Європейська хартія місцевого самоврядування, яку наша держава беззастережно підписала майже чверть століття тому, закріпила право територіальних громад на управління всіма сферами життя на місцях. За цей час ні в кого в Україні не виникло бодай найменших сумнівів у правильності цього ґрунтовного постулату європейської демократії, він знайшов своє відображення в Основному Законі і міцно закріпився у вітчизняному законодавстві.
Та п’ять років тому, в квітні 2014-го, розпочалася реформа місцевого самоврядування і територіальної організації влади, відоміша як децентралізація (нині в Україні вже утворено понад 900 нових об’єднаних територіальних громад), і з’ясувалося, що одне чи кілька судових рішень спроможні нехай не зупинити вкрай важливий загальнодержавний процес, проте безпосередньо втрутитися в правовідносини, що виникають у процесі реалізації громадами своїх прав і законних інтересів. Та, відповідно, істотно загальмувати хід реформування.
Вочевидь, дається взнаки ще недостатня правова обізнаність на місцях та певне нерозуміння природи місцевого самоврядування загалом і децентралізації зокрема. І це не дивно, бо таких ґрунтовних кардинальних змін у територіальній організації влади наша незалежна держава допоки не знала.

Аналіз проти формалізму

Фахівці експертної групи при Мінрегіоні за підтримки Ради Європи дослідили, що станом на березень цього року до судів було подано понад півсотні адміністративних позовів щодо скасування рішень місцевих рад про надання згоди на добровільне об’єднання та/чи рішень про добровільне приєднання територіальних громад, за якими 26 рішень рад залишені без змін, 10 – скасовані. В 11-ти випадках позивачі відмовилися від позову, тож рішення рад також не змінилися. Ще одне рішення суду не вступило в силу, позаяк триває його розгляд. Показово, що переважна більшість спорів вирішена на користь органів місцевого самоврядування.

Та, зрозуміло, наведені цифри лише побіжно окреслюють ситуацію. Бо йдеться про специфічні та, певною мірою, чутливі питання, які розглядаються судами в процесі адміністративного судочинства і регулюються новими законами. Вони зачіпають нові для нашої країни правовідносини в сфері децентралізації та поєднують в собі як аспекти місцевого самоврядування, так і засади державотворення, оскільки змінюється адміністративно-територіальний устрій держави. Допоки не сформована і чітка та однозначна правозастосувальна практика щодо добровільного об’єднання (приєднання) територіальних громад.

Узагальнити таку практику має головний «рефері» в системі вітчизняного судочинства – Верховний Суд. Там, за словами аналітиків Ради Європи, вже відкрито низку касаційних проваджень з окресленої теми.
Сподіватимемося, що ухвалені вердикти ґрунтуватимуться на достатній доказовій базі, в них дотримуватиметься принцип правової визначеності, і найголовніше – майбутні рішення жодним чином не порушуватимуть виключну компетенцію місцевих рад.

Важливо, щоб на всіх стадіях судочинства правники, які беруть участь у таких справах, ретельніше досліджували обставини процесів добровільного об’єднання громад, передусім щодо дотримання місцевою радою принципу законності і балансу приватних та публічних інтересів, керувалися принципами місцевого самоврядування і враховували специфіку використання інструментів прямої демократії при вирішенні питань місцевого значення.
Бо, на жаль, не виключена ймовірність ситуації, коли суд нижчої інстанції уважно не дослухається аргументації представників місцевої ради, ретельно не зважить усі «за» і «проти» на безсторонніх терезах Феміди, і обере найпростіший шлях – у своїй відмові пошлеться на вже ухвалений раніше вердикт Верховного Суду про скасування того чи того рішення органу місцевого самоврядування.

Вчитися ніколи не пізно

Аналітики Ради Європи дослідили типові проблеми, що виникають в судах під час розгляду справ, пов’язаних із добровільним об’єднанням територіальних громад, і з’ясували, що головна причина їх криється не в законодавчих прогалинах. Принагідно згадаємо, що в розробці законів, які унормовують реформу місцевого самоврядування і децентралізацію, передовсім Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», вітчизняним реформаторам істотно допомагали найкращі і найдосвідченіші експерти Ради Європи, ґрунтуючись на практичному досвіді здійснення таких реформ у країнах-членах Ради Європи.

Тож хотілося б, щоб наші судді ретельніше досліджували фактичні обставини справ та приписи українського законодавства у відповідності до вже згаданої нами Європейської хартії місцевого самоврядування. Незайве було б налагодити бодай короткотермінове навчання вітчизняних правників, яке б полегшило їм знайомство з новими законами у цій царині та особливостями їхнього застосування.

