« Stabilité du droit électoral - aspects pratiques »

I. Le contexte

La stabilité du droit électoral est l'un des principes les plus importants et les plus cités du Code de bonne conduite en matière électorale (CDL-AD(2002)023rev2-cor), le principal document de référence du Conseil de l'Europe dans le domaine électoral¹. Le principe de stabilité du droit électoral est fréquemment évoqué par les Etats, les partis politiques, les organisations internationales, les universitaires, les observateurs électoraux, les organisations non gouvernementales et d'autres parties prenantes. Il a également trouvé sa place dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. Dans le même temps, la pratique et les rapports d'observation électorale de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux montrent que le principe n'est souvent pas respecté par les législateurs nationaux, ce qui pose un défi à ceux qui sont chargés d'appliquer la loi, notamment les administrations électorales. C'est pourquoi la 20e Conférence européenne des administrations électorales sera consacrée à ce principe.

Le Code de bonne conduite en matière électorale indique clairement que « la stabilité du droit est un élément important de la crédibilité du processus électoral, qui est elle-même essentielle à la consolidation de la démocratie ; en effet, si les règles changent souvent, l’électeur peut être désorienté et ne pas les comprendre, notamment si elles présentent un caractère complexe. […] Ce qui est à éviter, ce n’est pas tant la modification du mode de scrutin, car celui-ci peut toujours être amélioré ; c’est sa révision répétée ou intervenant peu avant le scrutin (moins d’un an). Même en l’absence de volonté de manipulation, celle-ci apparaîtra alors comme liée à des intérêts partisans conjoncturels. »

Comme l'ont souligné la Commission de Venise dans de nombreux avis juridiques et l'Assemblée parlementaire et le Congrès dans des rapports d'observation des élections, la loi électorale doit jouir d'une certaine stabilité, qui est un aspect crucial de la sécurité juridique ; d'une part, cette stabilité permet la compréhension des règles électorales par toutes les parties prenantes : les candidats, les électeurs, l'administration électorale, les observateurs, le public ; d'autre part, elle représente une garantie contre les manipulations politiques des partis.

Le principe implique, en particulier, que les éléments fondamentaux de la loi électorale ne doivent pas pouvoir être modifiés moins d'un an avant une élection. Il a été développé dans une déclaration interprétative, de nombreux avis et rapports de la Commission ont fait référence aux critères de stabilité électorale, les ont spécifiés et les ont appliqués à des cas spécifiques². En outre, en 2022, le Code révisé de bonne pratique en matière référendaire de la Commission de Venise (CDL-AD(2022)015) a confirmé des principes similaires sur la stabilité de la loi référendaire.

Le 3 novembre 2023, la Commission de Venise et l'Université de Barcelone ont coorganisé les 4e Débats scientifiques d'experts électoraux sur le thème de « La stabilité du droit électoral »³. Cette conférence avait été initiée par le Conseil des élections démocratiques, qui considérait que, plus de trente ans après le début de l'internationalisation des questions électorales, il était grand temps d'évaluer la signification du principe de stabilité du droit électoral⁴. A la suite de la conférence, la Commission de Venise a adopté, lors de sa session plénière de juin 2024, une Déclaration interprétative révisée sur la stabilité du droit électoral (CDL-AD(2024)027), qui s'appuie sur la déclaration initiale et la développe sur plusieurs aspects spécifiques.

La déclaration révisée contient une liste plus élaborée - mais non exhaustive - des éléments fondamentaux de la loi électorale auxquels le principe d'un an s'applique. Elle précise également que le principe d'un an ne doit pas être invoqué pour maintenir une situation contraire aux normes électorales internationales, pour empêcher des amendements conformes à ces normes et fondés sur un consensus entre le gouvernement et l'opposition et sur de larges consultations publiques, ou pour empêcher la mise en œuvre de décisions de cours constitutionnelles nationales ou de cours suprêmes ayant une compétence équivalente, de cours internationales ou de recommandations d'organisations internationales. La déclaration révisée précise en outre qu'à de rares exceptions près, aucune modification de la loi électorale ne devrait être apportée une fois que les élections ont été convoquées.

Enfin, la déclaration révisée contient une clause de faisabilité, selon laquelle « toute réforme de la législation électorale devant être appliquée pendant une élection devrait intervenir suffisamment tôt pour permettre aux candidats et aux électeurs de comprendre les changements et aux organes d'administration des élections de les comprendre et de les appliquer ».

