Комиссар по правам человека

В тех случаях, когда международные организации осуществляют исполнительный и законодательный контроль по аналогии с государством, в отношении их должна действовать такая же система "сдержек и противовесов", которую мы требуем в отношении демократических правительств. В обычных демократических системах, где существует потенциальная возможность злоупотребления правительственной властью, с этим борются путем разделения властей между исполнительной, законодательной и судебной властями. Когда же речь идет об управлении международными организациями, то в некоторых случаях власть находится в руках одного человека или организации, и они мало подотчетны в отношении последствий принимаемых решений.

Подотчетность, с точки зрения управления, подразумевает, что процессы принятия решения являются прозрачными, что имеется открытый доступ к правительственной информации, а также существует участие гражданского общества и широких слоев населения.

Подотчетность также подразумевает, что существуют средства для контроля и наказания в случае злоупотреблений со стороны тех, кто обладает публичной властью, в частности, государственных служащих и должностных лиц. Мы требуем от тех, кто имеет власть, обязанность нести ответственность за свои действия.

С годами было признано, что принципы подотчетности должны применяться к операциям по поддержанию мира со стороны ООН, и в этой связи ООН осуществила ряд шагов по предупреждению и наказанию в связи с сексуальным насилием и эксплуатацией во время ооновских операций[1].

Подотчетность должна также применяться в тех случаях, когда международная организация действует как квазиправительство[2]. ООН участвует в ряде миссий по управлению территориями, когда она действовала или действует как фактическое правительство, например, в Намибии, Камбодже, на Восточном Тиморе, в Боснии и Герцеговине и Косово[3].

При этих обстоятельствах, органы международной администрации действуют как де-факто местные органы власти и как международные организации.

Отсутствие подотчетности может подорвать доверие со стороны общественности к международной организации и тем самым в отношении ее морального права на управление. Такое управление способствует созданию атмосферы безнаказанности за действия, совершаемые сотрудниками этой организации, и создает негативную модель для органов государственного управления стран.

С другой стороны, модели эффективного управления требуют подотчетности, которая, в свою очередь, повышает авторитет работы организации и служит предупреждению возможных нарушений властью и злоупотреблений. Когда международная организация несет такую ответственность за управление, то необходимо предусматривать и механизмы обеспечения подотчетности – ведь было бы недостаточно просто полагаться на добросовестность этих организаций.

Европейский Союз, например, осознал, что его собственные структуры нуждаются в механизме рассмотрения жалоб. Был учрежден пост Европейского омбудсмена, избираемого Европейским парламентом, именно для рассмотрения жалоб со стороны граждан в отношении ошибочных административных решений со стороны учреждений и органов ЕС. Кроме того, Европейский Суд сообществ в Люксембурге уполномочен рассматривать заявления со стороны Совета Европейского Союза, Европейской Комиссии, Европейского парламента и государств-членов в отношении незаконности актов ЕС. Отдельные лица также могут оспаривать решения, принятые в их отношении.

Я обсуждал вопросы, связанные с подотчетностью международных организаций, в частности, во время моих визитов в Боснию и Герцеговину и в Косово.

Тринадцать лет спустя после подписания Дейтонского мирного соглашения, международные организации по-прежнему широко присутствуют в Боснии и Герцеговине. Для того чтобы облегчить усилия Сторон по выполнению Дейтонского мирного соглашения, было создано Бюро Высокого представителя (БВП) в Боснии и Герцеговине. Спустя несколько лет полномочия Верховного представителя были расширены, и теперь предусматривают возможность увольнения должностных лиц, которые нарушают юридические обязательства и Дейтонское мирное соглашение, а также утверждать те законы, которые необходимы, если законодательные органы Боснии и Герцеговины со своей стороны этого не делают.

Я посетил Сараево в 2006 году для обсуждения жалоб со стороны около 260 сотрудников полиции из национальных органов полиции, которых уволили со службы ("лишены права на занятие должности"), и которые были лишены своих социальных и пенсионных прав на основе процедуры проверки, организованной международными полицейскими силами ООН[4]. Моя озабоченность связана с тем, что у этих лиц имеются ограниченные возможности оспорить решения полицейских по существу, а также отсутствуют соответствующие средства правовой защиты.

