Конвенция ООН о правах ребенка стала одним из наиболее известных и пользующихся широкой поддержкой международных договоров в сфере защиты прав человека. Ее ратифицировали практически все государства в мире, и тем самым они взяли на себя юридические обязательства соблюдать ее положения. В результате этого, положение детей заняло более видное место в политической повестке дня. Однако реальное выполнение Конвенции было менее эффективным, чем мы это прогнозировали. Главная причина этого – отсутствие систематического, всеобъемлющего подхода к правам детей как к политическому приоритету.
Хотя дети представляют большую группу населения и являются будущим общества (во многих смыслах), их проблемы редко становятся основным приоритетом в политике. Как правило, министры по делам детей занимают второстепенные позиции и не входят во внутренний круг власти. И когда политические вопросы разделяются по принципу "мягкие" и "твердые", то детские проблемы рассматриваются как "мягкие-мягкие". Причем зачастую эти вопросы рассматриваются как неполитические, а иногда и просто как тривиальные. Само изображение на избирательных плакатах политиков, целующих детей, стало символом такой тривиализации.
Для выполнения требований Конвенции недостаточно жестов – требуются серьезные политические обсуждения и подлинные перемены. Конечно, сама цель Конвенции – это улучшение положения детей и условий их жизни. В результате ратификации государство берет на себя обязательство соблюдать принципы и положения Конвенции и проводить их в жизнь для всех детей.
Одной из возможных причин задержек в выполнении Конвенции может быть отсутствие понимания со стороны политических руководителей или неприятие обязательств, вытекающих из этого документа. Политические руководители, вероятно, не всегда проводят различия между благотворительностью и подходом, основанным на правах.
Малообеспеченные дети, точно так же как и лица с ограниченными возможностями, долгое время были любимым "объектом" благотворительности. Им оказывали помощь, но не по праву, а потому, что люди чувствовали к ним жалость. И это – одна из тех позиций, которым бросает вызов Конвенция.
В Конвенции ребенок рассматривается именно как субъект. Он или она имеет право на школьное образование, охрану здоровья и соответствующий уровень жизни, а также право быть выслушанным и право на уважение его или ее мнения. И это касается как смышленого малыша, так и проблемного подростка.
При этом само понятие, что дети имеют права, является радикально новым, совершенно чуждым старомодному убеждению в том, что дети получают права лишь в день своего 18-летия, а до этой даты носителями их прав являются их родители.
Еще одним важным моментом в Конвенции является то, что дети и их интересы должны стать приоритетом. В качестве главенствующего принципа в Конвенции заявляется, что "первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка" во всех действиях, касающихся их, независимо от того, предпринимаются ли они местными или национальными властями, парламентами, судами или службами социального обеспечения, включая и те, которые являются частными (статья 3).
В Конвенции также требуется предпринять конкретные шаги, для того чтобы гарантировать ее подлинное выполнение. В ней предусматривается, что правительства должны принять юридические, административные и иные меры "в максимальных рамках имеющихся у них ресурсов" для обеспечения того, чтобы дети могли пользоваться своими правами (статья 4).
Многие из нас, кто принимал участие в подготовке Конвенции, осознавали риск того, что итоговый документ будет рассматриваться некоторыми как некий идеалистический набор благих пожеланий, а не как определение прав человека у детей. Вызов состоял в том, чтобы наполнить четким содержанием обязательства, которые проистекали бы из подхода, основанного на признании прав.
Комитет ООН по правам ребенка – выборный орган, который осуществляет мониторинг за выполнением Конвенции – придает огромное значение методам и средствам ее выполнения. Основываясь на опыте и предложениях со стороны ЮНИСЕФ, неправительственных организаций и некоторых правительств, можно определить ключевые меры в контрольном списке систематических мероприятий, которые обязаны осуществлять серьезно настроенные правительства. Это включает необходимость:
- разрабатывать всеобъемлющую национальную повестку дня в поддержку детей
- обеспечивать, чтобы все законодательство в полной мере соответствовало правам детей, что требует включения Конвенции в национальное право и практику, а также обеспечения того, чтобы ее принципы и положения имели преимущественное значение в тех случаях, когда они входят в противоречие с национальным законодательством
- подчеркивать роль детей в процессе разработки политики в рамках всей системы управления путем оценки влияния принимаемых решений на детей
- проводить соответствующий анализ бюджета для определения того, какая его часть расходуется на детей, и для обеспечения эффективного использования ресурсов
- создать постоянные органы или механизмы по продвижению координации, мониторинга и оценки деятельности во всех сферах управления, в том числе и на местном уровне
- обеспечивать сбор и использование достаточного объема данных для улучшения положения всех детей в каждой стране
- поднимать уровень осведомленности и распространять информацию о правах детей и о том, что это означает на практике, в том числе благодаря обучению всех должностных лиц, работа которых связана с детьми, или тех лиц, кто непосредственно работает с детьми
- вовлекать самих детей, а также гражданское общество в процесс выполнения решений и в информационно-пропагандистскую работу
- развивать независимые уставные органы в поддержку детей – омбудсмена по правам детей, комиссара или иные структуры – для содействия правам детей, и
- давать приоритет правам детей во всех формах международного сотрудничества, в том числе в программах технической помощи.
