Enseignement supérieur et recherche


Le Programme de Réforme législative

On trouvera ci-après l’Abrégé officiel du rapport final sur le Programme de Réforme législative (PRL). On peut également consulter cette publication dans son intégralité.

Les activités dans le cadre du PRL
Evaluation et suivi

Les activités dans le cadre du PRL 

Objectifs du Programme de Réforme législative (PRL)

L’objectif essentiel du Programme de Réforme législative a été de soutenir de manière efficace les processus de réforme de l’enseignement supérieur et de la recherche au niveau législatif, dans le cadre du renforcement de la démocratie dans les pays d’Europe centrale et orientale, et de leur passage d’une économie d’Etat planifiée à une économie de marché. Et l’un des objectifs secondaires du PRL a été de mieux faire comprendre le rôle spécifique de la législation en matière d’enseignement supérieur dans l’ensemble de l’Europe.

Les fondements de la coopération

Le Programme de Réforme législative (PRL) s’est inscrit dans la politique générale du Conseil de l’Europe de soutien au processus de transition démocratique dans les nouveaux Etats membres et les pays potentiellement candidats à l’adhésion au Conseil. De même que d’autres programmes, le PRL se proposait de fournir une aide concrète aux pays en transition, ainsi que des conseils d’ordre professionnel émanant d’experts indépendants, et de faire référence aux normes et aux meilleures pratiques européennes, définies dans les Conventions européennes. Le Programme de Réforme législative s’adressait également, de manière plus spécifique, au secteur de l’enseignement supérieur : dans ce contexte, le PRL se conformait à une politique déjà ancienne de mobilité universitaire, définie par la Conférence permanente sur les problèmes universitaires (CC-PU), et s’inspirait des expériences d’un réseau de coopération universitaire bilatérale Est-Ouest mis en place dans les années 1970. Au niveau de son fonctionnement concret, le PRL s’est également adressé, de manière importante, au Comité directeur de l’Enseignement supérieur et de la Recherche afin de bénéficier de son expertise, de ses observations et de ses orientations générales. Ces liens très importants entre le PRL et le Comité directeur ont renforcé la dimension de solidarité accrue de ce Programme et lui ont évité de se figer dans un processus unilatéral.

Les activités du PRL

De 1991 à 1999, le PRL a réalisé quelque 200 activités différentes : 136 activités bilatérales et multilatérales, et au moins 64 missions de secrétariat. Les activités bilatérales ont englobé plus de 70 missions consultatives et exploratoires, l’action de 15 commissions conjointes, 4 réunions d’experts, et un avis écrit, indépendant de toute mission. Parmi les activités multilatérales, on a compté 12 missions et séminaires régionaux, 10 ateliers, 5 réunions de consultation et 12 visites d’étude dans huit pays d’Europe occidentale. Deux ouvrages et trois rapports importants ont été publiés, outre les rapports d’ateliers polycopiés. Une quarantaine de réunions supplémentaires ont été organisées aux fins de gestion et de publication, conformément aux décisions conjointes de la CC-PU et du CC-HER.
Au niveau du nombre d’événements organisés, le classement des pays a été le suivant – par ordre décroissant : la Bosnie-Herzégovine (14) – outre les réunions de groupe de projet de la Banque mondiale -, la Russie (13), l’Albanie (9), la Bulgarie (8), l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie (6 événements dans chacun de ces trois pays), la République tchèque (6) et l’Ukraine (6). En moyenne, on a compté 5,5 événements par pays. D’autre part, au niveau régional, c’est l’Europe du Sud-Est qui s’est classée en premier (avec 48 événements), devant l’Europe centrale et septentrionale (35), et la Fédération de Russie et les nouveaux Etats indépendants (33). Ces chiffres n’incluent pas les réunions de consultation, les visites d’étude et les publications.
Lors de son déroulement, le PRL a vu évoluer les besoins des Etats membres et, en conséquence, son caractère s’en est trouvé modifié de manière importante, avec, notamment, un recentrage géographique progressif, ainsi qu’une modification des priorités thématiques, et une concentration accrue sur l’Europe orientale et l’Europe du Sud-Est (par rapport à l’axe originel, qui était celui de l’Europe centrale) - l’ensemble de ce processus traduisant l’évolution globale du Conseil de l’Europe ; le champ d’action s’est élargi, passant de la sphère purement législative au cadre politique global ; on s’est également orienté vers une réduction du nombre de projets et vers des projets à plus long terme, impliquant très souvent des partenariats ; enfin, il y a eu de plus en plus d’experts des pays d’Europe centrale qui ont participé aux missions et ateliers.

