Enseignement supérieur et recherche

EXPOSÉ DES MOTIFS DE LA RECOMMANDATION REC (2007) 6 DU COMITE DES MINISTRES AUX ETATS MEMBRES RELATIVE A LA RESPONSABILITE PUBLIQUE POUR L'ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET LA RECHERCHE

Introduction et contexte

La Recommandation sur la responsabilité publique pour l’enseignement supérieur et la recherche a pour toile de fond les changements rapides qu’a connus ces dernières décennies l’enseignement supérieur européen et – plus largement – la société européenne, à savoir:

    · l’augmentation massive du nombre d’étudiants et d’établissements, et par conséquent un élargissement des possibilités pour les apprenants;
    · la diversification des établissements d’enseignement supérieur, l’université classique ayant été complétée par d’autres types d’établissements d’enseignement supérieur, dont la plupart ont pour mission spécifique de préparer les apprenants au marché du travail;
    · la diversification de la prestation de l’enseignement supérieur grâce d’abord à l’émergence d’un grand nombre d’établissements privés et, ensuite, à l’arrivée de prestataires d’enseignement supérieur non traditionnels, y compris ceux ne pouvant être rattachés à un système spécifique d’enseignement supérieur;
    · l’intérêt croissant pour la qualité de prestation de l’enseignement supérieur, et par conséquent un besoin accru d’une garantie de la qualité appropriée afin d’aider les apprenants à faire leurs choix en connaissance de cause;
    · l’augmentation du poids économique de l’enseignement supérieur et de la recherche dans les sociétés modernes;
    · les enjeux économiques accrus de l’enseignement supérieur et de la recherche pour la personne et la société;
    · le rôle de l’enseignement supérieur et de la recherche dans le développement et la sauvegarde de la culture démocratique, sans laquelle les institutions et législations démocratiques ne peuvent fonctionner;
    · l’internationalisation accrue de l’enseignement supérieur, qui se manifeste par une vaste coopération internationale entre les établissements d’enseignement supérieur et de recherche, par la mise en œuvre du processus de Bologne qui vise à créer un espace européen de l’enseignement supérieur d’ici à 2010, par les progrès réalisés pour la création d’un espace européen de la recherche ainsi que par l’inclusion de l’enseignement supérieur dans les négociations de l’AGCS1;
    · dans un contexte plus large, l’augmentation des demandes de subventions et de soutien adressées aux autorités par de nombreux acteurs de divers domaines, et conduisant à terme à la redéfinition du rôle et des priorités des pouvoirs publics dans nos sociétés modernes et complexes;
    · en rapport avec cette tendance, les demandes croissantes auprès des pouvoirs publics en termes de services et de résultats, sans volonté aucune de la part de la population de payer pour des services améliorés et diversifiés, du moins pas par le biais classique du financement public, par exemple l’imposition;
    · l’économie de la connaissance – et la société en fait – offrent de moins en moins de possibilités aux personnes ne possédant pas les qualifications appropriées, c’est-à-dire, de plus en plus, des qualifications spécialisées de l’enseignement secondaire, voire supérieur. Il est à craindre que le fossé qui existe entre les personnes titulaires de qualifications appropriées et les autres ne se creuse et ne s’étende également aux opportunités d’éducation et de formation tout au long de la vie.

La responsabilité publique pour l’enseignement supérieur et la recherche est un trait caractéristique de la tradition européenne, comme l’ont souligné les ministres responsables de l’enseignement supérieur, qui se sont réunis à Prague en 2001 dans le cadre du processus de Bologne:

    Se référant à la Déclaration de Bologne, les ministres ont affirmé que la construction de l’espace européen de l’enseignement supérieur constitue une condition pour une attractivité et une compétitivité plus fortes des établissements d’enseignement supérieur en Europe. Ils ont apporté leur soutien à l’idée que l’enseignement supérieur doit être tenu pour un bien public, relevant et continuant à relever de la responsabilité publique (réglementations, etc.), et que les étudiants sont des acteurs à part entière de la communauté universitaire. (Communiqué de Prague)

Ils ont également déclaré ce qui suit à Berlin en 2003:

    Les ministres réaffirment l’importance de la dimension sociale du Processus de Bologne. Le besoin d’accroître la compétitivité doit être contrebalancé par l’objectif qui vise à améliorer les caractéristiques sociales de l’espace européen de l’enseignement supérieur, pour renforcer la cohésion sociale et réduire les inégalités sociales ainsi que les inégalités entre les sexes à l’échelle nationale et européenne. Dans ce contexte, les ministres réaffirment leur position selon laquelle l’enseignement supérieur est un bien public et relève de la responsabilité publique. Ils insistent sur le fait que, dans le domaine de la coopération et des échanges internationaux au niveau de l’enseignement supérieur, les valeurs de la connaissance devraient prévaloir. (Communiqué de Berlin)