Не варто нехтувати і таким важливим джерелом, як практика Європейського суду з прав людини. Гадаємо, аналіз рішень цієї авторитетної правничої інституції значною мірою допоможе вітчизняним суддям ефективніше застосовувати законодавство в сфері місцевого самоврядування і територіальної організації влади. Зокрема і краще вирізняти питання, які відносяться до виключної компетенції місцевих рад, щоби уникнути підміни повноважень органів місцевого самоврядування.

Рада Європи, через свою Програму «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні», як і завше уважно прислуховуючись до викликів сьогодення та запитів Мінрегіону – головного штабу реформування територіального управління в нашій країні – сприяла розробці нової унікальної тренінгової програми для українських суддів і правників та видала брошуру «Зміст, принципи та мета реформи з децентралізації. Посібник для суддів, що розглядають спори, пов’язані із оскарженням процесів добровільного об’єднання та приєднання територіальних громад».

Посібник уже презентували на загал під час тематичного семінару в столиці, і ця подія викликала відчутний інтерес передовсім серед суддів та адвокатів, правників, якеі спеціалізуються на публічному управлінні.
Голова Офісу Ради Європи в Україні Мортен ЕНБЕРГ, який зустрівся з учасниками цього семінару, підкреслив, що українська реформа місцевого самоврядування є однією з найуспішніших в Європі. Він звернув увагу присутніх на красномовні результати двох останніх загальноукраїнських соціологічних опитувань, проведених наприкінці минулого року на замовлення Ради Європи, відповідно до яких 61,5% українців вже відчули покращення свого буття в результаті реформи чи очікують цього найближчим часом.

Тож природно, зауважив пан ЕНБЕРГ, що такі зміни потребують надійного захисту та підтримки. Саме тому європейські партнери нашої країни сприятимуть підвищенню обізнаності правників різних категорій, зокрема і суддів у процесах реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.
Початок цій роботі поклав згаданий вище посібник: він містить докладну інформацію про загальні засади реформи, етапи добровільного об’єднання (приєднання) територіальних громад, визначені законом особливості цього процесу, правові аспекти оскарження рішень про добровільне об’єднання (приєднання), правову експертизу тощо.

Нещодавно на сайті Мінрегіону з’явилася важлива інформація: уряд схвалив проект закону України, в якому унормовуються особливості адміністративного судочинства, пов’язані з процесами добровільного об’єднання (приєднання) територіальних громад. Відповідно до нього, судові позови про оскарження добровільного об’єднання чи приєднання громад будуть віднесені до категорій термінових адміністративних справ, які розглядатимуться за скороченою процедурою, в місячний термін. Законопроект визначає чіткий процесуальний механізм оскарження рішень про добровільне об’єднання (приєднання); відносить справи про оскарження відповідних рішень до категорії термінових адміністративних справ; чітко визначає суб’єктів, що мають право на оскарження тощо. Згаданим актом вносяться зміни до Закону «Про добровільне об’єднання громад» та до Кодексу адміністративного судочинства України.

Питання, як мовиться, на часі: найуспішніша вітчизняна реформа невідкладно потребує підтримки і захисту.

Перший заступник Міністра регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України В’ячеслав НЕГОДА наголошує на тому, що в центрі уваги реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади є людина, її права та інтереси.

«І сільські, і міські громади мають мати однаково комфортні та безпечні умови для проживання – від якісних і доступних публічних послуг до набору можливостей для самореалізації. Для цього і вибудовуємо нову систему місцевого самоврядування, створюючи спроможні громади, яка буде здатною забезпечити базові потреби людей. Люди обирають на місцях владу, контролюють її, беруть участь у прийнятті рішень. Це конституційне право громадян – обирати і бути обраним, в тому числі до органів місцевого самоврядування. Але практика показала, що затяжні судові процеси унеможливлюють реалізацію громадянами своїх виборчих прав. У демократичній державі, якою є Україна, це не припустимо. Тому Уряд запропонував відповідні законодавчі зміни, які убезпечать в подальшому можливі блокування виборів в об’єднаних громадах через тривалі судові процеси. Мінрегіон спільно з Радою Європи доклали дуже багато результативних зусиль для подолання багатьох викликів, що виникали в ході реформи. В цьому випадку ще мусить бути рішення Парламенту», – прокоментував В’ячеслав НЕГОДА.

Ірина НАГРЕБЕЦЬКА, незалежна журналістка. За сприяння Програми Ради Європи «Децентралізація і реформа місцевого самоврядування в Україні»