Contexte, état des lieux

Les processus électoraux en Europe et au-delà comprennent une série complexe d'étapes successives qui nécessitent la participation de nombreux acteurs, principalement les électeurs, les candidats et les administrations électorales. Les partis politiques, les tribunaux et les autres autorités publiques concernées par les élections sont également des acteurs indispensables des processus électoraux.

Parce qu'il s'agit d'une question complexe, mais aussi parce qu'elle concerne des acteurs politiques et des débats politiques, les processus électoraux conduisent inévitablement à des différends, ce qui fait naturellement partie d'une vie politique nationale animée, elle-même partie d'un système pluraliste vivant.

Le règlement des différends électoraux - également appelé traitement du contentieux électoral - est donc un élément crucial d'une gouvernance électorale efficace et fonctionnelle. La question est régulièrement abordée dans les avis électoraux de la Commission de Venise et du Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme de l'OSCE (OSCE/BIDDH), ainsi que par des observateurs internationaux dans leurs rapports de mission d'observation des élections. Il a été observé qu'un certain nombre d'États membres de la Commission de Venise ont rencontré des problèmes structurels dans le traitement des différends électoraux, tant en droit que dans la pratique.

Instruments internationaux et nationaux concernés, pratiques observées

Plusieurs instruments internationaux garantissent le droit à un procès équitable dans les processus électoraux.

L'article 25 b) du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (PIDCP) reconnaît à "tout citoyen" le droit de "voter et d'être élu lors d'élections périodiques honnêtes, au suffrage universel égal et au scrutin secret, garantissant la libre expression de la volonté des électeurs". L'Observation générale n°25 du PIDCP stipule qu'en ce qui concerne les recours, "[l]e processus de vote et de dépouillement devrait faire l'objet d'un examen indépendant et d'un contrôle judiciaire ou autre processus équivalent afin que les électeurs aient confiance dans la sécurité du scrutin et du dépouillement du vote ".

L'article 3 du Protocole additionnel n° 1 ne mentionne pas les moyens de déposer un recours suite à des violations supposées lors d'un processus électoral. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme a reconnu l'aspect procédural du droit à des élections libres, ce qui implique la protection des citoyens quant à l'efficacité du système de recours. Elle souligne qu'"un système interne d'examen efficace des recours individuels et des recours en matière de droits électoraux est l'une des garanties essentielles d'élections libres et régulières" (Namat Aliyev c. Azerbaïdjan, 8 avril 2010). La Cour fonde notamment ses arrêts sur le document de référence du Conseil de l'Europe dans le domaine électoral, à savoir le Code de bonne conduite en matière électorale de la Commission de Venise. Les lignes directrices élaborées dans le Code de bonne conduite dans la section II. 3.3 traitent plus spécifiquement de la question de l'efficacité du système de recours. Entre autres lignes directrices, le Code stipule que "[l]a procédure doit être simple et dénuée de formalisme, en particulier en ce qui concerne la recevabilité des recours" et que "[t]out candidat et tout électeur de la circonscription ont qualité pour recourir".

Le paragraphe 5.10 du Document de Copenhague de 1990 de l'OSCE est également pertinent pour le règlement des différends électoraux car il donne à chacun le droit de "disposer d'un moyen de recours efficace contre les décisions administratives afin de garantir le respect des droits fondamentaux et l'intégrité juridique". Les paragraphes 18.2 - 18.4 du Document de Moscou de 1991 de l'OSCE sont également pertinents car ils appellent les Etats participants de l'OSCE à accorder "des voies de recours effectives contre les règlements administratifs pour les personnes concernées et en prévoyant la possibilité de révision judiciaire de ces règlements et décisions".

En ce qui concerne le cadre juridique interne, les lois électorales contiennent toujours des dispositions visant à réglementer les procédures de recours. Toutefois, ces dispositions sont souvent trop vagues ou au contraire trop complexes ou contradictoires et doivent être améliorées. Dans certains pays, il n'y a toujours pas de contrôle judiciaire de la décision finale sur les résultats des élections. En outre, un système de sanctions approprié et proportionné est nécessaire.

Concernant l'application de la loi, le règlement des litiges électoraux est souvent critiqué. Les tribunaux ou les organes administratifs s'appuient trop souvent sur des raisons extrêmement formelles pour éviter d'examiner le fond des recours relatifs aux élections. En outre, les administrations électorales ou les tribunaux chargés de valider les élections et d'annoncer les résultats des élections doivent assumer la responsabilité de leurs décisions. Il s'agit notamment de la question sensible de l'annulation des élections, qui devrait faire partie du pouvoir de décision de l'organe compétent. Les administrations électorales sont donc des acteurs directs dans l'arène politique, sous la pression des autorités, des candidats et des partis politiques ainsi que des citoyens. La Cour européenne des droits de l'homme a souligné que le refus d'accepter les recours et l'examen effectif du résultat des élections peuvent constituer une violation du droit à des élections libres en vertu de l'article 3 du Protocole additionnel n° 1, rappelant que le droit de faire appel du résultat des élections ne devrait pas être soumis à des limitations procédurales déraisonnables (Davydov et autres c. Russie, 30 mai 2017).

