Назад

Языковая политика должна учитывать разнообразие, защищать права меньшинств и снижать напряженность в обществе

Дневник прав человека
Страсбург 29/10/2019
  • Diminuer la taille du texte
  • Augmenter la taille du texte
  • Imprimer la page
  • Imprimer en PDF
Языковая политика должна учитывать разнообразие, защищать права меньшинств и снижать напряженность в обществе

Языки чрезвычайно обогащают нашу жизнь. Они позволяют общаться с бо́льшим количеством людей, лучше понимать других и быть лучше понятыми. К сожалению, во многих странах Совета Европы языковый вопрос до сих пор используется для противопоставления людей друг другу.

Запрет использовать родной язык в различных сферах жизни может вести к нарушению прав говорящих на нем. Кроме того, это негативно влияет на целые сообщества. Проблемы, связанные с использованием языков, часто способствуют возникновению конфликтов между разными группами населения или даже между соседними странами.

Язык, на котором говорит человек, обычно является одним из ключевых элементов его идентичности. Язык — не только инструмент общения; он также имеет важное символическое значение при определении того, как человека воспринимают другие люди и каким он видит себя и свое место в обществе. Именно поэтому языковой вопрос настолько неоднозначен и политизирован. Так, использование государственного или официального языка во многих местах считается доказательством связи человека с государством. В некоторых регионах использование языков меньшинств в публичных местах (например, на указателях улиц, причем порой с применением иного алфавита) воспринимается или представляется как нежелательное напоминание о мультикультурности и многоязычии общества.

Поэтому очень важно, особенно там, где уже возникали конфликты на этнической или языковой почве, чтобы каждый человек понимал, что без разумной языковой политики, признающей разнообразие и учитывающей разные языки и культуры, невозможно достижение примирения и долгосрочной сплоченности в обществе.

Законы об использовании языков могут стать источником напряженности

Во многих странах Европы использование языков регулируется на законодательном уровне, причем часто, хотя и не всегда,— с целью укрепить знание и применение одного официального или государственного языка. При всей правомерности этой цели нередко власти преследуют ее, не советуясь должным образом с представителями языковых меньшинств и не учитывая их права и потребности. Иногда законы об использовании языков сопровождаются принудительными мерами по их реализации. В некоторых случаях их главная задача — укрепить доминирующие позиции большинства населения и ограничить права представителей национальных меньшинств.

Подобные инициативы чаще всего усугубляют напряженность и дополнительно поляризуют общество.

Язык, на котором говорит человек, помимо своего символического значения, имеет большое практическое влияние на разные сферы его жизни, включая доступ к образованию, трудоустройству, услугам здравоохранения, социальному обеспечению и участию в жизни общества в целом. Как следствие, несбалансированные и несправедливые языковые законы и политики могут в долгосрочной перспективе оказаться разрушительными для определенных групп общества и социальной сплоченности.

Международные усилия по снижению риска развития напряженности вокруг языковых вопросов

В конце 1990-х годов, после распада бывшей Югославии и бывшего Советского Союза, были созданы превентивные механизмы, призванные не допустить повторения катастрофических конфликтов того десятилетия. Одной из их отличительных черт стало то, что споры по этническим и языковым вопросам перестали быть прерогативой государства, а поиск решений был выведен на уровень международных форумов, действующих в соответствии с нормами международного права, в том числе прав человека. 

В 1998 году вступила в силу Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (РКНМ). Ее задачами были улучшение соблюдения прав меньшинств, а также укрепление стабильности, демократической безопасности и мира.

В 1996 году ОБСЕ назначила своего первого Верховного комиссара по делам национальных меньшинств (ВКНМ), полномочия которого включают разбирательство с причинами этнической напряженности, предотвращение межгосударственных и внутригосударственных конфликтов, возникающих из-за национальных меньшинств, и их раннее предупреждение.

Поскольку языковые вопросы болезненны и могут привести к конфликту, они являются объектом пристального внимания и ВКНМ ОБСЕ, и Консультативного комитета РКНМ — экспертного органа, следящего за исполнением Рамочной конвенции.

Прочную международно-правовую базу для защиты прав национальных меньшинств, в том числе в части языковых прав, дополняют и другие документы, включая Декларацию ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным или этническим, религиозным и языковым меньшинствам (1992 год), и Европейскую хартию региональных языков или языков меньшинств Совета Европы (1998 год).

