modifier leur législation pour permettre aux juridictions de disposer des pouvoirs d’injonction indispensable à l’avancement des procédures, notamment face à des parties récalcitrantes: «Quant à l’argument du Gouvernement selon lequel la juridiction de première instance n’a pas pu faire avancer la procédure parce que le défendeur ne se pliait pas à ses injonctions de se présenter aux audiences et de se soumettre aux tests ADN, la Cour rappelle qu’il incombe aux Etats contractants d’organiser leur système judiciaire de telle sorte que leurs juridictions puissent garantir à chacun le droit d’obtenir, dans un délai raisonnable, une décision définitive sur les contestations relatives à ses droits et obligations de caractère civil132».

A ce titre, il convient de noter, la pratique danoise des calendriers d’audiences: cette pratique s’est révélée manifestement efficace dans plusieurs affaires soumises à la Cour qui n’a noté aucune période d’inactivité dans les litiges et lui a permis de conclure à la non-violation.

Illustration jurisprudentielle:

L’arrêt Ciricosta et Viola c. Italie du 4 décembre 1995 en est un exemple: la Cour (§30) relevant que le «principio dispositivo» régissant la procédure civile italienne applicable à l’époque, donnait aux parties les pouvoirs d’initiative et d’impulsion de la procédure «en déplorait l’usage abusif fait par les requérants dans cette espèce tout en relevant que les juges italiens ne se trouvaient pourtant pas dispensés d’assurer le respect des exigences de l’article 6».

Dans une affaire Mc Farlane c. Irlande du 10 septembre 2010 (précitée), la Cour rappelle que si le droit interne prévoit en matière civile que la responsabilité de l'avancement de la procédure incombe aux parties, l'Etat demeure tenu d'organiser son système judiciaire de façon à ce que les affaires soient traitées dans un laps de temps raisonnable et que si un Etat permet que la procédure se poursuive au-delà d'un « délai raisonnable » sans rien tenter pour la faire progresser, il est réputé responsable du retard provoqué.

Réformes nationales mises en œuvre :

S’agissant des procédures inquisitoires, certains Etats ont entrepris de réformer de leur procédure civile après des condamnations de la Cour européenne pour délai excessif de procédure. Ainsi, la République slovaque a modifié son code de procédure civile par une loi entrée en vigueur le1er janvier 2002, en abandonnant le principe inquisitoire («vérité matérielle») pour le principe accusatoire: la charge de la preuve incombe désormais exclusivement aux parties, qui en principe ne peuvent produire des éléments de preuves et de faits qu’en première instance133.

La réforme de la procédure civile italienne entreprise en 1990 visait à mieux encadrer le déroulement des procédures en créant un système de forclusion, modifiée en 1995, et qui oblige les parties à présenter les éléments de preuve au cours de la deuxième audience.

En matière de litiges du travail pour lesquels la CEDH exige une diligence particulière, l’Italie a introduit une réforme en révisant, en 1973, la procédure spéciale établie en la matière et en adoptant, en 1990, des mesures urgentes destinées à accélérer la marche des instances (voir, en dernier lieu, l’arrêt Lestini c. Italie du 26 février 1992, § 18).

La Croatie a réformé sa procédure civile par une loi du 14 juillet 2003 qui prévoit notamment la suppression de la fonction inquisitoriale des tribunaux au profit du principe de la nature contradictoire des procédures civiles. Ainsi, seules les parties à la procédure seront tenues d’établir les faits et ceci uniquement au stade de l’examen de l’affaire en première instance. Par conséquent, une décision de justice ne pourra plus être annulée et l’affaire renvoyée pour un nouvel examen en raison du non-établissement de certains faits par le tribunal de sa propre initiative (articles 7 et 195). De nouvelles sanctions pécuniaires ont été prévues pour les parties qui abusent de leurs droits procéduraux et causent ainsi des retards injustifiés dans les procédures (articles 4, 56 et 84)134. En outre, La possibilité pour le représentant du ministère public de demander la révision de décisions de justice définitives dans le cadre d’une procédure extraordinaire a été abrogée par l’article 239 de la loi du 14 juillet 2003135.

Le système juridique de la Hongrie a également évolué: le comportement du juge envers les parties, s’est transformé: le juge n’est plus là pour donner des instructions aux parties concernant leurs droits. On sanctionne désormais les initiatives susceptibles de ralentir la procédure: depuis 1995, les preuves doivent être présentées en même temps que le dépôt de la demande; les dates limites ne peuvent être repoussées qu’une seule fois par le juge, et jamais au delà de 45 jours et des solutions alternatives de règlement des litiges sont développées: arbitrage, médiation.

Dans son rapport136, Lord Woolf of Barnes, Président d’une commission de réflexion, a dénoncé les délais souvent excessifs de procédure au Royaume-Uni et des procès souvent désorganisés. La réforme du code de procédure civile entrée en vigueur en 1999 à la suite des propositions de cette commission prévoit, parmi les objectifs fondamentaux («The overriding objective ») celui d’assurer un procès rapide et honnête. Cette réforme reposait sur l’introduction de trois types de procédure selon l’importance du litige (une procédure pour les petits litiges d’une valeur n’excédant pas £5,000 ; une procédure rapide pour les litiges n’excèdant pas £25,000 ; et la procédure normale au-delà), la promulgation de règles claires contenues dans un code de procédure civile (Civil Procedure Rules), comprenant des principes directeurs du procès civil visant la proportionnalité, la rapidité et l’équité des procédures, implication du juge devant contribuer activement à la mise en état des affaires, phase précontentieuse à respecter avant l’introduction de l’instance dans certaines matières et sanctions en cas de non respect des règles par les parties137. Ces réformes ne semblent pas avoir eu l’effet escompté et un nouveau rapport a été remis au gouvernement britannique en janvier 2010 par Lord Jackson138.

2. La procédure pénale

Origine du retard: des difficultés structurelles tenant aux pouvoirs ou à l’organisation du parquet

Certaines affaires révèlent par l’accumulation des retards et des erreurs de procédure des problèmes structurels tenant au service du parquet.

Illustration jurisprudentielle:

Dans l’affaire Mitiv c. Bulgarie du 22 décembre 2004, la Cour déplore des renvois multiples entre la juridiction du fond et le parquet pour corriger des erreurs de procédure pendant deux ans. Dans l’affaire Kitov c. Bulgarie du 03 juillet 2003, il était question de longues périodes d’inaction au niveau d’une enquête pénale ponctuée de négligences et de mésententes entre les enquêteurs et le parquet (§ 72).

Réformes nationales mises en œuvre :

Un nouveau Code de procédure pénale est entré en vigueur le 29 avril 2006 en Bulgarie, dans le cadre de la réforme globale de la justice pénale visant notamment l’accélération des procédures pénales. Il introduit explicitement l’obligation pour les tribunaux et les organes d’enquête d’examiner les affaires pénales dans un délai raisonnable (ces dispositions organisent en particulier des délais courts pour l’examen d’une affaire et pour l’ajournement des audiences) et prévoit un recours plus étendu aux procédures simplifiées139.

Origine du retard: des périodes d’instruction pénale sans aucun acte de procédure; lenteur des enquêtes pénales

L’inactivité est dénoncée par la Cour même lorsqu’elle ne concerne que la phase de l’instruction.
Ce constat pose le problème des dossiers dormants, faute d’une organisation permettant, par un contrôle régulier du stock, de faire ressortir les dossiers dans les cabinets des juges d’instruction.

Illustrations jurisprudentielles:

Dans l’arrêt Nuvoli c. Italie du 16 mai 2002, la Cour déplore que la demande de renvoi en jugement soit intervenue plus d’un an et 5 mois après la perquisition au domicile du requérant.

Tout en reconnaissant une certaine complexité à l’affaire, la Cour déplore dans l’arrêt Mutimura c. France du 8 juin 2004, la lenteur de l’instruction et la délivrance tardive des commissions rogatoires internationales plus de cinq ans après le réquisitoire introductif d’instance du Procureur de la
République. Elle conclut à la violation de l’article 6 § 1 pour une instruction de neuf ans, toujours en cours à l’époque de sa décision et portant sur une information judiciaire des chefs de génocide à l’encontre d’un ecclésiastique rwandais installé en France après les événements au Rwanda.

Réformes nationales mises en œuvre :

Plusieurs législations nationales ont introduit des délais pour accélérer les étapes des procédures pénales.

C’est le cas du nouveau code de procédure pénale italien entré en vigueur le 24 octobre 1989 qui fixe des délais maximaux au ministère public ou au juge d’instruction et prévoit des procédures pénales accélérées: ainsi, le jugement direct est réservé aux cas de flagrant délit, tandis que le jugement immédiat suppose que la preuve de l’infraction paraisse évident au ministère public.

De même, l’Espagne a introduit depuis le 28 avril 2003 une procédure pénale rapide dans laquelle la durée des différentes étapes est limitée: 72 h pour l’enquête de police judiciaire, 72 h pour que le juge d’instruction de permanence instruise le dossier et ouvre la phase orale du jugement, le ministère public présentant son acte d’accusation immédiatement après l’ouverture de la phase orale du jugement. L’objectif est que le verdict puisse intervenir au plus tard un mois et demi après l’arrestation du suspect et dans des affaires pénales à forte résonance sociale (violences conjugales, ou cambriolages).

La procédure accélérée en Allemagne est applicable lorsque la peine encourue n’excède pas un an de prison, l’audience devant alors se tenir au plus tard six semaines après que le ministère public ait adressé sa demande de procédure accélérée au tribunal suivant des modes de preuve simplifiées.

Le Portugal connaît une procédure dite «abrégée» proche de la procédure accélérée allemande depuis la réforme du code de procédure pénale en 1998.

En France on privilégie les modes accélérés de saisine du tribunal correctionnel par rapport au recours aux circuits longs (saisine par le juge d’instruction ou citation directe) qui concernent désormais 75 % des contentieux contre 45 % il y a dix ans. Le développement de ces procédures s’est traduit par un traitement judiciaire plus rapide des infractions puisque 75 % des personnes comparaissent désormais devant le juge dans un délai compris entre deux jours et quatre mois.140

Origine du retard: des délais d’audiencement trop longs

Lorsque l’affaire, une fois instruite, tarde à être jugée, ce retard est imputable aux autorités nationales.

Illustrations jurisprudentielles:

Dans l’affaire Mattocia141, trois ans et sept mois s’écoulent entre le renvoi en jugement du requérant poursuivi pour viol et la première audience devant la juridiction de jugement.

La tenue de la première audience devant la cour d’appel plus d’un an après le dépôt de l’appel est critiquée par la Cour dans les arrêts Hamanov c. Bulgarie et Belchev c. Bulgarie du 8 avril 2004.

A l’inverse, dans une procédure pénale d’une durée de 5 ans et 8 mois, il est manifeste que le constat de non-violation de la Cour tient, non seulement au caractère complexe de cette affaire de trafic de drogue international, mais aussi aux nombreuses initiatives prises par les juges pour faire avancer la procédure142.

La Cour relève notamment, lors de la première audience, le rejet de la demande d’un des accusés qui demandait que l’affaire soit renvoyée à l’instruction pour complément d’enquête; elle approuve en outre la décision de disjoindre l’affaire du requérant de celle des deux autres co-accusés absents, ainsi que le rejet de plusieurs demandes du requérant qui auraient eu pour conséquence de rallonger la procédure; si elle constate de nombreux reports d’audiences, c’est pour noter qu’ils sont imputables aux accusés ou aux témoins absents, mais qu’aucun ajournement ne peut être imputé à un manquement de la juridiction dans la conduite du procès143.

Origine du retard: le choix de joindre ou pas des affaires pénales

La Cour est parfois conduite à se prononcer sur le choix des juges de joindre ou pas des affaires qui présentent des liens entre elles, en particulier dans les affaires pénales complexes visant plusieurs coaccusés. Elle s’interroge alors sur l’intérêt d’une telle jonction au vu du respect du délai raisonnable, mais sans perdre de vue son souci d’une bonne administration de la justice qui peut justifier un autre choix.

Illustrations jurisprudentielles:

Tandis que le requérant soutient que la décision de jonction a ralenti le règlement de sa propre affaire et critique des actes d’instruction parce que selon lui, ils ne le concernaient pas, la Cour approuve au contraire la jonction des procédures décidée par le ministère public à des fi ns d’économies, concernant les six accusés dans une affaire d’escroquerie internationale et de comptabilité frauduleuse, en estimant la jonction «appropriée» (décision Wejrup c. Danemark du 7 mars 2002)144.

Cependant, la Cour met en balance l’intérêt de disjoindre une affaire pour en accélérer l’examen, et le souci de bonne administration de la justice: dans l’affaire Absandze c. Géorgie du 15 octobre 2002 (décision d’irrecevabilité), pour ce qui est de l’éventuelle disjonction de l’affaire du requérant de celle des autres accusés, «la Cour considère que ceci aurait sans doute accéléré la procédure, mais rien n’indique qu’une telle disjonction eut été compatible en l’espèce, avec une bonne administration de la justice145».

Origine du retard: l’absence des témoins à l’audience pénale, source de reports répétés d’audiences

Au regard de l’importance des témoignages dans les procédures pénales, les retards liés à l’absence des témoins ou à leur défaillance répétées est une source de retard préoccupante.

Lorsque le code de procédure criminelle ou pénale national prévoit la faculté pour la juridiction de prononcer des amendes à l’encontre de témoins dûment convoqués et absents sans motifs, voire de les faire amener par la police, la Cour critique les juridictions qui mettent pas en œuvre leurs pouvoirs coercitifs pour assurer la progression de la procédure.

Illustrations jurisprudentielles:

La Cour déplore dans l’arrêt Howiecki c. Pologne du 4 octobre 2001, des reports d’audiences pendant un an, faute de témoins présents, dans une procédure pénale d’escroquerie internationale et conclut à la violation de l’article 6 § 1 pour une durée de deux ans et 10 mois imputés aux autorités, sur 7 ans et 10 mois d’une procédure, encore pendante, au moment de l’arrêt.

On peut citer également les arrêts Trzaska c. Pologne du 11 juillet 2000, § 90 et Kusmierek c. Pologne du 21 décembre 2004: dans cette dernière affaire, la Cour condamne l’Etat polonais pour une procédure d’une durée 9 ans et 6 mois (dont seuls 8 ans et 4 mois relèvent de la compétence ratione temporis de la Cour), en matière de diffamation. Dans l’arrêt Kuibichev c. Bulgarie du 30 septembre 2004, la Cour relève des retards imputables aux juridictions bulgares, notamment ceux tenant à l’absence des témoins et à l’insuffisance des mesures prises par les autorités pour s’assurer de leur présence à l’audience.

