Conférence internationale sur la dignité humaine en période de conflits et de crises

Nauplie, Grèce, 26-28 mai 2017

Monsieur le Président,

Excellences,

Mesdames et Messieurs

Je viens de le rappeler dans ma brève allocution d'ouverture, la dignité humaine se situe au cœur même du mandat du Conseil de l'Europe, et cela dès son origine. Elle sous-tend l'ensemble de ses activités. Aussi d'aucuns pourraient-ils s'étonner que cette notion ne fasse l'objet d'aucune définition dans les instruments du Conseil de l'Europe. Je m'empresse d'ajouter qu'il en va de même dans l'ensemble du droit international.

Il serait certes intéressant se pencher sur le concept de dignité humaine, sur son origine et ses différentes acceptions. Toutes ces questions mériteraient d'être examinées. Ce ne sera toutefois pas l'objet de mon propos. Mon propos sera moins ambitieux. Je tenterai toutefois de dégager quelques pistes pour un suivi opérationnel que l’on pourrait donner à cette Conférence. Par ailleurs, je précise d'emblée que je ne m'aventurerai pas sur le terrain du droit international humanitaire puisque l'orateur suivant, Monsieur Dominik Stillhart, éminent spécialiste de la question, s'attachera à développer le thème de notre Conférence sous cet angle.

S’il est vrai que la Convention européenne des droits de l'homme ne contient pas de définition garantissant expressément la dignité humaine, son préambule se réfère toutefois expressément à la Déclaration universelle des droits de l'homme des Nations unies, du 10 décembre 1948. Celle-ci proclame que : « la reconnaissance de la dignité inhérente à tous les membres de la famille humaine et de leurs droits égaux et inaliénables constitue le fondement de la liberté, de la justice et de la paix dans le monde ».

Quelques mois plus tard, le 12 août 1949, la Convention de Genève proscrivait toute atteinte à la dignité des personnes qui ne participent pas directement aux hostilités[1]. Quant aux deux Pactes des Nations Unies[2], ils proclament que les droits inaliénables de l'homme dérivent directement de la dignité humaine. Les Pactes se réfèrent également à la dignité humaine lorsqu'ils décrivent les conditions du traitement des personnes privées de liberté ou encore le but de l'éducation.

Plusieurs instruments du Conseil de l'Europe se réfèrent régulièrement à eux aussi à la dignité humaine. Elle est proclamée haut et fort dans les Protocoles 6 et 13 à la Convention européenne des droits de l'homme : la pratique de la peine de mort y est considérée comme une atteinte directe à la valeur fondamentale de la dignité humaine. La dignité humaine est également mentionnée dans la Charte sociale européenne[3], dans la Convention d'Oviedo sur les droits de l'homme et la biomédecine[4] ainsi que dans la Convention, plus récente, contre le trafic d'organes humains[5]. Il en va de même de nombreuses recommandations et autres textes de « soft law » adoptés par le Comité des Ministres et concernant par exemple les conditions de l’interrogatoire de la victime[6], les obligations de l’Etat à l’égard des personnes en situation de détresse matérielle[7] ou psychologique[8] ou l’aide à apporter aux victimes d’actes terroristes[9].

Aussi peut-on dire que la dignité humaine est un principe de base qui constitue le fondement des droits et libertés de l'homme, et dont ils dérivent directement. Elle oriente tant leur interprétation que leur mise en œuvre. La Cour européenne des droits de l'homme s’y réfère, par exemple, lorsqu'elle interprète l'article 3 de la Convention comme interdisant les châtiments corporels[10], mais également dans d'autres contextes. Je m'arrête là en ce qui concerne la jurisprudence de la Cour, car je ne voudrais pas empiéter sur l'intervention magistrale que nous fera tout à l'heure le Président de la Cour, M. Guido Raimondi.

