Назад

Рост вовлеченности детей и молодежи: от права голоса до права выбора

Дневник прав человека
Страсбург 01/07/2021
  • Diminuer la taille du texte
  • Augmenter la taille du texte
  • Imprimer la page
  • Imprimer en PDF
©Tjeerd Royaards (The Netherlands) - Cartoon Movement

©Tjeerd Royaards (The Netherlands) - Cartoon Movement

На фоне непрекращающейся пандемии и ее пагубного воздействия на многочисленные аспекты защиты прав человека по всему миру лишь в одной сфере есть полный общественный консенсус: особенно сильно эта ситуация ударила по детям и молодежи. Хотя в большинстве случаев коронавирус не причиняет прямого вреда их здоровью (по крайней мере, пока), кризис несоразмерно сильно сказался на их благополучии. Привычный им образ жизни пострадал от противокоронавирусных мер больше, чем у других групп населения, и они оказались отрезаны от своих социальных структур и сетей поддержки. Закрытие школ, длившееся в некоторых странах Совета Европы месяцами, привело не только к сокращению образовательных возможностей для миллионов детей, но и к изоляции, депрессии и значительно участившимся случаям насилия

В марте 2020 года фонд ЮНИСЕФ предостерег, что «все дети всех возрастов и во всех странах особенно сильно ощущают на себе негативные социально-экономические последствия, причем в некоторых случаях меры, призванные их смягчать, могут непреднамеренно приносить скорее вред, чем пользу. Это общемировой кризис. И некоторые дети будут испытывать на себе его последствия всю жизнь». Сегодня ряд экспертов считают эти зловещие предсказания еще оптимистической оценкой, потому что две трети детей в мире до сих пор страдают от дезорганизации образовательного процесса, в то время как поступают тревожные сообщения о значительном росте проблем в области психического здоровья детей. Кроме того, произошло сокращение экономик; миллиарды брошены на программы экономической поддержки, что создало бюджетные дефициты и долговые обязательства, которые останутся на долгие годы, и именно нашим детям придется разбираться с этим.

Несмотря на то, что порой властям приходится быстро принимать решения с далеко идущими последствиями без обсуждения с теми, кого они затрагивают в первую очередь, — особенно во время пандемии, в ситуации, когда необходимо срочно спасать жизни людей, нам следует честно признать, что такое отсутствие участия создает большие проблемы.

Политические решения принимаются лидерами, избранными стареющим населением Европы и подотчетными ему же. При этом тяжесть последствий многих из этих решений ляжет на плечи наших детей, будь то с точки зрения их будущих образовательных возможностей, вхождения на рынок труда или будущего урезания бюджетов на здравоохранение и социальную поддержку. О несоразмерном влиянии сегодняшней политики на детей и молодежь уже давно говорится в контексте изменения климата и, в частности, экологического ущерба. И даже при этом потребовалось дойти до суда, чтобы убедить лиц, вырабатывающих политику, обратить должное внимание на проблемы, волнующие молодежь, и воздержаться от перекладывания ответственности на будущие поколения. 

Поэтому пришло время самокритично оценить, удалось ли нам сделать так, чтобы наши дети и подростки получили реальный шанс быть услышанными и влиять на принятие касающихся их решений. Соблюдение права детей на участие влечет за собой не только более высокое качество и эффективность решений, но и обогащает демократию и помогает молодым людям сформировать гражданские компетенции на всю жизнь.

Право быть заслушанным

Статья 12 Конвенции ООН о правах ребенка (КПР), принятой в 1989 году и ратифицированной всеми государствами — членами ООН, кроме одного, гласит: «Государства-участники обеспечивают ребенку, способному сформулировать свои собственные взгляды, право свободно выражать эти взгляды по всем вопросам, затрагивающим ребенка, причем взглядам ребенка уделяется должное внимание в соответствии с возрастом и зрелостью ребенка». Комитет по правам ребенка определил участие детей как один из четырех фундаментальных и общих принципов конвенции (остальные три: запрещение дискриминации, право на выживание и развитие, обеспечение наилучших интересов ребенка). Поэтому статья 12 не только утверждает ключевое право само по себе, но и должна учитываться при истолковании всех остальных прав. Со мнением детей надо считаться всерьез, и его необходимо должным образом рассматривать при принятии решений. В статье 12 также подчеркивается, что чем дети старше, тем шире и содержательнее должны быть процедуры и механизмы участия.