Une affaire Stefanova c. Bulgarie du 11 janvier 2007 (précitée), illustre un cumul de causes : audiencements tardifs, citations irrégulières et ajournements des audiences consécutifs et répétés.

Origine du retard: retard par ricochet quand le pénal tient le civil en l’état

Si le procès pénal s’éternise, il bloque l’issue du procès civil, qui à son tour se trouve paralysé ou ralenti.

Illustrations jurisprudentielles:

Dans l’affaire Motta du 12 février 1991, un litige opposant un médecin à la sécurité sociale et initialement de nature civile, avait donné lieu à l’ouverture d’une procédure pénale pour escroquerie à l’encontre du requérant. La Cour avait jugé la procédure pénale trop lente et constatait «Quant à l’affaire civile, son déroulement a subi le contrecoup des lenteurs ainsi relevées.» L’arrêt Djangozov c. Bulgarie du 8 juillet 2004 en est une autre illustration plus récente.

3. La procédure administrative

Origine du retard: retards imputables à des organes publics non Juridictionnels

Lorsqu’une procédure administrative prévoit la saisine préalable du ministre ou de son administration, ou encore d’un établissement public de santé, les retards causés par les comportements de ces organes sont imputables à l’Etat contractant. Dans l’affaire Schouten et Meldrum c. Pays-Bas, du 9 décembre 1994, le requérant avait dû attendre plus de 20 mois avant d’obtenir une décision formelle d’une association professionnelle dans la perspective d’un recours.

Illustrations jurisprudentielles:

Les affaires françaises relatives à l’action en indemnisation des victimes du VIH par transfusion sanguine illustrent ces situations: dans l’affaire Vallée, le 12 décembre 1989, le requérant adressa une demande préalable d’indemnisation – conformément à l’article R.102 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel (paragraphe 25 cidessous) – au ministre de la Solidarité, de la Santé et de la Protection sociale. Il dut attendre le 30 mars 1990, soit peu avant l’expiration du délai légal de quatre mois (paragraphe 25 ci-dessous), pour obtenir une réponse du directeur général de la santé qui la rejeta. Dans l’affaire Kritt plus récemment146, la Cour critique le comportement de l’assistance publique de Paris (AP-HP), en ces termes: «lorsqu’une personne morale de droit public est partie à une procédure, les retards résultant de son comportement sont à mettre à la charge des «autorités» au sens de la jurisprudence précitée. Tel est donc le cas en l’espèce des retards imputables à l’AP-HP. Or la Cour constate, d’une part, que, plutôt que de rejeter expressément la demande préalable qui lui était adressée, l’AP-HP a gardé le silence, ce qui a obligé les requérants à attendre quatre mois avant de pouvoir saisir le juge administratif, et que, d’autre part, l’AP-HP a mis six mois pour produire ses observations devant le tribunal administratif. La Cour estime par ailleurs que le comportement des autorités juridictionnelles n’est pas exempt de critiques: le tribunal administratif n’a fait usage que le 16 février 1999 de son pouvoir d’injonction à l’encontre de l’AP-HP et l’expert désigné par cette juridiction a mis onze mois pour produire son rapport».

Dans une affaire espagnole, la Cour déplore le fait que l’Audiencia Nacional ait dû réclamer à plusieurs reprises à l’administration de lui transmettre le dossier litigieux ce qui démontre un manque de diligence de la part de cette dernière. «En effet, elle ne fournit le dossier litigieux au complet que quatre ans et six mois après la première demande» précise la Cour147.

L’administration fiscale est jugée responsable d’un retard de deux ans et neuf mois dans la procédure de l’affaire Clinique Mozart SARL, en raison du dépôt tardif de son mémoire en défense148.

Réformes nationales mises en cours:

Le code administratif général des Pays-Bas, entré en vigueur le 1er janvier 1994, permet désormais à un justiciable, dans les litiges portant sur les cotisations à un régime de sécurité sociale, et si une association professionnelle ne prend pas de décision dans un délai raisonnable ou refuse de se prononcer, de saisir d’un recours direct le tribunal sans devoir attendre plus longtemps une décision. (Sur la réforme française de la justice administrative, voir infra Partie 2, II. B.).

II. Les remèdes internes visant à réduire la
durée des procédures ou à assurer une
réparation aux victimes149

A. Les directives de la Cour européenne

Les directives de la Cour européenne sont désormais très précisément énoncées dans les arrêts dits pilotes, pris sur le fondement de l’article 46 de la Convention, qui bien que ne portant que sur une seule requête, constatent une violation de la Convention découlant d’un problème structurel qui affecte également une catégorie entière d’individus et comportent des indications pour une mesure générale capable de résoudre le problème sous-jacent et offrant un modèle de recours interne effectif150.

Plus généralement, les différents organes du Conseil de l’Europe ont pris un certain nombre d’actes et consacré des travaux importants visant à identifier précisément les remèdes adéquats pour remédier aux violations de l’exigence de délai raisonnable des procédures.

Lors de sa 114e session en mai 2004, le Comité des Ministres aux Etats membres a adopté sa Déclaration visant à «Assurer l’efficacité de la mise en œuvre de la Convention européenne des Droits de l’Homme aux niveaux national et européen».

Le Comité Directeur pour les Droits de l’Homme (CDDH) à la demande du Comité des Ministres, a entrepris des travaux de suivi de la mise en œuvre des recommandations du Comité, dont celle sur l’amélioration des recours internes151, par le biais de son Comité d’experts pour l’amélioration des procédures de protection des droits de l’homme.

Les mesures relatives à l’amélioration de la durée des procédures juridictionnelles occupent une place importante au sein de cette réflexion.

Lors de l’élaboration de la Recommandation Rec(2004) 6, le CDDH avait déjà entrepris de recueillir auprès des autorités nationales des exemples de bonnes pratiques nationales relatives à l’amélioration des recours internes.

Très récemment le Comité des Ministres a pris une recommandation importante sur les recours effectifs face à la durée excessive des procédures152, accompagnée d’un guide de bonnes pratiques, qui tendent à améliorer la mise en œuvre du droit à un procès dans un délai raisonnable et à un recours effectif, lequel renvoi en outre à l’ensemble des travaux et outils mis en place par la CEPEJ (Guide, p. 7-10)153.

En effet, à la suite de l’affaire Kudla précitée, plusieurs Etats ont mis en place des recours permettant aux justiciables, victimes d’une durée de procédure excessive ou attendant en vain l’accomplissement d’un acte de procédure, d’obtenir une accélération de leur litige: il convient d’observer que l’alternative ouverte par la Cour n’est pas sans inconvénient, qui se révèle progressivement. En permettant aux Etats de choisir entre la réparation du préjudice causé par un délai excessif de procédure et la faculté d’accélérer les procédures, les juges de Strasbourg ont créé les conditions de nouveaux recours.

En effet, comme l’application de la loi Pinto l’a déjà manifesté, les réparations accordées aux justiciables, d’un niveau élevé pour répondre aux exigences de la Cour européenne, ont rendu ce recours «extrêmement attractif »154 et génèrent actuellement une surcharge des cours d’appel italiennes, sans pour autant empêcher à l’avenir les délais déraisonnables.

Dans l’important arrêt Scordino c. Italie155 précité, la CEDH fait référence aux travaux de la CEPEJ: «Dans son programme-cadre (CEPEJ (2004) 19 Rev 2 § 7) la CEPEJ a remarqué que «les dispositifs limités à une indemnisation ont un effet incitatif trop faible sur les Etats pour les amener à modifier leur fonctionnement et n’apportent qu’une réparation a posteriori en cas de violation avérée au lieu de trouver une solution au problème de la durée.»

Elle poursuit en ces termes: « Lorsqu’un système judiciaire est défaillant à cet égard, un recours permettant de faire accélérer la procédure afin d’empêcher la survenance d’une durée excessive constitue la solution la plus efficace. Un tel recours présente un avantage incontestable par rapport à un recours uniquement indemnitaire car il évite également d’avoir à constater des violations successives pour la même procédure et ne se limite pas à agir uniquement a posteriori comme le fait un recours indemnitaire, tel que celui prévu par la loi italienne par exemple ».

Les Etats se voient en effet reconnaître une certaine marge d’appréciation quant au choix du recours à mettre en place pour se conformer aux exigences de l’article 13 de la Convention. Comme cela a été précédemment relevé, l’arrêt Kudla c. Pologne offrait une alternative entre un recours visant à faire accélérer la procédure et recours tendant à en réparer les conséquences (supra, Partie 1, A) ; même si la Cour rappelle régulièrement qu’en la matière « la solution idéale est la prévention » (par exemple, décision Vokurka c. République tchèque du 16 octobre 2007). Par ailleurs, l’ensemble des recours offerts par le droit interne peut remplir les exigences de l’article 13, même si aucun d’eux n’y répond en entier à lui seul (Kudla c. Pologne, précité, § 157). Certains Etats ont choisi de combiner deux types de recours, l’un tendant à l’accélération de la procédure, l’autre de nature indemnitaire (par exemple, arrêt Missenjov c. Estonie du 29 avril 2009, § 44).

Il existe une grande variété de recours mis en place par les Etats pour accélérer les procédures ou en réparer les conséquences156.

La réparation peut ainsi prendre la forme d’une réduction appropriée de certains coûts, de la peine ou de tout préjudice subi par le requérant157. La Cour a toutefois considéré « qu’une décision ou mesure favorable au requérant ne suffit en principe à lui retirer la qualité de « victime » que si les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation de la Convention » (par exemple arrêt de la Grande Chambre Riccardo Pizzati c. Italie du 29 mars 2006, § 70).

Elle accepte qu’un Etat qui s’est doté de différents recours, préventif et indemnitaire, dont les jugements, conformes à la tradition juridique et au niveau de vie du pays sont rapides, motivés, et exécutés habituellement avec célérité, « accorde des sommes qui, tout en étant inférieures à celles fixées par la Cour, ne sont pas déraisonnables » (Dubjakova c. Slovaquie du 10 octobre 2004).

Le rapport élaboré lors de la Commission de Venise a relevé qu’«au pénal, il existe des formes spécifiques de recours en réparation qui doivent être considérées comme des formes de restitutio in integrum (l’abandon des poursuites, l’allègement ou la réduction de la peine, l’acquittement, la fixation d’une faible amende, la non déchéance des droits civils et politiques) mais qui peuvent, dans certains cas, contribuer à vider la justice de sa substance. L’acquittement et l’abandon des poursuites devraient rester des mesures exceptionnelles. Dans la motivation de la décision, le lien entre la durée de la procédure telle qu’appréciée par le juge et la peine fixée doit apparaître clairement, et il conviendrait d’indiquer la peine qui aurait été prononcée si le délai de procédure avait été raisonnable»158.

B. Les recours internes existants: aperçu159

S’agissant des recours actuellement disponibles dans différents Etats contractants, on peut citer les suivants:

L’Autriche dispose d’un recours à l’article 91 de la loi sur l’organisation judiciaire (Gerichtsorganisationsgesetz) que la Cour européenne des droits de l’Homme a reconnu comme «effectif» dans l’affaire Holzinger du 30 janvier 2001. Elle a depuis réitéré cette conclusion, notamment, dans sa décision Saccoccia c. Autriche du 5 juillet 2007. En mars 2004, ont été introduites dans le code de procédure criminelle de nouvelles dispositions qui reconnaissent à l’accusé le droit à voir sa procédure s’achever dans un délai raisonnable.

En Belgique, une nouvelle loi a réformé le Code d’instruction criminelle en 1998 et introduit dans le droit national un recours qui permet à l’accusé de se plaindre de la durée excessive de l’instruction pénale. Des exemples de jurisprudence montrent que les requêtes présentées sur la base de ces dispositions permettent l’accélération de l’instruction. Ce recours a été jugé efficace par la Cour dans son arrêt Stratégies et Communications et Dumoulin c. Belgique du 15 octobre 2002. En outre, la loi belge prévoit, à compter du 12 décembre 2000, une sanction en cas de durée excessive d’une procédure pénale : « le juge peut prononcer la condamnation par simple déclaration de culpabilité ou prononcer une peine inférieure à la peine minimale prévue par la loi »160.

En Belgique, la loi du 30 juin 2000 a introduit dans un article 21 ter du code de procédure pénale, une disposition prévoyant que «si la durée des poursuites pénales dépasse le délai raisonnable, le juge peut prononcer la condamnation par simple déclaration de culpabilité ou prononcer une peine inférieure à la peine minimale prévue par la loi…»161.

La République tchèque, après l’arrêt Hartman du 10 juillet 2003 dans lequel la Cour européenne a jugé que le recours constitutionnel qui permet aux personnes privées d’attaquer toute décision définitive d’un autre organe qu’il soit administratif ou juridictionnel, ne constituait pas un recours effectif, a entrepris des réformes. La loi no192/2003 a ajouté à la loi no6/2002 sur les tribunaux et les juges une disposition prévoyant à partir du 1er juillet 2004 un recours contre les attentes excessives dans une procédure judiciaire sous forme de demande de fixation de délai pour la prise d’un acte procédural. Cette procédure ressemble à celle prévue en Autriche et exposée plus haut.

Dans une décision Vokurka c. République tchèque du 16 octobre 2007, la Cour a examiné l’efficacité de ce nouveau recours « préventif » et l’a jugé ineffectif. Par contre, elle a jugé effectif le recours indemnitaire, entrée en vigueur en avril 2006, et qui permet une indemnisation du préjudice moral résultant du non-respect de l’exigence de délai raisonnable162.

La constitution finlandaise dispose à l’article 21: «chacun a droit de voir ses affaires examinées de façon appropriée et sans retard injustifié par le tribunal compétent en vertu de la loi ou par toute autre juridiction indépendante les décisions relatives à ses droits et à ses obligations».

Par ailleurs le code de procédure judiciaire comprend une disposition concernant une procédure spéciale de sélection qui a pour objet de réduire la durée totale des procédures dans les affaires pénales et civiles. A l’article 6 § 3 du code pénal, il est possible pour le tribunal d’alléger une peine lorsqu’un délai particulièrement long s’est écoulé depuis que l’infraction a été commise et lorsque la sanction conforme à la pratique établie aurait un effet déraisonnable ou exceptionnellement préjudiciable.

En Italie, la loi dite «Pinto» no 89 du 24 mars 2001 prévoit la possibilité pour le justiciable qui a subi un dommage lié à la durée excessive d’une procédure judiciaire d’obtenir une réparation équitable. Ce recours a été jugé effectif par la Cour dans l’affaire Brusco163, décision pilote par laquelle la Cour européenne des droits de l’homme a invité les requérants l’ayant saisi sur le fondement du délai raisonnable, à se désister sauf à s’exposer à une décision d’irrecevabilité par un Comité de juges.