Force est cependant de constater que nous sommes loin d'une définition internationale, qui serait unanimement admise, de la dignité humaine. L'histoire nous montre même que le concept est fluctuant. Par exemple, l'expression « mourir dans la dignité » implique des approches existentielles qui peuvent varier fortement d'une société à une autre et qui font appel aux convictions religieuses, philosophiques ou à toute autre conviction de chaque individu. On peut néanmoins se demander si, aujourd'hui, dans le cadre des valeurs communes du Conseil de l'Europe, une réflexion plus ciblée ne devrait pas être engagée sur les exigences découlant de la dignité humaine, - et non pas évidemment sur une définition de celle-ci - surtout dans des situations de conflits et de crises. Cela pourrait être de surcroît l'occasion de mettre un terme définitif à toute velléité de réintroduire la peine de mort au sein des Etats membres du Conseil de l’Europe.

Je félicite donc vivement les organisateurs de cette Conférence d’avoir choisi un thème aussi important que « la dignité humaine lors des conflits et des crises ». Cette réflexion générale devrait aller de pair, à mon sens, avec une étude plus concrète, à laquelle nous invite d’ailleurs à réfléchir cette Conférence, sur le potentiel des procédures juridiques internationales pour intervenir dans des situations de crises ou de conflits afin de faire respecter la dignité humaine.

Monsieur le Président,

Excellences,

Mesdames et Messieurs,

Parmi les nombreux instruments juridiques du Conseil de l’Europe qui offrent un réel potentiel pour protéger la dignité humaine, je souhaiterais mettre en évidence quelques développements dans le cadre de la Charte sociale européenne.

Personne ne contestera que la crise économique et financière, qui a débuté en 2008, a eu un impact économique et social  tel qu'il a fragilisé nos structures, nos institutions et la conception même des droits économiques et sociaux. Certes, le mécanisme de la Charte sociale a été mis en place et complété dans des circonstances fort différentes de celles d'aujourd'hui. Ce changement de circonstances n'enlève néanmoins rien à la pertinence de la Charte. Bien au contraire! En temps de crise, la dignité humaine doit être protégée plus que jamais, et le respect des droits sociaux peut y contribuer d’une façon déterminante : le droit à un logement adéquat, à la protection contre la discrimination, à l'accès à la santé, à la protection sociale, à la protection contre la pauvreté… L'Europe sociale de droit est plus que jamais nécessaire.

Deux décisions du Comité européen des droits sociaux – décisions que je me plais à qualifier de «jurisprudence », même si ce terme ne fait pas, et de loin, l'unanimité – me paraissent particulièrement pertinentes dans le contexte qui est le nôtre.

Dans une décision sur la réclamation collective de la « Défense des enfants  International (DEI) » c. Pays Bas[11], le Comité européen des droits sociaux s’est penché sur la situation des mineurs sans-papiers et plus particulièrement sur la législation et la pratique néerlandaises qui empêchaient l’accès à un abri aux enfants en situation irrégulière. Le Gouvernement s’opposa à cette réclamation faisant notamment valoir qu’il avait accepté d’appliquer la Charte exclusivement aux personnes résidant légalement dans le pays et non aux migrants « sans papiers ».  Le Comité considéra que « le droit à un abri est étroitement lié au droit à la vie et est crucial pour le respect de la dignité humaine de tout individu ». Il constata que « si tous les enfants sont vulnérables, le fait de grandir dans la rue les prive de toute défense ». Il estima donc que le déni du droit à un abri est incompatible avec les obligations découlant de la Charte sociale, en tant qu’instrument des droits de l’homme, quelle que soit la situation légale des enfants par rapport à leur droit de résidence.  

Le Comité européen des droits sociaux a réitéré – et même généralisé - cette approche dans une décision sur la réclamation de la Conférence des Eglises européennes (CEC) c. Pays-Bas[12]. Le Comité a notamment affirmé que : « Lorsqu’il y va de la dignité humaine, la restriction du champ d’application personnel [de la Charte] ne saurait se prêter à une interprétation qui aurait pour effet de priver les étrangers en situation irrégulière de la protection des droits les plus élémentaires consacrés par la Charte, aussi bien que de porter préjudice à leurs droits fondamentaux, tels que le droit à la vie ou à l’intégrité physique, ou encore le droit à la dignité humaine ». Le Comité européen des droits sociaux a donc en quelque sorte contrecarré le principe de la légalité de la résidence par celui de la nécessité absolue de protéger la dignité humaine. Cette décision remarquable – et remarquée – a été fortement contestée par un certain nombre d’Etats.

