La « guerre contre la terreur » a porté gravement atteinte aux normes en vigueur jusqu’ici en matière de droits de l’homme. Il convient à présent de réexaminer en profondeur et de modifier les mesures antiterroristes prises depuis le 11 septembre non seulement par les Etats-Unis et d’autres pays concernés mais aussi par les organisations intergouvernementales. Il faut, d’une part, effacer des listes les noms des personnes injustement incriminées et indemniser ces dernières et, d’autre part, prendre des mesures pour empêcher de telles injustices de se reproduire. Les personnes soupçonnées d’entretenir des liens avec le terrorisme ne doivent pas se trouver sur une liste noire sans perspective d’être entendues ou que leur cas soit examiné par un organe indépendant.
Les listes noires illustrent bien la manière dont les principes des droits de l’homme ont été bafoués au nom de la lutte contre le terrorisme. Elles renvoient à une procédure établie par l’ONU et l’Union européenne pour mettre en place des sanctions ciblées – y compris le gel des avoirs financiers – contre des individus ou des entités soupçonnés d’avoir des liens avec le terrorisme.
Juridiquement, le dispositif repose sur une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies qui a établi, il y a huit ans, une liste d’individus soupçonnés d’avoir des liens avec Al-Qaida, Oussama ben Laden et les Taliban1. Estimant qu’une action de l’Europe s’imposait également en la matière, l’Union européenne a emboîté le pas à l’ONU en adoptant son propre règlement, qui permet le gel de fonds et d’autres ressources économiques de personnes et d’entités dont les noms figurent sur la liste de l’ONU.
Pour les personnes visées, ces mesures violent un certain nombre de droits comme le droit à la vie privée, le droit à la propriété, le droit d’association et le droit de se déplacer ou liberté de circulation. Aucun recours n’a été prévu, pas même la possibilité pour l’intéressé de connaître tous les motifs de son inscription sur une liste noire – ce qui revient à nier le droit à un recours effectif et à une procédure régulière.
Imaginons que vous vous retrouviez sur la liste de l’ONU visant à sanctionner les terroristes et que, de ce fait, vos avoirs financiers soient gelés dans l’Union européenne. Vous souhaiteriez remettre en cause l’affirmation selon laquelle vous avez des liens avec un groupe terroriste mais l’accès à tous les éléments de preuves réunis contre vous vous serait interdit !
La procédure de radiation de la liste de l’ONU vous permettrait de demander au Comité des sanctions ou au gouvernement de votre pays de supprimer votre nom de la liste mais dans les faits, la procédure se résume à une consultation intergouvernementale. Les lignes directrices du comité sont claires sur le fait qu’un requérant qui présente une demande de radiation ne peut en aucune façon faire valoir ses droits pendant la procédure devant le Comité des sanctions, ni même se faire représenter à cette fin. Seul le gouvernement de l’Etat de résidence ou de l’Etat de citoyenneté du requérant a le droit de présenter des observations relatives à la demande de radiation.
Cela peut paraître kafkaïen mais c’est bel et bien la réalité, du moins pour le moment. En Suède, trois personnes d’origine somalienne se sont retrouvées sur la liste en question. Lorsque je les ai rencontrées, elles étaient désespérées, ne sachant pas comment se défendre. Leurs comptes bancaires avaient été gelés et ni d’éventuels employeurs, ni les services sociaux n’étaient autorisés à leur fournir des moyens de subsistance.
Bien entendu, les procédures d’inscription sur les listes et de radiation de celles-ci ont été mises en cause. En 2007, Conseil de l’Europe a publié un rapport du député Dick Marty critiquant les procédures de radiation et l’insuffisance des possibilités de recours offertes aux individus ou aux entités figurant sur les listes.2
Après examen du rapport, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a constaté que « les normes de procédure et de fond actuellement appliquées par le CSNU et par le Conseil de l’Union européenne […] ne remplissent absolument pas les critères minimaux énoncés ci-dessus et bafouent les principes fondamentaux des droits de l’homme et de la prééminence du droit ».3 Le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a réaffirmé « qu’il est essentiel que ces sanctions soient entourées des garanties procédurales nécessaires ».4
Le nombre de personnes qui ont eu à pâtir de ces mesures n’est pas négligeable. Le Rapporteur spécial de l’ONU sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste a déclaré récemment que le dispositif des listes avait conduit au gel des avoirs de centaines d’individus ou d’entités et à la restriction d’autres droits fondamentaux.5
Cependant, la Cour européenne de justice a rendu le 3 septembre 2008 un arrêt qui pourrait faire évoluer les choses.
Yassin Abdullah Kadi, résident saoudien, et Al Barakaat International Foundation, établie en Suède, ont été considérés par le Comité des sanctions du Conseil de sécurité des Nations Unies comme étant associés à Oussama ben Laden, à Al-Qaida ou aux Taliban. Du fait de leur inscription sur la liste du comité, leurs comptes ont été gelés dans l’Union européenne en 2001.