Право быть заслушанным распространяется на все мероприятия и решения, которые затрагивают жизнь ребенка, будь то в семье, школе, в местном сообществе и на уровне общенациональной политики. Оно включает в себя вопросы, касающиеся транспорта, жилья, макроэкономики, экологии, образования, присмотра за детьми и общественного здравоохранения. Участие применимо к вопросам, которые касаются как конкретного ребенка (например, где он или она хочет жить после развода родителей), так и совокупности детей, детей как группы (например, законы, регулирующие минимальный возраст приема на работу на полную ставку).

В своем Замечании общего порядка № 12 «Право ребенка быть заслушанным» Комитет по правам ребенка подчеркнул, что в большинстве обществ мира это фундаментальное право так и не реализовано. Принимаемые меры зачастую не очень эффективны. Из-за сложившихся за многие годы практик, подходов и политико-экономических барьеров дети не могут ни выражать свое мнение по вопросам, которые их касаются, ни рассчитывать на то, что это мнение будет должным образом рассмотрено. Комитет заявил, что для обеспечения реального участия детей необходимо устранить все правовые, политические, экономические, социальные и культурные препятствия, а также проявить готовность не только выделить ресурсы и заняться подготовкой кадров, но и пересмотреть существующие представления о способностях ребенка.

Сегодня, во время беспрецедентного кризиса, когда принимаемые решения затрагивают все сферы жизни детей и продолжат влиять на них еще долгие годы, по всей Европе предпринимается широкий спектр долгожданных усилий, направленных на продвижение участия детей. Вместе с тем растет количество исследований, авторы которых пытаются выяснить, действительно ли имеющиеся возможности позволяют детям влиять на принятие общественно значимых решений, разумны ли они с точки зрения самих детей и не носят ли они чисто символический характер. Власти государств редко прикладывают систематические усилия, чтобы создать институциональные механизмы на разных уровнях, которые позволили бы детям активно и содержательно участвовать в принятии всех затрагивающих их решений. Во многих странах детям до сих пор малодоступна информация об их правах и общенациональной политики в их отношении.

Определение участия

Под участием обычно понимается собственно участие в деятельности, процессе или сообществе, сопряженное с ответственностью, действиями и общепризнанным влиянием на процессы принятия решений. Это длящийся, систематический процесс, а не формальная структура или единичное событие. Для участия нужна подготовка и вовлеченность на всех уровнях, а следовательно, обеспечение надлежащими ресурсами. Самое главное, для содержательного, истинного участия нужно перестать недооценивать мнения детей и подростков и вместо этого поддерживать и поощрять их право на участие в демократических процессах.

Дети и взрослые видят мир по-разному. Есть множество примеров, когда решения, разработанные и принимаемые взрослыми в отношении улучшения положения детей (например, по снижению бедности среди детей или по дизайну пространств, удобных для детей), напротив, приводили к негативным последствиям для них. Как нам известно из других областей, содержательное участие повышает качество принимаемых решений. Дети — это не только «будущие взрослые»; у них есть свой уникальный взгляд на вещи, который важен для выявления и решения проблем.

Если мы не начнем внимательно прислушиваться к детям и подросткам и вовлекать их во все процессы, имеющие к ним отношение, мы не сможем ни улучшить их образовательные возможности, ни устранить дискриминационное отношение в школе, ни более эффективно бороться с насилием над детьми на всех уровнях.