Эти десять рекомендаций взаимно усиливают друг друга и имеют ряд общих характеристик. Каждая из них призвана опираться на обсуждения в обществе и прозрачные процедуры. Каждая отстаивает принцип "дети в первую очередь", признавая при этом необходимость скоординированных усилий для обеспечения того, чтобы права детей были интегрированы в существующие административные структуры. Требуется, чтобы и сами дети участвовали в этих процессах.
Главная идея состоит в том, чтобы вопросы детей были переведены из области исключительно благотворительности в политическую повестку дня – и заняли в ней высокое место.
Ряд правительств европейских стран уже предприняли действия на основе этих рекомендаций, например, благодаря принятию национальных стратегий, совершенствованию своей внутренней координации в отношении вопросов, связанных с детьми, разработке системы сбора данных и назначению омбудсмена по делам детей – как в бюро омбудсмена по общим вопросам, так и отдельно.
И тем не менее, существуют зияющие пробелы, свидетельствующие о том, что правительства действуют недостаточно серьезно. Это отражается и в том, что по-прежнему отсутствует должная защита детей.
Слишком мало делается для того, чтобы создать условия для посещения школы для детей с ограниченными возможностями. Дети из групп меньшинств, и не в последнюю очередь рома, находятся в неблагоприятном положении в большинстве областей жизни. Дети, конфликтующие с законом, слишком часто заключаются под стражу. Дети среди незаконных мигрантов находятся в уязвимом положении и страдают от эксплуатации. Плохо обращаются с детьми-беженцами. Примерно в половине европейских стран по-прежнему используются телесные наказания, а некоторые дети сталкиваются с насилием в школе. Правосудие, школы и города все еще не адаптированы для детей.
Одна из причин, почему влиятельные политики предпочитают громкие заявления, а не конкретику по вопросам детей, связана, вероятно, с тем, что многие из них ведут такой образ жизни, который изолирует их от повседневной реальности детей. Мнения самих детей всерьез не воспринимаются, а их родители или опекуны во многих случаях не имеют времени или возможности представить их взгляды.
Действительно, серьезность политических обязательств в настоящее время проходит проверку в связи с обсуждениями бюджетов. В самом начале нынешнего экономического спада в ряде стран уже наблюдались бюджетные сокращения, которые нанесут ущерб детям - либо напрямую в государственном бюджете, либо в результате снижения поддержки местных органов власти.
В некоторых странах были значительно уменьшены средства, выделяемые на образование, здравоохранение и социальное обеспечение. И это произошло еще до того, как правительства начали выплачивать долги, связанные с тем, что государственные деньги пошли на преодоление финансового кризиса и спасение банковской системы.
Это вызвало дискуссии о конкретном значении "максимальных рамок" имеющихся ресурсов, выделяемых для детей. Неизбежно, что интересы детей тоже пострадают, когда все общество будет вынуждено затягивать пояса. Однако совершенно очевидно, что самому духу Конвенции противоречат такие решения, которые нанесут ущерб тем, кто уже уязвим, и в силу этого будут обостряться уже существующие формы неравенства.
Сейчас особенно важно, чтобы еще до утверждения бюджетов на следующие годы были проанализированы краткосрочные и долгосрочные последствия для детей. И ныне в Европе мы уже сталкиваемся с серьезной проблемой детской бедности – ужасающе распространенную в некоторых странах. В этом случае большое число детей попадает в неблагоприятное положение с первых лет своей жизни. Все это требует решения, и нынешний кризис – это отнюдь не аргумент, чтобы сидеть сложа руки, а наоборот.
Ограниченность средств не может рассматриваться как оправдание игнорирования обязательств по защите прав детей и для откладывания выполнения соответствующих мер. Чем больше трудностей, тем больше оснований для того, чтобы действовать, проявляя при этом ясную политическую волю по решению проблем на систематической основе.
Действительно, именно в кризисных ситуациях государство должно подтвердить свои обязательства и в полной мере соблюдать права детей – всех детей.
Томас Хаммарберг