La Conférence débattra donc à la fois du cadre juridique et de la pratique en matière de règlement des différends électoraux.

Portée de la conférence

Les différends électoraux ne peuvent se limiter à des plaintes le jour du scrutin ou sur les résultats des élections. Il doit également traiter tous les types de litiges qui peuvent survenir au cours d'un processus électoral, y compris : l'inscription des électeurs et des candidats (radiation ou refus d'inscription également) ; la campagne électorale officielle ; les décisions prises par les administrations, les organismes publics et tout acteur électoral concerné, en particulier les commissions électorales ; le jour même du scrutin ; les résultats (leur compilation, transmission, publication).

Les lois électorales nationales, de temps à autre, ne prévoient pas de dispositions suffisamment claires ou, au contraire, trop complexes en ce qui concerne les différents points traitant du règlement des différends électoraux, en particulier la question des organes compétents. En outre, une législation problématique entraîne des pratiques problématiques, notamment en ce qui concerne la recevabilité des recours et la prise de décision à différents niveaux.

Parmi les questions en jeu concernant le traitement du contentieux électoral, il y a la question des organes compétents pour traiter des différends électoraux. Dans un certain nombre de pays, les lois électorales sont souvent confuses ou ne contiennent pas de dispositions permettant d'établir clairement la compétence des organes administratifs et/ou judiciaires pour les différents motifs de recours. Il peut s'agir d'administrations électorales ou de tribunaux (tribunaux constitutionnels, généraux, administratifs ou spécialisés). Parfois, les frontières entre les types de différends et les organismes compétents pour les traiter sont floues. La Conférence débattra de ces questions et en particulier de l'interaction de l'appareil judiciaire avec les administrations électorales.

Le processus de traitement du contentieux électoral porte également sur le type de recours qui peuvent être déposés par les plaignants. Les situations varient considérablement d'un pays à l'autre; dans l'ensemble, elle peut concerner presque toutes les étapes d'un cycle électoral tel qu'il a été développé précédemment (en résumé, la période préélectorale, y compris la campagne électorale, le jour du scrutin et les résultats).

L'efficacité du traitement du contentieux électoral repose également sur la qualité pour agir: les parties prenantes qui peuvent déposer des recours, à savoir les citoyens, les candidats, les organisations non gouvernementales, etc. Il existe encore des limites excessives: dans certains pays, les électeurs ne peuvent déposer des recours ou faire appel que s'ils se voient interdire de participer aux élections, sans avoir la possibilité de déposer un recours sur d'autres questions, telles que la contestation des résultats des élections. Dans un certain nombre de lois électorales, il a été observé que le droit de déposer des recours en matière électorale est trop restrictif, compte tenu de la relation entre l'accessibilité des procédures de recours et la capacité des organes compétents à statuer sur les cas dans un délai raisonnable.

Le Code de bonne conduite en matière électorale recommande que les délais d'introduction des recours et de prise de décision soient courts, tout en précisant que les délais doivent toutefois être suffisamment longs pour permettre un recours, pour garantir l'exercice des droits de la défense et une décision réfléchie. En effet, un certain nombre d'affaires portées devant les organes administratifs ou les tribunaux sont rejetées pour des raisons de procédure, soit parce que les délais sont dépassés, soit parce que les organes compétents ne prennent pas le temps d'analyser les éléments de fond de l'affaire en faisant valoir des délais trop courts.

Enfin et surtout, le succès du traitement du contentieux électoral dépendra de l'efficacité du pouvoir de décision de l'organe compétent. La Conférence débattra des différents systèmes de prise de décision existants, et en particulier de la possibilité d'annuler les élections, en tout ou en partie.

Outre les tendances identifiées dans le règlement des différends électoraux dans l'ensemble des États membres de la Commission de Venise, la Conférence vise à identifier les faiblesses et les points forts tant sur les aspects de procédure que sur les aspects de fond et, si possible, à formuler des recommandations visant à améliorer à la fois la législation et la pratique des États membres en matière de traitement du contentieux électoral, et le rôle primordial des administrations électorales dans ce domaine.

La Commission de Venise mène actuellement une étude comparative approfondie sur la question des contentieux électoraux et de leur règlement; cette conférence est organisée dans le cadre de ces travaux en cours. En rassemblant les législations pertinentes de ses États membres, la Commission observe et analyse un certain nombre de tendances, positives ou négatives, telles que les divergences entre les législations nationales existantes. Au-delà de la législation elle-même, les observateurs internationaux, principalement l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et l'OSCE/BIDDH, soulignent régulièrement, dans leurs évaluations des élections, l'absence d'impartialité, l'absence de recours effectifs et les chevauchements de compétence, ou l'absence de jugements de fond dans le traitement des recours déposées devant les administrations électorales ou les tribunaux.