Résumé

Le Conseil des élections démocratiques du Conseil de l'Europe a organisé, en coopération avec la Commission électorale centrale de la République de Lituanie, la 20e Conférence européenne des administrations électorales (EMB) à Vilnius, Lituanie, les 15 et 16 avril 2025.

La conférence avait pour thème « La stabilité du droit électoral - aspects pratiques ». Après une séance d'introduction sur l'acquis de la Commission de Venise et du Conseil de l'Europe et sur l'expérience acquise, les participants ont examiné plus spécifiquement les défis posés par les réformes juridiques dans les domaines suivants :

• les règles qui déterminent le droit de vote et le droit d'être candidat, y compris l'inscription des électeurs et des candidats ; le découpage des circonscriptions et des limites des bureaux de vote ; le vote à l'étranger ;
• les règles applicables au processus de vote et de dépouillement (y compris la transmission des résultats), en particulier l'introduction de nouvelles modalités de vote et de technologies numériques ;
• les règles relatives au règlement du contentieux électoral, y compris par l'annulation des résultats électoraux ;
• l'extension des pouvoirs des administrations électorales (par exemple aux questions relatives aux médias ou aux finances) ;
• le renforcement des capacités des acteurs électoraux en ce qui concerne les modifications du droit électoral et l'instruction des électeurs.

Raimondas Šukys, vice-président du Parlement de la République de Lituanie ; Stewart Dickson, président du Conseil des élections démocratiques, porte-parole du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux pour les élections locales et régionales ; Martin Kuijer, vice-président et membre de la Commission de Venise pour les Pays-Bas ; et Lord David Blencathra, président de l'Alliance parlementaire pour des élections libres et équitables et membre de la délégation britannique à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, ont ouvert la conférence..

Environ 130 participants, principalement des représentants d'administrations nationales chargés des élections, ont pris part à la conférence.

Le Conseil des élections démocratiques est le seul organe tripartite du Conseil de l'Europe, composé de membres de la Commission de Venise, de l'Assemblée parlementaire et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux. D'autres organisations gouvernementales et non gouvernementales ayant le statut d'observateur auprès du Conseil des élections démocratiques ont également pris part à la conférence, notamment l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe/Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme (OSCE/BIDDH), l'IFES et International IDEA.

Conclusions

La 20e édition de la Conférence européenne des administrations électorales s'inscrit dans la continuité d'une série de conférences internationales couronnées de succès dans le domaine électoral. Cette édition s'est tenue à Vilnius, en Lituanie, les 15 et 16 avril 2025, et était consacrée à la « Stabilité du droit électoral - Aspects pratiques », un sujet difficile pour les administrations électorales et les autres organismes concernés par les élections dans le monde entier.

Le principe de stabilité est l'un des principes les plus importants du Code de bonne conduite en matière électorale de 2002, le principal document de référence du Conseil de l'Europe dans le domaine électoral. L'importance de la stabilité du droit électoral est illustrée par le fait que ce principe a été intégré dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme.

Comme le montrent les rapports d'observation électorale de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux, ainsi que les avis juridiques de la Commission de Venise du Conseil de l'Europe, la pratique des législateurs nationaux ne respecte souvent pas ce principe, ce qui pose un défi à ceux qui sont chargés d'appliquer la loi, en particulier les EMB.

Le principe de stabilité est une modalité spécifique aux élections du principe plus général de sécurité juridique relevant de l'État de droit. Ce n'est pas tant le changement des règles qui doit être évité – celles-ci peuvent toujours être modifiées pour le mieux – que leur modification fréquente ou la modification d'éléments fondamentaux du droit électoral juste avant les élections. Le principe de stabilité vise à :

1. prévenir la manipulation politique et la perception d'une telle manipulation : l'instabilité du droit électoral peut saper la confiance du public dans les élections en donnant l'impression que les règles électorales sont dictées par des intérêts politiques partisans immédiats ;
2. garantir que les règles du jeu soient accessibles et prévisibles pour les électeurs, les candidats et les EMB.

Le premier de ces aspects n’était pas l'objet de la présente conférence. Il a été examiné en profondeur lors des  4e entretiens scientifiques des experts électoraux sur le thème « La stabilité du droit électoral », coorganisés par la Commission de Venise et l'Université de Barcelone en novembre 2023, sur la base desquels la Commission de Venise a adopté en décembre 2024 une déclaration interprétative révisée sur la stabilité du droit électoral.

Le deuxième aspect a été traité, en principe, par la clause de faisabilité suivante de la déclaration interprétative révisée : « toute réforme de la législation électorale devant être appliquée pendant une élection doit intervenir suffisamment tôt pour permettre aux candidats et aux électeurs de comprendre les changements et aux administrations électorales de les comprendre et de les appliquer ».

