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Les organisations internationales qui suppléent les Etats doivent répondre de leurs actes

Point de vue
Strasbourg 08/06/2009
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Lorsque des organisations internationales se substituent aux Etats pour exercer un pouvoir exécutif ou législatif, elles doivent être soumises aux mêmes contre-pouvoirs qu’un gouvernement démocratique. En démocratie, la séparation des pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire vise à prévenir tout risque d’abus de pouvoir du gouvernement. Lorsque les organisations internationales sont aux affaires, le pouvoir est parfois concentré entre les mains d’une personne ou d’une organisation qui ne répond pas suffisamment des conséquences de ses décisions.

Pour un gouvernement, la responsabilité – autrement dit, l’obligation de répondre de ses actes – tient essentiellement à la transparence des processus de décision, à l’accès aux informations gouvernementales et à la participation de la société civile et, plus largement, de la population.

Elle exige également des mécanismes de contrôle et de sanction des manquements éventuels des responsables publics que sont les fonctionnaires et les représentants de l’Etat, par exemple. Il faut en effet que chacun assume les conséquences de ses actes.

L’application des principes de responsabilité aux opérations de maintien de la paix des Nations Unies est maintenant entérinée depuis plusieurs années. L’ONU a d’ailleurs pris un certain nombre de mesures pour prévenir et sanctionner l’exploitation et les abus sexuels dans le cadre de ses opérations.1

Lorsqu’une organisation internationale supplée un Etat,2 elle doit rendre des comptes au même titre. L’ONU a participé à diverses missions d’administration de territoires, encore en cours pour certaines, dans lesquelles elle s’est substituée à l’Etat, par exemple en Namibie, au Cambodge, au Timor oriental, en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo.3

Dans ces circonstances, les « administrations internationales » jouent un double rôle : pouvoirs publics de fait et organisation internationale.

Le manque de transparence peut diminuer la confiance inspirée par l’organisation internationale et sa légitimité morale à exercer le pouvoir. Gouverner sans rendre compte favorise l’impression d’impunité du personnel de l’organisation internationale et offre un mauvais exemple aux gouvernements nationaux.

Au contraire, les modèles de bonne gouvernance exigent une transparence qui renforce, quant à elle, le crédit de l’organisation et a un effet dissuasif sur d’éventuels abus de pouvoir et agissements répréhensibles. Il ne suffit toutefois pas de s’en remettre à la bonne foi des organisations internationales : des mécanismes sont nécessaires pour veiller à ce qu’elles rendent compte des missions qui leurs sont confiées.

L’Union européenne, par exemple, s’est rendu compte qu’il fallait un mécanisme de recours contre ses propres institutions. Le Médiateur européen, élu par le Parlement européen, a précisément été créé pour traiter les plaintes de citoyens relatives à une mauvaise gestion de la part des institutions et organes européens. De plus, la Cour de justice de Luxembourg a compétence pour traiter les recours du Conseil de l’Union européenne, de la Commission européenne, du Parlement européen et des Etats membres mettant en cause la légalité de textes communautaires. Les particuliers peuvent également contester des décisions les concernant.

La question de la responsabilité des acteurs internationaux a été largement abordée lors de mes visites en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo.

Treize ans après la signature de l’accord de paix de Dayton, la présence internationale reste importante en Bosnie-Herzégovine. Le Bureau du Haut Représentant en Bosnie-Herzégovine a été créé pour aider les parties à mettre en œuvre cet accord. Au bout de quelques années, ses pouvoirs ont été étendus pour lui donner les moyens de révoquer les fonctionnaires n’ayant pas respecté leurs engagements juridiques ou l’accord de paix, et, s’il le juge nécessaire, d’imposer des lois en cas de manquement des organes législatifs de la Bosnie-Herzégovine.

En 2006, je me suis rendu à Sarajevo pour discuter des plaintes de quelque 260 agents de la police nationale radiés de leur administration (« décertifiés ») et privés de leurs droits à la sécurité sociale et à la retraite dans le cadre de la procédure de vérification menée par le Groupe international de police des Nations Unies (GIP).4 Les possibilités limitées pour ces personnes de contester le bien-fondé des décisions du GIP et l’absence de recours juridique approprié étaient alors au cœur de mes occupations.

La Commission de Venise du Conseil de l’Europe avait proposé de son côté que le Conseil de sécurité mette en place un organe spécial pour examiner ces cas.5 A l’issue de ma visite, j’ai appelé toutes les parties à trouver une solution à même de rendre justice aux personnes concernées et de renforcer la crédibilité de la communauté internationale. L’affaire est hélas encore loin d’être réglée.

Au Kosovo, la MINUK, la KFOR (force de paix opérant sous l’égide de l’OTAN) et leur personnel bénéficient d’une immunité judiciaire complète6 visant à permettre aux organisations internationales d’accomplir leurs tâches sans ingérence. Naturellement, cela ne veut pas dire que les membres du personnel ne peuvent pas être poursuivis dans leur pays d’origine, même s’il est difficile de garantir que des poursuites y sont bel et bien engagées ou menées à bonne fin.