Cette approche jurisprudentielle du Comité européen des droits sociaux n’est pas sans rappeler la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme, laquelle dans son arrêt MSS c. Belgique et Grèce a estimé que « les conditions dans lesquelles s’est trouvé (le requérant – un demandeur d’asile) pendant des mois, vivant dans la rue, sans ressources, sans accès à des sanitaires, ne disposant d’aucun moyen de subvenir à ses besoins essentiels » constitue un « traitement humiliant témoignant d’un manque de respect pour sa dignité » et constitue de ce fait un traitement dégradant prohibé par l’article 3 de la CEDH.

Monsieur le Président,

Excellences,

Mesdames et Messieurs,

J'en viens à présent à la question du fonctionnement de nos organes de suivi dans ce que nous avons coutume d'appeler les » zones grises » ou les « conflits gelés ». Je songe ici en particulier à l'Abkhazie, à l'Ossétie du Sud, à la Transnistrie, à la Crimée ou encore aux Nigorni- Karabakh. Comment assurer l’accès de ces organes de suivi à ces territoires ? Comment obtenir le consentement de l’Etat concerné ? Comment régler les contacts avec les autorités de facto sans les reconnaître ? Ces questions seront sans doute au centre de nos débats d’aujourd'hui et de demain. Pour le Conseil de l'Europe, nos Conventions, et tout particulièrement la Convention européenne des droits de l'homme, doivent s'appliquer sur l'ensemble du continent européen. Il ne saurait y avoir de « trous noirs ». Il y va en particulier de l'effectivité de la Convention européenne des droits de l'homme.

Dans ce contexte, nous constaterons sans doute qu'il existe un énorme décalage entre le potentiel considérable offert par l'arsenal juridique du Conseil de l'Europe et la possibilité pour nos mécanismes d’accéder aux zones en question.

Le rapport Stoudmann, établi à la suite de la mission effectuée en Crimée l’année dernière, relève qu’il « n’est ni normal, ni acceptable, qu’une population de 2,5 millions d’habitants soit tenue hors d’atteinte des mécanismes des droits de l’homme établis pour protéger tous les Européens.»[13]  Le rapport conclut logiquement qu’il est nécessaire de «ré-ouvrir la Péninsule aux structures de monitoring du Conseil de l’Europe et à d’autres mécanismes internationaux pertinents et d’identifier des solutions viables qui permettent à ces structures et mécanismes de fonctionner efficacement dans les circonstances actuelles.»[14]

Un an plus tard, cette conclusion est restée lettre morte. Le Comité des Ministres réitère constamment, mais en vain, ses appels pour permettre aux organes de suivi du Conseil de l’Europe « un accès plein et entier et sans restriction » pour surveiller la situation des droits de l'homme sur le terrain, en précisant que cet accès doit se faire « sans entraves et conformément à leur mandat [respectif] ».[15]

Alors pourquoi en sommes-nous toujours là ? La réponse est simple : la réouverture de la Péninsule aux nombreux mécanismes du Conseil de l’Europe bute sur la question du consentement étatique. Faute d’un tel consentement, aucun mécanisme de monitoring n’a accédé à la Péninsule depuis plus de trois ans. Ce déni d’accès vaut non seulement pour les mécanismes dont les activités reposent en règle générale sur l’accord mutuel entre le mécanisme et l’Etat en question et la bonne volonté de ce dernier. Tel est le cas, par exemple, de l’ECRI qui n'émet d’ailleurs pas de recommandations au sujet des territoires contestés. Je songe notamment à la partie Nord de Chypre, à la Transnistrie et au Haut-Karabakh.[16] Mais ce qui est plus grave encore, c’est que ce déni d’accès empêche de fait toute activité d’un organe comme le CPT, alors que son mandat n’exige juridiquement aucun consentement et cela en vertu même de la Convention européenne pour la prévention de la torture. Cette Convention s’applique en effet en temps de paix, pendant un conflit armé ou en cas d’état d'urgence à tous les Etats du Conseil de l’Europe, sans exception aucune.[17]