Mais ultérieurement, dans l’affaire Scordino précitée164, la Cour a constaté que le dépassement du délai raisonnable n’ouvrait pas toujours droit devant les juridictions italiennes à l’octroi d’une réparation suffi sante eu égard aux critères de la Cour: Elle a donc jugé que le recours devant la Cour de cassation italienne n’était pas un recours utile.

Cette affaire a été renvoyée devant la Grande chambre, qui a statué le 29 mars 2006.

Les juges de Strasbourg relève que, «en adoptant la loi Pinto, l’Italie a introduit un recours purement indemnitaire en cas de violation du principe du délai raisonnable».

La Cour prend bonne note du revirement de jurisprudence de la Cour de cassation italienne intervenu le 27 novembre 2003 et salue les efforts consentis par cette juridiction pour se conformer à la jurisprudence européenne en indiquant aux tribunaux italiens que la réparation du dommage extrapatrimoniale liée à la durée excessive d’une procédure ne doit pas s’éloigner des montants fixés par la Cour européenne.

A partir du 26 juillet 2004, elle a considéré que le recours interne de la loi Pinto constituait un recours effectif et qu’il doit être exigé des requérants aux fins de l’article 35 § 1 de la Convention.

S’agissant de la France, l’article L. 141-1 du code de l’organisation judiciaire (ancien L. 781-1) prévoit la mise en œuvre de la responsabilité de l’Etat en cas de faute lourde ou de déni de justice. La violation du délai raisonnable peut être sanctionnée et réparée à ce titre. L’Assemblée plénière de la Cour de cassation, dans un arrêt du23 févr. 2011 (Bull. Ass. Plén., n° 5), a étendu le domaine de la faute lourde de l’Etat en considérant que constitue une telle faute toute déficience caractérisée par un fait ou une série de faits traduisant l’inaptitude du service public de la justice à remplir la mission dont il est investi. La Cour européenne a précisé peu de temps après que ce recours ne pouvait passer pour un recours effectif qu'il convient d'épuiser dès lors que la condition de « faute lourde » à laquelle est subordonnée la mise en jeu de la responsabilité de l'État rendait peu probable celle-ci (arrêt Girard c. France du 30 juin 2011, § 54). Depuis l’arrêt Zannouti c. France du 26 septembre 2000 et les décisions Giummarra c. France du 12 juin 2001 et Mifsud précitée, la Cour européenne reconnaît à cette voie de recours un caractère effectif. Ce recours doit donc désormais être exercé par celui qui entend se plaindre de la durée excessive d’une procédure ; tandis que toutes les procédures introduites à ce titre devant la CEDH depuis le 21 septembre 1999, sans exercice du recours interne préalable, sont déclarées irrecevables.

S’agissant des juridictions administratives, la Cour européenne a considéré dans un premier temps qu’il n’y avait pas en matière de responsabilité de l’Etat pour fonctionnement défectueux des juridictions administratives de « jurisprudence interne démontrant l’efficacité du recours » interne (arrêt Lutz c. France du 26 mars 2002). En réaction, le Conseil d’Etat a jugé, dans un arrêt du 28 juin 2002 (Magiera), qu’un requérant pouvait obtenir réparation, devant le juge administratif, du préjudice né de la violation du droit à être jugé dans un délai raisonnable. La Cour européenne juge désormais suffisant le recours en responsabilité de ce chef devant le juge administratif (arrêt Broca et Texier-Micault c. France, 21 oct. 2003). Pour compléter cette jurisprudence, le décret n° 2005-911 du 28 juillet 2005 (article R. 311-1-7 du code de justice administrative) reconnaît compétence au Conseil d’Etat pour connaître en premier et dernier ressort « des actions en responsabilité dirigées contre l’Etat pour durée excessive de la procédure devant la juridiction administrative ». D’autre part, le décret n° 2005-1586 du 19 décembre 2005 met en place un contrôle administratif préventif sur les juridictions administratives en vue de pallier leur lenteur excessive (article R. 112-2 et 3 du CJA). Enfin, le Conseil d’Etat pose que la durée excessive d’une procédure résultant du dépassement du délai raisonnable pour juger une affaire présumée entraîner, par elle-même, un préjudice moral (CE, 19 octobre 2007)165.

On peut constater qu’environ cinq ans après cette reconnaissance du caractère effectif des recours en indemnisation français, le nombre de condamnations de la France de ce chef a diminué de façon significative (Cf. Annexe n°). Dans sa résolution CM/ResDH(2009)59, le Comité des Ministres a clôturé la surveillance de l’exécution de 7 arrêts de condamnation de la France pour durée excessive de procédures administratives, au motif, notamment, de l’adoption des mesures générales nécessaires à la prévention des violations semblables.

La CEDH, à la demande expresse des autorités slovaques, tchèques et polonaises, a explicité sa jurisprudence en matière de recours utile, s’agissant de la réparation d’un délai excessif de procédure. Elle indique: «On ne peut en effet exclure que la lenteur excessive du recours indemnitaire n’en affecte le caractère adéquat (Paulino Tomas c. Portugal (décembre), no 58698/00, Belinger c. Slovénie, (décembre), no 42320/98, 2 octobre 2001 et, mutatis mutandis, Öneryıldız c. Turquie, no 48939/99, § 156)». Elle estime «tout à fait envisageable que les règles de procédure applicables ne soient pas exactement les mêmes que celles qui valent pour des actions en réparation ordinaires et que les règles en matière de frais de procédure puissent être différentes et permettre ainsi au justiciable de ne pas supporter de charges excessives lorsque son action est fondée».

Elle accepte qu’un Etat qui s’est doté de différents recours, préventif et indemnitaire, dont les jugements, conformes à la tradition juridique et au niveau de vie du pays sont rapides, motivés, et exécutés habituellement avec célérité, «accorde des sommes qui, tout en étant inférieures à celles fixées par la Cour, ne sont pas déraisonnables (Dubjakova c. Slovaquie (décembre), no 67299/01, 10 octobre 2004). Cependant, lorsque les exigences énumérées ci-dessus n’ont pas toutes été respectées par le recours interne, il est envisageable que le montant à partir duquel le justiciable pourra encore se prétendre «victime» soit plus élevé.» (§ 206)

En Pologne, la loi du 17 juin 2004 (tel qu’amendée avec effet au 1er mai 2009) prévoit deux types de recours « préventif » (accélération) et indemnitaire. Dans le cadre du premier recours, une partie à une procédure peut déposer une plainte alléguant que son droit à un procès se déroulant dans un délai raisonnable a été violé. Les critères pour déterminer le caractère déraisonnable du délai sont fondés sur la jurisprudence de la Cour de Strasbourg. Lorsque la plainte est fondée, la juridiction saisie ordonne, dans les deux mois suivants le dépôt de la plainte, au tribunal ou au procureur compétent, d’engager toute action appropriée dans un délai fixé. S’agissant du recours indemnitaire, la pratique des juridictions internes polonaises confirme qu’il est possible de demander une satisfaction équitable pour réparer le préjudice moral causé par la durée excessive des procédures sur la base de l’article 448 du Code civil, conjointement avec l’article 417. La Cour européenne a constaté que ce dernier recours était effectif (arrêt Krasuski c. Pologne du 14 juin 2005, § 72.).

L’article 24 de la Constitution espagnole dispose: «Toute personne a droit (...) à un procès tenu publiquement et sans délai injustifié (...).»

Le «recurso di amparo» espagnol ouvre à la Cour constitutionnelle deux voies pour réparer un délai déraisonnable de procédure, en décidant la poursuite immédiate du procès laissé en attente: en ordonnant la cessation de l’inactivité, ou en annulant la décision qui allongeait le procès de manière injustifiée.

Les articles 292 et suivants de la Loi Organique relative au Pouvoir Judiciaire offrent la possibilité au justiciable, une fois la procédure terminée, de saisir le ministère de la Justice d’une demande en réparation pour fonctionnement anormal de la justice.

Selon la jurisprudence administrative en la matière (Gonzalez Marín c. Espagne no 39521/98, CEDH 1999-VII), la durée déraisonnable de la procédure est assimilée à un fonctionnement anormal de l’administration de la justice. La décision du ministre peut faire l’objet d’un recours contentieux devant les juridictions administratives. S’agissant plus particulièrement de la durée de la procédure devant le Tribunal constitutionnel, la Cour a eu l’occasion de se prononcer sur l’efficacité de la voie de recours prévue aux articles 292 et suivants de la LOPJ dans sa décision sur la recevabilité rendue dans l’affaire Caldas Ramirez de Arellano du 28 janvier 2003.

En Croatie, ces deux types de recours sont combinés en une seule procédure : l’article 63 § 3 de la loi constitutionnelle qui prévoit un recours devant la Cour constitutionnel ayant pour objet à la fois la fixation de délais pour les étapes procédurales et la fixation de montants d’indemnisation pour la violation. La Cour européenne a dans un premier temps constaté que cette nouvelle disposition constituait un recours effectif en ce qui concerne la durée excessive de procédures judiciaires (voir l’arrêt Radoš et autres c. la Croatie du 7 novembre 2002) et les décisions sur la recevabilité dans les affaires Slaviček du 4 juillet 2002, Nogolica du 5 septembre 2002, Plaftak et autres du 3 octobre 2002, Jeftić du 3 octobre 2002 et Sahini du 11 octobre 2002.

Toutefois, l’application de ce recours a ensuite donné lieu à des difficultés. A plusieurs occasions, la procédure de plainte constitutionnelle a, en elle-même, duré trop longtemps. La Cour de Strasbourg a par conséquent jugé que l’effectivité de la plainte constitutionnelle, en tant que recours face à la durée des procédures civiles pendantes, a été obérée par sa durée excessive (Arrêt Vidas c. Croatie du 3 juillet 2008, § 37)166.

En Croatie, à la suite de l’arrêt de la Cour européenne dans l’affaire Horvat précitée, la loi constitutionnelle sur la Cour constitutionnelle de 1999 a été modifiée. Le nouvel article 63, en vigueur depuis le 15 mars 2002, se lit ainsi:

«1. La Cour constitutionnelle doit examiner un recours constitutionnel avant même que tous les recours n’aient été épuisés dans les cas où un tribunal compétent n’a pas statué dans un délai raisonnable sur les droits et obligations d’une personne ou sur le bien-fondé d’une accusation en matière pénale dirigée contre elle (...)

2. Si la Cour constitutionnelle retient le recours constitutionnel (...) prévu par le paragraphe 1 du présent article, elle fixe le délai dans lequel un tribunal compétent doit statuer sur le fond de l’affaire (...)

3. Dans la décision rendue en vertu du paragraphe 2 du présent article, la Cour constitutionnelle fixe le montant adéquat de la réparation à accorder pour la violation des droits constitutionnels constatée (...) Le montant de la réparation doit être payé sur le budget de l’Etat dans un délai de trois mois à compter de la date à laquelle la partie a présenté une demande en vue du versement.»

La Cour européenne a constaté à des nombreuses occasions que cette nouvelle disposition constituait un recours effectif en ce qui concerne la durée excessive de procédures judiciaires (voir l’arrêt Radoš et autres contre la Croatie (07/11/2002) et les décisions sur la recevabilité dans les affaires Slaviček (décision du 04/07/2002), Nogolica (décision du 05/09/2002), Plaftak et autres (décision du 03/10/2002), Jeftić (décision du 03/10/2002) et Sahini (décision du 11/10/2002)). L’efficacité de ce nouveau recours a été confirmée par la suite par la jurisprudence de la Cour constitutionnelle et en particulier à travers l’effet direct accordé aux arrêts de la Cour européenne dans l’interprétation du droit croate. En vertu de l’article 140 de la Constitution croate, la Convention européenne des Droits de l’Homme, ratifiée par la Croatie le 17 octobre 1997, fait partie de l’ordre juridique interne et ses dispositions ont la priorité sur les dispositions de la législation nationale.

A la suite de la réforme législative de 2002 précitée les arrêts de la Cour européenne se sont vus reconnaître un effet direct en cas de durée excessive des procédures judiciaires, y compris de procédures d’exécution. La Cour constitutionnelle a ainsi constaté plusieurs violations du droit des plaignants en vertu de l’article 29, paragraphe 1, de la Constitution en raison de la durée excessive des procédures judiciaires. En conséquence, elle a ordonné aux tribunaux concernés de rendre une décision dans certains délais et a accordé des réparations pour les retards qui avaient déjà eu lieu167.

La Constitution de la République slovaque a été modifiée avec effet au 1er janvier 2002 pour permettre aux particuliers et aux personnes morales de dénoncer des violations présumées de leur droit à ce que leur cause soit entendue dans un délai raisonnable. La Cour constitutionnelle a également été habilitée à ordonner à l’autorité compétente de régler une affaire donnée sans retard et d’accorder une réparation pécuniaire suffisante en cas de durée excessive de la procédure judiciaire (article 127, modifié en 2002). La Cour européenne a déjà relevé, à diverses reprises, en ce qui concerne la pratique de la Cour constitutionnelle en la matière (voir ci-dessous), que cette nouvelle plainte représente un recours effectif au sens de l’article 13 de la Convention (voir les décisions sur la recevabilité dans les affaires Hody du 06/05/2003, Paška du 03/12/2002 et Andrášik et autres du 22/10/2002)168.

La Constitution de la République slovaque (telle qu’amendée avec effet au 1er janvier 2002) prévoit deux types de recours « accélératoire » et indemnitaire devant la Cour constitutionnel (article 127 de la Constitution). La Cour a jugé que ce recours était effectif (notamment décision Andrášik et autres c. Slovaquie du 22 octobre 2002 ; décision Mazurek c. Slovaquie du 3 mars 2009).

La Cour européenne a toutefois également identifié certains manquements dans l’application de l’article 127 par la Cour constitutionnelle, notamment :

- indemnisation insuffisante voire inexistente (par exemple, arrêts Komanický c. Slovaquie (n°5) du 13 octobre 2009; Báňas c. Slovaquie du 12 février 2008 ; Judt c. Slovaquie du 9 octobre 2007 ; Magura c. Slovaquie du 13 juin 2006) ;

- La Cour constitutionnelle n’a pas pris en compte la période totale de l’examen de l’affaire par les tribunaux internes (notamment, arrêts Keszeli c. Slovaquie du 13 octobre 2009 ; Softel c. Slovaquie (n°2) du 16 décembre 2008 ; Jakub c. Slovaquie du 28 février 2006) ;

Malgré ces manquements, la Cour a confirmé l’effectivité de principe de la plainte constitutionnelle, étant donné la réparation suffisante accordée par la Cour constitutionnelle (par exemple, décisions Bartl c. Slovaquie du 6 octobre 2009 ; Becová c. Slovaquie du 18 septembre 2007 ; Cervanová c. Slovaquie du 9 janvier 2007 ; Machunka c. Slovaquie du 27 juin 2006 ; Končeková c. Slovaquie du 9 mai 2006)169.