De plus, d’après les décisions sur la recevabilité rendues par la Cour européenne des droits de l’homme en 2007 dans les affaires Behrami7 et Saramati8 , les actions de la KFOR et de la MINUK sont imputables à l’ONU et non à l’Etat membre ayant fourni un contingent. Il en découle que la Cour de Strasbourg n’est pas compétente pour statuer sur ces requêtes.

En 2005, au Kosovo, l’ONU a établi un mécanisme de recours en matière de droits de l’homme, le Groupe consultatif sur les droits de l’homme, qui fonctionne comme un organe quasi judiciaire totalement indépendant de la MINUK. Cependant, un certain nombre de difficultés ont empêché son bon fonctionnement, notamment la lenteur de la nomination de ses membres, l’insuffisance des services d’appui (secrétariat) et les interrogations sur les suites que donnera la MINUK aux recommandations du Groupe. Jusqu’à présent en effet, les avis rendus par le Groupe n’ont jamais donné lieu au versement d’indemnités.

La MINUK devrait à présent, me semble-t-il, s’intéresser aux conséquences de son action au Kosovo et se tenir prête à réparer, y compris par des indemnisations, les atteintes aux droits de l’homme dont elle est responsable. La nouvelle mission « Etat de droit » menée par l’Union européenne au Kosovo (EULEX), opérationnelle depuis décembre dernier, doit aussi se doter de toute urgence d’un mécanisme de recours.

Quels sont les mécanismes à même de garantir que les acteurs internationaux répondent de leurs actes ?

  • La création d’un tribunal ou d’un conseil des droits de l’homme indépendant dans le pays est une bonne solution ;
  • D’autres méthodes internes aux organisations, du type commission des plaintes ou des réclamations, sont envisageables à condition de se prémunir contre la tentation d’empêcher la divulgation d’informations risquant de nuire à l’organisation ;
  • La création d’un bureau de médiation doté de larges attributions est une manière d’obliger les administrations internationales à rendre compte d’abus d’autorité ;
  • Les Etats qui fournissent du personnel aux missions internationales de maintien de la paix devraient mettre en place des enquêtes indépendantes et tenir pour pleinement responsables de leurs actes tous les auteurs d’atteintes aux droits de l’homme, y compris le cas échéant au moyen de procédures pénales, administratives et disciplinaires ;
  • La Cour pénale internationale (CPI) est compétente en dernier ressort pour statuer sur les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et les génocides, y compris commis par des soldats de la paix ;
  • L’obligation de faire rapport au niveau international participe aussi de la responsabilité ;
  • Les organisations internationales font parfois appel à des entités extérieures pour réaliser de manière indépendante des évaluations de leurs activités. Ainsi, le Secrétaire général de l’ONU a créé un organe indépendant d’enquête sur le comportement de son organisation lors du génocide rwandais de 1994 ;
  • Médias et ONG locaux et internationaux ont un rôle de surveillance déterminant à jouer.

Un déficit de responsabilité au niveau international n’est bon pour personne, à commencer par les populations locales. Nul n’est au-dessus des lois, surtout pas les organisations internationales.

Thomas Hammarberg
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Notes:

1.A la suite d’un rapport de 2004, le Secrétaire général de l’ONU a lancé une grande série de réformes relatives aux règles de conduite, aux enquêtes, à la responsabilité de l’organisation, de la hiérarchie et du commandement militaire ainsi qu’à la responsabilité individuelle en matière disciplinaire, financière et pénale. Voir aussi la résolution 1820 (2008) du Conseil de sécurité sur les femmes, la paix et la sécurité.

2. Voir le rapport de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe : « La situation des droits de l’homme en Europe : la nécessité d’éradiquer l’impunité » par Mme Herta DÄUBLER-GMELIN, Rapporteuse, 3 juin 2009, en particulier le chapitre vii.

3. Toute référence au Kosovo dans le présent texte, qu’il s’agisse de son territoire, de ses institutions ou de sa population, doit être entendue dans le plein respect de la Résolution 1244 du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations Unies, sans préjuger du statut du Kosovo.

4. Rapport de Thomas Hammarberg sur sa mission spéciale en Bosnie-Herzégovine, CommDH(2007)2, 17 janvier 2007

5. Avis de la Commission de Venise sur une solution possible au problème de la décertification des agents de police en Bosnie-Herzégovine, n° 326/2004

6.UNMIK/REG/2000/47

7. Behrami et Behrami c. France, requête n° 71412/01, décision sur la recevabilité du 31 mai 2007

8. Saramati c. France, Allemagne et Norvège, requête n° 78166/01, décision sur la recevabilité du 31 mai 2007