Ces déclarations sur l’enseignement supérieur en tant que bien public et responsabilité publique revêtent une grande importance politique, mais soulèvent en même temps un certain nombre de questions. Par exemple, dans quelle mesure l’enseignement supérieur peut-il être vraiment considéré comme un bien public ? En effet, il n’est pas un bien public dans le sens premier et convenu du terme, c’est-à-dire dans son sens économique. Mais l’enseignement supérieur n’est évidemment pas non plus un bien purement privé; on peut chercher à situer l’enseignement supérieur sur une échelle continue allant du bien purement privé au bien purement public, mais un échange de vues sur cette question, tout en étant certainement très enrichissant sur le plan intellectuel, n’a que peu de valeur concrète.

La question du fonctionnement dans la pratique, qui revêt donc une importance sur le plan politique, porte plutôt sur ce qu’est la responsabilité publique pour l’enseignement supérieur et la recherche dans nos sociétés modernes et complexes, et sur la manière dont elle peut continuer à faire partie intégrante des politiques européennes, y compris dans les décennies à venir. A cet égard, les déclarations de Prague et de Berlin sur l’enseignement supérieur en tant que bien public et responsabilité publique pourraient être envisagées comme une marque d’intérêt plutôt que comme l’affirmation d’une évidence.

L’enseignement supérieur est resté un élément clé du patrimoine européen à travers plusieurs siècles, parce que les universités et les autres établissements de l’enseignement supérieur et de la recherche ont su adapter leur structure organisationnelle et leurs méthodes de travail tout en restant fidèles à leur mission première d’enseignement, de recherche et de service public. L’adaptation de l’enseignement supérieur aux différents contextes et le développement de la société ont fait l’objet d’une étude lors d’un projet antérieur du Conseil de l’Europe sur le patrimoine des universités en Europe, qui a été réalisé dans le cadre de la campagne « L’Europe, un patrimoine commun »2.

Afin de sauvegarder le principe de la responsabilité publique pour l’enseignement supérieur et la recherche dans nos sociétés modernes et complexes qui se caractérisent par un grand nombre de demandes de subventions aux pouvoirs publics, il faut repenser la manière dont la responsabilité publique devrait être définie et exercée. Pour cela, il convient d’envisager de manière plus nuancée les différents éléments de la responsabilité publique ainsi que le niveau de responsabilité publique pour chacun de ces éléments, et d’examiner les moyens d’action qui sont à la disposition des pouvoirs publics.

Dans ce contexte, le Conseil de l’Europe, par l’intermédiaire de son Comité directeur sur l’enseignement supérieur et la recherche, a organisé une grande conférence sur la responsabilité publique pour l’enseignement supérieur et la recherche au siège du Conseil de l’Europe à Strasbourg les 23 et 24 septembre 2004. La conférence s’inscrivait dans le cadre de la participation du Conseil de l’Europe au processus de Bologne, mais elle avait également pour but d’aborder, au-delà de la question de l’espace européen de l’enseignement supérieur, celle par exemple du commerce dans l’enseignement supérieur. Il ne s’agit en aucun cas d’un phénomène nouveau, mais le fait est qu’il est en train de prendre de l’ampleur et qu’il ne cesse d’évoluer avec l’arrivée de nombreux prestataires de qualité variable. Le CDESR a fait observer précédemment que la question des normes, notamment pour la reconnaissance et la garantie de la qualité, est une priorité dans ce domaine, et que cette responsabilité devrait incomber aux pouvoirs publics. Le CDESR a également proposé que la Convention de Lisbonne sur la reconnaissance des qualifications relatives à l’enseignement supérieur dans la région européenne soit la norme en la matière, quel que soit le contexte (coopération ou commerce).

La conférence sur la responsabilité publique pour l’enseignement supérieur et la recherche a donné lieu à une publication dans le cadre de la Série du Conseil de l’Europe sur l’enseignement supérieur3, ainsi qu’à un ensemble de recommandations. C’est dans ce contexte que le bureau du CDESR a commencé à travailler sur une recommandation politique qui a ensuite été examinée en détail par la session plénière du CDESR en 2005 et par le Bureau du CDESR, avant d’être soumise au Comité des Ministres pour adoption. Cette recommandation représente une contribution considérable de la part du Conseil de l’Europe: non seulement l’Organisation garantit que la responsabilité publique pour l’enseignement supérieur et la recherche continuera d’être un élément caractéristique de l’espace européen de l’enseignement supérieur, mais elle participe également au débat plus large sur la responsabilité publique dans nos sociétés modernes et complexes.