Возражения против участия

Часто утверждается, что для участия детям не хватает опыта и зрелости и что они не понимают, что будет в их наилучших интересах. При этом не учитывается тот факт, что даже маленькие дети ясно выражают свои предпочтения, способны тонко выстраивать дружеские и семейные связи и обладают глубоким чувством справедливости и социальной ответственности. Кроме того, иногда говорят, что дети сильно подвержены манипуляциям и влиянию. Однако все люди разные, и многие взрослые тоже легко поддаются чужому влиянию. Помимо этого, такой довод противоречит концепции изменяющихся способностей, принятой в КПР и требующей признания того факта, что дети в разной среде и культурной обстановке, с разным жизненным опытом приобретают компетенции в разном возрасте. Например, растет объем данных о значительном вкладе, который дети вносят в чрезвычайных ситуациях, и я приветствую недавний проект по борьбе с последствиями пандемии коронавирусной инфекции, реализуемый ВОЗ в сотрудничестве с шестью крупными молодежными организациями.

Другой аргумент, используемый против их участия, заключается в том, что оно сводится к формальности, и поэтому его нельзя назвать ни подлинным, ни эффективным. Отмечалась опасность того, что участие детей зачастую напоминает симуляцию и порой даже ведет к манипулированию, поскольку дети могут до конца не понимать свою роль и реальное влияние на соответствующий процесс. Если участие детей остается сугубо декоративным, а все реальные решения принимают взрослые, если мнения и пожелания детей порой используются в качестве аргументов без учета их истинных потребностей и интересов, то возникает риск того, что дети почувствуют себя обманутыми в своих ожиданиях и придут к выводу, что их участие бесполезно. А это, в свою очередь, может обернуться цинизмом и безразличием.

Эффективные меры по расширению возможностей детей и подростков

Совет Европы прилагает значительные усилия к наращиванию эффективного участия детей. Так, в рекомендации CM/Rec(2012)2 об участии детей и молодежи в возрасте до 18 лет сформулирован ряд общих принципов и призывов к государствам-членам, которые касаются защиты права детей на участие посредством правовых, финансовых и практических мер, информационно-просветительской деятельности и подготовки кадров в вопросах участия, а также создания пространства для участия во всех сферах.

Меры, поощряющие участие детей и молодежи, можно разделить на три вида: консультации, сотрудничество и обеспечение условий для отстаивания своих интересов. При определении наиболее подходящего метода нужно учитывать, что первые две категории мер обычно инициируются взрослыми, и нужно прилагать особые усилия к тому, чтобы у детей появился реальный шанс повлиять на выработку повестки дня и выбор применяемой методики.

Согласно общим принципам эффективного участия детей, важно, чтобы дети вовлекались на как можно более ранних стадиях процесса и чтобы они были хорошо информированы о его правилах, включая то, какие решения могут быть приняты и кем. Дети — неоднородная группа. Как и с обществом в целом, мнения более обездоленных и маргинализованных из них, в том числе детей с инвалидностью или представителей меньшинств, нужно выяснять проактивно, чтобы они были должным образом учтены. Любое участие должно быть добровольным. Механизмы должны быть сообразны возрасту и подбираться в соответствии с изменяющимися способностями детей. При этом необходимо проявлять равное уважение ко всем детям, независимо от их возраста, возможностей, положения и прочих факторов.

Участие детей должно служить укреплению их самоуважения, помогать им видеть, когда их права нарушаются или игнорируются, и давать возможности для противодействия этому. При успешной реализации такой подход поможет детям развить в себе компетенции активного гражданина. Поэтому очень важно давать детям обратную связь и сообщать, каким образом был учтен их вклад и как он повлиял на принятое решение. И наконец, необходимо привлекать детей к оценке процессов участия и его качества.

Многообещающие практики

К счастью, существуют различные вдохновляющие инициативы, которые обеспечивают содержательное участие детей.