Les ressources

Le budget total du PRL s’est élevé à 19 104 000 FF (soit € 2 912 000) pour la période concernée, soit, en moyenne, 2 123 000 FF par an (soit € 324 000), y compris la rémunération du personnel du projet (représentant 52% du total). L’équipe en charge variait de 1 à 4 personnes (à peu près 3 en moyenne). Les crédits étaient représentés à hauteur de 79% par des contributions volontaires, et à hauteur de 12% par l’investissement du Conseil de l’Europe – sans compter les droits de tirage liés aux programmes ADACS et les frais invisibles. Dix-sept pays ont offert des contributions volontaires ; mais il faut noter que 61% de ces dernières ont émané de deux pays seulement : les Pays-Bas et l’Allemagne.
Le budget du PRL était relativement restreint par rapport à la charge de travail et à d’autres projets, entrepris dans d’autres cadres. Encore une fois, ce programme a été essentiellement financé par des contributions volontaires et notamment celles des deux pays précités – lesquels ont permis d’apporter une certaine stabilité au projet ; à l’avenir, toutefois, ce type de programme majeur nécessiterait des dispositions plus sûres et moins « ad hoc », c’est-à-dire moins ponctuelles.

Les résultats

Les conseils fournis dans le domaine de la législation de l’enseignement supérieur ont conduit à l’élaboration de huit lois de première génération : 4 lois spécifiques sur l’enseignement supérieur (en Hongrie, en 1993 ; en Croatie, en 1993 ; en Slovénie, toujours en 1993, et en Albanie en 1994) ; d’autre part, 4 lois sur l’éducation en général (en Roumanie en 1995, en Moldova en 1995 ; en Géorgie en 1997 ; et en Arménie en 1999). En ce qui concerne la législation de seconde génération, les conseils en question ont permis l’élaboration de 16 projets de loi, dont 14 portant spécifiquement sur l’enseignement supérieur (en Estonie en 1995, avec révision en 1996 ; en Lettonie et en Bulgarie en 1995 ; en Russie en 1996, avec des amendements en 1997 ; en Croatie, en Hongrie et en Slovaquie en 1996 ; en Pologne en 1997, en République tchèque en 1998 ; en Albanie en 1999 ; en Lituanie en 2000 ; des projets prévus pour l’an 2000 au Bélarus, dans « l’ex-République yougoslave de Macédoine » et en Ukraine) et deux lois relatives à l’Education en général (en Ukraine en 1996, et en Russie, par la révision, en 1996, d’une loi datant de 1992).

Les ateliers, visites d’étude et publications ont contribué à la diffusion des bonnes pratiques au même titre que la coopération multilatérale classique. Ces différentes initiatives ont notamment contribué à la création concrète de systèmes nationaux d’évaluation de la qualité dans un certain nombre de pays, et à l’instauration d’un nouveau secteur – l’enseignement supérieur professionnel – en Europe centrale. En Bosnie-Herzégovine, les projets entrepris ont conduit à l’élaboration d’un rapport posant les fondements d’une politique de l’éducation nationale reposant sur des structures de coordination consensuelles. L’action menée dans le cadre du Programme de Réforme législative a directement conduit à la rédaction de la Recommandation No R (97) 1 sur la reconnaissance et l’évaluation des établissements d’enseignement supérieur privés. Le PRL a également montré l’importance de la Convention de reconnaissance de Lisbonne en tant qu’instrument d’ouverture sur la coopération européenne, et contribué de manière importante à la mise en œuvre de la Recommandation No R (98) 3 sur l’accès à l’enseignement supérieur.

Le Rapport final analyse de manière plus précise l’ampleur et la qualité de la contribution du PRL aux processus complexes de législation démocratique. Dans le cadre des réunions de consultation, des sessions plénières de la CC-PU et du CC-HER, des relations bilatérales et des communications adressées aux analystes indépendants, les différents partenaires n’ont cessé de souligner que le dialogue et les conseils étaient très appréciés et influaient de manière positive sur les cadres juridiques et politiques permettant la création de systèmes nationaux d’enseignement supérieur.