PREAMBULE

Le préambule expose les textes internationaux juridiques et normatifs présentant un intérêt particulier pour la recommandation, et place également cette dernière dans son contexte.

Le processus de Bologne vise la mise en place d’un espace européen de l’enseignement supérieur d’ici à 2010 et constitue le principal processus de réforme dans ce domaine en Europe au moins depuis 1968. Il se compose actuellement de 46 pays4 et bénéficie d’un soutien renforcé de la part du Conseil de l’Europe5.

CHAMP D’APPLICATION

L’expression « responsabilité publique » peut avoir des significations différentes selon les contextes. Cette partie de la recommandation précise le sens dans lequel l’expression est employée aux termes de la recommandation: il s’agit de la responsabilité publique pour l’enseignement supérieur et la recherche (plutôt que de l’enseignement supérieur et la recherche), et elle fait référence à la responsabilité des pouvoirs publics, qui peut être exercée de diverses manières à différents niveaux.

RESPONSABILITE POUR LES OBJECTIFS MULTIPLES DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE

La responsabilité des pouvoirs publics s’étend à tous les objectifs de l’enseignement supérieur et de la recherche. Très récemment, les débats portaient principalement sur l’importance de l’enseignement supérieur et de la recherche en termes d’économie et d’emploi, mais il importe de souligner que ces deux domaines concourent à la réalisation d’objectifs multiples, qui sont complémentaires plutôt que contradictoires. Des politiques cohérentes de l’enseignement supérieur et de la recherche devraient par conséquent s’intéresser aux multiples objectifs concomitants de l’enseignement supérieur, à savoir:

    · la préparation à un emploi durable;
    · la préparation à une vie de citoyens actifs dans des sociétés démocratiques;
    · l’épanouissement personnel;
    · le développement et la consolidation, par l’enseignement, l’apprentissage et la recherche, d’une base de connaissances approfondie et diversifiée.

Les quatre objectifs identifiés dans la Recommandation ont tous la même valeur, et l’ordre dans le quel ils apparaissent n’indique par conséquent pas leur importance relative. L’ordre indique plutôt le débat actuel, qui a tendance à souligner l’importance de l’enseignement supérieur par rapport au marché de travail. L’ordre va par conséquent des aspects les plus discutés vers ceux qui sont le moins discutés.

La Recommandation rappelle également que les établissements ont d’importantes fonctions de service dans la société dans son ensemble.

PRINCIPALES CATEGORIES DE RESPONSABILITE PUBLIQUE POUR L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET LA RECHERCHE

Dans de nombreux pays, la notion de responsabilité publique pour l’enseignement supérieur et la recherche est traditionnellement comprise comme étant le financement et la gestion des établissements concernés par les pouvoirs publics; mais dans nos sociétés modernes et complexes, il convient d’envisager la responsabilité des pouvoirs publics de manière beaucoup plus nuancée. Bien souvent, cette responsabilité couvre le financement et la gestion des établissements et des systèmes d’enseignement supérieur, mais également la totalité des moyens d’action se trouvant à la disposition des pouvoirs publics, y compris l’évaluation des instruments les plus appropriés dans certaines circonstances.

La recommandation propose trois grandes catégories de responsabilité:

    · une responsabilité exclusive pour le cadre des activités de l’enseignement supérieur et de la recherche;
    · une responsabilité majeure pour garantir à tous les citoyens une réelle égalité d’accès à l’enseignement supérieur ainsi que la garantie du maintien de la recherche de base en tant que bien public;
    · une responsabilité substantielle pour financer de façon durable l’enseignement supérieur et la recherche, pour assurer la prestation de l’enseignement supérieur, et pour encourager et faciliter le financement et la prestation par d’autres sources dans le cadre défini par les pouvoirs publics.

Ces différentes catégories sont présentées plus en détail dans les parties suivantes de la recommandation.

Le choix des instruments pourra varier selon les pays, mais les pouvoirs publics devraient, au moment de définir leurs responsabilités, prendre dûment en considération les normes et les situations acceptées au niveau international.