Так, в Сербии в 2020 году более 1,5 тысяч детей приняли участие в анонимном интернет-опросе, который касался того, как вызванный коронавирусом кризис повлиял на них. Описанные ими проблемы легли в основу лоббистской работы и программных документов как на национальном, так и на общеевропейском уровнях. Организация Save the Children создала мобильные отряды по работе с детьми — беженцами и мигрантами в разных странах и транзитных центрах на Западных Балканах, чтобы информировать таких детей и выяснять, что они думают о том, как осуществляется защита детей. Консультации с детьми также определяют содержание, мониторинг и оценку программ, что свидетельствует о важности того, чтобы информировать детей в доступной для них форме и обеспечивать их надлежащее участие в ситуациях, когда дети находятся в наиболее уязвимом положении.

В качестве примера успешного сотрудничества можно привести, среди прочего, активное вовлечение детей в общие дискуссии, организуемые Комитетом по правам ребенка. Дети представляют материалы по темам дискуссий, участвуют в планировании дней, выступают сопредседателями сессий и активно участвуют во всех дискуссиях. Стратегический план на 2019–2020 годы сети Eurochild составлялся в сотрудничестве с детьми: они влияли на выбор видов деятельности, кампаний, мероприятий по стратегическому планированию и продолжают участвовать в выработке политики посредством мониторинга и оценки воздействия. В Италии городской совет Милана привлек живущих в городе детей к планированию и трансформации девяти школьных садов и совместному управлению их реновацией.

Шотландский молодежный парламент представляет собой яркий пример структуры под руководством самих детей, по образцу которой были созданы другие подобные инициативы. Он официально начал свою работу в 1999 году после того, как было изучено, как могла бы работать шотландская демократия, и пришло осознание необходимости того, чтобы молодежь и дети играли в ней активную роль. В нем избранные представители разрабатывают политические предложения, которые затем поступают напрямую в шотландский парламент. Кроме того, проходят ежегодные встречи с кабинетом министров, где члены молодежного парламента получают возможность обсудить с высокопоставленными политиками наиболее важные для них проблемы.

Все эти важные инструменты гарантируют, что мнения детей будут учтены и будут оказывать непосредственное влияние. Поэтому они также играют решающую роль в выстраивании доверия со стороны молодежи к политическим процессам и институтам. Согласно исследованию ОЭСР, среди молодежи прекратился рост доверия к государственным институтам, а также рост уверенности в своем влиянии на политику и в своей представленности при принятии решений. Одновременно с этим дети и подростки демонстрируют сильное желание решать глобальные проблемы, такие как изменение климата, рост неравенства, сокращение пространства для гражданского общества, угрозы демократическим институтам. Примером тому служит инициатива «Пятница ради будущего».

Поощрение демократического участия

В некоторых государствах — членах Совета Европы произошло снижение возрастного ценза избирателей, чтобы устранить препятствия к участию молодежи в политической жизни, обеспечить большее возрастное разнообразие в общественных консультациях и более инклюзивные политические результаты. Так, Австрия понизила возрастной ценз до 16 лет еще в 2007 году; Греция — до 17 лет в 2016 году, а Мальта — до 16 лет в 2018 году. В некоторых других странах (в Эстонии, в 12 землях Германии, в Шотландии и Уэльсе) возрастной ценз может понижаться до 16 лет на местных и региональных выборах. Эти инициативы дали весьма положительные результаты, показав, что 16-летние хорошо готовятся к выборам и голосуют примерно так же, как 18–24-летние. Нет никаких данных, которые говорили бы о тенденции среди молодежи голосовать за более радикальные или «сомнительные» политические партии. Снижение возрастного ценза избирателей также считается эффективным инструментом для того, чтобы с раннего возраста генерировать интерес к политике и информированность о ней, что ведет к большей вовлеченности в политику и более высокой явке на выборы в последующей жизни. На самом деле явка среди 16–17-летних даже немного выше, чем среди 18–24-летних. Это связывают с тем, что в этом возрасте их жизнь, как правило, более стабильна, их тщательно готовят в школе, а само участие в политике расценивается как нечто содержательное и позитивное, а не бессмысленное и тщетное.