Comment résoudre ce problème ? A mon avis, le seul chemin qui pourrait nous mener vers une solution conforme à l’esprit du Conseil de l’Europe est celui de la responsabilité collective. Cette responsabilité collective doit – me semble-t-il – prévaloir sur le consentement d’un Etat dès lors que la dignité humaine est en jeu. En effet, c’est cette responsabilité collective de tous les Etats parties qui sous-tend le mécanisme unique de la Convention européenne des droits de l’homme, mécanisme qui permet à la Cour d’aller elle-même sur le terrain pour établir les faits et rendre un arrêt contraignant à exécuter sous surveillance du Comité des Ministres du Conseil de l’Europe[18]. C’est cette même responsabilité collective qui justifierait ce que j’appellerais « la présomption du consentement de l’Etat concerné» aux interventions d’autres mécanismes de suivi du Conseil de l’Europe.

A cet égard, la Cour possède un outil majeur lui permettant d'aller établir les faits sur le terrain. Cette procédure, certes exceptionnelle mais parfois la seule véritablement efficace, est demeurée inexploitée ces dernières années. Or, ce sont ces enquêtes sur place qui ont permis à feu la Commission européenne des droits de l’homme et à la Cour d'élucider, puis sanctionner, en toute connaissance de cause, de graves atteintes à la dignité humaine. Je suis convaincu que la Cour reste bien placée pour mener de telles enquêtes sur le terrain en vertu de l'article 38 de la Convention, surtout lorsqu'il s'agit de situations de fait très complexes. Cela exige certes un lourd investissement, je ne l'ignore point. L'impératif absolu de faire respecter la dignité de milliers de personnes vivant dans de telles zones me semble toutefois amplement le justifier.

Je souligne de surcroît qu'il n'existe aucun obstacle juridique à de telles actions. L’article 38 de la Convention donne à la Cour cette compétence d'enquête et oblige l’Etat défendeur à coopérer dans ce processus en "fournissant toutes facilités nécessaires". Selon le Règlement de la Cour, l'Etat concerné se doit «dans toute la mesure nécessaire, de garantir la liberté de circulation sur son territoire et de prendre toutes les mesures de sécurité voulues pour la délégation, pour le requérant et pour l’ensemble des témoins, experts et autres personnes pouvant être entendus par la délégation.»[19]

Je pense en outre que la réactivation de cette procédure par la Cour pourrait inspirer la réflexion d'autres mécanismes de suivi du Conseil de l'Europe. Leurs interventions sur le terrain devraient, elles aussi, se fonder sur un consentement étatique implicite.

Dans la situation actuelle, le non-consentement, quelle que soit sa justification, empêche toute intervention du Conseil de l’Europe dans des zones contestées. De ce fait, la non-intervention est malheureusement la règle, toute intervention devenant exceptionnelle.

Cette présomption du consentement, qui serait certes réfragable, inverserait la tendance actuelle, du moins dans les cas les plus graves d’atteintes à la dignité humaine, notamment en cas de mise en danger de la vie humaine, de torture, de traitements inhumains ou dégradants ou de privation des besoins humains élémentaires.

L’article 9 de la Convention européenne pour la prévention de la torture contient un algorithme juridique intéressant qui pourrait être une source d’inspiration dans de tels cas. Un Etat ne peut en effet demander que de manière exceptionnelle de "reporter" ou de "limiter" l'accès du CPT dans un certain nombre de circonstances bien circonscrites. Il s’agit de motifs de défense nationale ou de sûreté publique, de troubles graves dans les lieux de détention, de l’état de santé d'un individu ainsi que pour des motifs liés à un interrogatoire urgent ou à une enquête en cours, en relation avec un crime grave. Aucune autre raison ne peut s’y opposer.

Une fois encore, ce consentement implicite de l’Etat me paraît pleinement justifié par la responsabilité collective de prévenir toute atteinte à la dignité humaine. Ce renversement du fardeau de la preuve - la charge de preuve incombant à l’Etat qui s’oppose à l’intervention - modifierait profondément la situation actuelle tant du point de vue juridique que politique.