RESPONSABILITE POUR LE CADRE DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE

Le cadre des activités de l’enseignement supérieur et de la recherche relève exclusivement de l’autorité/des autorités publique(s) compétente(s), même si ces dernières peuvent déléguer la mise en œuvre de certains éléments.

La réussite des politiques d’enseignement supérieur dépend en effet de la participation de diverses parties prenantes, chacune ayant un rôle et des compétences spécifiques. Les pouvoirs publics sont par conséquent, dans la mise en place, et le cas échéant la mise en œuvre et le contrôle du cadre de l’enseignement supérieur et de la recherche, encouragés à consulter les parties intéressées, conformément à la constitution et à la législation de chaque pays.

Les cadres de qualifications représentent les différents diplômes, titres et certificats qui constituent un système éducatif donné, ainsi que le lien existant entre ces diplômes. Dans ces cadres, les qualifications sont décrites en termes de résultats de formation – ce que les apprenants sont censés connaître et être capables de faire par rapport à une qualification donnée – plutôt qu’exclusivement ou prioritairement par rapport aux examens qui permettent d’obtenir le diplôme ou bien encore à la durée des études généralement nécessaire pour obtenir la qualification dans le cadre d’un programme d’études classique. En 2005, les ministres européens engagés dans le Processus de Bologne ont adopté un cadre global de qualifications pour l’espace européen de l’enseignement supérieur6. La reconnaissance et le financement publics des établissements et programmes de l’enseignement supérieur peuvent être subordonnés à leur conformité aux cadres de qualifications nationaux.

L’accord relatif à l’importance de la garantie de la qualité est l’une des principales avancées dans le domaine de l’enseignement supérieur en Europe depuis l’adoption en 1997 de la Convention Conseil de l’Europe/UNESCO sur la reconnaissance des qualifications relatives à l’enseignement supérieur dans la région Europe, et il est l’un des traits caractéristiques de l’espace européen de l’enseignement supérieur. La garantie de la qualité est une mesure fondamentale permettant de poursuivre la mise en place d’un enseignement supérieur et d’une recherche de qualité, de protéger les apprenants, les employeurs éventuels et les autres parties concernées des prestataires peu scrupuleux, et de veiller à ce que les deniers publics soient effectivement utilisés aux fins d’un enseignement supérieur et d’une recherche de qualité. Il importe également que les mécanismes de la garantie de la qualité soient économiquement efficaces, que leurs bénéfices soient supérieurs à leurs coûts en termes de fonds opérationnels et de temps consacré à la garantie de la qualité par les fonctionnaires de l’enseignement supérieur. Les pouvoirs publics ne devraient pas nécessairement offrir une garantie externe de la qualité, mais devraient être chargés de mettre en place le cadre dans lequel un organisme indépendant devra effectuer ce type d’activités. La préoccupation concernant la garantie de la qualité offerte par les établissements d’enseignement supérieur qui ne font partie d’aucun système national d’enseignement supérieur augmente étant donné qu’une telle offre est de plus en plus courante. Nous faisons ici référence aux Lignes directrices pour des prestations de qualité dans l’enseignement supérieur transfrontalier élaborées conjointement par l’UNESCO et l’OCDE et approuvées en décembre 20057.

RESPONSABILITE POUR LA GARANTIE DE L’EGALITE DES CHANCES

Les pouvoirs publics devraient avoir une responsabilité majeure pour garantir à tous les candidats qualifiés une égalité d’accès à l’enseignement supérieur. La priorité devrait être donnée à la garantie d’une égalité des chances effective – par opposition à une égalité simplement formelle –, ce qui exige un examen approfondi des instruments juridiques et des moyens d’action, ainsi qu’un examen périodique des résultats.

Même si de façon générale les débats publics ont récemment porté sur l’égalité d’accès à l’enseignement supérieur – thème qui était aussi au cœur d’un projet antérieur du Conseil de l’Europe, qui a abouti à la Recommandation Rec (1998) 3 sur l’accès à l’enseignement supérieur en Europe –, il importe également que les pouvoirs publics garantissent l’égalité des chances quant au fait de pouvoir effectuer des études supérieures de qualité. Les bénéfices de l’égalité d’accès sont sérieusement réduits si cette égalité n’implique pas l’égalité des chances quant au fait de pouvoir effectuer avec succès des études supérieures. Dans leur Communiqué de Bergen, les Ministres européens en charge de l’enseignement supérieur réitèrent leur engagement à assurer l’égalité des chances: « Nous renouvelons par conséquent notre engagement à rendre l’enseignement supérieur de qualité également accessible à tous, et insistons sur la nécessité d’offrir des conditions appropriées aux étudiants afin qu’ils achèvent leurs études sans obstacles liés à leurs origines sociales et économiques ».