Les messages

L’approche politique du PRL est examinée dans les Parties 1 et 2 du Rapport final, relatives aux normes et à leurs sources, à l’organisation, à la gouvernance et à l’apprentissage. Afin de refléter la diversité historique de l’enseignement supérieur en Europe, le PRL n’a pas proposé de modèle « tout prêt ». Il a abordé les aspects majeurs d’une politique de l’enseignement supérieur par le dialogue avec les pays hôtes, et par des conseils visant à refléter fidèlement les conceptions, traditions et normes européennes, ainsi que l’évolution des bonnes pratiques. Dix grands aspects ont pu être ainsi dégagés :

  • Une conception de la législation visant à établir un partenariat éducatif – englobant les traditions libérales et individualistes – ainsi qu’une démocratie moderne ;
  • Classement et définition des problèmes par niveau législatif – lois-cadres
  • lois et décrets spéciaux, ou encore droit interne (Chartes, statuts, articles, etc.) –et délégation des compétences concernées au niveau étatique ou fédéral et aux organes correspondants (les ministères), ainsi qu’aux établissements d’enseignement supérieur et aux institutions intermédiaires ;
  • Distinction des missions générales et spécifiques des institutions concernées : rôle des études et recherches avancées (y compris celles de centres indépendants procédant à une réflexion critique sur la société) ; rôle croissant des établissements en question en tant que centres d’enseignement supérieur professionnel, en tant qu’agents d’une politique de la science publique, en tant que prestataires de services de qualité, et, enfin, en tant que centres sociaux ;
  • Conception d’une diversification de l’enseignement supérieur, en tant que clé du paysage institutionnel de l’Europe dans son ensemble, avec, notamment, de nouveaux programmes d’enseignement professionnel soit dans le cadre d’un secteur donné d’établissements nouveaux, soit dans un ensemble unitaire ;
  • Intégration des institutions séparées et fragmentées – lesquelles ont été un legs durable du système soviétique -, et stratégie d’association des établissements d’enseignement et des instituts de recherche fondamentale jusqu’alors sous tutelle du ministère ou d’une Académie des Sciences ;
  • Autorisation de la création d’établissements d’enseignement supérieur privés, et définition des conditions dans lesquelles ces derniers pourront être accrédités ou reconnus ;
  • Planification, à différents niveaux législatifs ou réglementaires, de la gouvernance, du financement, de la gestion financière, de la responsabilité et de l’assurance-qualité des établissements académiques ;
  • Réglementation de l’organisation des études et diplômes, de l’accès à l’enseignement supérieur et de l’admission dans des établissements de ce niveau, des frais d’inscription et de l’aide financière à apporter éventuellement aux étudiants, ainsi que de l’organisation, du recrutement et du statut du personnel universitaire ;
  • Respect des Conventions et Accords européens, et notamment des textes concernant les droits des minorités, la Convention de reconnaissance de Lisbonne et autres instruments établis ;
  • Elaboration d’une politique publique à long terme en matière d’enseignement supérieur, en liaison avec l’enseignement secondaire et les secteurs professionnels, et reconnaissance des traditions nationales et des évolutions internationales.

Lors de la réalisation du Programme de Réforme législative, un certain nombre d’avancées ont été faites en ce qui concerne la systématisation des normes et bonnes pratiques européennes dans tous ces domaines – et ce, notamment dans le cadre d’ateliers et de publications. Il est évident que ce processus n’est pas achevé ; toutefois, un certain « modèle européen » apparaît déjà en partie, notamment en matière de gouvernance démocratique de l’enseignement supérieur.

Le défi majeur d’un partenariat avec les institutions démocratiques

En matière de gouvernance, l’idée fondamentale du PRL était que la démocratie et l’éducation sont intimement liées dans un système de dépendance réciproque : en d’autres termes, l’une ne peut aboutir sans l’autre. La grande réussite de la première vague de « lois sur l’autonomie de l’enseignement supérieur » a été assurément le fait de soustraire les universités à toute ingérence de l’Etat et à toute influence politique dans les domaines fondamentaux de la liberté académique et de l’autonomie institutionnelle. Mais cela ne suffisait pas si l’on souhaitait établir un équilibre avec les institutions démocratiques de l’Etat, dans la mesure où, en démocratie, tout gouvernement a la responsabilité politique et financière d’offrir des services publics et des opportunités sociales, notamment dans le cadre de l’enseignement supérieur. Les experts liés au Programme de Réforme législative ont dû indiquer à leurs partenaires que toute législation de l’enseignement supérieur – qui établit les droits, les règles et règlements pour le fonctionnement concret des établissements d’enseignement supérieur et dans le sens du développement des systèmes dont ils dépendent – doit viser à créer une culture de respect mutuel et de coopération très importante. Dès lors, il fallait définir aussi bien les responsabilités que les droits des trois principaux acteurs : le gouvernement, les établissements d’enseignement supérieur, et, enfin, les étudiants et le personnel enseignant en tant qu’individus.

