Новая администрация в Вашингтоне осуществила ряд вселяющих оптимизм шагов по преодолению того ущерба защите прав человека, который был нанесен ее предшественниками. Пытки уже более не считаются приемлемыми, центр содержания Гуантанамо будет закрыт, а тайные тюрьмы для допросов уже более не используются. Однако необходимо добиться еще одного важнейшего изменения: следует прекратить подрыв позиций Международного уголовного суда.
Те злодеяния, которые были совершены на Балканах в начале 1990-х годов, напомнили о том, что для того, чтобы положить конец безнаказанности в отношении самых серьезных преступлений: геноцида, преступлений против человечества и военных преступлений, - необходим эффективный и независимый международный механизм правосудия. После продолжительных межправительственных переговоров в 1998 году был согласован Римский Статут, а в 2002 году, после того как 60 государств ратифицировали договор, был создан Международный уголовный суд (МУС). Но и сейчас, когда к этому договору присоединилось 108 государств-участников, Суд по-прежнему сталкивается с серьезными вызовами.
С самого начала администрация США относилась к Суду с подозрением и враждебностью. Администрация Клинтона опасалась, что Судом могут злоупотреблять для того, чтобы преследовать по политическим мотивам граждан США. Тем не менее, 31 декабря 2000 года, в самый последний день открытия Статута для подписания, президент Клинтон подписал этот документ. Он заявил, что ратификация не будет немедленной, и что такое предложение Сенату будет зависеть от того, продемонстрирует ли Суд свою политическую беспристрастность.
Последовавший за ним Президент не захотел идти даже так далеко. Прямо накануне вступления в силу Статута президент Джордж Буш заявил в письме Генеральному Секретарю ООН, что его администрация не ратифицирует Договор и что она не принимает обязательств, вытекающих из его подписания. На самом деле такой "отказ от своей подписи" означал, что правительство США более не чувствовало себя обязанным воздерживаться от действий, которые лишили бы Римский Статут его объекта и цели.[1]
Затем администрация Буша развернула широкомасштабную кампанию против МУС. В 2002 году она подтолкнула Совет Безопасности ООН на то, чтобы принять резолюцию, в которой к МУС была обращена просьба не начинать расследования или преследования "в отношении действующих или бывших официальных лиц или сотрудников" из государства, которое не ратифицировало Статут. Данное исключение было возобновлено в июне 2003 года еще на 12 месяцев, но в дальнейшем попытки продлить его на новый срок не получили достаточной поддержки. В конце концов, США сняли эту резолюцию.
Следующий шаг состоял в том, чтобы попросить другие правительства заключить с Вашингтоном двусторонние соглашения об иммунитете, которые прикрывали бы действующих или бывших правительственных чиновников США, военных и иных сотрудников, в том числе граждан, не являющихся гражданами США, но работающих на США, а также других граждан США от юрисдикции Суда.[2] При этом не обеспечивалось каких-либо гарантий, что подозреваемые будут преследоваться в рамках национальных процедур уголовного правосудия.[3]
Для того, чтобы добиться таких соглашений, стало осуществляться беспрецедентное политическое и дипломатическое давление. В отношении тех государств, которые от этого отказывались, прекращались программы по подготовке военнослужащих и даже помощь развитию. В 2002 году Акт о защите американских служащих (ASPA) запретил США осуществлять двусторонние и многосторонние мероприятия, направленные на сотрудничество или поддержку МУС, и разрешил использовать силу для освобождения любых граждан США, содержащихся под стражей в Гааге на основании постановления данного Суда.
Помимо этого, поправка к закону об экономической помощи, названная по имени ее инициатора - конгрессмена Джорджа Незеркатта, отрицательно сказалась на ряде бедных стран, которые заняли принципиальную позицию, отказавшись подрывать Римский Статут.
Совершенно очевидно, что европейские организации были скептически настроены как в отношении существа, так и методов проведения данной кампании, а те правительства, которые стремились поддерживать добрые отношения и с ЕС, и с администрацией США, оказались в неудобном положении. Так, например, Румыния и Азербайджан подписали с США двустороннее соглашение об иммунитете, но так его никогда и не ратифицировали.