Les réformes électorales soulèvent d'importantes questions pratiques pour les EMB, qui ont été examinées lors de la conférence, par exemple lorsque le droit de vote (à l'intérieur ou à l'extérieur du pays) ou leurs pouvoirs sont étendus, notamment dans le domaine du financement des campagnes électorales ou du contentieux électoral,. Les modifications des règles électorales peu avant une élection peuvent être particulièrement difficiles à mettre en œuvre correctement. Il est donc important que les EMB disposent des ressources financières et humaines nécessaires pour mettre en œuvre de nouvelles règles électorales dans des délais brefs.

La législation électorale devrait prévoir à l'avance les situations d'urgence afin de réduire au minimum la nécessité de modifications tardives et de faciliter l'adoption de mesures urgentes.

Les progrès technologiques rapides dans le domaine numérique, qui peuvent nécessiter une adaptation plus fréquente du cadre juridique des élections, constituent une motivation principale pour modifier la législation. Les outils numériques peuvent améliorer l’administration des élections et l'accès à l'information pour les électeurs et les candidats. Cependant, les nouvelles technologies numériques peuvent également faciliter la fraude électorale, amplifier la désinformation et compromettre les règles de financement des campagnes électorales. L'évolution rapide des technologies oblige les administrations électorales et les législateurs à adapter fréquemment la réglementation afin de garantir sa pertinence et son efficacité. Il est donc nécessaire d'élaborer une stratégie législative rigoureuse afin de maintenir la stabilité nécessaire du droit électoral en période de mutation technologique. Il est essentiel de former les agents électoraux à des cas pilotes dans le domaine des technologies de l'information, dans le cadre d'un programme complet leur permettant de bien comprendre à la fois les systèmes techniques et leurs responsabilités en matière de procédure.

Lors de la planification des modifications législatives, il est important de garder à l'esprit que les modifications qui touchent les administrations électorales de niveau inférieur peuvent nécessiter un délai supplémentaire pour leur mise en œuvre, car elles exigent la formation et le recyclage d'un grand nombre de personnes. Une formation obligatoire et standardisée devrait être dispensée à tous les agents électoraux, y compris ceux désignés par les partis politiques.

Des réformes précoces, bien avant les élections, peuvent également réduire le nombre de litiges électoraux, car elles laissent le temps aux responsables des EMB et aux juges de se former de manière approfondie et de discuter de l'interprétation du droit électoral, favorisant ainsi une pratique cohérente ; elles contribuent également à éviter les litiges sur la constitutionnalité de la législation électorale pendant les élections.

Pour les législateurs nationaux et les EMB, le principe de stabilité peut créer un dilemme si le délai entre deux élections est court : comment améliorer en temps utile la législation et la pratique sans retard, sur la base de l'expérience acquise lors des élections précédentes et des recommandations des observateurs électoraux ? La réponse doit garantir autant que possible le respect des normes internationales ; un équilibre doit être trouvé entre la nécessité de réformes et le principe de stabilité.

Pour les EMB en particulier, une planification stratégique à long terme, s'inscrivant dans un processus cyclique et systématique, reste le principal outil pour identifier les faiblesses et les lacunes de la législation électorale, afin que des modifications puissent être proposées au législateur en temps utile avant les prochaines élections.

La coopération institutionnelle est un élément important pour une réforme électorale réussie en temps utile. Étant donné que les nouvelles règles doivent non seulement être adoptées, mais aussi mises en œuvre bien avant les élections, toutes les institutions impliquées dans la conduite et la supervision des élections devraient travailler ensemble pour identifier les lacunes du cadre juridique, suggérer des modifications et évaluer les ressources nécessaires. Si des modifications doivent être apportées peu avant une élection, il est d'autant plus important que les règles soient de grande qualité et détaillées afin de faciliter leur mise en œuvre. Compte tenu de leur expertise et de leur responsabilité spécifique en matière d'élections, les EMB devraient donc jouer un rôle clé dans le processus de réforme.

Les EMB ne peuvent jouer ce rôle que si elles bénéficient de garanties solides d'impartialité, de ressources humaines, financières et logistiques suffisantes, ainsi que de compétences adéquates. La coopération institutionnelle devrait être prise en compte dans la planification postélectorale des EMB. En outre, les programmes de coopération électorale du Conseil de l'Europe impliquant les EMB, les parlements, la Commission de Venise, l'APCE, le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux et les acteurs électoraux nationaux, ainsi que l'Alliance parlementaire de l'APCE pour des élections libres et équitables, devraient contribuer davantage à la stabilité du droit électoral en promouvant les normes du Conseil de l'Europe, la coopération institutionnelle et le renforcement des capacités, ainsi que la mise en œuvre en temps utile des recommandations issues de l'observation des élections.

Pour que les élections soient véritablement libres et équitables à tous les niveaux, les membres des administrations électorales doivent être bien préparés et les candidats et les électeurs doivent être bien informés. Dans la mesure du possible, il convient donc d'éviter les modifications de dernière minute de la législation primaire et secondaire. Les recommandations qui précèdent peuvent contribuer à la réalisation de cet objectif. Idéalement, les modifications de la législation électorale devraient être envisagées pendant la phase postélectorale.