La Conférence mondiale sur les droits de l'homme de 1993 a mis en évidence un décalage préoccupant entre les normes adoptées et la réalité dans un certain nombre de pays. Tous les gouvernements ont donc été invités à établir un programme national de mise en œuvre de leurs obligations en matière de droits de l'homme.
Il y a déjà quinze ans que cette conférence s’est tenue à Vienne, mais ils ne sont encore que quelques pays à avoir élaboré des programmes nationaux, dont l’Azerbaïdjan, la Lituanie, la Norvège, la Moldova et la Suède. Plusieurs autres pays, cependant, commencent à développer leurs propres programmes.
L’idée est de procéder avec méthode pour mettre en œuvre les normes. La première étape consiste à identifier les problèmes en menant une étude préliminaire. Normalement, on ne manque pas d’informations sur les insuffisances en matière de droits de l'homme. En effet, ces informations sont généralement fournies par les groupes non gouvernementaux locaux, les médiateurs et les organismes internationaux, ainsi que par les médias et les autorités compétentes. Reste ensuite à comparer les données et à les analyser de manière structurée dans la perspective d’établir un programme.
Il peut aussi être utile d’étudier de manière approfondie certains domaines présentant un intérêt particulier. En outre, on n’oubliera pas de s’enquérir du point de vue des minorités ou des groupes marginalisés.
Parmi les problèmes mis en évidence par une étude préliminaire sérieuse figurent souvent le défaut de ratification de certains traités internationaux relatifs aux droits de l'homme, des lacunes dans la législation et des anomalies dans les procédures judiciaires. Bien entendu, on analysera aussi le fonctionnement de mécanismes de contrôle comme l’institution du médiateur et les organismes nationaux de défense des droits de l'homme.
L’éducation aux droits de l'homme est un domaine essentiel qui mérite une attention toute particulière ; il faut faire le point sur la situation dans les établissements scolaires et les universités, mais aussi sur les formations spécialisées destinées aux professionnels. La sensibilisation de la population aux droits de l'homme est un autre aspect qu’il importe de prendre en compte dans l’étude préliminaire.
Les relations entre les autorités et la société civile doivent être examinées de manière critique. Dans un certain nombre de pays, il sera intéressant de se demander si la politique des médias respecte véritablement la liberté d’expression et favorise le pluralisme.
Une étude préliminaire sérieuse devrait permettre d’avoir un débat éclairé sur les priorités et les mesures à prendre. Il est alors possible d’élaborer un plan d’action global en faveur des droits de l'homme, ou une série de plans d’action plus spécifiques. A ce stade, on s’inspirera utilement des observations et des recommandations formulées par les organismes internationaux de défense des droits de l'homme, notamment par le Conseil de l'Europe.
Etant donné que les contraintes budgétaires et le manque de ressources humaines rendent difficile de traiter tous les problèmes en même temps, il est nécessaire de définir les priorités avec le plus grand soin et de réaliser des projections à moyen et à long terme. Il faut associer à cette réflexion toutes les parties intéressées, y compris les responsables politiques et les représentants des différents niveaux de gouvernement et des groupes non gouvernementaux. Ainsi, tous auront le sentiment d’être partie prenante au plan d’action.
Pour encourager les autorités à s’impliquer, il faut les convaincre de l’intérêt que présente le processus pour leur propre travail. A long terme, les considérations liées aux droits de l'homme devront être intégrées dans les activités quotidiennes des différentes institutions, y compris dans les décisions budgétaires. La participation active de représentants de l’opposition à l’élaboration du plan peut favoriser la continuité des travaux.
Les activités relatives aux droits de l'homme impliquent de nombreuses institutions, sinon toutes. D’où l’importance de la coopération au sein du gouvernement et entre les différentes institutions, aux niveaux national, régional et local. Une méthode éprouvée consiste à créer un organe de coordination qui rassemble des représentants de toutes les structures concernées, ministérielles et autres.
Un tel mécanisme de coordination favorise l’échange d’expériences et d’informations, ainsi que le débat et la coopération. Il peut aussi avoir une utilité dans les relations avec les mécanismes de contrôle internationaux relevant du domaine des droits de l'homme ; en réduisant les chevauchements au minimum, il permet à un Etat de s’acquitter à moindre coût de ses obligations liées à la communication d’informations aux mécanismes de contrôle.
Les acteurs non institutionnels doivent aussi être associés à l’action permanente en faveur des droits de l'homme. On pourra créer à cette fin des comités de liaison représentant la société civile, les populations autochtones et les minorités nationales, les structures nationales de défense des droits de l'homme et les entreprises.
Etablir des mécanismes permettant de protéger efficacement les droits de l'homme, cela prend du temps, surtout lorsqu’il faut d’abord modifier les lois et réformer les institutions. On se gardera toutefois d’élaborer un plan national qui s’étende sur une période trop longue, car il risquerait de devenir trop vague. L’expérience montre que la durée du plan devrait idéalement être comprise entre quatre et cinq ans.
A l’issue de cette période, le plan d’action doit être évalué. Il est tout aussi important de s’intéresser au processus, en termes de participation, d’ouverture et de transparence, qu’au résultat final. Il convient de diffuser largement les conclusions de cette évaluation et d’encourager le débat sur l’efficacité du processus. Tous les acteurs ayant participé à l’élaboration du plan devraient être associés à son évaluation.
L’évaluation servira de base à un nouveau cycle. Il faudra de nouveau réaliser une étude préliminaire, qui présente les mêmes caractéristiques en termes d’ouverture, de transparence et de participation. S’ils sont bien conçus et tiennent compte à la fois des aspects quantitatifs et des aspects qualitatifs, les critères et les indicateurs propres aux droits de l'homme peuvent être utilisés avec profit lors du suivi et de l’évaluation.
L'action systématique en faveur de la réalisation des droits de l'homme est un processus permanent. Les études préliminaires, les plans d’action et les exercices d’évaluation sont autant de moyens de définir et d’évaluer les mesures que nous devons prendre pour atteindre nos objectifs. Ces outils nous permettent de savoir ce qui marche et ce qui ne marche pas.
Thomas Hammarberg