Благодаря этим международно-правовым документам возникли инструменты мирного и сбалансированного регулирования вопросов, касающихся использования различных языков в современном и все более разнообразном обществе. Мой офис несколько раз призывал правительства придерживаться этих стандартов при возникновении напряженности из-за использования языков.

Международные стандарты содержат полезные общие принципы, которыми следует руководствоваться для разрешения языковых вопросов в русле соблюдения прав человека. Это не означает, что здесь можно и стоит применять некий универсальный рецепт. Напротив, необходимо тщательно адаптировать языковую политику к уникальным обстоятельствам каждой страны.

Ниже я поясню, что нужно и не нужно делать в первую очередь для управления языковым разнообразием, соблюдения прав представителей национальных меньшинств, предотвращения поляризации и снятия напряженности вокруг таких вопросов.

Сбалансированная языковая политика для достижения социальной сплоченности

Поддержка официального или государственного языка для защиты общественного порядка, консолидации национальной идентичности и укрепления социальной сплоченности — правомерная цель государственной политики. Хорошее владение официальным языком идет на пользу также самим представителям национальных меньшинств, способствуя их вовлеченности и участию в общественной жизни. Однако нельзя добиваться этого в ущерб правам носителей других языков, особенно представителей национальных меньшинств, и недопустимо, чтобы подобные меры усугубляли существующий раскол.

Консультативный комитет по РКНМ в своих заключениях по разным странам, включая Эстонию, Грузию, Латвию, Молдову, Северную Македонию, Румынию, Словакию, Украину и Россию, постоянно подчеркивает, что языковая политика должна стремиться к согласованию потребностей носителей разных языков, государства и общества в целом, а не углублять разрыв между разными группами на почве языковых различий. Так, в заключении 2018 года по России комитет отметил, что в стране проводится политика усиленной поддержки русского языка и культуры и одновременно недостаточно эффективно поддерживаются языки и культуры меньшинств, что ведет к их маргинализации и превращению в потенциальный источник конфликтов. Комитет подчеркнул, что по-настоящему сплоченное и интегрированное общество можно построить лишь охватив все разнообразие, включая языковое, и гарантировав полное уважение к культурам и языкам меньшинств и их защиту. 

Законодательство об использовании языков должно отвечать реальным потребностям общества, например улучшать владение учащихся официальным языком, упрощать взаимодействие с государственными органами представителей национальных меньшинств, облегчать их доступ на рынок труда, обеспечивать им возможность сохранять свои язык и культуру, оставаясь при этом полноценными членами общества. К сожалению, в реальности наблюдается иная картина. Очень часто законы и политики строятся по принципу «игры с нулевой суммой», когда значение одной этнической и языковой идентичности увеличивается за счет других. За этим стоит националистическая, этноцентрическая или популистская идеология либо простой расчет и личная заинтересованность в предвыборный период.

К реформированию законодательства о языке и языковой политики необходимо привлекать представителей гражданского общества и самих меньшинств, чтобы их потребности были поняты и учтены. Исключение их из обсуждений или создание видимости консультаций ведет к социальным волнениям и дальнейшему отчуждению меньшинств в самых разных странах. В апреле этого года я выразила озабоченность в связи с поспешным принятием в Украине нового закона «Об обеспечении функционирования украинского языка как государственного» вскоре после всеобщих выборов и без его надлежащего обсуждения с общественностью. Сейчас я жду заключения об этом законе, которое готовит Венецианская комиссия, независимая экспертиза которой поможет прояснить возможное влияние этого закона на права лиц, принадлежащих к многочисленным языковым сообществам в Украине, включая русское, венгерское, румынское, татарское и иные меньшинства.

Противодействие дискриминации по языковому признаку

Законы и политики, поощряющие использование определенного языка, не должны вести к дискриминации отдельных групп населения. Поэтому, прежде чем вводить новые меры языкового регулирования, власти должны тщательно оценивать их возможное несоразмерное воздействие на представителей национальных меньшинств. Консультативный комитет РКНМ уже обращал внимание на то, что строгие языковые требования могут создавать несоразмерные препятствия для представителей национальных меньшинств в широком спектре, включая препятствие к трудоустройству, участие в политической жизни, получение медицинской помощи и образования. Так, в случае Латвии и Эстонии комитет резко осудил тот факт, что чересчур жесткие языковые требования перекрывают представителям национальных меньшинств доступ к карьере государственных служащих.