* * * * *

Malgré les défauts et les lacunes évidentes de la situation actuelle, je voudrais néanmoins rappeler des exemples d’interventions positives dans le passé qui nous donnent quelqu’espoir pour l’avenir.

Sur le terrain de la Convention européenne des droits de l’homme, un certain nombre d’affaires interétatiques et individuelles portées devant la Commission et la Cour ont eu pour but premier d’assurer le respect de la dignité humaine lors de crises, de conflits ou de bouleversements majeurs. Ces affaires concernaient en particulier la protection contre la torture et les traitements inhumains. Je mentionnerai les requêtes contre la Grèce après le coup d’état de 1967, et contre la Turquie après celui de 1980, ou encore l’affaire interétatique Irlande contre le Royaume-Uni au sujet du traitement des personnes soupçonnées de coopération avec l’IRA. Aujourd’hui encore, la dignité humaine est au centre de très nombreuses affaires individuelles relatives à des conditions de détention, à des actions des forces de sécurité, voire des forces militaires, tant en Europe qu’au-delà de ses frontières.

Je souhaiterais également relever la contribution majeure du CPT dans le combat pour la dignité humaine dans des zones troubles en effectuant des visites au sud-est de la Turquie ou dans des régions contestées, telle la Transnistrie. C’est encore le CPT qui est intervenu au Kosovo*[i] à la suite de deux  accords très pragmatiques négociés par le Conseil de l’Europe avec la Mission Intérimaire des Nations Unies au Kosovo (MINUK) et l'OTAN en 2004 et 2006 respectivement. Ces accords ont également permis des activités de monitoring menées au Kosovo par le Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales. A noter également l’enquête menée par le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe en vertu de l’article 52 de la Convention auprès de tous les Etats membres suite aux allégations de connivence dans le programme d’enlèvement et de torture de la CIA après les attentats du 11 septembre 2001.

J’évoquerai enfin un dernier sujet, de la plus haute importance, qui occupe aujourd’hui plusieurs instances du Conseil de l’Europe : le traitement accordé aux réfugiés sur le sol européen et la protection de leur dignité. Ce sujet a fait l’objet de longues discussions, dans cette même salle, il y a exactement un an. En parlant des réfugiés, n’oublions pas que les obligations des Etats pendant un conflit armé comprennent aussi la protection des personnes déplacées à l’intérieur des Etats ravagés par des conflits internes.[20] La protection de ces personnes, ainsi que l’assistance humanitaire à celles-ci, relèvent de la responsabilité principale de l’Etat concerné. Cette responsabilité oblige, entre autres, à demander de l’aide aux autres Etats et/ou aux organisations internationales, si l’Etat en question n’est pas en mesure de fournir la protection et l’assistance nécessaires aux personnes déplacées.

C’est ainsi que le Conseil de l’Europe assiste l’Ukraine qui fait face à un défi énorme avec plus de 1.7 million de personnes déplacées en raison du conflit armé dans les deux républiques autoproclamées de Donetsk et Lougansk. Le projet de coopération menée par ma Direction Générale depuis deux ans a pour but la mise en place du cadre législatif et réglementaire adapté, la formation des autorités concernées, ainsi que la sensibilisation et l’intégration aux niveaux local et régional dans les endroits les plus touchés.

Monsieur le Président,

Excellences,

Mesdames et Messieurs,

Les quelques exemples cités démontrent bien que les différentes instances du Conseil de l’Europe sont, en principe, armés et possèdent l’expertise nécessaire pour mener des actions efficaces et utiles dans les zones conflictuelles pour prévenir des atteintes à la dignité humaine et remédier aux abus. Pour cela il est indispensable de leur permettre d’accéder aux zones en question. J’espère que nos discussions nous permettront de mieux définir les procédures opérationnelles et de réfléchir à différentes modalités pour permettre au Conseil de l’Europe d’accomplir sa mission. Il y va de sa crédibilité de garant des valeurs fondamentales sur l’ensemble du Continent européen.