L’article 39 de la Constitution maltaise prévoit le droit à un procès dans un délai raisonnable. Les justiciables qui s’estiment victime d’une violation du droit à être jugé dans un délai raisonnable peuvent déposer une requête auprès du Tribunal civil dans sa compétence constitutionnelle, dont la décision est, le cas échéant, susceptible d’appel auprès de la Cour constitutionnelle. Le domaine de ce recours concerne les procédures civile, administrative et pénale. La Cour de Strasbourg a considéré que ce recours était généralement effectif, même si dans certaines affaires les niveaux d’indemnisation accordés ont été considérés insuffisants (arrêts Zarb c. Malte du 4 juillet 2006, et Central Mediterranean Development Corporation Limited c. Malte du 24 octobre 2006).

En Slovénie, une loi de 2006 relative à la protection du droit à un procès dans un délai raisonnable (entrée en vigueur le 1er janvier 2007170) permet aux justiciables de mettre en œuvre un recours compensatoire, seulement après avoir épuisé les recours « accélératoires ». La Cour a noté que ce dispositif vise l’objectif légitime de simplifier la procédure et a estimé que le recours slovène apparaissait en principe effectif (décision Zunic c. Slovénie du 18 octobre 2007, §§ 49-50 et 54).

En Bulgarie, lorsqu’un tribunal n’exécute pas une étape procédurale particulière en temps voulu, l’article 255 du Code civil bulgare de 2006 permet à une partie, à tout stade de la procédure, de déposer une requête afin que soit fixé un délai approprié pour l’exécution de cette étape. L’article 257 exige du juge de la juridiction supérieure qu’il examine la requête dans un délai d’une semaine après sa réception et, s’il considère le délai comme étant déraisonnable, qu’il fixe un délai pour l’exécution de l’étape procédurale. La Cour de Strasbourg a jugé, en principe, effectif ce recours, même s’il reste nécessaire qu’il soit combiné avec un recours indemnitaire (arrêt Jeliazkov et autres c. Bulgarie du 3 avril 2008).

En Allemagne, le droit à un procès dans un délai raisonnable est garanti par la loi fondamentale allemande et la violation de ce droit peut être alléguée devant la Cour constitutionnelle fédérale, qui peut seulement inviter la juridiction concernée à accélérer ou à terminer la procédure. Mais, la Cour constitutionnelle fédérale allemande n’a pas compétence pour impartir des délais à l’instance inférieure ou ordonner d’autres mesures propres à assurer l’accélération de la procédure litigieuse ni, par ailleurs, la possibilité d’allouer des indemnisations.

Un projet de loi a été déposé avant les élections législatives du 18 septembre 2005, portant introduction dans le droit écrit allemand d’un nouveau recours en carence. D’après le Gouvernement, cela permettra de désengorger la Cour constitutionnelle, les recours devant à l’avenir être adressés à la juridiction chargée de l’affaire, ou bien, dans l’hypothèse d’un refus par celle-ci de prendre des mesures pour accélérer la procédure, à la juridiction de recours.

La Cour a estimé « que le Gouvernement, qui a opté pour un recours à caractère préventif, va dans le sens qui semble le plus indiqué au regard de l’esprit du système de protection instauré par la Convention, puisque le nouveau recours traite le problème de la durée des procédures à son origine et qu’il semble être plus à même de procurer aux justiciables une protection adéquate que les recours indemnitaires, qui permettent uniquement d’agir a posteriori »171

Par ailleurs, la Cour fédérale de justice allemande est revenue sur sa jurisprudence par décision du 17 janvier 2008, en accordant réparation pour la durée excessive de la procédure dans des affaires où une condamnation à la réclusion criminelle à perpétuité avait été imposée, ceci en permettant qu’une partie spécifique de la condamnation puisse être considérée comme ayant été purgée (conception qualifiée « d’approche liée à l’exécution », « Vollstreckungslösung »). La Cour européenne s’est félicitée de ce revirement dont les requérants n’ont toutefois pas bénéficié, puisqu’il est intervenu après leur condamnation. (Arrêt Kaemena et Thöneböhn c. Allemagne du 22 avril 2009).

III. A la recherche du délai raisonnable

De la lecture et de l’examen détaillés de nombreux arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme et de résolutions du Comité des Ministres, il ressort les orientations suivantes.

A. Les grandes orientations de la Cour européenne
en matière de délai raisonnable:

Les étapes procédurales d’une affaire jugée conforme au délai raisonnable sont généralement inférieures à deux ans.

Lorsque la période excède deux ans sans être pour autant critiquée par la Cour européenne, le comportement du requérant est presque toujours en cause et son inertie ou sa mauvaise foi sont, au moins en partie, à l’origine du retard172. Ainsi, sur un panel de 23 affaires complexes portant jugements de non-violation, il est frappant de constater que dans douze affaires, soit plus de la moitié, le comportement du requérant est critiqué par la Cour, comme ayant contribué au retard. Le constat de non-violation s’explique par ce comportement inadapté du requérant.

Par exemple, dans une affaire Özsoy c. Turquie du 2 février 2006, ayant duré 6 ans et dans laquelle étaient impliqués trente-trois prévenus, tous accusés d’assistance au PKK et/ou d’atteinte à l’intégrité de l’Etat, la Cour « ne relève aucune période importante d’inactivité imputable aux autorités internes. En revanche, elle constate que pendant sept mois environ le requérant n’a pas comparu aux audiences devant la cour de sûreté de l’Etat, circonstance qui n’a certainement pas facilité la tâche des juges du fond quand ils ont eu à entendre l’intéressé. […] La Cour conclut que la durée de la procédure en cause en l’espèce, qui s’est découlée devant deux instances, aussi critiquable soit-elle, n’a pas été excessive. » (§§ 2-4).

De même, dans l’affaire Ancel c. Turquie du 17 février 2009, elle relève « qu'une partie de [la] durée est imputable à la requérante, notamment les retards découlant de ses absences aux audiences qui ont causé à deux reprises la radiation du rôle de sa requête et de son absence à [l'une des audiences] qui a causé l'ajournement de l'affaire, de même que le retard inexpliqué dans la mise à exécution de la décision rendue en sa faveur » (§ 44).

Même si le requérant n’agit pas avec la diligence voulue, la Cour examine toujours comment les juridictions ont réagi: si aucune inertie particulière ne peut leur être reprochée et lorsqu’il s’agit d’une procédure où les parties ont une responsabilité dans la conduite du procès, les retards dus à tant à leur carence qu’à leurs demandes inappropriées leur seront entièrement imputés et la non-violation sera prononcée, même si la durée de la procédure semble objectivement excessive.

Dès les deux ans de procédure atteints, la CEDH examine l’affaire dans le détail pour vérifier la réelle diligence des autorités nationales comme des parties au vu de sa complexité; en deçà de cette durée de deux ans, la Cour ne se livre pas à cet examen détaillé des critères.

Par exemple, dans une affaire Nikola Nikolov c. Bulgarie du 14 juin 2007, la Cour relève un certain nombre de facteurs de complexité et, notamment, le fait qu'il n'y avait pas de témoins directs des faits et que les autorités internes ont donc été amenées à ordonner une série d'expertises (§ 9), pour conclure qu’ « eu égard à l'ensemble des circonstances de la cause et en particulier à la durée globale et à la complexité de la procédure, ainsi qu'au fait que trois instances ont eu à connaître de l'affaire, la Cour estime que les retards imputables aux autorités ne permettent pas de considérer comme excessive la durée du procès » (§ 14).

De même, dans l’affaire Veriter c. France du 14 octobre 2010 précitée, la Cour ne considère pas que la durée de la procédure a été excessive compte tenu de la complexité juridique de l’affaire qui posait une question sérieuse d'interprétation du droit communautaire.

Egalement, dans l’affaire Tan et autres c. Turquie du 20 juin 2006, la Cour se fonde sur la complexité du type d’infraction en cause en ces termes « la caractéristique essentielle de l’affaire était sa grande complexité. Les soupçons pesant sur les requérants relevaient de la criminalité « en col blanc », c’est-à-dire de la fraude à grande échelle, impliquant plusieurs sociétés. Ce type d’infraction est souvent commis, comme en l’espèce, au moyen de transactions complexes ayant pour objet d’échapper au contrôle des organes d’instruction » (§ 40).

L’enjeu du litige pour le requérant constitue un critère d’appréciation important. Il peut conduire la Cour européenne à remettre en cause sa jurisprudence habituelle consistant à considérer un délai inférieur à deux ans comme acceptable pour chaque degré de juridiction173.

Il peut justifier également qu’une juridiction inscrive à l’audience ce type d’affaires en priorité174. En effet, face à l’encombrement des juridictions, la Cour européenne tente de concilier le souci du délai raisonnable et celui d’une bonne administration de la justice; dans la réflexion sur le traitement à donner aux affaires en souffrance, elle invite donc les juridictions subissant à un encombrement de leur rôle, à traiter les affaires par ordre d’importance et plus seulement par ordre d’arrivée; sans l’évoquer expressément, elle suggère la prise en compte de l’enjeu que représente le litige pour le requérant175. L’attribution d’un caractère prioritaire à certaines catégories d’affaires a été déjà expérimentée avec succès par les juridictions des Etats de l’Europe du Nord176.

Dans les affaires compliquées, la Cour, partant du caractère complexe de l’affaire, ne détaille que les durées manifestement excessives, et exige sur ces durées «pathologiques» des justifications précises pour retenir un constat de non-violation177. Mais elle se montre manifestement moins sévère que pour les affaires simples.

B. Quelques illustrations du «délai raisonnable»

1. Affaires civiles simples

Pour une affaire civile de contentieux de la copropriété une durée totale de cinq ans et 3 mois pour trois degrés d’instance dont:
– 1 an et 10 mois en 1re instance;
– 1 an et 8 mois en appel;
– 1 an et 9 mois en cassation est jugé raisonnable (arrêt Martin Lemoine c. France, 29 avril 2003).

Pour un contentieux du travail: classé par la Cour européenne comme une affaire prioritaire

L’affaire est jugée dans un délai raisonnable, si elle est traitée:
– en 1re instance pendant 1 an et 7 mois;
– en appel pendant 1 an et 9 mois;
– en cassation pendant 1 an et 9 mois (arrêt Guichon c. France, 21 mars 2000).

Le comportement des parties, dans cette affaire, se trouve au centre des critiques de la Cour, qui souligne le retard, tant de la demande de renvoi du requérant devant le Conseil de prud’hommes, que de son recours en appel, sans oublier celui du dépôt des conclusions des parties devant la Cour de cassation. Si l’on déduit la durée des retards imputables aux parties, on obtient: 1 an et 1 mois devant les prud’hommes, onze mois devant la Cour de cassation.

Pour une autre affaire de contentieux du travail, jugée en six ans et trois mois pour quatre degrés de juridiction (tribunal du travail de 1re instance, cour d’appel du travail, cour suprême et cour constitutionnel).

La Cour souligne que sont raisonnables les durées suivantes:
– 1 an et 6 mois devant le juge de première instance, avec des audiences régulières;
– 4 mois en cassation;
- appel d’une durée d’1 an et 9 mois.

En revanche, elle impute un retard de 4 mois devant les premiers juges au requérant en raison de son absence non justifiée à une audience. (Antolic c. Slovénie du 1er juin 2006)

En revanche, si ce même type de contentieux du travail est jugé plus rapidement en 1re instance (5 mois) et en appel (1 an et 5 mois), la Cour tolère une durée plus importante (de 2 ans et 2 mois) devant la cour de cassation (tout en estimant la période, assez longue): son appréciation globale de l’affaire reste positive (arrêt Gergouil c. France, 21 mars 2000).

Pour une révision d’une décision révoquant une adoption :
La procédure litigieuse a duré au total environ cinq ans et deux mois pour deux degré de juridiction. Une grande partie de ce délai est exclusivement imputable au requérant (arrêt Bican c. Roumanie du 22 septembre 2009).

2. Affaires pénales simples

Pour un délit de fraude bancaire: une durée totale de 3 ans et 6 mois pour 3 instances dont:
– 6 mois d’enquête;
– 1 an et 2 mois en 1re instance;
– 11 mois en appel;
– 1 an et 5 mois en cassation est jugé raisonnable (arrêt Kuibichev c. Bulgarie, 30 septembre 2004).

Pour des délits de manifestation illégale et d’utilisation d’explosifs ayant entraîné la mort:
Une durée totale de 5 ans et 11 mois pour 4 instances dont:
– 1 an et 8 mois devant la Cour de sûreté de l’Etat;
– 1 an et 7 mois devant la Cour de cassation;
– 1 an et 2 mois devant la cour de sûreté statuant sur renvoi;
89
– 11 mois devant la Cour de cassation est jugée raisonnable (arrêt Soner Önder c. Turquie du 12 juillet 2005).

Pour une affaire de viol par un policier dans l’exercice de ses fonctions :
La procédure a duré environ cinq ans et cinq mois pour deux instances, saisies à quatre reprises. Elle s’est déroulée en deux phases : une phase administrative et une phase pénale, au cours de laquelle la cause du requérant a été examinée par deux fois devant la cour d'assises d'Izmir et deux fois par la Cour de cassation. Elle a débuté le 25 mai 1997, date de la mise en détention du requérant, et s'est terminée le 16 octobre 2002, date à laquelle la Cour de cassation a confirmé le jugement de première instance (arrêt Yeniay c. Turquie du 26 juin 2007).

3. Affaires complexes

Pour une affaire pénale de fraude et d’association de malfaiteurs: une durée totale de 8 ans et 5 mois dont:
– instruction préparatoire de 4 ans et 7 mois: durée justifiée par le nombre des témoins à entendre et de documents à examiner;
– jugement par trois degrés de juridiction sur 3 ans et 10 mois. (arrêt Hozee c. Pays-Bas, 22 mai 1998), est jugée raisonnable.

Pour une affaire pénale d’homicide par imprudence: une durée de procédure de 6 ans et 3 mois pour quatre degrés de juridiction ne saurait être considérée comme déraisonnable; (arrêt Calvelli et Ciglio c. Italie, du 17 janvier 2002).

Pour une affaire de tentative d’assassinat : La procédure a duré un peu plus de 7 années et 9 mois pour 5 instances, sans être déraisonnable. La Cour a relevé que l’affaire était complexe au regard des faits en cause et du comportement du prévenu qui n’a cessé de se contredire (arrêt Pêcheur c. Luxembourg du 11 décembre 2007).

Dans les affaires complexes où une violation a été prononcée, parmi les 41 affaires jugées entre 1987 et 2004 et détaillées dans l’annexe 3, il convient de distinguer les affaires pénales et les autres178.

