Предварительное издание РЕКОМЕНДАЦИЯ 1704 (2005) ) ¹1 Референдумы: на пути к выработке передовой практики в Европе

1. В ряде государств-членов Совета Европы референдумы представляют собой давнюю политическую традицию; в других странах участие граждан в процессе принятия решений посредством референдума – это сравнительно недавнее достижение, совпавшее по времени с переходом этих стран к плюралистической представительной демократии.

2. Парламентская Ассамблея рассматривает референдумы как один из инструментов, дающий гражданам возможность участия в процессе выработки решений; она также признает важнейший вклад организованного гражданского общества в функционирование демократии на основе участия.

3. Несмотря на различия в историческом развитии, масштабах, периодичности и влиянии, в последние годы наблюдается тенденция к увеличению числа референдумов, проводимых в государствах-членах Совета Европы в целом. Это отчасти объясняется большим числом референдумов, которые были проведены с конца 80-х годов для внесения изменений в конституции восточноевропейских стран. Однако главная причина такого увеличения заключается в организации референдумов в процессе интеграции Европейского Союза: с 1972 года по 2003 год граждане 23 стран в ходе 41 национального референдума голосовали по основополагающим этапам интеграции ЕС.

4. Эта повышательная тенденция сохранится и в ближайшие два года. По сути, проведение национальных референдумов в контексте ратификации Конституционного договора ЕС может стать беспрецедентным по своим масштабам волеизъявлением населения Европы: 250 млн. человек в по меньшей мере 10 странах будет предложено выразить свое согласие или несогласие с наиболее амбициозным из когда-либо задумывавшихся проектом европейской интеграции. Политическое значение этого волеизъявления населения также будет беспрецедентным, поскольку отрицательная позиция электората одной страны может перечеркнуть ратификацию Договора во всех остальных странах. Точно так же в некоторых случаях национальные референдумы будут определять позицию членов ЕС в отношении членства отдельных стран-кандидатов.

5. Будучи убеждена в том, что прямая и представительная формы демократии дополняют друг друга, Парламентская Ассамблея рекомендует использовать референдумы как средство укрепления демократической легитимности политических решений, усиления подотчетности представительных органов, повышения открытости и транспарентности процессов принятия решений и поощрения непосредственного участия электората в политическом процессе. Взаимодополняемость прямой и представительной форм демократии означает, что референдумы не должны рассматриваться в качестве альтернативы парламентской демократии и что ими не следует злоупотреблять для подрыва легитимности и примата парламентов как законодательных органов.

6. В этой связи Ассамблея ссылается на деятельность комплексного проекта «Демократические институты в действии» и, в частности, на Конференцию по теме «Будущее демократии в Европе» (Барселона, 17-19 ноября 2004 года), на которой участие граждан было определено в качестве одной из приоритетных областей работы Совета Европы и было заявлено о поддержке дальнейшего развития новых форм работы в области прямой демократии, в частности референдумов. Кроме того, в «Зеленой книге», подготовленной по поручению Генерального секретаря Совета Европы в рамках того же проекта, Совету Европы рекомендуется подготовить проект руководства по референдумам и инициативам.

7. Ассамблея полностью поддерживает этот тройственный подход. Во-первых, вновь подтверждая свою позицию, изложенную в ее резолюции 1353 (2003), озаглавленной «Будущее демократии: укрепление демократических институтов», Ассамблея убеждена в том, что следует поощрять проведение референдумов как один из способов укрепления демократического процесса в государствах-членах Совета Европы и сближения электората и лиц, принимающих решение.

8. Во-вторых, с учетом того, что даже в демократических государствах референдумы иногда используются для легитимизации недемократической политики, Ассамблея признает, что Совет Европы должен пропагандировать передовую практику проведения референдумов в целях уменьшения числа любых возможных злоупотреблений, в том числе опасности использования этого инструмента в обход принципа верховенства закона или для подрыва легитимности представительных органов.

9. Пропаганда передовой практики проведения референдумов должна предусматривать разработку руководящих принципов, адресованных государствам-членам Совета Европы, а также распространение примеров передовой практики, оказание технической помощи и проведение совместной деятельности. В этой связи Ассамблея напоминает, что Совет Европы уже подготовил руководящие принципы в отношении проведения местных референдумов, изложенные в приложении к адресованной государствам-членам рекомендации № (96) 2 Комитета Министров о референдумах и инициативах населения на местном уровне, а также о конституционных референдумах, руководящие принципы в отношении которых были приняты Европейской комиссией за демократию через право (Венецианской комиссией) на ее 47-м пленарном заседании (6-7 июля 2001 года). В настоящее время Венецианская комиссия рассматривает вопрос о возможной подготовке общих руководящих принципов в отношении референдумов.