Responsabilité pour la recherche

L’accès aux résultats de la recherche est une question complexe qui exige la mise en balance de plusieurs éléments fondés et parfois contradictoires. D’une manière générale, les pouvoirs publics devraient veiller à ce que la recherche fondamentale reste un bien public, et il semble qu’un financement public approprié, accompagné de codes de comportement éthique pour la recherche visant à empêcher l’abus des résultats de la recherche, soit un moyen d’action déterminant dans ce domaine. Les pouvoirs publics devraient également, autant que possible, garantir et encourager un large accès du public aux résultats de la recherche. Il est cependant admis que, dans certains cas, cet accès peut être restreint pour des raisons légitimes, telles que les restrictions relatives aux droits d’auteur.

RESPONSABILITE PUBLIQUE POUR LE FINANCEMENT ET LA PRESTATION DE L’ENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA RECHERCHE

Dans la plupart des pays européens, le niveau de financement public de l’enseignement supérieur et de la recherche est relativement élevé; il représente une part significative des budgets publics. La majorité des établissements d’enseignement supérieur et de recherche ne pourront toutefois pas réaliser leurs objectifs avec le seul financement public ordinaire; ils devraient être encouragés à rechercher des fonds supplémentaires dans le cadre juridique et stratégique défini par les pouvoirs publics.

Les pouvoirs publics devraient reconnaître explicitement ces financements comme étant complémentaires, et ne devraient pas chercher à réduire le niveau de financement public alloué à l’enseignement supérieur et à la recherche en se référant à des fonds obtenus légitimement d’autres sources. Il est au contraire primordial que les pouvoirs publics investissent largement dans l’enseignement supérieur et la recherche pour que les sociétés européennes puissent continuer à se développer.

Dans la plupart des pays européens, les établissements d’enseignement supérieur et de recherche administrés par l’Etat constituent un élément caractéristique des systèmes nationaux d’enseignement supérieur et de recherche, et devraient le rester. L’espace européen de l’enseignement supérieur devrait être caractérisé par un grand nombre d’établissements publics, ce qui ne devrait toutefois pas être considéré comme un obstacle pour les organisations, organismes et individus souhaitant créer des établissements et des instituts pour l’enseignement supérieur et la recherche dans le cadre juridique et stratégique défini par les pouvoirs publics.

La responsabilité publique est substantielle pour le financement et la prestation de l’enseignement supérieur et de la recherche; il ne devrait exister aucun monopole public dans ce domaine.

INSTRUMENTS POUR L’EXERCICE DE LA RESPONSABILITE PUBLIQUE

Comme il est indiqué ci-dessus, les pouvoirs publics devraient faire usage de l’ensemble des moyens d’action qu’ils ont à leur disposition pour mettre en œuvre des politiques globales et efficaces dans les domaines de l’enseignement supérieur et de la recherche. Ce faisant, ils devraient respecter le principe de l’autonomie des établissements et reconnaître que financer, encourager et stimuler le développement de l’enseignement supérieur et de la recherche constitue une part de leur responsabilité tout aussi importante que celle de la réglementation et du contrôle.


1 Accord général sur le commerce des services.

2 Voir Nuria Sanz et Sjur Bergan (éditeurs): Le patrimoine des universités européennes (Strasbourg 2002: Editions du Conseil de l’Europe).

3 Voir Luc Weber et Sjur Bergan (éditeurs): The Public Responsibility for Higher Education and Research (Strasbourg 2005: Editions du Conseil de l’Europe. La Série Enseignement supérieur du Conseil de l’Europe, volume 2) (en anglais uniquement).

4 Le Monténégro a accédé au Processus de Bologne en tant que 46e Etat membre le 17 mai 2007.

5 Pour obtenir davantage d’informations sur le Processus de Bologne, voir http://www.coe.int/T/DG4/HigherEducation/default_en.asp, http://www.dfes.gov.uk/bologna/ et http://www.bologna-bergen2005.no/.


6 Voir http://www.bologna-bergen2005.no/Docs/00-Main_doc/050218_QF_EHEA.pdf et http://www.bologna-bergen2005.no/EN/Bol_sem/Seminars/050113-14Copenhagen/050113-14_General_report.pdf

7 Voir http://www.oecd.org/dataoecd/27/51/35779480.pdf