S’agissant des dix neuf procédures pénales, on relève:
– des durées toutes supérieures à 5 ans de procédure pour un à deux degrés de juridiction, à une exception près: 2 ans pour un degré de juridiction;
– six affaires sont encore pendantes à la date de l’arrêt de la CEDH;
– dans sept affaires, c’est la phase d’enquête et d’instruction qui est critiquée;
– dans quatre affaires, la Cour dénonce des délais trop longs entre les audiences devant la juridiction de jugement ou entre le jugement de première instance et la première audience en appel.

S’agissant des onze procédures civiles:
– les durées d’échelonnent entre 2 ans et 3 mois pour la plus courte, et
19 ans pour la plus longue;
– cinq représentent un enjeu pour le requérant, exigeant donc selon la
Cour européenne, une diligence particulière;
– dans les affaires les moins longues, on retrouve l’exigence de diligence particulière liée à l’enjeu du litige pour le requérant.

Dans des affaires complexes où une non-violation a été prononcée, parmi les vingt trois affaires étudiées, on relève:
– 16 procédures pénales
– 6 procédures civiles
– 1 procédure administrative.
Dans ces litiges, il est frappant de constater que sur douze affaires, soit plus de la moitié, le comportement du requérant est critiqué par la Cour, comme ayant contribué au retard.
Dans les affaires pénales, la durée la plus longue est de 8 ans et 8 mois pour trois degrés de juridiction, dans une affaire française de trafic international de stupéfiants (arrêt Van Pelt c. France du 23 mai 2000): la Cour constate que de nombreux actes d’instruction ont émaillé la procédure devant le juge d’instruction d’une durée de trois ans, et que les juridictions de jugement ont pris des décisions rapidement. Le comportement du requérant n’est pas sujet à critique. Dans les affaires civiles, la durée la plus longue est de 6 ans dans une affaire pendante: la Cour constate que le requérant a multiplié les recours dont certains se sont révélés inutiles et ont contribué à compliquer une affaire déjà jugée «très complexe». En revanche, aucune période d’inactivité n’est imputable aux autorités.

Conclusion

Dans son rapport 2004, la Cour européenne relève qu’une «forte proportion des arrêts rendus [en 2004] portaient exclusivement ou principalement sur la durée excessive de procédures judiciaires. Le nombre des arrêts était pratiquement identique à celui de 2003 (passant de 235 à 248) comme l’était le pourcentage qu’ils représentaient par rapport à l’ensemble des arrêts» (soit 34,49 %). Ce constat a été réitéré depuis dans tous les rapports annuels de la Cour, constatant de manière quasi-rituelle que le manquement au droit d’être jugé dans un délai raisonnable était l’une des premières causes de violation de la Convention.

M. Luzius Wildhaber, Président de la nouvelle Cour européenne des Droits de l’Homme après la réforme de 1998, dans une contribution rédigée à l’occasion du cinquantième anniversaire de la Convention, décrivait ainsi les défis qu’aurait à relever le mécanisme européen de protection des droits de l’homme: « Dans les années à venir, le succès du système de la Convention sera principalement évalué à l’aune de trois critères: la durée de la procédure devant la Cour, la qualité des arrêts de celle-ci et l’efficacité avec laquelle ces arrêts seront exécutés. » Il poursuivait en appelant au soutien total des Etats contractants, indispensable selon lui pour assurer la réussite du mécanisme de la Convention.

La durée des procédures judiciaire reste une préoccupation dominante, non seulement pour l’ensemble des juridictions nationales, mais aussi pour la Cour européenne au premier chef.

Dans le rapport 2005, les services de la Cour recensent 219 arrêts concernant la durée de procédures civiles ou administratives et 55 arrêts concernant la durée de procédures pénales. Sur un total de 1105 arrêts, les affaires de délai raisonnable représentent donc encore environ le quart des décisions rendues179.

En 2006 sur 1560 arrêts constatant une violation de la Convention, 567 avait notamment pour origine une durée excessive de procédure180. En 2007, ce chiffre était de 384 sur 1503181 ; en 2008 de 456 sur 1543182 ;en 2009 de 449 sur 1625183 ; et en 2010 de 461 sur 1499184. Soit un nombre de condamnation relativement stable et représentant plus d’un quart des condamnations.

A la lecture des arrêts et décisions de la Cour européenne des Droits de l’Homme, il apparaît indispensable d’aller vers une « culture de la célérité », qui n’est pas nécessairement synonyme de rapidité, mais s’apparente surtout à un souci de bonne gestion du temps judiciaire.

Cet objectif implique de mobiliser tous les acteurs du procès, au premier rang desquelles les juridictions, et en leur sein, les magistrats, les greffiers, et le personnel administratif. Les outils informatiques offrent désormais des instruments intéressants facilitant le suivi des procédures et permettant une meilleure vigilance quant aux délais. Des projets voient le jour mobilisant ces différents acteurs185. On peut évoquer ici le projet « Best practice project » au Danemark, destiné à augmenter la productivité des juridictions, tout en assurant une qualité constante du service de la justice186.

Mais sa réussite suppose également d’y associer les professionnels du droit et auxiliaires de justice que sont les avocats, les notaires, les huissiers, et les experts auprès des tribunaux, sollicités dans leur domaine de spécialité respectif.

En outre, les juridictions fonctionnant en relation avec de plus en plus d’institutions, ce « faire diligence » doit concerner toutes les autorités nationales: il doit s’inscrire dans l’activité des fonctionnaires, qu’ils soient chargés de rédiger les mémoires en défense au nom de leur administration ou de répondre aux demandes amiables, dans celle des autorités publiques décentralisées, lorsqu’elles deviennent parties dans certaines procédures (tutelles, assistance éducative), ou lorsqu’elles sont consultées par une juridiction (services sociaux, sécurité sociale, etc.).

Enfin, il convient de se préoccuper des justiciables eux-mêmes, parties au procès: lorsque leur comportement négligent n’est pas de mauvaise foi, c’est qu’il résulte souvent d’une information insuffisante sur leurs droits et obligations. Cette information doit être délivrée elle aussi avec diligence, dans un effort de dialogue et de clarté de la part des institutions judiciaires.

Si ce souci de l’information des justiciables est inscrit dans les règles de fonctionnement des juridictions, les comportements dilatoires, causes d’allongement de l’instance et primes à la mauvaise foi, seront plus aisés à sanctionner, comme le préconise souvent la Cour européenne des droits de l’homme.

Bibliographie sélective

Ouvrages :

V. Berger, Jurisprudence de la Cour européenne des Droits de l’Homme, Ed. Dalloz-Sirey, Paris, 2009 2004, 880 p. 818 p.
F. Sudre, J-P Marguénaud, J. Andriantsimbazovina, A. Gouttenoire, M. Levinet, Les grands arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme, Ed. Thémis, Puf Droit, 2009 2003, 854 p. 617 p.
F. Sudre, La dimension internationale et européenne des libertés et droits fondamentaux, in: Libertés et droits fondamentaux, Ed. Dalloz, 2006 2004, p. 389 et s. pp.33- 51.
C-H.Van Rhee, «The law’s delay: essays in undue delay in civil litigation», ouvrage collectif, Intersentia, 2004.
S. Guinchard, « Procès équitable », Répertoire Procédure civile, Dalloz, mars 2011.
N. Fricero, « Garanties de nature procédurale : équité, publicité, célérité et laïcité », in Droit et pratique de la procédure civile, Dalloz action, 2009-2010.
J. Fr. Flauss, « Les cours constitutionnelles et la règle du délai raisonnable : le contrôle de la Cour EDH », Mélanges L. Favoreu, Dalloz, 2007.
Rapport annuel de la Cour européenne des Droits de l’Homme, 2004.
La Convention européenne des Droits de l’Homme, Commentaire article par article, dir. Pettiti, E Decaux, P-H Imbert, Ed. Economica, Article 6 par J-C Soyer et M de Salvia, pp.239-279.
Rapport Magendie, «Célérité et qualité de la justice, la gestion du temps dans le procès», Rapport au Garde des Sceaux, 15 juin 2004, Ed. La Documentation Française.
Etude de législation comparée no 146-mai 2005 – Les procédures pénales accélérées, Sénat français, in: www.senat.fr
Rapport d’information no17 du 12 octobre 2005, sur les procédures accélérées de jugement en matière pénale, de F. Zocchetto, Sénateur, 117 p. in: www.senat.fr.
Rapports annuels de la Cour européenne des droits de l’homme : disponible sur le site de la Cour: http://www.echr.coe.int/echr.
Rapports annuels du Comité des Ministres relatifs à Surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, disponible sur le site du Conseil de l’Europe : http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Documents/Publications_fr.asp
G. Cohen-Jonathan, J.-F. Flauss et E. Lambert Abdelgawad (dir.), De l’effectivité des recours internes dans l’application de la Convention européenne des droits de l’homme, Droit et justice 69, Bruylant, 2006.

Revues :

Le délai raisonnable, in: Revue Trimestrielle des Droits de l’Homme, no 5, janvier 1991, numéro spécial.
R. Bindels, «L’infl uence du droit d’être jugé dans un délai raisonnable prévu par l’article 6 § 1 de la Convention européenne des Droits de l’Homme sur l’administration de la justice civile belge» in: Annales de droit de Louvain
(Bruxelles), Vol 62, 2002, pp. 349-428
F. Gölcükü: «Délai raisonnable et le procès équitable dans la Convention européenne des Droits de l’Homme», in: Mainly Human Rights, Dir. Salvino Busuttil, 1999.
E. Lambert Abdelgawad, « L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme », chronique annuelle, in Revue trimestrielle des droit s de l’homme.

Annexe 1 actualisée

 
 

Violations au titre du « délai de procédure » (article 6, § 1) par pays(*)

   

2006

2007

2008

2009

2010

 

    Population
    (en millions
    d'habitants)
    (**)

    Nombre
    total
    d'arrêts

    dont violation

    Durée
    de
    procédure

    Nombre
    total
    d'arrêts

    dont violation

    Durée
    de
    procédure

    Nombre
    total
    d'arrêts

    dont violation

    Durée
    de
    procédure

    Nombre
    total
    d'arrêts

    dont violation

    Durée de
    procédure

    Nombre
    total
    d'arrêts

    dont violation

    Durée
    de
    procédure

Albanie

3,2

     

6

5

2

           

7

5

1

Allemagne

82,3

10

6

4

12

7

5

10

6

5

21

18

14

36

29

29

Autriche

8,4

21

20

3

23

20

8

14

11

7

15

13

6

19

16

9

Azerbaïdjan

9,2

           

9

7

2

           

Belgique

10,7

7

4

2

15

14

10

14

12

9

11

8

2

     

Bulgarie

7,5

45

43

16

53

51

19

60

51

25

63

61

21

81

69

31

Chypre

1,1

15

15

15

7

7

6

9

6

2

3

3

3

     

Croatie

4,4

22

21

16

39

29

14

19

16

11

19

16

6

21

21

8

Danemark

5,6

           

2

2

2

3

3

3

     

Espagne

46,1

                 

17

11

3

     

Estonie

1,3

     

3

3

2

     

4

4

1

     

Fédération de Russie

143,0

102

96

18

192

175

11

244

233

20

219

210

34

217

204

29

Finlande

5,4

17

12

7

26

16

9

9

8

2

29

28

19

17

16

9

France

62,8

96

87

25

48

19

6

34

24

1

33

20

2

42

28

1

Géorgie

4,4

           

6

4

1

11

11

2

     

Grèce

11,4

55

53

32

65

61

38

74

73

53

75

69

41

56

53

33

Hongrie

10,0

31

31

27

24

24

22

44

43

39

30

28

20

21

21

14

Irlande

4,5

                       

2

2

1

Italie

60,6

103

96

17

67

58

25

82

72

51

69

61

12

98

61

44

Lettonie

2,3

10

9

3

12

8

2

                 

« ex-République yougoslave de Macédoine »

2,1

8

7

7

17

16

11

15

15

10

17

16

10

15

14

7

   

2006

2007

2008

2009

2010

 

    Population
    (en millions
    d'habitants)
    (**)

    Nombre
    total
    d'arrêts

    dont violation

    Durée
    de
    procédure

    Nombre
    total
    d'arrêts

    dont violation

    Durée
    de
    procédure

    Nombre
    total
    d'arrêts

    dont violation

    Durée
    de
    procédure

    Nombre
    total
    d'arrêts

    dont violation

    Durée de
    procédure

    Nombre
    total
    d'arrêts

    dont violation

    Durée
    de
    procédure

Liechtenstein

0,4

1

1

1

                 

1

1

1

Lituanie

3,3

7

6

3

5

3

2

     

9

8

7

8

7

3

Luxembourg

0,5

2

2

1

7

6

2

6

4

3

     

7

5

3

Malte

0,4

8

8

3

     

5

2

1

           

Moldavie

3,6

20

18

1

60

59

2

33

28

3

30

29

3

     

Norvège

4,9

     

5

5

1

5

3

1

           

Pays-Bas

16,6

                             

Pologne

38,3

115

107

51

111

101

35

141

129

63

133

123

50

107

87

37

Portugal

10,7

5

4

1

     

12

12

1

17

17

3

19

15

6

République tchèque

10,5

39

37

27

11

9

3

           

11

9

1

Roumanie

21,5

73

64

7

93

88

8

199

189

25

168

153

16

143

135

16

Royaume-Uni

62,0

23

10

1

50

19

1

26

27

1

18

14

2

21

14

1

Saint-Marin

0,3

                             

Serbie

9,9

     

14

14

8

9

8

3

16

14

5

9

9

2

Slovaquie

5,5

35

35

32

23

22

14

15

12

11

39

38

29

40

40

29

Slovénie

2,0

190

185

183

15

14

13

9

8

7

8

7

4

6

3

2

Suède

9,4

8

3

2

7

5

4

2

2

1

     

6

4

1

Suisse

7,7

9

9

1

           

7

5

1

     

Turquie

72,8

334

312

48

331

319

67

264

257

64

356

341

95

278

228

83

Ukraine

45,4

120

119

12

109

108

34

110

110

32

126

126

35

109

107

60

                                 

TOTAUX

811,9

1531

1420

566

1450

1285

384

1481

1374

456

1566

1455

449

1397

1203

461

                                 

Sources :

                               

(*) Rapports annuels 2007 à 2010, Greffe de la Cour européenne des droits de l’homme, Strasbourg

(**)
INSEE (estimations de population en milieu d'année 2010)
: http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=98&ref_id=CMPTEF01105
(site consulté le 08/11/2011), et
ONU (Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat - World Population Prospects: The 2010 Revision) :
http://esa.un.org/unpd/wpp/unpp/panel_population.htm (site consulté le 08/11/2011)