10. Ассамблея также ссылается на документы, ранее принятые Советом Европы, которые следует учитывать при подготовке руководящих принципов и пропаганде передовой практики, в частности на рекомендацию Ассамблеи 1516 (2001) «О финансировании политических партий», адресованную государствам-членам рекомендацию (2003) 4 Комитета Министров об общих нормах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий, а также на принятые Венецианской комиссией руководящие принципы в отношении финансирования политических партий (2001 год) и в отношении законодательства о политических партиях: некоторые конкретные аспекты (2004 год).

11. Наконец, Ассамблея разделяет убеждение в том, что, пропагандируя передовую практику проведения референдумов, Совет Европы должен оказывать своим государствам-членам помощь в выработке более эффективных решений проблем, возникающих в связи с представительной демократией в современном обществе. В этой связи немедленного решения требуют следующие два новых момента: с одной стороны, распространение права участия в местных референдумах на иммигрантов, законно проживающих на территории государств-членов Совета Европы, по аналогии с усилиями, которые предпринимает Совет Европы в попытке побудить свои государства-члены предоставить законным иммигрантам право участвовать в голосовании на местных выборах в соответствии с положениями Конвенции 1992 года об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне; с другой стороны, рассмотрение возможности проведения референдумов на всех уровнях, на которых принимаются решения в области политики, будь то местный, региональный или национальный уровень.

12. Подтверждая уже высказывавшуюся ею ранее позицию, Ассамблея обращает внимание на то, что прямое участие населения в процессе принятия решений требует, чтобы электорат обладал надлежащей информацией о вопросах, по которым ему предстоит принимать решение, а также имел представление о демократическом процессе принятия решений в целом. С учетом этих соображений Совет Европы должен активизировать свою деятельность по повышению осведомленности и просвещению средств массовой информации в интересах формирования демократического гражданского сознания, в том числе в рамках разработки передовой практики проведения референдумов.

13. Исходя из вышеизложенного, Ассамблея рекомендует Комитету Министров:

i. с учетом уже проделанной ранее Советом Европы работы в этой области, а также работы, ведущейся Венецианской комиссией, подготовить адресованную государствам-членам рекомендацию, содержащую руководящие принципы проведения референдумов, в которых следует определить:

a. необходимость наличия четкой национальной правовой основы проведения референдума;

b. кто может выступать с инициативой проведения референдума, причем должно быть четко указано, что референдумы всегда могут проводиться по инициативе населения;

c. кампанию по проведению референдума, включая положения о регистрации организаторов кампании, финансировании кампании по проведению референдума и гарантий плюрализма;

ii. собирать и распространять примеры передовой практики проведения референдумов, уделяя особое внимание признанию прав иммигрантов, законно и традиционно проживающих в государствах-членах Совета Европы в данное время, на участие в голосовании и поощрению плюрализма на уровнях, на которых могут организовываться референдумы;

iii. в рамках своей деятельности уделять приоритетное внимание повышению осведомленности и просвещению средств массовой информации в интересах формирования демократического гражданского сознания и включать эти вопросы в подготовленные примеры передового опыта проведения референдумов;

iv. при необходимости разработать программу помощи и сотрудничества для оказания одному или нескольким государствам-членам содействия в реализации передовой практики проведения референдумов;

v. продолжать поощрять использование процедуры электронного голосования в соответствии со своими рекомендациями (2004)11 о правовых, операционных и технических стандартах электронного голосования и (2004)15 о информатизации технологий в системе государственного управления;

vi. призвать государства-члены Совета Европы:

a. подписать и ратифицировать Конвенцию Совета Европы об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне 1992 года;

b. предусмотреть возможность проведения референдумов на местном, региональном и национальном уровнях и информировать электорат об этой возможности с использованием надлежащих средств;

c. предоставить иностранцам, законно проживающим на территории их стран в течение пяти лет, право участвовать в местных референдумах по аналогии с положениями об участии в местных выборах, закрепленными в Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне 1992 года;

d. обеспечить наличие у их электората возможности принимать обоснованные и сбалансированные решения и осознание им политической важности голосования в ходе всех предлагаемых ему референдумов, включая предстоящие референдумы по Конституционному договору ЕС и по вопросу о расширении ЕС;

vii. предложить Европейскому Союзу рассмотреть возможность более широкого использования инструментов прямой демократии в процессе принятия решений ЕС и в этой связи изучить целесообразность проведения референдумов ЕС.