Государства пользуются широкой свободой выбора при определении того возраста, начиная с которого гражданин может голосовать; главное, чтобы критерии были разумными и соразмерными. Согласно докладу Венецианской комиссии, гражданин должен получать право голосовать не позднее достижения своего совершеннолетия. Поэтому предельный возрастной ценз избирателей в государствах — членах Совета Европы составляет 18 лет, однако они могут его понижать по своему усмотрению. Статья 12 КПР обязывает государства-участников считаться с мнением детей «в соответствии с [их] возрастом и зрелостью». Поэтому имеет смысл воспользоваться тем, что современная молодежь лучше информирована о политике, в том числе благодаря более широкому доступу к информации.

Возрастной ценз избирателей непрерывно снижается на протяжении последних десятилетий, чтобы расширять гражданское представительство, что является базовым принципом представительной демократии. За небольшими исключениями старение населения привело к сокращению доли молодых избирателей в государствах — членах Совета Европы, и все чаще в дебатах о публичной политике высказываются опасения по поводу справедливости и солидарности поколений. Снижение возрастного ценза избирателей способствует появлению межпоколенческого дискурса в парламентах и помогает внести проблемы молодежи в политическую повестку дня, даже если в последующие годы численность избирателей старших возрастов все равно будет намного больше. Несмотря на то что снижение возрастного ценза — не единственное эффективное средство для увеличения вовлеченности и участия молодежи, оно, несомненно, подает мощный сигнал нашим детям, что мы готовы выслушать их, всерьез отнестись к их мнению и дать им выбор.

От права голоса до права выбора

Молодые люди демонстрируют свою заинтересованность и информированность и все более охотно откликаются на политические инициативы, ясно обозначая свое желание участвовать в принятии решений. Пришло время отказаться от символических подходов к обеспечению участия детей. На современных детей лягут последствия сегодняшних решений, будь то в сфере экологии, здравоохранения, экономического восстановления или пенсионного обеспечения. Так давайте же воспользуемся открывшейся возможностью осмыслить происходящее и «восстановить лучше, чем было», проявив мужество, дар предвидения и приверженность статье 12 КПР. Давайте дадим детям право голоса посредством открытых и инклюзивных обсуждений и будем тесно сотрудничать с ними в выработке повестки дня и приоритетов и при создании, реализации и оценке политик, которые их затрагивают. Давайте проактивно поощрять и поддерживать детские инициативы, направленные на улучшение сложившихся систем, и давать молодежи возможность делать выбор и содержательно влиять на свое будущее. Наконец, давайте поощрять их реальное демократическое участие, в том числе всерьез рассмотрев вопрос о снижении возрастного ценза избирателей.

Дуня Миятович

Полезные материалы:

  • Рекомендация Комитета министров CM/Rec(2012)2 об участии детей и молодежи в возрасте до 18 лет, март 2012
  • Совет Европы, “Child Participation Assessment Tool. Indicators for measuring progress in promoting the right of children and young people under the age of 18 to participate in matters of concern to them” [«Инструмент оценки участия детей. Показатели для измерения прогресса в развитии права детей и молодежи в возрасте до 18 лет на участие в касающихся их в вопросах»], март 2016
  •  Реализация участия и поощряющая деятельность подразделения по правам детей в Совете Европы
  •  Деятельность сектора молодежной политики в Совете Европы, направленная на поощрение участия
  • Деятельность Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, направленная на поощрение участия молодежи
  • Комитет ООН по правам ребенка, Замечание общего порядка № 12 «Право ребенка быть заслушанным», CRC/C/GC/12, 20 июля 2009  
  • ЮНИСЕФ, рабочий доклад центра «Инноченти» “Transformative Change for Children and Youth in the context of the 2030 Agenda for Sustainable Development” [«Трансформационные изменения для детей и молодежи в контексте Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года»], февраль 2019
  • Save the Children, Tracker on child participation during COVID-19 [«Трекер участия детей во время пандемии коронавируса»].