Annexe 1 bis actualisée

             
               

Violations au titre du « délai de procédure » (article 6, § 1) par pays(*)

   

1999
2006

1959
2010

 

POPULATION
(en millions
d'habitants)
(**)

Nombre
total
d'arrêts

Arrêts constatant au moins une violation

Durée
de
procédure

Nombre
total
d'arrêts

Arrêts constatant au moins une violation

Durée
de
procédure

Albanie

3,2

 

 

 

27

23

3

Allemagne

82,3

76

53

23

193

128

83

Autriche

8,4

141

111

45

287

215

81

Azerbaïdjan

9,2

 

 

 

42

38

2

Belgique

10,7

67

50

33

162

113

55

Bulgarie

7,5

116

109

45

375

343

141

Chypre

1,1

35

29

22

60

50

34

Croatie

4,4

101

72

41

191

154

80

Danemark

5,6

20

5

2

34

13

8

Espagne

46,1

32

24

6

91

56

11

Estonie

1,3

12

9

1

23

19

4

Fédération de Russie

143,0

207

197

47

1079

1019

141

Finlande

5,4

64

47

18

151

119

57

France

62,8

541

431

245

815

604

279

Géorgie

4,4

10

9

2

39

32

5

Grèce

11,4

301

258

181

613

541

353

Hongrie

10,0

92

84

75

211

200

170

Irlande

4,5

12

7

4

25

15

6

Italie

60,6

1648

1264

923

2121

1617

1139

Lettonie

2,3

18

16

4

45

37

6

« ex-République yougoslave de Macédoine »

2,1

14

11

9

78

72

47

Liechtenstein

0,4

4

4

1

5

5

2

   

1999
2006

1959
2010

 

POPULATION
(en millions
d'habitants)
(**)

Nombre
total
d'arrêts

Arrêts constatant
aumoins une violation

Durée
de
procédure

Nombre
total
d'arrêts

Arrêts constatant
au moins une violation

Durée
de
procédure

Lituanie

3,3

30

23

7

65

52

19

Luxembourg

0,5

12

11

8

36

29

16

Malte

0,4

15

14

4

31

25

5

Moldavie

3,6

45

42

2

196

178

10

Norvège

4,9

 

 

 

28

20

2

Pays-Bas

16,6

60

36

5

128

73

8

Pologne

38,3

378

318

210

874

761

397

Portugal

10,7

131

74

59

206

138

77

République tchèque

10,5

117

106

73

158

142

77

Roumanie

21,5

186

152

13

791

719

78

Royaume-Uni

62,0

206

141

17

443

271

25

Saint-Marin

0,3

10

8

2

11

8

2

Serbie

9,9

 

 

 

49

46

18

Slovaquie

5,5

128

104

83

248

218

166

Slovénie

2,0

195

188

195

233

220

211

Suède

9,4

35

13

5

95

47

12

Suisse

7,7

34

27

4

102

71

6

Turquie

72,8

1310

1076

127

2573

2245

440

Ukraine

45,4

263

258

32

717

709

193

               

TOTAUX

811,9

6666

5381

2573

13651

11385

4469

               
               

Sources :

             

(*) Rapports annuels 2007 à 2010, Greffe de la Cour européenne des droits de l’homme, Strasbourg

(**)
INSEE (estimations de population en milieu d'année 2010)
: http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=98&ref_id=CMPTEF01105
(site consulté le 08/11/2011), et
ONU (Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat - World Population Prospects: The 2010 Revision) :
http://esa.un.org/unpd/wpp/unpp/panel_population.htm (site consulté le 08/11/2011)

Annexe 2

Tableau des affaires prioritaires dans lesquelles une célérité particulière de la part des autorités est exigée par la Cour européenne des Droits de l’Homme (29-10-05)

Si la formulation de la Cour peut varier, allant de l’exigence d’une «exceptionnelle célérité» (affaire du VIH) à celle d’une «certaine diligence» (aptitude mentale d’un requérant en justice), on ne peut parler de réelle gradation dans l’appréciation de la Cour au sujet de ce type d’affaires: toutes réclament à ses yeux une particulière vigilance des juridictions au regard de l’exigence du délai raisonnable. L’intérêt d’un tel tableau est de permettre la prise en compte de l’enjeu de ces affaires dans le traitement des dossiers au sein des juridictions.

Etat de santé du requérant: affaires françaises des transfusés hémophiles contaminés par le VIH :

Etat de santé du requérant:

• Arrêt Gheorghe c. Roumanie du 15 juin 2007, la Cour a rappelé qu’ « une diligence particulière est exigée des autorités lorsque le requérant est atteint d'une maladie grave et incurable et que son état de santé se dégrade rapidement (§ 54) […] Compte tenu du fait qu'au cours de la procédure l'état de santé du requérant s'est gravement dégradé alors que les autorités étaient tenues de faire preuve d'une grande diligence, la Cour conclut que la durée de la procédure en question est excessive » (§ 60). En l’espèce, la cause déterminante du retard était un conflit de compétence entre deux juridictions ayant commis des erreurs d’appréciation sur leurs compétences respectives.

• Arrêt Sopp c. Allemagne du 8 oct. 2009, la Cour a rappelé que reconnaissance de l'origine professionnelle d'une maladie devait être particulièrement prise en compte compte-tenu de l’importance que revêt ce contentieux pour le requérant, en ce qu'il s'agit de lui assurer une subsistance supplémentaire par l'octroi d'une pension de réversion spécifique.

- affaires françaises des transfusés hémophiles contaminés par le VIH :

• CEDH, X c. France du 31 mars 1992, Vallée c. France du 26 avril 1994, Paillot c. France du 22 avril 1998 notamment: «A l’instar de la Commission, la Cour estime que l’enjeu de la procédure litigieuse revêtait une importance extrême pour le requérant, eu égard au mal qui le mine...»; ...«une diligence exceptionnelle s’imposait en l’occurrence, nonobstant le nombre de litiges à traiter,» (§68).

Exercice de l’autorité parentale et garde d’enfants :

• Arrêt H c. Royaume-Uni, du 8 juillet 1987: s’agissant d’une procédure d’assistance éducative d’un enfant, la Cour souligne l’enjeu de la procédure «non seulement décisive pour les relations futures de la mère avec son propre enfant, mais placée sous le sceau de l’irréversibilité puisque se profilait à l’horizon «la guillotine légale» de l’adoption»: elle exige dans ce cas des autorités «une diligence exceptionnelle.» (violation).

• Arrêt Johansen c. Norvège du 7 août 1996 (non-violation): «vu l’enjeu pour la requérante et le caractère irréversible et définitif des mesures en cause, l’article 6 § 1 faisait obligation aux autorités nationales compétentes d’agir avec une diligence exceptionnelle pour garantir un déroulement rapide de la procédure.»

• Arrêt EP c. Italie du 16-11-1999, violation: procédure de garde d’enfant (7 ans de procédure).

• Arrêt Nuutinen c. Finlande no 32 842/96

• Arrêt Tetourova c. République tchèque du 27 septembre 2005 : le retard au cours d’une phase donnée peut se tolérer à condition que la durée totale de la procédure ne soit pas excessive. Non-violation pour trois ans et demi de procédure; le comportement du défendeur (époux de la R) facteur de ralentissement de la procédure constitue un élément objectif non imputable à l’Etat défendeur.

• Arrêt Jahnova c. République tchèque du 19 octobre 2004: une durée de trois ans et cinq mois encore pendante, alors que la mère est séparée de son enfant depuis 1997, est jugée excessive.

Octroi d’une pension alimentaire:

C’est le cas lorsque cette décision conditionne l’achèvement d’une procédure de divorce: arrêt Kubiznakova c. République tchèque, du 21 juin 2005: violation pour une durée de 6 ans et 4 mois et deux instances ayant statué chacune à trois reprises.

Dans un arrêt Dinu c. Roumanie et France, 4 novembre 2008, une requérante a obtenu la condamnation de deux la France et de la Roumanie, en raison d’une procédure d’exequatur ayant mis 9 ans pour aboutir du fait des lenteurs des justices mais aussi des ministères concernés.

Age du requérant:

• Arrêt Sussmann c. Allem du 16 septembre 1996 relatif à un contentieux portant sur le calcul d’une pension de retraite complémentaire

• Arrêt Styranowski c. Pologne du 30 octobre 1998: âge du requérant, magistrat à la retraite pris en compte par la Cour dans une litige en indemnisation faisant suite à la baisse de la retraite du requérant.

• Arrêt Pantaleon c. Grèce du 10 mai 2007 relatif au contentieux de pension de guerre s’agissant d’un justiciable âgé de 80 ans : le requérant a rencontré des difficultés pour obtenir l’exécution d’une décision de justice relative à l’octroi d’une pension de guerre. La Cour estime que le délai de deux ans était long et que les autorités administratives n'ont pas apporté à l'affaire la diligence nécessaire vu l'âge avancé du requérant et l'enjeu que le litige représentait pour lui.

Procédure de licenciement – litiges du travail, octroi d’une pension de retraite ou de toutes autres sources de revenus :

• Arrêt Ruotolo c. Italie du 27 février 1992: violation pour une durée de onze ans et sept mois, pour trois degrés de juridictions puis renvoi après cassation: délibéré trop long en appel, (7 mois et demi);

• Décision d’irrecevabilité de la Commission Labate c.Italie, du 14 janvier 1998: La Commission note que l’Italie a tenu compte de la diligence particulière exigée en matière de droit du travail en adoptant en 1990 des mesures urgentes destinées à accélérer la marche des instances.

• Arrêt Frydlender c. France, du 27 juin 2000 à propos d’une procédure administrative dans un litige du travail entre une administration et un agent contractuel (applicabilité de l’article 6 § 1 à ce type d’affaire et violation pour une durée de 9 ans et 8 mois dont 6 ans devant le CE): «les litiges du travail appelant par nature une décision rapide, compte tenu de l’enjeu du litige pour l’intéressé, qui perd, du fait du licenciement, ses moyens de subsistance»

• Arrêt Mianowicz c. Allem du 18 octobre 2001: «une diligence particulière est requise pour les confl its du travail qui, portant sur des points qui sont d’une importance capitale pour la situation professionnelle d’une personne, doivent être résolus avec une célérité toute particulière»violation (12 ans et 10 mois).

• Arrêt Garcia c. France, 14 novembre 2000: «Elle (la Cour) relève que la continuation de l’activité professionnelle du requérant dépendait dans une large mesure de la procédure en question et en déduit que, comme pour les litiges du travail (ibidem), elle appelait une décision rapide compte tenu de l’enjeu du litige pour l’intéressé» à propos du recours en annulation du refus implicite d’un préfet d’accorder une dérogation de fermeture au requérant, propriétaire d’un bar-cabaret.

• Arrêt Oliviera Modesto et autres c. Portugal du 8 juin 2000: «la Cour souligne d’abord que s’agissant de litiges portant sur les droits des salariés à leurs rémunérations ou à des indemnités tenant lieu de rémunération, le moment à partir duquel la limite du délai raisonnable envisagée par l’article 6 peut être considérée comme franchie doit être examiné avec une rigueur particulière». idem arrêt Fernandes Cascao c. Portugal du 1er février 2001, arrêt Farinha Martins c. Portugal du 10 juillet 2003.

• Arrêt Mianowicz c. Allemagne (n° 2) du 11 juin 2009 et Petko Ivanov c. Bulgarie du 26 mars 2009 relatifs à la contestation d’un licenciement.

• Arrêt Sartory c. France (précité) du 24 septembre 2009, le délai de six ans pour trancher un litige relatif à la mutation d’un fonctionnaire est excessif.

• Arrêt Vassilios Athanasiou et autres c. Grèce du 21 décembre 2010 : dans cette affaire, il était question d’un litige administratif relatif à l’obtention d’une Prime de retraite du Fonds de solidarité de l'armée.

• Arrêt Kalfon c. France du 29 octobre 2009 : une grande célérité est particulièrement nécessaire en matière de litiges relatifs à l’emploi, appelant par nature une décision rapide, compte tenu de l’enjeu de la procédure pour l’intéressé, sa vie personnelle et familiale ainsi que sa carrière professionnelle (§ 34).

• Idem lorsque l’enjeu pour le requérant est la capacité de s’installer comme exploitant agricole (arrêt Gouttard c. France du 30 septembre 2011. En l’espèce le requérant a dû attendre presque sept années pour s’installer comme exploitant agricole).

Durée de la peine d’emprisonnement purgée par le requérant; requérant incarcéré, en détention provisoire:

• Arrêt Soto Sanchez c.Espagne du 25 novembre 2003 (§ 41) violation pour une durée de 5 ans, 5 mois et 18j devant le Tribunal constitutionnel.

• Arrêt Motsnik c. Estonie du 29 avril 2003: dans une affaire non complexe de crime sexuel, la Cour conclut à la non-violation de l’article 6 § 1 pour une durée de 2 ans et 7 mois devant trois degrés de juridiction, la compétence ratione temporis ne jouant qu’à compter du mois d’avril 1996, point de départ retenu. Pour le requérant, du fait de son incarcération en février 1998, l’affaire présentait un enjeu particulier appelant une célérité plus grande de la part des autorités nationales.

• Arrêt Şinegu et autres c. Turquie du 13 octobre 2009, dans lequel la Cour observe que, tout au long de la procédure, les requérants ont été maintenus en détention provisoire ; situation qui requiert des tribunaux chargés de l'affaire une diligence particulière pour administrer la justice dans les meilleurs délais.

• Arrêt Mihalkov c. Bulgarie du 10 avril 2008 : s’agissant d’une action en indemnisation pour condamnation illégale, détention illégale (11 mois) et atteinte à la réputation.

• Arrêt Gocmen c. Turquie du 17 octobre 2006 : la Cour relève que cette obligation de célérité revêtait une importance particulière pour le requérant, dans la mesure où il a été maintenu en détention provisoire pendant plus de six ans et neuf mois.

Etat et capacité des personnes:

– recherche en paternité naturelle:

• Arrêt Costa Ribeiro c.Portugal du 30 avril 2003: «la Cour relève d’emblée qu’une diligence spéciale s’impose en matière d’état et de capacité des personnes («l’enjeu du litige pour les requérants, notamment pour le deuxième requérant, dont était en cause le droit au nom et à l’établissement de la paternité, imposait également au tribunal une action particulièrement diligente.»)

• Arrêt Ebru et Tayfun Colak c. Turquie du 30 mai 2006 : La Cour rappelle que dans les affaires relatives à l’état et à la capacité des personnes, une diligence particulière s’impose. Eu égard à l’enjeu de cette affaire pour le requérant, à savoir son droit de voir établir ou réfuter la paternité de l’intéressé et donc de mettre un terme à son incertitude quant à l’identité de son géniteur, la Cour estime que l’article 6 § 1 faisait obligation aux autorités internes compétentes d’agir avec une diligence particulière afin de garantir un déroulement rapide de la procédure.