II. Champ d'application de la conférence

Le Code de bonne conduite en matière électorale et la Déclaration interprétative révisée fournissent un cadre clair pour le principe de stabilité du droit électoral et pour le champ d'application de la règle d'un an et les exceptions possibles à cette règle. Dans le même temps, elles cherchent à éviter une réglementation trop détaillée, afin de permettre des évaluations au cas par cas en tenant compte de la situation spécifique de chaque pays à un moment donné. Comme l'Assemblée parlementaire et le Congrès l'ont observé dans certains États membres, des situations particulières peuvent en effet justifier le recours à des modifications de dernière minute de la loi électorale, mais laissent souvent les électeurs, les candidats et les administrations électorales aux prises avec la mise en œuvre pratique des nouvelles règles. 

Alors que la conférence de Barcelone avait abordé le contenu du principe de stabilité du droit électoral en vue de la préparation d'une déclaration interprétative révisée - et plus détaillée - il est maintenant crucial d'échanger avec les administrations électorales sur les aspects pratiques de ce principe fondamental, sur l'expérience acquise, les défis rencontrés et les bonnes pratiques mises en place dans différents pays.

La conférence rappellera d'abord l'acquis de la Commission de Venise et du Conseil de l'Europe dans ce domaine à travers ses normes, ses recommandations et son expertise (session introductive de la conférence). Les participants seront ensuite invités à discuter du principe de stabilité du droit électoral dans une série de sessions thématiques, d'un point de vue pratique et en relation avec le travail des administrations électorales, ainsi que d'autres acteurs électoraux, en particulier les parlementaires qui, lors de l'élaboration des lois électorales ou de la législation connexe (concernant les médias, le financement, etc.), devraient être en mesure d'anticiper les besoins et les contraintes des administrations électorales appliquant les lois. L'accent sera mis sur la clause de faisabilité qui est la plus essentielle pour les administrations électorales. Ces sessions se concentreront essentiellement sur les éléments du droit électoral qui sont - de manière non exhaustive - considérés comme fondamentaux par le Code de bonne conduite en matière électorale et la Déclaration interprétative révisée et qui sont en même temps typiquement très pertinents pour le travail des administrations électorales, à savoir :

1. les règles relatives au droit de vote et d'éligibilité, y compris l'inscription des électeurs et des candidats et le vote à l'étranger ; 
    
2. les règles applicables au processus de vote et de dépouillement (y compris la transmission des résultats), en particulier l'introduction de nouvelles modalités de vote et de technologies électorales ; 
    
3. règles relatives au règlement des litiges électoraux ; 
    
4. l'extension des pouvoirs des administrations électorales (par exemple aux médias ou aux questions financières) . 

Au-delà de ces sujets spécifiques, les sessions thématiques permettront également d'échanger des points de vue sur des aspects pratiques liés aux réformes de la législation électorale et aux décisions des administrations électorales, tels que le renforcement des capacités des administrations électorales lorsque des changements interviennent fréquemment ou peu de temps avant une élection, et l'éducation des électeurs. 

Plus précisément, les questions suivantes devraient être abordées lors de chaque session :

1. Quelles difficultés les administrations électorales ont-elles rencontrées en raison des changements fréquents ou tardifs de la loi électorale ?
    
2. Comment les administrations électorales peuvent-elles faire face à ces défis ?
    
3. Quelles sont les questions qui ne doivent en aucun cas être modifiées fréquemment ou peu de temps avant une élection ? Jusqu'à quand des changements sont-ils acceptables dans certains domaines du droit, du point de vue des administrations électorales ? Quel est le temps nécessaire pour mettre en œuvre avec succès les différentes modifications de la loi électorale ?

Il convient de noter que la conférence vise à discuter des principaux défis et des bonnes pratiques, mais ne peut pas explorer la totalité des situations et des défis rencontrés par les différents administrations électorales dans le cadre des réformes électorales. Elle ne traitera pas non plus spécifiquement du thème des élections dans les situations d'urgence, qui a déjà été largement abordé lors des 17e et 18e conférences des administrations électorales.

¹  Le Code de bonne conduite en matière électorale a été adopté par la Commission de Venise et le Conseil des élections démocratiques en 2002, approuvé par l'Assemblée parlementaire et le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l'Europe en 2003 et soutenu par le Comité des ministres dans une déclaration solennelle en 2004.
²  Voir la compilation des avis et rapports de la Commission de Venise concernant la stabilité du droit électoral, CDL-PI(2020)020.
³  Voir les actes de la conférence publiés par la Commission de Venise le 19 février 2024, CDL-PI(2024)004.
⁴  Le Conseil des élections démocratiques est le seul organe tripartite du Conseil de l'Europe et comprend des représentants de la Commission de Venise, de l'Assemblée parlementaire et du Congrès des pouvoirs locaux et régionaux. Il est chargé des questions électorales.