Поэтому очень важно, чтобы у стран было эффективное антидискриминационное законодательство, предусматривающее прямой запрет на дискриминацию по признаку языка, этнического и национального происхождения, а также эффективное средство правовой защиты для лиц, заявляющих о подобной дискриминации. В 2009 году мой офис предложил властям Бельгии создать эффективный и беспристрастный механизм для рассмотрения жалоб на дискриминацию по языковому признаку. Однако такая мера правовой защиты до сих пор не была принята.

Стимулирование исполнения законов, вместо наказания за их неисполнение

Некоторые государства-члены идут на жесткие меры,чтобы заставить людей соблюдать языковую политику и законы . Международные органы по правам человека критикуют создание инспекций и возможное наложение санкций и штрафов, а также негибкие системы языковых квот, называя такие меры ненужными и несоразмерными. Эффективность подобного принудительного подхода невысока. На самом деле он чаще всего контрпродуктивен и создает лишь дополнительную поляризацию в обществе и усиливает маргинализацию меньшинств. Необходимо избегать принудительных мер. К реализации действующих законов о языке и языковой политики нужно подходить взвешенно и прагматично, создавая стимулы к изучению и использованию языка, вместо принуждения.

Особенно важный стимул — обеспечение достаточных возможностей для изучения государственного или официального языка, их доступность и надлежащее качество. Крайне важно, чтобы общий язык был доступен всем людям. Я с интересом прочитала недавний отчет Госконтроля Эстонии об обучении взрослых эстонскому языку, в котором говорится о недостаточном финансировании и нехватке квалифицированных преподавателей. В отчете приводится пример 2015 года, когда бесплатные языковые курсы были рассчитаны на 540 слушателей, тогда как желающих оказалось почти 6000. Нехватка средств, квалифицированных педагогов и качественных обучающих материалов отмечались и в ряде других стран.

Важно, чтобы все меры по укреплению использования государственного языка сопровождались надежными гарантиями для представителей национальных меньшинств, позволяя им реально пользоваться своими родными языками, в том числе в системе образования. К сожалению, так происходит не всегда. Например, в заключении 2019 года по Грузии Консультативный комитет призвал власти страны в дополнение к политике, направленной на поощрение использования грузинского языка во всех сферах публичной жизни, более активно поддерживать использование языков меньшинств при взаимодействии с органами государственной власти, их преподавание и изучение. 

Соблюдение языковых прав представителей меньшинств способно стимулировать их к изучению и использованию государственного языка, поскольку при таких обстоятельствах это, скорее всего, уже не будет восприниматься ими как посягательство на их собственную культурную и языковую идентичность.

Время также является существенным компонентом сбалансированной и справедливой языковой политики. Законодательные реформы и изменение языковой политики должны проводиться постепенно, чтобы у людей была возможность без отрицательных последствий приобрести необходимые навыки. Это в первую очередь касается реформ в сфере образования, когда ни в коем случае нельзя допускать, чтобы реформы ущемляли интересы учащихся — представителей языковых меньшинств.

Поощрение многоязычия в образовании

Я уже жестко критиковала практику, когда школьников разделяют по этническому или языковому признаку, как это происходит в моей родной Боснии и Герцеговине, в Северной Македонии, Хорватии и Косово*. Сегрегация углубляет разделение и увеличивает риск возникновения конфликтов. На протяжении многих лет мой офис призывает власти нескольких стран давать детям с раннего возраста возможность учиться в двуязычной (многоязычной) и инклюзивной среде, особенно в регионах, где живут представители разных этнических и языковых групп. Двуязычное и многоязычное обучение улучшает отношения между разными группами населения и способствует когнитивному развитию учащихся. В подробной работе Совета Европы о многоязычном обучении приводятся рекомендации по созданию разумной образовательной политики с учетом языкового разнообразия.

Совместное обучение помогает молодежи понять, что идентичность человека не статична и не бескомпромиссна: один человек может принадлежать сразу ко многим группам и пользоваться разными языками в разных контекстах. В монолитных представлениях об идентичности также не учитывается многообразие ситуаций внутри каждой группы применительно к выбору языка. Когда учащиеся получают представление о многомерности человеческой идентичности, это становится ценным инструментом для укрепления социальной сплоченности[*] и предотвращения будущих конфликтов в наших все более разнообразных обществах.