• Arrêt Tsikakis c. Allemagne du 10 mai 2011 : la procédure de reconnaissance de paternité a duré en l’espèce presque six ans et cinq mois pour trois instances, dont quatre ans devant la cour d'appel.

– Vérification de l’aptitude mentale d’un requérant à agir en justice:

• Arrêt Bock c. Allemagne du 23 mars 1989: la Cour exige «une décision rapide» § 47; «Eu égard à la diligence spéciale voulue en matière d’état et de capacité des personnes, il y a donc eu violation de l’article 6 § 1 (article 6-1) de la Convention.» pour une procédure en divorce de 9 ans avec question de recevabilité du recours (capacité du R à agir) Instruction d’une plainte pour violences commises par agents de la force publique:

• Arrêt Caloc .c France du 20 juillet 2000: une diligence particulière s’imposait aux autorités judiciaires saisies, s’agissant de l’instruction d’une plainte déposée par un individu en raison de violences prétendument commises par des agents de la force publique à son encontre»

• Dans une affaire bulgare de violences policières illégales, s’agissant de la mise en cause de la responsabilité de l’Etat du fait de dommages résultant des agissements de la police, la Cour expose:«as regards the importance of what was at stake for the applicant, the Court observes that his action concerned payment for grave injures sustained as a result of police violence. In such cases special diligence is required of the judicial authorities» (arrêt Krastanov c. Bulgarie du 30 septembre 2004, § 70).

Revenus limités du Requérant et situation financière précaire du fait de l’abus de confiance commis par les défendeurs:

«la Cour estime que dans ces conditions, l’enjeu de la procédure pour l’intéressé militait en faveur d’un traitement diligent de l’affaire»:

• Arrêt Dachar c. France du 10 octobre 2000 pour une plainte avec constitution de partie civile et deux procédures de 4 ans et 4 ans+3 mois devant deux degrés de juridiction.

Demande fondée sur un titre exécutoire:

• Arrêt Comingersoll SA c. Portugal du 6 avril 2000: «une décision... au sujet d’une demande fondée sur un titre exécutoire appelant de par sa nature une décision rapide» (§23).Violation pour une durée de 17 ans et 6 mois.

• Idem: Frotal-Aluguer de Equipamentos SA c. Portugal du 4 décembre 2003 pour une durée de presque 9 ans (novembre 1994 encore pendante, dont inactivité imputable au R depuis mars 2000) violation.

Indemnisation de préjudices subis par les requérant :

• Arrêt Floarea Pop c. Roumanie du 6 avril 2010, où la procédure interne concernait la réparation du préjudice subi par la requérante du fait du décès de son fils.

• Arrêt Stefanova c. Bulgarie du 11 janvier 2007, dans lequel il était question de l’indemnisation de blessures involontaires ayant causé une détérioration permanente de la santé sans mise en danger de la vie.

Autres causes de célérité particulière :

• Arrêt Wilczkowska et autres c. Pologne du 8 janvier 2008 : s’agissant d’une action en restitution d’un bien immobilier après expropriation et demande d’indemnisation.

• Arrêt Gunes c. France du 20 novembre 2008, où le requérant souhaitait obtenir des informations à caractère personnel le concernant, dont le caractère éventuellement inexact risque de porter atteinte à sa réputation.

• Arrêt ORŠUŠ et autres c. Croatie du 16 mars 2010 : dans cette affaire il était question de droit à l'instruction en matière de discrimination dirigée contre les Roms. Tout en admettant que le rôle de garant de la Constitution que joue la Cour constitutionnelle la met parfois dans l'obligation de prendre en compte des considérations autres que le simple ordre chronologique d'inscription des affaires au rôle, comme la nature de l'affaire et son importance sur les plans politique et social, la Cour juge qu'un délai de plus de quatre ans pour trancher l'affaire des requérants est excessif, compte tenu notamment de l'enjeu pour ces derniers.

• Arrêt Siffre, Ecoffet, Bernardini c. France du 12 décembre 2006 : la Cour précise en l’espèce qu’il existait un enjeu particulier pour les requérants, puisqu'à l'époque des faits, la prolongation de la procédure a eu des conséquences déterminantes sur leur carrière politique, entraînant leur démission d'office de leurs mandats et leur inéligibilité trois années avant qu'ils ne soient définitivement quittes et libérés de leur gestion de fait par la CRC. Ils avaient donc un important intérêt personnel à obtenir rapidement une décision définitive leur donnant quitus.


1 Voir document CEPEJ(2004)19.

2 Study and Analysis of judicial Time Use Research Network.

3 L’article 6 § 1 est cependant appliqué par la Cour européenne à la phase d’instruction d’une procédure pénale.

4 C.H van Rhee, «The law’s delay: an introduction», in: «The law’s delay: essays in undue delay in civil litigation», Intersentia, 2004.

5 Entré en vigueur le 1er décembre 2009.

6 Article 111 de la Constitution italienne.

7 F. Sudre, « la dimension internationale et européenne des libertés et droits fondamentaux », in: Libertés et droits fondamentaux, sous la direction de R.Cabrillac, M-A Frison-Roche, et T. Revet, édit Dalloz, 2004, p. 33 à 51.

8 J-C Soyer et M. de Salvia article 6, in Convention européenne des droits de l’homme commentaire article par article, sous la direction de L-E Pettiti, édition Economica p. 244.

9 Annexe 1.

10 Par exemple, dans l’affaire Bourdov c. Russie (n°2) du 4 mai 2009.

11 « La Cour rappelle à cet égard que l’article 6 de la Convention prescrit la célérité des procédures judiciaires, mais il consacre aussi le principe, plus général, d’une bonne administration de la justice »arrêt Intiba c. Turquie du 24 mai 2005, § 54. Voir aussi: arrêt Boddaert c. Belgique du 12 octobre 1992.

12 Arrêt Marien c. Belgique du 3 novembre 2005.

13 Arrêt Neumeister c. Autriche du 1968.

14 Arrêts Zanghi c. Italie, 19 février 1991 ; X… c. France, 31 mars 1992 ; A. V… c. France, 2- avril 1994.

15 Akdivar et autres c. Turquie, 16 septembre 1996, § 65, Recueil des arrêts et décisions 1996 IV, p. 1210 et Aksoy c. Turquie, 18 décembre 1996, § 51, Recueil des arrêts et décisions 1996 VI, p. 2275.

16 « Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles »

17 Arrêt Kudla précité § 152.

18 V. S. Guinchard, « Procès équitable », Répertoire Procédure civile, Dalloz, mars 2011, p. 94, n° 347.

19 R. Bindels, «L’influence du droit d’être jugé dans un délai raisonnable prévu par l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme sur l’administration de la justice civile belge», in Annales de Droit de Louvain, vol 62. 2002, no 3-4 pp. 349 à 428.

20 R. Bindels, «L’influence du droit d’être jugé dans un délai raisonnable prévu par l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme sur l’administration de la justice civile belge», in Annales de Droit de Louvain, vol 62. 2002, no 3-4 pp. 349 à 428.

21 Voir aussi décision Tomé Mota c. Portugal no32082/96.

22 Arrêt I.S c. Slovaquie du 4 avril 2000, §31.

23 Egalement, s’agissant du droit à être jugé dans un délai raisonnable : Cocchiarella c. Italie ; Giuseppe Mostacciuolo c. Italie (n° 1) ; Musci c. Italie ; Giuseppina et Orestina procaccini c. Italie ; Riccardi Pizzati c. Italie ; Ernestina Zullo c. Italie ; Apicella c. Italie.

24 La Cour de cassation italienne a toutefois opéré un revirement de jurisprudence dans quatre arrêts de cassation rendu le 27 novembre 2003 (n° 1338, 1339, 1340 et 1341), dans lesquels elle a affirmé que « la jurisprudence de la Cour de Strasbourg s’impose aux juges italiens en ce qui concerne l’application de la loi n° 89/2001 (…). Et que « la détermination du dommage extrapatrimonial effectuée par la cour d’appel conformément à l’article 2 de la loi no 89/2001, bien que par nature fondée sur l’équité, doit intervenir dans un environnement qui est défini par le droit puisqu’il faut se référer aux montants alloués, dans des affaires similaires, par la Cour de Strasbourg, dont il est permis de s’éloigner mais de façon raisonnable. ».

25 Sur la situation italienne, voir en dernier lieu la résolution du Comité des Ministres CM/resDH(2009)42 du 19 mars 2009.

26 Il en va de même devant les juridictions administratives: arrêt Broca et Texier-Micault c. France du 21 octobre 2003.

27 Obs. N. Fricero, Procédures n° 11, Novembre 2009, comm. 363.

28 V. Guide des bonnes pratiques, op cit., n° 107, p. 24-25.

29 Arrêt Djangozov c. Bulgarie du 8 juillet 2004.

30 Arrêt Sablon c. Belgique du 10 avril 2001.

31 Décision finale de recevabilité, Hervouet c. France, du 2 juillet 1997

32 Arrêt Corigliano c. Italie du 10 décembre 1982, §42.

33 Arrêt Versini c. France du 10 juillet 2001.

34 Arrêt Ciricosta et Viola c. Italie du 4 décembre 1995.

35 Arrêt Patrianakos c. Grèce du 15 juillet 2004. Sur l’émergence d’un véritable devoir de mise en état dans la jurisprudence de la Cour européenne, voir infra C.

36 Arrêt Klamecki c. Pologne du 28 mars 2002.

37 Arrêt Dosta c. République tchèque, 25 mai 2004.

38 Arrêt Buchholz c. Allemagne du 6 mai 1981.

39 Arrêt Savvidou c. Grèce du 1er août 2000.

40 Arrêt Hadjidjanis c. Grèce du 28 av.2005.

41 Arrêt Dachar c. France du 10 octobre 2000.

42 Arrêt Corigliano c. Italie du 10 décembre 1982 précité.

43 Obs. N. Fricero, JCP G, n° 16, 15 avril 2009, II, 10070.

44 Il s’agissait d’une durée de 8 ans et 11 mois depuis la reconnaissance du droit de recours individuel, pour deux degrés de juridictions.

45 Le droit de préemption fiscale a été supprimé depuis.

46 Arrêt Hüseyin Ertürk c. Turquie du 22 septembre 2005, §32.

47 Obs. N. Fricero, Procédures n° 11, Novembre 2009, comm. 363.

48 Arrêt Mehmet Ozel et autres c. Turquie du 26 avril 2005, § 38, voir aussi arrêts Hatun Güven et autres c. Turquie du 8 février 2005, Meryem Güven et autres c. Turquie du 22 février 2005, et arrêts Obermeier c. Autriche du 28 juin 1990, § 72, et Karakaya c. France du 26 août 1994, § 30.

49 Arrêt Kurt Nielsen c.Danemark 15 février 2000.

50 Pour une critique des positions de l’Etat français à ce sujet : S. Guinchard, « Procès équitable », Répertoire Procédure civile, op. cit., p. 90, n° 330.

51 Mais aussi: arrêts X c. France du 31-03-1992, Vallée c. France du 26-04-1994, Karaya c. France du 26-08-1994, Paillot c. France du 22-04-1998, F.E c. France du 30-10-1998, Kritt c. France du 19 mars 2002, Beaumer c. France du 8 juin 2004.

52 Obs. P. Coursier, JCP S, n° 16, 20 avril 2010, 1164.

53 Annexe 2.

54 Obs. G. Decocq, Contrats Concurrence Consommation, n° 2, février 2011, comm. n° 40.

55 Parmi beaucoup d’autres affaires, arrêt Assymomitis c. Grèce du 14 octobre 2004.

56 Voir l’arrêt Eckle c. République fédérale d’Allemagne du 15 juillet 1982 et l’arrêt Reinhardt et Slimane-Kaïd c. France du 31 mars 1998.

57 Voir aussi: arrêt Jorge Nina Jorge et autres c. Portugal du 19 février 2004.

58 Egalement : Farange S.A. c. France, du 13 juillet 2006, § 39 ; Hellborg c. Suède du 28 février 2006, § 59

59 Voir aussi: arrêt Jorge Nina Jorge et autres c. Portugal du 19 février 2004

60 L’enjeu pour le requérant entre également dans l’appréciation de la Cour dans cette espèce.

61 Yagci et Sargin c. Turquie du 8 juin 1995.

62 Annexe 1.

63 Arrêt Mori c. Italie du 19 février 1991.

64 Arrêt Guincho c. Portugal du 10 juil 1984.

65 Par exemple d’une instance ayant duré plus de 17 ans et dix mois sans qu’un jugement sur le fond ait été rendu (Roselli c. Italie, 15 févr. 2000). Egalement, une instance toujours pendante devant le juge de première instance huit ans et huit mois après l’introduction de l’instance (Marques Gomes Galo c. Portugal, 23 nov. 1999).

66 Arrêt Guincho c. Portugal du 10 juil 1984.

67 Arrêt Silva Pontes c. Portugal du 23 mars 1994.

68 N. Fricero, « Garanties de nature procédurale : équité, publicité, célérité et laïcité », in Droit et pratique de la procédure civile, Dalloz action, 2009-2010, n° 212.136, p. 562.

69 Sur cette question, J. Fr. Flauss, « Les cours constitutionnelles et la règle du délai raisonnable : le contrôle de la Cour EDH », Mélanges L. Favoreu, Dalloz, 2007, 1263.

70 Arrêt de grande chambre, Scordino, 29 mars 2006, § 197. Voir aussi récemment Burdov c. Russie (n° 2), arrêt « pilot » de Grande Chambre du 15 janvier 2009 rendu sur la question de la durée excessive des procédures d’exécution en Russie.

71 Guide des bonnes pratiques accompagnant la recommandation CM/Rec(2010)3 sur les recours effectifs face à la durée excessive des procédures, p. 5, note n° 13.

72 Arrêt Zappia c. Italie du 26 septembre 1996.

73 Obs. N. Fricero, Procédures, n° 7, juillet 2010, comm. 271.

74 Arrêt Corigliano c. Italie du 10 décembre 1982.

75 Pour une analyse de la méthode de surveillances de l’exécution des arrêts par le Comité des ministres et les différents actes pris par cet organe du Conseil de l’Europe, voir E. Lambert Abdelgawad, « L’exécution des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, chronique annuelle, in Revue trimestrielle des droits de l’homme, spéc. 2006, p. 669 et s, et 2007, p. 647 et s.

76 Décisions Von Maltzan et autres, Von Zitzewitz et autres, Man Ferrostaal et Alfred Töpfer Stiftung c. Allemagne, du 2 mars 2005.