En résumé, les principes de gouvernance suivants ont été fixés (pour un exposé plus détaillé, voir le Rapport final) :

  • Tout gouvernement démocratiquement élu a le droit et devrait avoir l’autorité de créer et de modifier tout organisme public, de fixer la mission générale de chaque établissement (et notamment le type de diplômes délivrés), le nombre d’étudiants pouvant être admis, le budget de fonctionnement, et d’autoriser la création d’établissements d’enseignement supérieur privés ;
  • Les établissements d’enseignement devraient avoir l’autorité et la responsabilité – dans les limites et le cadre général fixés par la loi – d’organiser leur gouvernance interne, d’élire leurs dirigeants, de choisir les membres des différentes facultés, de déterminer la nature des programmes d’enseignement et de les mettre en œuvre concrètement, de procéder à l’admission des étudiants, de délivrer les diplômes et les titres honorifiques, et, enfin, de définir les budgets (et notamment les dépenses). La responsabilité effective des établissements en ce qui concerne leur mission n’est pas contradictoire avec le principe d’autonomie ; en l’occurrence, il s’agit simplement de renforcer la responsabilité directoriale des établissements et leurs pratiques d’autonomie ;
  • Chaque membre d’une université doit jouir de la liberté d’expression et du choix de ses domaines de recherche, d’étude ou d’enseignement, ainsi que du droit de participation (sous différentes formes) à l’administration autonome de l’établissement, et du droit d’association à des fins académiques.

A de nombreux niveaux de la politique d’enseignement supérieur, il n’a pas été possible d’établir un modèle stable, étant donné des contextes nationaux en évolution constante. A cet égard, le passage de l’économie planifiée d’Etat à l’économie de marché est devenu, semble-t-il, un processus de transformation constante, avec un glissement de l’échelon national vers un cadre de référence plus global. Les normes européennes officielles n’ont été qu’une base partielle du débat sur les perspectives de politique à long terme, et, dans de nombreux secteurs, le PRL a dû anticiper de manière éclairée sur les tendances internationales à venir en matière d’enseignement supérieur – et notamment sur le ou les futur(s) modèle(s) européen(s) en matière d’organisation des études et diplômes. Certains conflits d’intérêts, et les évolutions technologiques et sociétales créeront constamment de nouveaux problèmes, et les solutions devront être trouvées dans un nouvel équilibre entre l’autonomie et la dépendance.

Evaluation et suivi 

L’évaluation effectuée par le CC-HER a notamment comporté l’élaboration d’un rapport de deux éminents experts indépendants – document inclus dans le Rapport final, de même qu’un ensemble de matériels important dû à des « agents internes » du PRL ; toujours dans le cadre de cette évaluation, une table ronde était organisée en séance plénière, en mars 2000. Cette réunion s’est tout particulièrement fondée sur les apports des nouveaux Etats membres, qui ont été les principaux partenaires et bénéficiaires du PRL.

Dans le cadre d’une résolution (prière de se référer au texte intégral) englobant ces diverses perspectives, le CC-HER est convenu des trois éléments suivants :

  • Le Programme de Réforme législative a été une réussite : il s’est agi, en effet, d’une réponse opportune, efficace en termes de coût, et à la fois théorique et pratique du Conseil de l’Europe et des Etats membres au défi de la transition démocratique dans le domaine de l’enseignement supérieur ;
  • L’action du PRL devrait se poursuivre dans un nouveau cadre, en coopération avec le Comité de l’Education et avec le soutien permanent des Etats membres ; dans ce contexte, on devra tenir compte des observations des experts indépendants et des délégations sur des méthodes de travail qui se sont révélées globalement positives ;
  • Les normes européennes définies par le PRL – notamment en matière de gouvernance de l’enseignement supérieur – devraient être renforcées grâce à une nouvelle action et de nouveaux instruments intergouvernementaux.