Пример успеха, которого добились учащиеся одной школы в городе Яйце в Боснии и Герцеговине заключается в том, что они активно выступали против преобразования своей школы в сегрегированное учебное заведение, построенное по модели «две школы под одной крышей»[1],и демонстрирует преодолимость реальных и предполагаемых языковых различий.

Когда занятия ведутся на языке меньшинства и сам этот язык преподается в школе, важно одновременно поддерживать высокое качество преподавания, преемственность и непрерывность образовательного процесса. Например, когда преподавание на языках меньшинств ведется лишь до определенного класса, это может дестимулировать обучение на них. Поэтому меня беспокоит, например, образовательная реформа 2018 года в Латвии, в соответствии с которой в средних школах постепенно снижается доля преподавания на русском языке до соотношения 80% на латышском и 20% на русском языках. Эта реформа может привести к тому, что существовавшая с 2004 года система двуязычного образования превратится в систему, в которой на языке меньшинства предлагается лишь немного занятий по языку и культуре. Меня также волнует появившаяся в СМИ информация о том, что правительство Латвии рассматривает вопрос о том, чтобы все преподавание в государственных школах целиком велось только на латышском языке.

Более того, вызывает озабоченность тот факт, что некоторые страны (такие как Латвия и Украина) пытаются вводить правила преподавания на языках Европейского союза, которые отличаются от правил преподавания на других языках, тем самым создавая неправомерные различия в отношении носителей языков национальных меньшинств.

Как деполитизировать языковой вопрос?

Необходим инклюзивный и прагматичный подход, учитывающий реальные потребности разных групп общества и нацеленный на достижение баланса, компромисса и примирения, вместо противопоставления и раздоров. В рамках такого подхода нужно стремиться к полному соблюдению прав представителей национальных меньшинств, мирному взаимодействию между людьми разного этнического и национального происхождения и созданию равных возможностей для участия каждого человека в жизни общества.

Поэтому государства должны создавать такую среду, где разнообразие не считается угрозой, где все члены общества могут спокойно пользоваться родным языком, не боясь дискриминации, и где в то же время все могут говорить на одном общем языке.

Взращивание общей идентичности необязательно сводить исключительно к использованию одного языка. Общая идентичность может строиться и на других, более инклюзивных ценностях, таких как общие традиции, общее гражданство поверх языковых и этнических различий, общее видение будущего и признание разнообразия как источника благосостояния, коллективной устойчивости и доверия. 

Поощрение многоязычия в таких ключевых сферах, как образование, политическая жизнь, СМИ и органы государственной власти, способно заметно приблизить нас к достижению такой цели.  

Дуня Миятович


Дополнительные международные документы по теме:

«Консультативный комитет по Рамочной конвенции о защите национальных меньшинств. Тематический комментарий № 3. Языковые права лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, предусмотренные в Рамочной конвенции» (2012 г.)

Портал Совета Европы, посвященный языковой политике:

https://www.coe.int/en/web/language-policy/home (на англ. яз.)

Верховный комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств, «Ословские рекомендации о правах национальных меньшинств в области языка» (1998 г.)

Венецианская комиссия Совета Европы за демократию через право:

Заключение № 555/2009 о законе Словацкой Республики «О государственном языке» (2010 г.) (на англ. яз.)

Заключение № 605/2010 о проекте закона о языках в Украине (2011 г.) (на англ. яз.)

Заключение № 902/2017 о положениях закона Украины «Об образовании» от 5 сентября 2017 г., которые вызывают обеспокоенность в связи с использованием государственного языка и языков меньшинств и иных языков в образовании (2017 г.) (на англ. яз.)

Специальный докладчик ООН по вопросам меньшинств, «Языковые права языковых меньшинств. Практическое руководство по их соблюдению» (март 2017 г.).


* Все упоминания Косово, будь то в контексте территории, институтов или населения, следует трактовать в полном соответствии с резолюцией 1244 (1999) Совета Безопасности ООН и без оценки статуса Косово.

[1] Основная особенность такой системы заключается в том, что ученики ходят в две отдельные школы, расположенные внутри одного здания, и учатся по разным программам на боснийском и хорватском языках. У учащихся разные учебники и разные учителя, и у каждой из школ своя школьная администрация.