77 Voir aussi, décisions d’irrecevabilité, Scwengel c. Allemagne du 2 mars 2000 et Kuna c. Allemagne du 10 av. 2001.

78 A noter: il s’agissait d’une saisine de la Cour constitutionnelle fédérale par la voie du recours individuel et non du renvoi préjudiciel.

79 Décisions Kuna c. Allemagne du 10 av. 2001, Schwengel c. Allemagne du 2 mars 2000.

80 Arrêt du 12 juin 2001.

81 Arrêt Guincho c. Portugal du 10 juil.1984.

82 Résolution ResDH(95)82 concernant l’affaire Zanghi c. Italie.

83 Affaires Timar et autres c. Hongrie, ordre du jour annoté de la 922 ème réunion (DH) du Comité des Ministres, avril 2005, CM/Del/OJ/(2005) 922, vol I.

84 Arrêt Diana c. Italie du 27 février 1992: violation pour une durée de 11 ans et 11 mois devant deux degrés de juridiction dans une affaire relativement complexe.

85 Voir le rapport annuel 2007 du Comité des Ministres, p. 83-84.

86 Rapport annuel 2008 du Comité des Ministres, p. 122-123.

87 Rapport annuel 2007 du Comité des Ministres, p. 94-95.

88 Ibid., p. 100-101.

89 Rapport annuel 2010 du Comité des Ministres, p. 142-143.

90 Rapport annuel 2009 du Comité des Ministres, p. 122-123.

91 Rapport annuel 2007 du Comité des Ministres, p. 88.

92 S. Guinchard, L'ambition raisonnée d'une justice apaisée, remis au Garde des sceaux en juillet 2008.

93 Loi d’orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002.

94 Arrêt Ilijkov c. Bulgarie, 26 juillet 2001.

95 Voir aussi p 43 du présent rapport pour les procédures pénales accélérées.

96 Elle peut s’expliquer par l’attente d’une commission rogatoire internationale par exemple.

97 Arrêt Rego Chaves Fernandes c. Portugal du 21 mars 2002; Voir aussi, arrêt Condé c. Portugal du 23 mars 2000.

98 Arrêt Piron c. France du 14 novembre 2000.

99 Arrêt Portington c. Grèce du 23 septembre 1998.

100 Arrêt du 27 juin 2002.

101 Rapport annuel 2010 du Comité des ministres, p. 140.

102 On peut citer également les arrêts suivants: arrêt Pavlyulynets c. Ukraine, 6 septembre 2005, arrêt Carstea et Grecu c. Roumanie, 15 juin 2006, arrêt Ferlic c. Slovénie, 6 avril 2006.

103 Disponible sur le site de la CEDH: http://www.echr.coe.int/echr.

104 Voir l’étude de A. Uzelac, «Accelerating civil proceedings in Croatia – a history of attempts to improve the effi ciency of civil litigation»in: C-H.Van Rhee, «The law’s delay: essays in undue delay in civil litigation», Intersentia, 2004.

105 Arrêt Obermeier c. Autriche du 28 juin 1990.

106 Arrêt Volf c. République tchèque du 6 sept. 2005.

107 Rapport annuel 2010 du Comité des ministres, p. 136-137.

108 Résolution ResDH(2005)60 relative aux arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme dans l’affaire Horvat et 9 autres affaires contre la Croatie concernant la durée excessive de certaines procédures civiles et le droit à un recours effectif.

109 Voir le rapport de la CEPEJ «La gestion du temps dans les systèmes judiciaires: une étude à partir des pays de l’Europe du Nord» (CEPEJ(2006)14).

110 En France, l’obligation pour le pouvoir exécutif de prendre les textes réglementaires peut être sanctionnée par une condamnation sous astreinte prononcée par le juge administratif, mais cette sanction implique un retard déjà pris à réglementer. (CE 28 juil. 2000, Association France. Nature Environnement).

111 Rapport annuel 2008 du Comité des Ministres, p. 123-124.

112 Rapport annuel 2009 du Comité des Ministres, p. 122-123.

113 Voir aussi, arrêt Papageorgiou c. Grèce du 22 octobre 1997 (grève de 7 mois).

114 Arrêt Dumas c. France du 23 septembre 2003.

115 Arrêt Nuutinen c. Finlande du 27 juin 2000:§114 et §118.

116 Arrêt Vocaturo c. Italie du 24 mai 1991.

117 Rapport de la Mission conduite par M. Magendie: « Célérité et qualité de la justice: la gestion du temps dans le procès », Edit La Documentation française, 205 p.

118 Procédure civile chronique, Nathalie Fricero, Pierre Julien, in: Dalloz, 2006, no 8 p. 546.

119 Voir aussi: arrêt Molin Insaat c. Turquie du 11 janvier 2005.

120 Arrêt Tsirikakis c.Grèce, du 17 janvier 2002.

121 Arrêt Zappia c. Italie du 26 septembre 1996, § 25.

122 Arrêt Sundov c. Croatie, du 13 avril 2006.

123 Source: Liste des Mesures de caractère général adoptées afin de prévenir de nouvelles violations de la Convention européenne des Droits de l’Homme. Mesures communiquées au Comité des Ministres lors de son contrôle de l’exécution des arrêts et des décisions en vertu de la Convention» mise à jour mai 2006, p.155.

124 Arrêt Baraona c. Portugal du 8 juillet 1987.

125 Arrêt Duclos c. France du 17 décembre 1996.

126 Arrêt Volesky c. République tchèque, 29 juin 2004, §105.

127 Arrêt Bock c. Allemagne, 23 mars 1989.

128 Résolution ResDH(2005)63 du 18 juillet 2005 relative aux arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme dans 58 affaires contre la France (voir l’annexe à la présente Résolution) concernant la durée excessive de certaines procédures concernant des droits et obligations de caractère civil ou le bien-fondé d’une accusation pénale devant les juridictions administratives. Voir également le Rapport annuel 2007 du Comité des Ministres, p. 88.

129 Résolution fi nale ResDH (2004) 77 relative à l’affaire G.S c. Autriche.

130 Arrêt Lechner et Hess c. Autriche du 23 avril 1987.

131 Violation de l’article 6 § 1 pour un délai de 13 ans et 3 mois dans une affaire complexe d’expropriation encore pendante devant la Cour de cassation (trois degrés de juridictions).

132 Arrêt Mitkulic c. Croatie du 7 février 2002.

133 Source: Liste des Mesures de caractère général adoptées afi n de prévenir de nouvelles violations de la Convention européenne des Droits de l’Homme, communiquées au Comité des Ministres lors de son contrôle de l’exécution des arrêts et des décisions en vertu de la Convention (Application des anciens articles 32 et 54 et de l’article 46) actualisée en décembre 2005.

134 Résolution ResDH (2005)60 relative aux arrêts de la Cour européenne des Droits de l’Homme dans l’affaire Horvat et 9 autres affaires contre la Croatie (voir annexe I) adoptée le 18 juillet 2005.

135 Résolution ResDH (2005)60 précitée.

136 «Access To Justice – Interim Report to the Lord Chancellor on the civil justice system in England and Wales, june 1995.

137 Sur ces réformes et leur appréciation : M. Haravon, « Dix années de réforme de la procédure civile anglaise : révolte ou révolution », R.I.D.C., n° 4-2004, p. 825 ; « Quel procès civil en 2010 ? Regards comparé sur l’accès à la justice civile en Angleterre, aux Etats-Unis et en France », R.I.D.C., n° 4-2010.

138 Review of Litigation Costs, Final Report (déc. 2009).

139 Rapport annuel 2010 du Comité des Ministres, p. 136-137, et Rapport annuel 2007 du Comité des Ministres, p. 85-86.

140 Rapport d’information no17 du Sénat français du 12 octobre 2005 relatif aux procédures accélérées de jugement en matière pénale, par François Zocchetto, Sénateur, et Etude de législation comparée no 146- mai 2005- Les procédure pénales accélérées disponible sur le site du Sénat français: http://www.senat.fr/.

141 Arrêt Mattocia c. Italie du 25 juillet 2000.

142 Arrêt Van Pelt c. France, 23 mai 2000.

143 Arrêt Salapa c. Pologne du 19 décembre 2002.

144 Voir aussi: arrêt Salapa c. Pologne du 19 décembre 2002 (pour une disjonction jugée également opportune par la CEDH), Absandze c. Géorgie du 15 octobre 2002 (décision d’irrecevabilité où la Cour admet qu’une disjonction n’aurait pas été conforme à une bonne administration de la justice, même si elle aurait pu accélérer la procédure). Cependant, examinant l’affaire a posteriori, elle bénéfi cie d’une vision d’ensemble de l’affaire dont les juges nationaux ne disposaient pas toujours au moment où ils prirent leur décision.

145 Voir aussi arrêt Neumeister c. Autriche précité, § 21.

146 Arrêt Kritt c. France du 19 mars 2002.

147 Arrêt Alberto Sanchez c. Espagne du 16 novembre 2004.

148 Arrêt Clinique Mozart SARL c. France du 8 juin 2004.

149 Pour une étude complète de cette question, voir le rapport de la Commission de Venise, European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) «Preliminary Draft Report on National Remedies in respect of excessive lenght of proceedings», du 4 mars 2005.

150 Voir par exemple les arrêts de la Grande Chambre Broniowski c. Pologne du 22 juin 2004 ; Burdov c. Russie (n° 2) du 15 janvier 2009 ; Ivanov c. Ukraine du 15 octobre 2009 et les affaires italiennes précitées ayant donné lieu à plusieurs arrêts de grande chambre le 29 mars 2006 (Supra Partie 1, A.).

151 Rec(2004) 6 du Comité des Ministres adoptée le 12 mai 2004.

152 CM/Rec(2010)3, adoptée par le Comité des Ministres le 24 février 2010, lors de la 1077e réunion des Délégués des Ministres.

153 Il convient également de citer le rapport de la Commission de Venise (doc. CDL-AD(2006)036rev).

154 Quatrième rapport d’information CM/Inf/DH (2005)31 du 6 juin 2005.

155 Arrêt de grande chambre du 29 mars 2006.

156 Voir le rapport précité de la Commission de Venise, doc. CDL-AD(2006)036rev, §§ 69-87 : http://www.venice.coe.int/docs/2006/CDL-AD%282006%29036-f.asp

157 Guide de bonnes pratiques, n° 112, p. 25.

158 op. cit., § 240, repris dans le Guide des bonnes pratiques, n° 114, p. 26.

159 Pour une étude complète de cette question, voir le rapport précité de la Commission de Venise. European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) «Preliminary Draft Report on National Remedies in respect of excessive lenght of proceedings», du 4 mars 2005.

160 Rapport annuel 2007 du Comité des Ministres, p. 83-85.

161 Source: site du Conseil d’Etat http://reflex.raadvst-consetat.be/reflex/index. refl ex?page=chrono. De l’identification des causes de retard à leurs remèdes: à la recherche du délai raisonnable. Pour un examen de ce recours, voir le rapport annuel 2008 du Comité des Ministres, p. 122-123 er le rapport annuel 2007, p. 83-84.

162 Voir pour un examen plus complet, le rapport annuel 2009 du Comité des Ministres, p. 122-123.

163 Décision du 6 sept. 2001.

164 Décision de recevabilité du 27 mars 2003 et arrêt du 29 juillet 2004.

165 Voir également le rapport annuel 2008 du Comité des Ministres, p. 125.

166 Voir sur l’évolution de la jurisprudence de la Cour sur la situation croate, le Guide des bonnes pratiques, n° 60-62, p. 14-15.

167 Source: Mesures de caractère général adoptées afin de prévenir de nouvelles violations de la Convention européenne des Droits de l’Homme. Mesures communiquées au Comité des Ministres lors de son contrôle de l’exécution des arrêts et des décisions en vertu de la Convention, mai 2006, p. 39 et 40.

168 Extrait de la Résolution finale ResDH (2005)67 adoptée le 18 juil.2005 et relative aux arrêts de la CEDH dans l’affaire Jori et autres c. Slovaquie. De l’identification des causes de retard à leurs remèdes: à la recherche du délai raisonnable.

169 V. Guide des bonnes pratiques, n° 93-96, p. 22-23. Pour un bilan de la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour européenne par la Slovaquie, voir le rapport annuel 2010 du Comité des Ministres, p. 142-143.

170 Rapport annuel du Comité des Ministres 2007, p. 100-101.

171 Arrêt de Grande chambre Sürmeli c. Allemagne, 8 juin 2006 § 138.

172 Arrêt précité Dostal Dosta c. République tchèque, 25 mai 2004: arrêt intéressant sur ce point car huit plusieurs procédures diligentées par le même requérant en matière civile dans des affaires simples sont examinées par la CEDH.

173 Arrêt Le Bechennec c. France du 28 mars 2006.

174 Voir en ce sens dans le Programme-cadre de la CEPEJ, «Un nouvel objectif pour les systèmes judiciaires: le traitement de chaque affaire dans un délai optimal et prévisible», du 11 juin 2004, ligne d’action 10 «fixer des priorités dans l’examen des affaires», p. 15.

175 Arrêt Union Alimentaria Sanders SA c. Espagne du 7 juillet 1989

176 Voir le rapport de la CEPEJ «La gestion du temps dans les systèmes judiciaires: une étude à partir des pays de l’Europe du Nord» (CEPEJ(2006)14).

177 « L’instruction a donc connu une durée [4 ans et 7 mois] propre à susciter des inquiétudes. Dans ces conditions, il importe particulièrement que la longueur de cette période soit justifiée de manière convaincante » (§ 51) arrêt Hozee c. Pays-Bas, 22 mai 1998 (non-violation dans une affaire pénale complexe).

178 Le reste étant des procédures à la fois devant le juge judiciaire et le juge administratif, sans compter une procédure devant une cour constitutionnelle.

179 Rapport annuel 2005 de la CEDH disponible sur le site de la Cour: http://www.echr.coe.int/echr.

180 Rapport annuel 2006, p. 107-108 ; disponible sur le site de la Cour: http://www.echr.coe.int/echr.

181 Rapport annuel 2007, p. 144-145.

182 Rapport annuel 2008, p.134-135.

183 Rapport annuel 2009, p. 146-147.

184 Rapport annuel 2010, p. 149-151.

185 . L’un des projets sélectionnés pour le Prix de la Balance de Cristal en 2006 est destiné à réduire les délais de procédure: il First Instance Court of Torino (Italie): «Programme Strasbourg», première expérience de gestion judiciaire, visant à obtenir une réduction importante de l’arriéré judiciaire et l’accélération du traitement des affaires civiles.

186 Voir le rapport CEPEJ précité «La gestion du temps dans les systèmes judiciaires: une étude à partir des pays de l’Europe du Nord» (CEPEJ(2006)14).