Парламентская Ассамблея Совета Европы обсуждала этот вопрос на ряде своих сессий. В 2003 года она выразила сожаление в связи с продолжающейся кампанией в США и заявила, что эти соглашения направлены на подрыв Римского Статута. Далее она заявила следующее:
“Ассамблея осуждает давление, оказываемое на ряд государств-членов Совета Европы с целью склонить их к заключению таких соглашений, и сожалеет, что противоречивые требования, предъявляемые им Соединенными Штатами с одной стороны, и Европейским Союзом и Советом Европы – с другой, ставят их перед ложным выбором между европейской и трансатлантической солидарностью. Ассамблея считает, что этим странам должно быть предоставлено право свободного выбора своей позиции в отношении Международного уголовного суда исходя исключительно из принципиальных соображений.”[4]
В конце концов, только четыре правительства европейских стран ратифицировали соглашение об иммунитете: Албания, Босния и Герцеговина, Грузия и бывшая югославская Республика Македония. В моих последующих обсуждениях с представителями правительств этих стран я не обнаружил какого-либо восторга по поводу данного соглашения.
Важно отметить, что даже половина этих соглашений не стали юридически обязывающими, поскольку многие правительства так и не выполнили свои первоначальные обязательства перед американской администрацией. Из 102 подписанных соглашений только 21 было ратифицировано парламентом, и лишь 18 других были расценены как исполнительные решения, не требующие ратификации.
При этом в самой администрации Буша энтузиазм, судя по всему, пошел на убыль. Количество исключений в отношении APSA увеличилось и в конце концов к мерам наказания просто перестали прибегать.
Очевидно, что новая администрация настроена более позитивно. Санкции, предусмотренные в двусторонних соглашениях, были отменены, а госсекретарь США Хилари Клинтон заявила Комитету Сената, что "враждебность" по отношению к МУС прекратится. Поддержка со стороны США действий МУС по Судану может предвещать новую эпоху международного правосудия.
Настало время, чтобы администрация Обамы пересмотрела политику США по отношению к МУС в духе активного и позитивного сотрудничества с Судом. В частности, правительство США должно подтвердить свою поддержку, возобновив действие своей подписи; нужно отказаться от APSA и принять участие в конференции по обзору в 2010 году.
Кроме того, администрации Обамы следует призвать Сенат ратифицировать Римский Статут и способствовать тому, чтобы Суд стал эффективным инструментом и последней инстанцией в отношении безнаказанности за преступления, которые до сих пор слишком часто оставались безнаказанными, несмотря на свой ужасающий характер.
Представителям европейских государств следует стремиться возобновить диалог по данной теме, несмотря на те шрамы, которые могли остаться здесь после травли со стороны администрации Буша. Сохраняющаяся обеспокоенность США, если она действительно существует, могла бы быть прояснена и преодолена. Такие переговоры призваны также содействовать тем европейским государствам, которые еще не ратифицировали Римский Статут или не присоединились к нему, вступить в общие ряды. Недавно Парламентская Ассамблея Совета Европы рекомендовала всем государствам - членам Совета Европы в полной мере сотрудничать с Судом.[5]
Нашей целью должно быть всемирное участие. Те события, которые произошли после принятия договора десять лет тому назад, к сожалению, доказали, что Международный уголовный суд крайне необходим.
Томас Хаммарберг
[1] В Статье 18 (a) Венской конвенции права договоров1969 года предусматривается, что государство, которое подписало Договор, обязано воздерживаться от действий, которые лишили бы данный Договор его объекта и цели.
[2] Эти соглашения называли также соглашениями по "Статье 98". В пункте 2 Статьи 98 Статута предусматривается, что Суд "не может обращаться с просьбой о предоставлении в распоряжение, которая требовала бы от запрашиваемого государства действий, не совместимых с его обязательствами по международным соглашениям, в соответствии с которыми для предоставления какого-либо лица в распоряжение Суда требуется получение согласия направляющего государства, если только Суд сначала не заручится сотрудничеством направляющего госу-дарства в деле получения согласия на предоставление в распоряжение". Многие эксперты в области международного права пришли к выводу, что такие соглашения противоречат международному праву и Римскому
[3] В Римском Статуте содержатся обширные гарантии в отношении политических целей. В преамбуле к Римскому Статуту говорится, что МУС будет дополнять национальные органы уголовной юстиции, а в Статье 17 Статута предусматривается, что Суд может осуществлять свою юрисдикцию только в том случае, когда не желает или не способно вести расследование или возбудить уголовное преследование должным образом.
[4] Резолюция Парламентской Ассамблеи 1336 (2003); 25 июня 2003 года,
[5] Резолюция ПАСЕ 1644 (2009) о сотрудничестве с Международным уголовным судом и о его универсальном характере. В ней также содержится призыв к Армении, Азербайджану, Чешской Республике, Монако, Российской Федерации, Турции и Украине, а также к государствам-наблюдателям - США и Израилю - ратифицировать Статут.