La Cour de justice de Luxembourg a conclu que le règlement communautaire imposant le gel des fonds et autres ressources économiques des intéressés portait atteinte à leurs droits fondamentaux, notamment le droit à la propriété et le droit de la défense.
Elle juge que « le respect des droits de l’homme constitue une condition de la légalité des actes communautaires et que ne sauraient être admises dans la Communauté des mesures incompatibles avec le respect de ceux-ci ». Par suite de l’arrêt Kadi et Al Barakaat / Conseil et Commission, l’Union européenne dispose de quelques mois pour remédier aux insuffisances de la procédure fondée sur les listes.
Quelles leçons tirer de cet arrêt et quelles mesures prendre au niveau international ?
Il ne faudrait pas sous-estimer l’importance de la lutte mondiale contre le terrorisme. Incontestablement, tous les Etats membres du Conseil de l’Europe ont le devoir de combattre le terrorisme et l’obligation positive de protéger la vie des citoyens.6 Le problème du financement du terrorisme est mondial ; il doit donc être examiné et traité au niveau international.
N’oublions pas cependant que les droits de l’homme sont au fondement du droit communautaire. Les mesures visant à garantir la paix et la sécurité doivent respecter les droits essentiels consacrés par la Convention européenne des droits de l’homme et la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.7
Comme l’a fait observer avec sagesse l’avocat général, M. Poiares Maduro, dans ses conclusions sur l’affaire Kadi et Al Barakaat / Conseil et Commission, « l’affirmation selon laquelle une mesure est nécessaire pour maintenir la paix et la sécurité internationales ne saurait avoir pour effet de neutraliser de manière définitive les principes généraux du droit communautaire et de priver les justiciables de leurs droits fondamentaux ».8
L’arrêt de la Cour de justice devrait se traduire par une évolution des procédures du Conseil de sécurité. Les modifications des procédures d’établissement et de révision de la liste prévues par la résolution 1822 du Conseil de sécurité sont une bonne chose mais elles ne vont pas assez loin. 9
Il faut protéger l’autorité suprême du Conseil de sécurité, ce qui exige par ailleurs de ce dernier un comportement respectueux des normes internationales des droits de l’homme existantes. Il est donc nécessaire de mettre en place un mécanisme de contrôle indépendant intervenant au dernier niveau de décision du Conseil de sécurité.
Ainsi pourrait-on garantir à tout individu le droit de prendre connaissance de l’ensemble de son dossier, le droit d’être entendu dans un délai raisonnable, le droit à bénéficier d’un mécanisme de contrôle indépendant, le droit à une représentation juridique pour les procédures et le droit à un recours effectif.
Le Rapporteur spécial de l’ONU sur les libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste a affirmé que, d’après lui, un tel organe quasi judiciaire composé d’experts agréés du point de vue de la sécurité, agissant en toute indépendance, pourrait être reconnu par les tribunaux nationaux, la Cour de justice et les cours régionales des droits de l’homme comme une réponse suffisant à garantir le droit à une procédure régulière.
Il y a peut-être d’autres suites constructives à donner à l’arrêt de la Cour de Luxembourg. Il importe avant tout de remédier aux manquements aux droits de l’homme au niveau mondial avant qu’ils ne soient transposés au niveau de l’Union européenne. Les organisations inter-gouvernementales telles que l'ONU et l'Union européenne se doivent de respecter elles-mêmes les normes en matière de droits de l'homme sur lesquelles elles se fondent.
Thomas Hammarberg
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Notes:
1. Le « Comité des sanctions contre Al-Qaida et les Taliban » a été créé par la Résolution 1267 (1999) du Conseil de sécurité et la « liste récapitulative » par la Résolution 1333 (2000) du Conseil de sécurité. (retour)
2. Rapport publié le 16 novembre 2007. La commission des questions juridiques et des droits de l’homme de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE) a également organisé une audience sur ce thème à Strasbourg le 28 juin 2007. (retour)
3. Résolution 1597 (2008) de l’APCE. Voir aussi la Recommandation 1824 (2008) de l’APCE au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe. (retour)
4. Comité des Ministres du Conseil de l’Europe, réponse à la Recommandation 1824 (2008) (réponse adoptée par le Comité des Ministres le 9 juillet 2008). (retour)
5. Déclaration de Martin Scheinin, Rapporteur spécial de l’ONU sur la promotion et la protection des droits de l’homme et des libertés fondamentales dans la lutte antiterroriste, lors de la 63e session de la Troisième Commission de l’Assemblée générale, 22 octobre 2008, New York. (retour)
6. Osman c. Royaume-Uni, 28 octobre 1998. (retour)
7. Voir la résolution récente de l’APCE 1634(2008) intitulée « Proposition d’une loi autorisant la détention 'préinculpation' de quarante-deux jours au Royaume-Uni ». (retour)
8. Conclusions rendues le 16 janvier 2008. (retour)
9. En particulier le fait que d’ici le 30 juin 2010, tous les noms figurant sur la liste récapitulative au moment de l’adoption de la résolution auront été passés en revue et le fait de publier sur le site web du comité un résumé des motifs d’inscription sur la liste de toutes les entités qui y figurent. (retour)