Венецианская комиссия Совета Европы предложила, чтобы Совет безопасности создал специальный орган по рассмотрению этих дел[5]. После своего посещения страны я призвал все стороны найти такое решение, которое обеспечит справедливое решение для отдельных лиц и укрепит авторитет международного сообщества. К сожалению, продвижение в направлении какого-либо подходящего решения по-прежнему медленное.

Что касается Косово, то UNMIK и KFOR (силы в Косово под руководством НАТО) и все их сотрудники пользуются иммунитетом от юридических преследований[6]. Цель данной нормы состоит в том, чтобы дать возможность международным организациям осуществлять свои задачи без какого-либо вмешательства. Разумеется, это не означает, что сотрудники этих структур не могут подвергаться судебным преследованиям в своих странах, хотя и существуют трудности в обеспечении того, чтобы такие дела возбуждались и эффективно расследовались.

Кроме того, согласно решений Европейского суда по правам человека от 2007 г. о приемлемости дел Бехрами[7] и Сарамати[8], действия KFOR и UNMIK связаны с ООН, а не с участвующими государствами - членами. Отсюда следует, что суд Страсбурга неправомочен для постановления по таким жалобам.

В 2005 году ООН создала в Косово Консультативную группу по правам человека, как механизм подотчетности в области защиты прав человека. Эта Группа действует как квазисудебный орган, который является полностью независимым от UNMIK. Однако эта Группа столкнулась с рядом трудностей, которые помешали ее регулярной деятельности, в том числе с задержками в назначении своих членов, с отсутствием достаточной поддержки со стороны секретариата, а также с неясностью в отношении того, как UNMIK будет реагировать на рекомендации Группы. До настоящего времени на основании принятого заключения Группы так и не было выплачено ни одной компенсации.

Я думаю, что теперь UNMIK надо взглянуть на последствия своих действий в Косово и выразить готовность оплатить компенсацию и восстановить положение, связанное с нарушениями прав человека. Новые Правила Миссии Европейского Союза по вопросам законности и правопорядка в Косово (EULEX), которые вступили в силу в декабре прошлого года, также должны предусматривают собственный механизм подотчетности, причем в приоритетном порядке.

Какого типа механизмы обеспечивают подотчетность международных организаций?

• Хорошим решением является создание в стране независимого суда или совета по правам человека;

• Могут быть действенными и другие методы работы внутри самой организации, такие как комиссии по рассмотрению жалоб или заявлений, но при этом имеется большой соблазн избегать публикации информации, которая может нанести ущерб данной организации;

• Еще один способ обеспечения подотчетности в отношении структур международной администрации для избежания злоупотребления властью - это создание бюро омбудсмена с широкими полномочиями;

• Государства, которые направляют персонал в международные миссии по поддержанию мира, должны обеспечить возможность проведения независимых расследований и полной подотчетности тех, кто несет ответственность за нарушения прав человека, в том числе на основании уголовных, административных и дисциплинарных процедур, когда это целесообразно;

• Международный уголовный суд (МУС) является судом последней инстанции и имеет юрисдикцию в отношении преступлений против человечности, военных преступлений и геноцида, в том числе в тех случаях, когда такие преступления совершаются со стороны миротворцев ООН;

• Одной из форм подотчетности является обязательство представлять отчеты на международном уровне;

• Иногда международные организации для осуществления независимой оценки своей деятельности привлекают внешних участников. Так, например, генеральный секретарь ООН создал независимый орган по проведению расследования действий ООН во время геноцида в Руанде в 1994 году;

• Ключевую роль как стражи защиты прав человека призваны сыграть международные и местные СМИ и НПО.

Дефицит международной подотчетности не несет ничего хорошего ни для кого, и, конечно же, это касается в первую очередь местного населения. Никто, и тем более международные организации, не может быть выше закона.

Томас Хаммарберг